Vérification interne de la budgétisation et de la prévision en vue de l’imputation des coûts au Fonds renouvelable du Programme de passeport

Direction générale de la vérification interne et de la responsabilisation
Février 2016

Table des matières

Sommaire

Contexte

La prestation de services de passeport aux Canadiens est effectuée conformément au Décret sur les passeports canadiens. Ce document de réglementation définit les paramètres pour l’obtention d’un passeport canadien et la façon dont les organismes gouvernementaux participant au traitement des demandes de passeport doivent administrer ces services. Le modèle de financement utilisé pour administrer les services de passeport est un fonds renouvelable tel que décrit dans la Loi sur les fonds renouvelables. Un fonds renouvelable est un moyen par lequel le Parlement autorise à long terme la prestation d’un service financé soit uniquement par les utilisateurs, soit en partie par ces derniers et en partie par des subventions.

Les activités du Programme de passeport sont entièrement financées par les droits que l’organisation perçoit pour la délivrance de passeports et d’autres documents de voyage. Les coûts d’exécution du Programme de passeport comprennent l’ensemble des coûts de traitement des demandes, de délivrance des passeports et de gestion du programme. Autrement dit, le Programme de passeport doit réaliser suffisamment de recettes au fil du temps pour couvrir ses dépenses. Le Fonds renouvelable de Passeport Canada permet de gérer et d’exécuter le Programme de passeport. À ce titre, Immigration, Réfugiés et Citoyenneté Canada doit exécuter le Programme de passeport selon un principe de recouvrement des coûts complets.

Les droits qui sont imposés aux demandeurs de passeport doivent être fixés conformément aux dispositions de la Loi sur les frais d’utilisation, qui définit les paramètres relatifs aux méthodes d’établissement, de communication et d’examen des frais d’utilisation.

Le 2 juillet 2013, la responsabilité du Programme de passeport et du Fonds renouvelable du Programme de passeport a été transférée d’Affaires mondiales Canada à Immigration, Réfugiés et Citoyenneté Canada (à l’époque, Citoyenneté et Immigration Canada). En outre, la prestation de la majorité des services de traitement de passeports au pays a été transférée à Emploi et Développement social Canada. Affaires mondiales Canada continue de fournir des services de passeport à l’étranger. Au sein d’Immigration, Réfugiés et Citoyenneté Canada, le directeur général de la Direction générale de la gestion du rendement des opérations agit à titre de gestionnaire du Fonds pour le Programme de passeport.

Objectif et portée de la vérification

La vérification visait à évaluer l’efficacité de la gouvernance et de la gestion des processus de budgétisation et de prévision établis pour l’imputation des coûts au Fonds renouvelable du Programme de passeport.

La portée de la vérification concernait les processus budgétaires annuels exécutés au cours de l’exercice financier 2014-2015 en vue de l’exercice financier 2015-2016 ainsi que les processus de prévision trimestriels exécutés au cours de l’exercice financier 2014-2015 en vue de la même période.

Exclusion

Cette vérification ne comporte aucune évaluation de l’exactitude des coûts réels imputés au Fonds renouvelable du Programme de passeport. Elle ne prend pas non plus en compte les processus de gestion des recettes ni les montants réels reçus par le Fonds.

Conclusion

Dans l’ensemble, la gouvernance et la gestion des processus de budgétisation et de prévision établis pour l’imputation des coûts au Fonds renouvelable du Programme de passeport étaient efficaces et étaient exécutés comme prévu. Lorsque la responsabilité de l’exécution du Programme de passeport a été transférée à Immigration, Réfugiés et Citoyenneté Canada, une structure de gouvernance a été mise en place afin de fournir une orientation stratégique et de surveiller la budgétisation et la prévision du Fonds renouvelable. De plus, l’ensemble des rôles, des responsabilités, et des obligations redditionnelles du Ministère et des directions générales individuelles sont documentés et bien compris. De façon générale, des processus assortis de mécanismes de contrôle appropriés ont été établis pour évaluer les demandes de financement concernant les budgets opérationnels et les investissements, et des processus normalisés ont été mis en œuvre pour surveiller les dépenses réelles par rapport aux budgets approuvés et aux prévisions.

