Audit interne du programme de passeport pour les voyages officiels

Direction générale de la vérification interne et de la responsabilisation
Le 11 juin 2019

I. Contexte

Introduction

1. L’Audit du Programme de passeport pour les voyages officiels faisait partie du Plan de l’audit axé sur les risques 2018-2020 du Ministère, qui a été approuvé par le sous-ministre.
2. Le 2 juillet 2013, le contrôle et la gestion de Passeport Canada ont été transférés d’Affaires mondiales Canada (AMC, anciennement Affaires étrangères, Commerce et Développement Canada) à Immigration, Réfugiés et Citoyenneté Canada (IRCC) en vertu de la Loi sur les restructurations et les transferts d'attributions dans l'administration publique. En parallèle, le Décret sur les passeports canadiens (1981) et le Décret concernant la délivrance des passeports diplomatiques et des passeports spéciaux (1956) ont été modifiés afin de remplacer toutes les références d’AMC à IRCC.
3. En vertu des dispositions du Décret sur les passeports canadiens (DPC), le Programme de passeport délivre les passeports réguliers (bleus) aux citoyens canadiens. En vertu des dispositions du Décret concernant la délivrance des passeports diplomatiques et des passeports spéciaux (DDPDPS), le Programme de passeport délivre et garde en lieu sûr les passeports diplomatiques (rouges) et les passeports spéciaux (verts) dans le cas des voyages officiels (voir la figure 1). Les représentants du gouvernement du Canada comme le personnel des ministères et des organismes ainsi que les personnes qui prennent part à des voyages d’affaires pour le compte du gouvernement du Canada doivent voyager avec un passeport officiel. Le passeport officiel indique aux agents des services frontaliers que le titulaire est en voyage officiel et qu’il représente le Canada à l’étranger.

Figure 1: Documents de voyage délivrés par le Programme de passeport

Figure 1: Documents de voyage délivrés par le Programme de passeport

• Passeports réguliers
• Passeports diplomatiques
• Passeports spéciaux
• Titre de voyage du réfugié
• Certificat d'identité
• Passeport temporaire
• Document de voyage provisoire

Passeports diplomatiques et passeports spéciaux délivrés par le programme de Voyages officiels

Processus au sein du programme de voyages officiels :

Délivrance de passeports

Les passeports sont gardés :

• Par l’unité de voyages officiels
• Par l’ unité de soutien géographique - Réseau international (USG-RI) - passeports des employés d’IRCC
• Par les autres ministères dans le cadre des protocoles d’entente avec IRCC
• Par titulaire en vertu d'une entente avec IRCC

4. Le DDPDPS contient une disposition qui permet au ministre d’IRCC de donner des directives spéciales, n’allant pas à l’encontre de la DDPDPS, dans le but de fournir une orientation supplémentaire sur la délivrance et le contrôle des passeports officiels. Depuis l’adoption du DDPDPS en 1956, les ministres des Affaires étrangères (anciennement responsables du Programme de passeport) ont délivré au total 27 instructions ministérielles concernant la délivrance et le contrôle des passeports officiels entre 1958 et 2011.

Environnement opérationnel

Gouvernance et surveillance

5. La structure de gouvernance du Programme de passeport comporte un certain nombre de comités et de groupes de travail qui abordent l’orientation et la prestation des services ainsi que les résultats obtenus par le Programme de passeport. Étant donné la portée de cette structure, il se peut que des sujets de préoccupation d’intérêt pour Voyages officiels soient soulevés dans le cadre de ces réunions. Parmi ces comités et groupes de travail, mentionnons le Comité interne du Programme de passeport, le Comité de prestation des services du Programme de passeport, le Comité de gestion du Programme de passeport et le Groupe de travail chargé des rapports sur le Programme de passeport.
6. Pour ce qui est du Programme de passeport dans son ensemble, la gouvernance et l’administration de Voyages officiels mobilisent les directions générales suivantes au sein des secteurs des opérations et Politiques stratégiques et de programmes d’IRCC :
   • La Direction générale de l’orientation des programmes de citoyenneté et de passeport (DGOPCP), Secteur des opérations, est responsable de surveiller et diriger Voyages officiels, y compris l’administration des protocoles d'entente (PE) conclus avec d’autres ministères et unités gouvernementales.
   • La Direction générale de l’admissibilité, Secteur des Politiques stratégiques et de programmes, est responsable de la tenue du cadre juridique du programme de Voyages officiels, y compris du DDPDPS.
   • L’unité de Voyages officiels du Réseau centralisé (RC), Secteur des opérations, est responsable du traitement, de l’impression et de la délivrance des passeports officiels, en plus de la garde en lieu sûr des passeports officiels pour le compte d’autres ministères.
   • L’Unité du soutien géographique du Réseau international (USG-RI), Secteur des opérations, est responsable de la garde en lieu sûr des passeports officiels délivrés à des employés d’IRCC. En juillet 2011, IRCC et Passeport Canada (AMC) ont signé un PE décrivant les attentes en matière d’administration et de garde des passeports officiels. Le 13 février 2018, une entente intraministérielle a été signée par l’USG-RI, la DGOPCP et le RC afin de créer un cadre administratif à jour visant à clarifier les rôles et responsabilités et à améliorer le contrôle relativement à la garde des passeports officiels du personnel d’IRCC.
   • Le Réseau national (RN) étudie les dossiers complexes présentant des risques élevés et détient un pouvoir décisionnel à l’égard de tels dossiers; il réalise également des enquêtes administratives pour déterminer s’il y a matière à imposer des sanctions administratives (annulation, refus, révocation et imposition d’une période de refus de service) en application du DPC. Le RN a aussi le droit de suspendre un passeport officiel au titre de la Loi d'aide à l'exécution des ordonnances et des ententes familiales.

Prestation de services

7. En 2017-2018, le Programme de passeport a reçu quelque 4,95 millions de demandes de documents de voyage. Le secteur responsable des opérations au sein de Voyages officiels, qui compte parmi les sept modes de prestation de services du Programme de passeport a reçu 0,3 pour cent des demandes. En décembre 2018, il y avait au total 62 325 passeports officiels valides en circulation, soit 11 035 passeports diplomatiques et 51 290 passeports spéciaux^{Footnote i}. En décembre 2018, la part la plus importante des passeports officiels avait été attribuée à du personnel du ministère de la Défense nationale, d’AMC et de la Gendarmerie royale du Canada. (Voir la Figure 2)

Figure 2: Pourcentage de passeports délivrés à chaque ministère

Figure 2: Pourcentage de passeports délivrés à chaque ministère.

• MDN 68.7%
• AMC 13.2%
• GRC 5%
• Autres 13.1%

8. Les passeports canadiens demeurent en tout temps la propriété du gouvernement du Canada. À ce titre, la section 4 des instructions ministérielles de janvier 2011 sur les règles d’utilisation prévoit que tous les passeports diplomatiques et passeports spéciaux doivent être rendus au bureau de Voyages officiels du Programme de passeport dès le retour d’un voyage officiel. Les passeports officiels sont gardés en lieu sûr au bureau de Voyages officiels jusqu’à ce qu’ils soient récupérés par les titulaires à des fins de voyage officiel. Seize ministères et organismes ont conclu un PE avec le Programme de passeport d’IRCC pour que les passeports officiels de leurs employés soient gardés en lieu sûr, par leurs Ministères.
9. Les employés d’AMC et d’autres personnes désignées ont le droit de garder en leur possession leur propre passeport officiel après un voyage officiel^{Footnote ii}. Dans de tels cas, les employés sont tenus de signer l’entente conclue entre le Programme de passeport d’IRCC et AMC concernant la garde continue des passeports diplomatiques et des passeports spéciaux. À la signature de l’entente, la responsabilité du bon usage et de la garde du passeport officiel est transférée à l’individu.
10. Depuis le transfert de la responsabilité principale de Voyages officiels à IRCC en 2013, le système utilisé pour traiter les passeports était le système IRIS. Dans le cadre de l’Initiative de modernisation du Programme de passeport, lancée le 5 novembre 2018, Voyages officiels est passé au Système mondial de gestion des cas (SMGC) pour ses activités de traitement. La décision de passer à la plateforme de traitement mondiale du Ministère pour les activités de traitement de Voyages officiels va dans le même sens que les objectifs ministériels d’amélioration de la prestation des services et de renforcement de l’intégrité du programme dans l'ensemble des opérations d’IRCC.