Il a été constaté que des améliorations s’imposent en ce qui concerne la tâche des fonctionnaires consistant à documenter officiellement leurs hypothèses de planification quant à l’imputation des coûts partagés au Fonds renouvelable de Passeport Canada, en particulier ceux liés aux ressources humaines.

La direction a accepté les conclusions de la vérification et conçu un plan d’action qui donne suite à la recommandation qui en découle.

Contexte

La prestation de services de passeport aux Canadiens est effectuée conformément au Décret sur les passeports canadiens. Ce document de réglementation définit les paramètres pour l’obtention d’un passeport canadien et la façon dont les organismes gouvernementaux participant au traitement des demandes de passeport doivent administrer ces services. Le modèle de financement utilisé pour administrer les services de passeport est un fonds renouvelable tel que décrit dans la Loi sur les fonds renouvelables. Un fonds renouvelable est un moyen par lequel le Parlement autorise à long terme la prestation d’un service financé soit uniquement par les utilisateurs, soit en partie par ces derniers et en partie par des subventions.

Le Programme de passeport (le Programme) est entièrement financé par les droits que l’organisation perçoit pour la délivrance de passeports et d’autres documents de voyage. Les coûts d’exécution du Programme comprennent l’ensemble des coûts de traitement des demandes, de délivrance des passeports et de gestion du programme. Autrement dit, le Programme doit réaliser suffisamment de recettes au fil du temps pour couvrir ses dépenses. Le Fonds renouvelable du Programme de passeport (le Fonds) permet de gérer et d’exécuter le Programme. À ce titre, Immigration, Réfugiés et Citoyenneté Canada (IRCC) doit exécuter le Programme selon un principe de recouvrement des coûts complets.

Les droits qui sont imposés aux demandeurs de passeport doivent être fixés conformément aux dispositions de la Loi sur les frais d’utilisation (LFU), qui définit les paramètres relatifs aux méthodes d’établissement, de communication et d’examen des frais d’utilisation.

Le 2 juillet 2013, la responsabilité du Programme et du Fonds a été transférée d’Affaires mondiales Canada (AMC) à IRCC. En outre, la prestation de la plupart des services de traitement de passeports au pays a été transférée à Emploi et Développement social Canada (EDSC). AMC continue de fournir des services de passeport à l’étranger. Au sein d’IRCC, le directeur général de la Direction générale de la gestion du rendement des opérations (DGGRO) agit à titre de gestionnaire du Fonds pour le Programme de passeport.

Depuis l’intégration du Programme à IRCC et le transfert à EDSC du traitement des demandes et des services à la clientèle connexes au Canada, les coûts d’exécution du Programme au sein d’IRCC et d’EDSC sont transférés au Fonds, ce qui nécessite l’imputation de certains coûts engagés par IRCC et EDSC. Pour que le Fonds devienne autosuffisant au cours de son cycle d’activité de dix ans, il est important d’établir un processus efficace pour l’imputation de coûts indirects et partagés au Fonds afin de s’assurer que toutes les dépenses directes et indirectes engagées pour l’exécution du Programme sont liées et imputées aux recettes générées par les frais d’utilisation des services de passeport au cours d’un cycle d’activité normal.

Objectif, portée et méthodologie de la vérification

Objectif et portée de la vérification

La vérification visait à évaluer l’efficacité de la gouvernance et de la gestion des processus de budgétisation et de prévision établis pour l’imputation des coûts au Fonds.

La portée de la vérification concernait les processus budgétaires annuels exécutés au cours de l’exercice financier 2014-2015 en vue de l’exercice financier 2015-2016 ainsi que les processus de prévision trimestriels exécutés au cours de l’exercice financier 2014-2015 en vue de la même période.

Exclusion

Cette vérification ne comporte aucune évaluation de l’exactitude des coûts réels imputés au Fonds. Elle ne prend pas non plus en compte les processus de gestion des recettes ni les montants réels reçus par le Fonds.

Les frais imputés au Fonds renouvelable par IRCC pour rembourser EDSC et AMC sont fondés sur l’application d’un modèle de coût de production de passeports par unité approuvé au préalable, tel que défini dans leur ébauche de protocole d’entente (PE) respective. Étant donné que le nombre passeports produits est suivi, surveillé et validé par IRCC à l’aide du système intégré de récupération de l’information (IRIS), c’est-à-dire le système de traitement des demandes du Programme, les processus internes d’EDSC et d’AMC n’ont pas été pris en compte lors de l’évaluation des processus de budgétisation et de prévision relatifs aux coûts imputés au Fonds.

Méthodologie

La vérification comprenait un examen du cadre de gouvernance et de contrôle de la gestion établi pour les processus de budgétisation et de prévision afin d’appuyer l’exécution du Programme. Cet examen visait à examiner et à évaluer la pertinence des politiques et des procédures mises en place par IRCC en ce qui concerne la budgétisation et la prévision, et à assurer l’application uniforme de celles ci.

Énoncé de conformité

L’approche et la méthodologie utilisées sont conformes aux pratiques, aux processus, aux procédures et aux normes de vérification interne généralement acceptés au gouvernement du Canada, de même qu’à la Politique sur la vérification interne du Secrétariat du Conseil du Trésor et aux normes de l’Institut des vérificateurs internes pour la vérification interne.

Constatations et recommandations de la vérification

Gouvernance, rôles et responsabilités liés à la budgétisation et à la prévision

Critères

On s’attendait à ce que des organismes de gouvernance aient été établis pour fournir une orientation stratégique et surveiller les processus de budgétisation et de prévision des imputations au Fonds, et à ce que les rôles, les responsabilités et les obligations redditionnelles aient été définis clairement et communiqués adéquatement.

Conclusion

Lorsque la responsabilité du Programme a été transférée à IRCC, une structure de gouvernance a été mise en place afin de fournir une orientation stratégique et de surveiller la budgétisation et la prévision du Fonds renouvelable. De plus, l’ensemble des rôles, des responsabilités, et des obligations redditionnelles du Ministère et des directions générales individuelles sont documentés et généralement bien compris.

Gouvernance

Une structure de gouvernance a été établie afin de fournir une orientation stratégique et de surveiller les processus de budgétisation et de prévision liés à l’utilisation du Fonds. Le document sur la gouvernance du Fonds renouvelable du Programme de passeport (intitulé Passport Revolving Fund Governance) a été rédigé au cours de l’exercice financier 2014-2015. Les principaux organismes de gouvernance ministériels comme le Comité d’examen des budgets (CEB) et le Comité exécutif (COMEX) ont le mandat d’examiner et d’appuyer (CEB) ou d’approuver (COMEX) les demandes de financement liées au Programme ou au Fonds. En outre, les membres des comités reçoivent des renseignements suffisants pour appuyer la prise de décisions budgétaires et prévisionnelles.

Rôles et responsabilités

Les rôles, les responsabilités, et les obligations redditionnelles du Ministère sont documentés et bien compris. Suivent des renseignements sur les principaux rôles et responsabilités des fonctionnaires du Ministère.

Le gestionnaire du Fonds renouvelable, qui a été désigné à l’interne en 2014-2015, est le directeur général de la Direction générale de la gestion du rendement des opérations (DGGRO). Cette affectation diffère de la gestion des crédits et de celle du financement du Conseil du Trésor, les obligations redditionnelles liées à ce rôle incombant au Secteur des finances, c’est-à-dire à l’échelon ministériel.

La Division de l’innovation et de l’harmonisation du Programme de passeport (DIHPP) de la DGGRO est chargée de travailler avec les divisions ministérielles et de collaborer avec les fonctionnaires du Secteur des finances dans les buts suivants :

  • Mettre en place des activités opérationnelles relatives aux passeports à l’échelon des divisions;
  • Établir des jalons de rendement relatifs au processus de planification des investissements ministériels;
  • Recueillir, remettre en question et évaluer les propositions d’investissement;
  • Faire des recommandations au CEB sur l’établissement des priorités d’investissement en fonction de plusieurs indicateurs.

Le Secteur des finances s’est vu confier la responsabilité précise de travailler avec les divisions afin de les aider à élaborer leurs demandes budgétaires relatives à leurs activités opérationnelles, et, tel que mentionné ci-dessus, concernant leur plan d’investissement. En outre, les fonctionnaires du Secteur des finances établissent les prévisions et surveillent les dépenses réelles engagées par rapport aux prévisions, en collaboration avec les fonctionnaires du Ministère, dans le cadre des activités normalisées du Ministère en matière de production de rapports financiers périodiques.