Importance du contrôle des passeports officiels

11. Lors de voyages officiels ou d'activités de représentation du Canada à l’étranger, l’utilisation abusive, la perte ou la compromission d’un passeport diplomatique ou d’un passeport spécial peut avoir de graves répercussions sur l’intérêt national et la réputation du Canada sur le plan de l’économie mondiale. De tels incidents pourraient se traduire par des restrictions plus sévères à la frontière qui auraient une incidence sur les intérêts économiques du Canada et diminueraient le degré de confiance à son égard, ce qui pourrait nuire aux intérêts politiques et aux relations diplomatiques du Canada.

II. Objectif, portée et méthode de l’audit

Objectif et portée de l’audit

12. L’audit vise à évaluer si IRCC a pris les mesures de contrôle nécessaires pour gérer efficacement le Programme de passeport pour les voyages officiels.
13. L’audit comportait un examen des mesures de contrôle mises en place pour les aspects suivants :
    • traitement du processus de délivrance de passeports diplomatiques et de passeports spéciaux;
    • suivi de l’utilisation et de la garde des passeports pour le compte de Voyages officiels;
    • production de rapports sur le rendement de Voyages officiels du Programme de passeport.
14. L’audit couvrait la période du 1^er avril 2016 au 31 décembre 2018.
15. L’audit ne portait pas sur le rôle d’IRCC lorsqu’il s’agit d’obtenir des visas propres à des pays pour des voyages officiels autorisés par le gouvernement.

Méthode

16. Les procédures de l’audit suivantes ont été exécutées :
    • mener des entrevues avec le personnel clé et les intervenants;
    • mettre au point des stratégies d’échantillonnage afin de déterminer le nombre de passeports à examiner dans le cadre de l’audit;
    • étudier les demandes de passeport afin d’évaluer les contrôles effectués à l’étape de la délivrance;
    • passer en revue et dénombrer les passeports vierges;
    • examiner et analyser la documentation telle que le DDPDPS, les instructions ministérielles, les PE signés avec d’autres ministères et les orientations fonctionnelles;
    • visiter l’unité de Voyages officiels pour observer l’ensemble du processus en place servant à la délivrance et à la garde des documents de Voyages officiels;
    • visiter l’USG pour observer les processus en place servant à la garde des passeports de Voyages officiels;
    • réaliser un travail de l’audit en collaboration avec le ministère de la Défense nationale, le ministère des Pêches et des Océans et l’Agence des services frontaliers du Canada.
    Les observations, les conclusions et les recommandations découlant de l’audit reposent sur le travail effectué.

Énoncé de conformité

17. L’audit a été planifié et mené conformément au cadre des pratiques professionnelles internationales de l'Institut des auditeurs internes, comme en font foi les résultats du programme d’assurance et d’amélioration de la qualité.