Les fonctionnaires des directions générales ont la responsabilité de travailler avec les fonctionnaires du Secteur des finances et de la DGGRO pour définir les jalons des activités opérationnelles et les budgets connexes, et pour élaborer les demandes budgétaires relatives à la planification des investissements. Les démarches réalisées à cet égard consistent notamment à fournir des renseignements supplémentaires ou des justifications à l’appui des montants des demandes budgétaires à la demande des organismes dirigeants au cours du processus d’examen et d’approbation.

Mécanismes de contrôle des demandes de financement relatives aux budgets opérationnels et aux plans d’investissement

Critères

On s’attendait à ce que des processus officiels assortis de mécanismes de contrôle appropriés aient été établis pour l’élaboration, l’évaluation et la remise en question des demandes de financement présentées au titre du Fonds.

Conclusion

De façon générale, des processus assortis de mécanismes de contrôle appropriés ont été établis pour évaluer les demandes de financement concernant les budgets opérationnels et les plans d’investissement. Il a été constaté que des améliorations s’imposent en ce qui concerne la tâche des fonctionnaires des directions générales consistant à documenter officiellement leurs hypothèses en matière de planification, y compris des justifications détaillées, quant à l’imputation des coûts partagés au Fonds, en particulier les coûts liés aux ressources humaines.

Mécanismes de contrôle relatifs aux budgets opérationnels et à la planification des investissements

Les fonctionnaires de la DIHPP et du Secteur des finances sont chargés de veiller à ce que les demandes relatives aux budgets opérationnels correspondent aux activités planifiées avant de les approuver. Afin d’obtenir les données requises auprès des fonctionnaires des directions générales, des modèles ont été créés en vue de l’élaboration des demandes de financement concernant les budgets opérationnels et les investissements. Les modèles comportent des champs d’information visant à identifier les demandes de financement en fonction des coûts directs et indirects. Les modèles de budget opérationnel ne comprennent pas de champs d’information visant à indiquer la façon dont les chiffres budgétaires non salariaux directs sont établis et le lien entre les demandes financières et les activités planifiées des directions générales.

Une fois que les directions générales individuelles présentent leurs modèles de planification, les fonctionnaires de la DIHPP examinent les demandes relatives aux budgets opérationnels et les propositions d’investissement en collaboration avec les agents financiers. Les responsables de la fonction des finances sont chargés de travailler avec les fonctionnaires des directions générales pour appuyer la rédaction des demandes de financement. Les fonctionnaires de la DIHPP, tout comme les comités de surveillance, comptent sur le Secteur des finances pour remplir une fonction d’analyse approfondie et de remise en question concernant toutes les demandes budgétaires relatives aux activités opérationnelles et à la planification des investissements. Les résultats de ces examens et de ces évaluations sont présentés au CEB à des fins d’examen et d’appui ainsi qu’au COMEX à des fins d’examen et d’approbation.

Dans le cadre de la vérification, un échantillon de budgets opérationnels a été examiné pour évaluer la manière dont les propositions sont élaborées, examinées et approuvées. Dans l’ensemble, le processus fonctionnait comme prévu. La vérification a révélé la possibilité d’améliorer la saisie de l’information dans les modèles que les fonctionnaires des directions générales présentent à la DIHPP. Plus précisément, l’information relative aux hypothèses d’entrée et aux sources de données n’était pas toujours fournie pour appuyer les chiffres budgétaires proposés. Par conséquent, étant donné la nature incomplète de l’information, les agents financiers ne pouvaient pas examiner adéquatement les chiffres budgétaires proposés. Dans plusieurs cas, par exemple, il était difficile pour les agents financiers de déterminer la façon dont le montant des « imputations ministérielles » avait été calculé. Par surcroît, les agents financiers étaient incapables, dans certains cas, de déterminer la manière dont certains montants inscrits aux budgets pour les « services professionnels et spéciaux » avaient été calculés. Ces exemples démontrent que, dans certains cas, les données présentées dans les demandes budgétaires étaient insuffisantes pour permettre aux agents financiers d’examiner et d’évaluer à fond la pertinence et le caractère raisonnable des chiffres inscrits aux budgets opérationnels.