III. Constatations et recommandations de l’audit

Délivrance de passeports diplomatiques et de passeports spéciaux

18. Il est important de mettre en place des mesures de contrôle pour la délivrance de passeports si l’on veut s'assurer que les bons documents gouvernementaux, comme les passeports diplomatiques et les passeports spéciaux, sont fournis aux bonnes personnes et pour les bonnes raisons. L’absence de contrôle pourrait mener à la délivrance de passeports officiels sans raison valable, ce qui pourrait entraîner des risques pour la réputation du Ministère et du gouvernement du Canada. Il est important de mettre en place des mesures de contrôle pour faire un suivi de l’utilisation des passeports diplomatiques et des passeports spéciaux si l’on veut s’assurer que ces documents sont utilisés selon ce qui est prévu. Par ailleurs, conformément à la Norme sur l’assurance de l’identité et des justificatifs du Conseil du Trésor, en février 2013, Passeport Canada a déterminé que les passeports diplomatiques et les passeports spéciaux doivent respecter les exigences rattachées au niveau d’assurance le plus élevé, que les justificatifs doivent faire l’objet d’un contrôle adéquat et que les passeports délivrés doivent identifier correctement le titulaire. La question du niveau d'assurance était toujours pertinente lors du transfert du programme de Voyages officiels à IRCC en juillet 2013.
19. Le DDPDPS énumère actuellement les catégories d’individus ayant le droit de recevoir un passeport diplomatique ou un passeport spécial selon le poste qu’ils occupent ou la nature de leur voyage officiel. Il n’y a eu aucun examen exhaustif du DDPDPS depuis 1956. Au fil des ans, les enjeux qui n’étaient pas directement visés par le DDPDPS, comme les questions relatives à l’admissibilité et à l’utilisation des passeports diplomatiques et des passeports spéciaux, ont été abordés dans des politiques opérationnelles spéciales, des modifications opérationnelles ou des instructions ministérielles. Cela a entraîné l’application de pratiques incohérentes ainsi que l’établissement de catégories d’admissibilité floues ou dépassées. Le Ministère dirige actuellement le travail d’élaboration des politiques visant à passer en revue le DDPDPS pour que les pouvoirs relatifs à l’examen de l’admissibilité au passeport au sens du DDPDPS soient clairs et à jour et tiennent compte des exigences opérationnelles courantes, ce qui aidera les préposés aux passeports à prendre des décisions touchant à la délivrance de passeports. Le travail connexe est en cours. On s’attend à ce qu’une séance d’information à l’intention du ministre sur la portée des modifications proposées et sur les prochaines étapes se tienne au début du prochain mandat, à l’automne 2019 et à l’hiver 2020.
20. Lorsqu’un représentant du gouvernement a besoin d’un passeport en vue d’un voyage officiel à l’étranger, les préposés aux passeports du Réseau centralisé du Ministère doivent déterminer si le demandeur a le droit d’obtenir un passeport diplomatique ou un passeport spécial. Les préposés aux passeports reçoivent une formation et ont à leur disposition des manuels sur les procédures internes pour les aider à accomplir leur travail. Pour devenir préposé aux passeports, il faut suivre une formation de deux semaines sur les passeports et le DPC, donnée par Emploi et Développement social Canada. Après avoir réussi leur formation sur la délivrance de passeports réguliers (bleus), les candidats doivent suivre un processus de qualification de cinq semaines axé sur le processus de délivrance de passeports officiels au bureau de Voyages officiels. Au 31 décembre 2018, on comptait dix préposés aux passeports possédant les qualifications requises pour évaluer des demandes de passeports officiels et prendre des décisions quant à l'admissibilité des demandeurs. Après la période couverte par l’audit, deux autres préposés aux passeports ont acquis les qualifications demandées, ce qui portait le nombre total de préposés aux passeports à 12 au sein de l’unité de Voyages officiels en mars 2019.
21. Depuis décembre 2018, les formateurs opérationnels de Voyages officiels du Réseau centralisé examinent au hasard des demandes traitées afin de vérifier la qualité de celles-ci et l’exhaustivité de l’information contenue et d’établir si une formation plus poussée est requise. Ce processus devrait aussi fournir l’assurance que les demandeurs font l’objet d’une évaluation uniforme et que les décisions sont prises conformément aux exigences inscrites dans les lois et politiques. En 2017, la DGOPCP a mis en place un programme de gestion de la qualité des passeports qui lui permet de réaliser des exercices de gestion de la qualité de portée générale ou ciblés pour tous les types de passeports. Deux exercices ciblés ont été menés sur des échantillons de passeports diplomatiques et de passeports spéciaux.
22. Il est important que les préposés aux passeports aient accès à de l’information exacte quand ils consultent un dossier, afin de pouvoir prendre la bonne décision concernant une demande de passeport officiel. Un examen portant sur un échantillon de 15 demandes traitées dans IRIS et de 15 demandes traitées dans le SMGC a été mené à bien pour déterminer si les renseignements sont complets et exacts. Alors que l’information consignée dans le système était exacte dans le cas des 30 demandes si on la compare aux détails propres aux demandeurs (comme le nom, la date et le lieu de naissance et les observations), il manquait des documents au dossier dans le SMGC pour 2 des 30 demandes. Par exemple, il manquait une photo ou un avis de document de voyage dans des dossiers contenus dans le SMGC. Après vérification auprès de Voyages officiels, il a été établi que les documents manquants avaient été soumis dans le cadre du processus d’évaluation, mais qu’ils avaient été conservés ailleurs, puis fournis par la suite à l’équipe chargée de l’audit. Si les bons documents ne se trouvent pas au dossier, il est alors possible que l’on ne dispose pas des renseignements requis pour faciliter la délivrance du passeport officiel.
23. Des 62 325 passeports officiels qui étaient valides au 31 décembre 2018, 8 026 passeports avaient été délivrés à 3 826 noms uniques. Voici quelques exemples de situations jugées acceptables : un besoin opérationnel de demander plus d’un visa en même temps; la nécessité d’entrer dans un pays désigné où un passeport supplémentaire pourrait être requis (comme Taïwan ou Israël); la préparation en vue d’obligations de travail urgentes ou dans plusieurs lieux de travail. Dans le cadre de l’audit, 20 passeports ont été sélectionnés pour établir si la raison invoquée pour la délivrance de multiples documents était valide. Il ressort que, dans 19 des 20 cas, la raison était suffisante pour justifier la décision de délivrer plus d’un passeport à une même personne. Par suite de cet examen, un passeport a été annulé puisqu’il n’était pas censé être valide. Par conséquent, la décision de délivrer plusieurs passeports a été étayée par des renseignements valides.
24. Un formulaire pour la facturation doit être remis avec chaque demande pour que les droits relatifs au passeport officiel soient dûment facturés aux ministères et aux organismes. Les formulaires pour la facturation doivent être dûment autorisés en vertu de la Loi sur la gestion des finances publiques, ce qui confirme que les fonds disponibles sont suffisants pour acquitter les droits. Dans le cadre de l’audit, on a vérifié si les formulaires pour la facturation avaient été autorisés, et 91 pour cent des formulaires examinés (43 sur 47) concernant des employés d’IRCC étaient conformes. Comme exemple de non-conformité, mentionnons une autorisation non valable et des signataires impossibles à identifier en raison de signatures illisibles. Le Ministère n’a pas mis en place de processus pour vérifier si les signataires sont admissibles pour signer les formulaires de facturation. L’absence de vérification a une incidence sur la capacité du Ministère de déclarer efficacement les dépenses ou les écarts relativement aux fonds renouvelables; par ailleurs, les dépenses non autorisées peuvent avoir des conséquences sur les ressources d’autres initiatives dans l’ensemble du Programme de passeport.