Dans certaines situations, en outre, les demandes relatives aux budgets opérationnels ne reflétaient pas les dépenses prévues. Selon l’échantillon de vérification, c’était le cas de toutes les directions générales qui indiquaient leurs dépenses prévues en imputant l’affectation budgétaire à un ou deux numéros de poste au lieu de l’imputer aux numéros de poste des employés qui devaient être chargés de participer aux activités liées au Programme de passeport.

Plus particulièrement, l’échantillon de vérification a révélé que les fonctionnaires des directions générales estimaient le budget total requis pour leurs activités concernant les passeports et imputaient ensuite en entier le financement demandé à un ou deux numéros de poste d’employé. Toutefois, il existe un risque que le travail des employés qui devaient consacrer tout leur temps aux dossiers de passeport, selon l’information fournie, mais qui travaillent à d’autres projets soit imputé erronément au Fonds. Par contre, les coûts liés aux employés dont le poste ne porte pas de code d’imputation au Fonds mais qui exécutent des fonctions ou des activités liées aux passeports ne sont pas pleinement pris en compte.

Bien que les fonctionnaires des directions générales s’attendent à ce qu’il y ait des différences minimes entre les demandes budgétaires et les dépenses réelles prévues pour les activités concernant les passeports dans ces circonstances, les directions générales échantillonnées ont été incapables de fournir une analyse des dépenses réelles prévues relativement à leurs employés pour confirmer que celles-ci cadrent avec leur demande budgétaire. En l’absence d’une analyse permettant de déterminer les ressources humaines affectées aux activités du Programme et le pourcentage relatif prévu du temps consacré à ces activités par rapport au pourcentage relatif réel, la DIHPP et le Secteur des finances n’ont pas été en mesure de remettre en question pleinement les dépenses liées aux employés présentées dans les budgets ni de confirmer que les fonds étaient utilisés uniquement en vue d’activités menées à l’appui du Programme. Ces dépenses liées aux employés représentent une grande partie des demandes budgétaires. La documentation officielle des dépenses prévues aiderait la DIHPP de la DGGRO et le Secteur des finances à examiner les budgets opérationnels pour s’assurer qu’ils sont conformes à l’usage prévu du Fonds. De plus, cela permettra d’améliorer l’intégrité et la fiabilité des données financières fournies dans le plan d’activité annuel présenté au Secrétariat du Conseil du Trésor (SCT) et la reddition de comptes sur les exigences relatives au Fonds, dont la responsabilité incombe au sous-ministre d’IRCC et au responsable de la gestion du Fonds renouvelable à IRCC.

Recommandation (risque moyen)

La haute direction d’IRCC devrait clarifier, et communiquer à l’ensemble des secteurs et des directions générales, la nécessité de documenter officiellement leurs hypothèses, les sources d’information et les justifications concernant toutes les dépenses qu’il est prévu d’imputer au Fonds renouvelable du Programme de passeport.

Surveillance des dépenses réelles par rapport aux budgets approuvés

Critères

On s’attendait à ce que des processus officiels aient été établis pour surveiller les dépenses réelles par rapport aux budgets approuvés et aux prévisions.

Conclusion

De façon générale, des processus normalisés ont été établis pour surveiller les dépenses réelles par rapport aux budgets approuvés et aux prévisions.

Surveillance

Un processus normalisé a été mis en œuvre pour établir des prévisions périodiques tout au long de l’année. Les prévisions étaient analysées et rajustées au besoin tous les trois mois. En outre, des processus normalisés ont été mis en place pour surveiller les dépenses réelles par rapport aux budgets approuvés et aux prévisions et en rendre compte, ainsi que pour effectuer un exercice de validation des montants budgétaires approuvés et modifier le budget, au besoin, à des périodes précises de l’année. Le budget opérationnel de chaque direction générale fait l’objet de rapports trimestriels indiquant les coûts réels engagés jusqu’à la fin de la période visée et tout ajustement budgétaire requis. Ces rapports sont regroupés en un rapport ministériel trimestriel global. Des rapports semestriels sont produits afin de rendre compte des résultats par rapport au budget d’investissement approuvé, et sont inclus dans les rapports trimestriels et de fin d’année du Programme.