Garde en lieu sûr des passeports diplomatiques et des passeports spéciaux

25. Lorsqu’un passeport officiel a été délivré par Voyages officiels ou qu’un passeport est rendu après avoir été utilisé, il est essentiel d’assurer la garde en lieu sûr du document afin de préserver l’intégrité de l’ensemble du programme de Voyages officiels. La garde physique est importante puisque l’accès non autorisé à un passeport ou l’usage frauduleux d’un passeport pourrait mener à une fausse représentation du Canada dans un contexte diplomatique et nuire par le fait même à la réputation du Canada. Ainsi, les passeports diplomatiques et les passeports spéciaux doivent être protégés physiquement et conservés de façon appropriée en tout temps.
26. L’unité de Voyages officiels, Réseau centralisé, se charge de garder en lieu sûr tous les passeports officiels. Il existe trois exceptions à cette règle : les passeports officiels d’employés d’IRCC qui sont gardés en lieu sûr par l’Unité de soutien géographique du Réseau international du Ministère (USG-RI); les passeports officiels d’employés d’autres ministères qui ont des ententes de garde au titre d’un PE; les passeports officiels de certains individus qui ont obtenu la permission de garder en permanence les passeports officiels après avoir signé l’entente entre le Programme de passeport, IRCC et AMC concernant la garde continue des passeports diplomatiques et des passeports spéciaux.
27. En février 2018, un projet pilote sur la garde des passeports officiels a été lancé à IRCC dans le cadre d’une Entente intraministérielle. L’objectif étant de clarifier et de faire appliquer des normes sur la garde, y compris des exigences sur la sécurité de l’entreposage des passeports, à l’USG-RI. Dans le cadre du projet pilote, l’USG-RI est responsable de la garde en lieu sûr des passeports officiels du personnel d’IRCC. Au moment de l’audit, l'agent de sécurité du Ministère d’IRCC n’avait pas encore mené son évaluation indépendante des locaux de l’USG-RI, qui est une exigence de l’entente intraministérielle. L’évaluation indépendante est importante, car elle garantit que les passeports officiels sont protégés physiquement et conservés de façon appropriée; on réduit ainsi le risque d’accès non autorisé ou de fraude. Par ailleurs, l’évaluation est aussi importante si l’on veut garantir l’efficacité de l’entente pilote pour ce qui est de décentraliser la garde des passeports officiels en préservant l’intégrité du programme de Voyages officiels. Même si l'agent de sécurité du Ministère d’IRCC n’avait pas encore mené son évaluation indépendante, les tests réalisés dans le cadre de la vérification des mesures d'entreposage et de protection en place à l’USG-RI ont démontré que les normes étaient respectées.
28. L’unité de Voyages officiels n’a pas mis en place de processus pour assurer un suivi des passeports officiels. Un tel processus permettrait, par exemple, de faire un suivi afin de s'assurer que les passeports officiels sont rendus pour être rangés en lieu sûr après avoir été récupérés aux fins d’un voyage; de vérifier que les titulaires de passeports officiels signent l’entente entre le Programme de passeport, IRCC et AMC concernant la garde continue des passeports diplomatiques et des passeports spéciaux, qui les tient responsables de la garde en lieu sûr du passeport officiel; de récupérer les passeports expirés qui sont à la possession des personnes à charge non canadiennes^{Footnote iii}. Puisqu’il n’y a aucune surveillance adéquate de l’utilisation et de la garde des passeports officiels, il se peut que certains renseignements ne soient pas disponibles, ce qui empêcherait une gestion efficace du programme. Un processus de suivi manuel a été mis en place à l’USG-RI pour faciliter la surveillance des passeports officiels qui ont été récupérés à des fins d’utilisation dans le cadre d’un voyage officiel. Le processus de suivi manuel a aussi permis à l’USG-RI d’identifier, de retirer et de renouveler (au besoin) des passeports qui allaient expirer.
29. Il n’a pas été possible de retrouver les exigences relatives à la garde et à la sécurité des passeports officiels chez l’unité de Voyages officiels dans un quelconque document d’orientation ou texte législatif; par ailleurs, aucune inspection de sécurité indépendante n’a été menée à ce sujet. Cependant, l’audit cherchait à établir si l’unité de Voyages officiels gardait et entreposait les passeports officiels en respectant les exigences énoncées dans le projet pilote d’entente intraministérielle pour l’USG-RI. L’audit a permis de déterminer que les installations de Voyages officiels appliquent les mesures de sécurité exigées pour l’entreposage adéquat à la fois des passeports vierges et des passeports délivrés. Voici des exemples de mesures de sécurité attendues : des exigences sur l'entreposage sûr des passeports officiels personnalisés; des registres des dossiers de niveau « Protégé B ».
30. Il est important d’avoir à sa disposition des outils technologiques et des systèmes d’information permettant de soutenir la capacité d’assurer le suivi et la surveillance efficaces de la garde des passeports officiels. Sans cette capacité de suivre et de surveiller la garde des passeports officiels, le Ministère risquerait de ne pas avoir en sa possession l’information dont il a besoin pour garantir que les passeports officiels sont utilisés, puis gardés en lieu sûr comme il se doit, afin d’atténuer le risque d’une mauvaise utilisation dans l’éventualité où les passeports ne seraient pas retournés ni gardés en lieu sûr.