L’amélioration des exigences en matière de documentation officielle des hypothèses de planification établies au cours du processus budgétaire initial, tel qu’il est recommandé ci-dessus, devrait aussi avoir une incidence positive sur les processus de prévision subséquents qui appuient l’imputation des coûts au Fonds.

Conclusion

Dans l’ensemble, la gouvernance et la gestion des processus de budgétisation et de prévision établis pour l’imputation des coûts au Fonds étaient efficaces et étaient exécutés comme prévu. Lorsque la responsabilité de l’exécution du Programme a été transférée à IRCC, une structure de gouvernance a été mise en place afin de fournir une orientation stratégique et de surveiller la budgétisation et la prévision du Fonds renouvelable. De plus, l’ensemble des rôles, des responsabilités, et des obligations redditionnelles du Ministère et des directions générales individuelles sont documentés et bien compris. De façon générale, des processus assortis de mécanismes de contrôle appropriés ont été établis pour évaluer les demandes de financement concernant les budgets opérationnels et les investissements, et des processus normalisés ont été mis en œuvre pour surveiller les dépenses réelles par rapport aux budgets approuvés et aux prévisions.

Il a été constaté que des améliorations s’imposent en ce qui concerne la tâche des fonctionnaires consistant à documenter officiellement leurs hypothèses de planification quant à l’imputation des coûts partagés au Fonds, en particulier ceux liés aux ressources humaines.

La direction a accepté les conclusions de la vérification et conçu un plan d’action qui donne suite aux recommandations qui en découlent.

Annexe A – Plan d’action de la direction

Recommandation – risque moyen

La haute direction d’IRCC devrait clarifier, et communiquer à l’ensemble des secteurs et des directions générales, la nécessité de documenter officiellement leurs hypothèses, les sources d’information et les justifications concernant toutes les dépenses qu’il est prévu d’imputer au Fonds renouvelable du Programme de passeport.

Plan d’action de la direction

La gestion accepte la recommandation.

La Direction générale de la gestion du rendement des opérations agira conformément à la recommandation de la façon suivante :

  1. Élaborer des directives pour soutenir la collectivité des intervenants du Programme de passeport relativement aux exigences pour justifier les dépenses prévues ainsi que les besoins en matière de financement.
    • Bureau de première responsabilité (BPR) : SMA, Opérations
    • Échéance : 26 août 2016
  2. Par l’intermédiaire d’appels qui suivent les cycles de planification ministériels, communiquer aux intervenants du Programme de passeport les exigences pour justifier les coûts et les dépenses au fonds renouvelable, y compris les hypothèses opérationnelles.
    • BPR : SMA, Opérations
    • Échéance : 28 octobre 2016
  3. En collaboration avec la Direction générale de la gestion financière (DGGF) et conformément au cycle du Plan d’activités intégré de 2017-2018, examiner et analyser les besoins en matière de financement des secteurs / directions générales et, par la suite, formuler des recommandations pour appuyer la décision des cadres supérieurs au sujet des dépenses prévues.
    • BPR : SMA, Opérations
    • Échéance : 24 février 2017
  4. Consulter avec la DGGF pour déterminer l’accord en ce qui concerne l’affectation des ressources et valider les renseignements financiers (réels et prévus), les ETP et les hypothèses (besoins opérationnels), les sources d’information et les preuves documentaires liées aux justifications des dépenses prévues.
    • BPR : SMA, Opérations
    • Échéance : 31 mars 2017

Annexe B – Lois, politiques et directives pertinentes

  1. Loi sur les frais d’utilisation, ministère de la Justice, mars 2014
  2. Loi sur les fonds renouvelables, ministère de la Justice, 1985
  3. Présentation au Parlement de la proposition de services et de droits connexes de Passeport Canada, mars 2012
  4. Étude d’impact de la proposition de services et de droits connexe de Passeport Canada, mars 2012
  5. Règlement sur les droits pour les services de passeports et autres documents de voyage, ministère de la Justice, mars 2014
  6. Politique sur les autorisations spéciales de dépenser les recettes – annexe D
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