31. Afin de définir l’ampleur du problème et des risques découlant de l'absence de suivi, les auditeurs ont examiné 110 passeports gardés en lieu sûr – 60 par Voyages officiels et 50 passeports par l’USG-RI du Ministère, qui a la responsabilité de garder les passeports diplomatiques et les passeports spéciaux du personnel d’IRCC en lieu sûr. Les passeports ont été sélectionnés en vue de déterminer si certaines conditions étaient respectées : le statut inscrit au dossier est-il exact? les passeports qui ont été récupérés à des fins de voyage sont-ils rendus après le voyage? les dossiers sur les passeports détenus par des employés d’IRCC se retrouvent-ils toujours à la fois dans le système électronique utilisé par Voyages officiels (le SMGC) et dans une base de données distincte sur les passeports utilisée par l’USG-RI? les passeports marqués « Gardé par le requérant » ont-ils soit une date de retour près de la fin du voyage officiel ou bien une entente signée entre le Programme de passeport, IRCC et AMC au dossier concernant la garde continue des passeports par le titulaire?
32. On a relevé des incohérences sur le plan de l’information contenue dans le SMGC et la base de données de l’USG-RI lors de l’examen des 110 passeports. Par exemple, 12 passeports n’avaient pas été rendus après un voyage. Quatre passeports avaient été annulés et n’étaient pas gardés en lieu sûr même si le SMGC indiquait « Gardé en lieu sûr ». Deux passeports enregistrés dans la base de données de l’USG-RI étaient assortis du mauvais numéro de passeport. Deux passeports réguliers (bleus) de personnes à charge de voyageurs possédant des passeports officiels faisaient l’objet d’un suivi dans la base de données de l’USG-RI. En raison de certaines faiblesses relevées dans le suivi des passeports officiels, on se retrouve devant un risque d’accès non autorisé, d’usage abusif ou de fausse représentation du Canada dans un contexte de voyage diplomatique ou de voyage spécial, ce qui pourrait nuire à l’intégrité du programme et à la réputation du Canada.
33. Plusieurs autres ministères et organismes ont signé un PE, qui définit les rôles et responsabilités en ce qui a trait à la conservation et à la garde en lieu sûr des passeports de leur personnel servant aux voyages officiels. Le PE décrit les exigences de garde en lieu sûr et les normes de sécurité s’appliquant à l’entreposage. Les PE en vigueur sont actuellement en cours de mise à jour. La version révisée des PE devrait permettre d’améliorer la reddition de comptes et de définir les rôles au sein d’autres ministères et d’IRCC pour ce qui est de la surveillance des passeports conservés par d’autres ministères.
34. En assurant une liaison avec des ministères et des organismes ayant signé des PE pour la garde en lieu sûr des passeports officiels de leur personnel, les pratiques de garde de deux autres ministères et d’un organisme ont été comparées aux exigences des PE à des fins d’évaluation. Le ministère de la Défense nationale, le ministère des Pêches et des Océans et l’Agence des services frontaliers du Canada étaient visés par cette évaluation. L’examen des passeports sélectionnés et l’étude des pratiques de garde dans ces ministères et à l’Agence ont fait ressortir que, en l’absence d'exigences de déclaration et d’une supervision de la part d’IRCC, des mesures de contrôle internes, telles que des répertoires de dossiers et des registres d’activités, étaient en place dans chacun de ces ministères et à l’Agence.
35. Dans l’ensemble, le processus de délivrance de passeports diplomatiques et de passeports spéciaux prévoyait suffisamment de mesures de contrôle pour garantir un traitement efficace et l’excellence du service. Le renforcement de la surveillance sur le plan opérationnel, plus particulièrement en ce qui a trait au respect des exigences de garde, permettra à l’unité de Voyages officiels d’assumer ses responsabilités relativement à la garde efficace des passeports servant aux voyages officiels. Le suivi et la surveillance continue de l’utilisation et de la garde des passeports officiels garantissent également une gestion de qualité du Programme de passeports officiels.
36. Recommandation 1 : Le sous-ministre adjoint, Secteur des opérations, devrait améliorer les ententes en vigueur qui ont été conclues avec d’autres ministères afin que l’unité de Voyages officiels puisse mettre en place les contrôles de surveillance nécessaires pour gérer le Programme de passeport pour les voyages officiels. L’amélioration des ententes devrait passer notamment par la mise en place d’outils permettant de suivre et de surveiller les normes d’utilisation et de garde des passeports officiels.
37. Recommandation 2 : Le sous ministre adjoint, Politiques stratégiques et de programmes, devrait faire progresser le travail d’élaboration de politiques sur la modification du DDPDPS à des fins de mise en œuvre afin que le DDPDPS soit à jour et tienne compte de l’environnement opérationnel actuel. Les modifications établiront un cadre à partir duquel il sera possible d’élaborer des versions améliorées des politiques et des orientations fonctionnelles sur la délivrance des passeports diplomatiques et des passeports spéciaux.

Supervision et production de rapports dans le cadre du Programme de passeport pour les Voyages officiels

38. La définition et la communication des rôles, des responsabilités et des pouvoirs aident chaque Direction générale d’IRCC non seulement à comprendre ce qu’elle doit faire pour atteindre les objectifs de Voyages officiels du Programme de passeport, mais permettent aussi de s’assurer que le fonctionnement des principaux contrôles internes fait l’objet d’une supervision adéquate. De plus, la communication efficace des rôles, des responsabilités et des pouvoirs facilite l’application uniforme des rôles et de l’orientation donnée aux nouveaux employés occupant des postes clés.
39. Le Programme de passeport pour les voyages officiels mobilise, à différents niveaux au sein du Ministère, de nombreux intervenants qui sont responsables de l'exécution du programme. On retrouve notamment l’unité de Voyages officiels au Réseau centralisé, qui mène à bien les opérations; la DGOPCP, responsable de la supervision et de la gestion, qui vient appuyer l’exécution générale du programme à l’interne et auprès d’autres ministères en donnant des directives, en produisant des rapports et en supervisant les PE; la Direction générale de l’admissibilité, qui est responsable du travail d’élaboration des politiques portant sur la révision du DDPDPS. Les rôles, les responsabilités et les obligations redditionnelles de chaque intervenant sont généralement compris, bien qu’ils ne soient pas définis dans un quelconque document d’orientation. Si les rôles et responsabilités ne sont pas documentés, il risque d’y avoir de la confusion ou des recoupements dans les processus communs. La définition des rôles et des responsabilités favorise la reddition de comptes et la production de rapports sur l’efficacité du programme.
40. Le Programme de passeport pour voyages officiels est responsable de moins de un pour cent des demandes de passeport soumises chaque année qui sont traitées par le Programme de passeport. Par conséquent, la probabilité qu’un événement à risque survienne est faible, mais l’incidence qu’aurait une utilisation abusive ou une compromission est grande. Il est important d’agir de façon proactive pour définir les enjeux et cerner les faiblesses des mesures de contrôle si l’on veut restreindre le risque de possibles événements à risque. Une supervision adéquate est donc essentielle à l’intégrité et à la réussite du programme. La supervision au niveau du programme donne également l'assurance que les mesures de contrôle principales sont en place et fonctionnent conformément à ce qui est prévu.
41. Recommandation 3 : Le sous-ministre adjoint, Secteur des opérations, devrait renforcer la supervision du Programme de passeport pour voyages officiels, afin de s'assurer que la direction est bien responsable de la mise en œuvre des politiques et des procédures pour ce qui est des activités de délivrance, d’utilisation et de garde des passeports diplomatiques et des passeports spéciaux. Le secteur des opérations doit veiller à ce que la fonction de supervision soit appuyée par de l’information de qualité obtenue grâce à la surveillance continue du programme au niveau opérationnel.

IV. Conclusion

42. En conclusion, certaines mesures de contrôles sont en place à IRCC pour favoriser la délivrance efficace des passeports officiels. Toutefois, la surveillance au niveau opérationnel n’est pas suffisante, plus particulièrement sur le plan de la conformité aux exigences de garde en lieu sûr et de surveillance des répertoires. Des améliorations sont requises dans les domaines de la supervision du programme, y compris la détermination des rôles, des responsabilités et des pouvoirs à l’échelle du programme, afin de renforcer les mesures de contrôle relatives au programme.

La direction a accepté les conclusions de l’audit et a conçu un plan d’action qui donne suite aux recommandations.

Annexe A – Réponse de la direction