Audit interne de l’intégrité des programmes : Programmes d’immigration et des résidents temporaires

Direction générale de la vérification interne et de la responsabilisation
15 février 2018

I. Contexte

Introduction

  1. L’Audit de l’intégrité des programmes d’immigration et des résidents temporaires a été intégré au Plan d’audit axé sur les risques 2017-2020 du Ministère. Ce plan a été examiné par le Comité ministériel d’audit (CMA) lors de la réunion de février 2017 et ensuite approuvé par la sous-ministre.

Intégrité des programmes

  1. Immigration, Réfugiés et Citoyenneté Canada (IRCC) a la responsabilité d’exécuter une vaste gamme de programmes d’immigration au nom du gouvernement du Canada en application de la Loi sur l’immigration et la protection des réfugiés (LIPR). Les agents d’IRCC déterminent si les étrangers remplissent les conditions pour devenir des résidents temporaires ou permanents du Canada et offrent la protection du Canada aux personnes qui sont reconnues comme étant des réfugiés. IRCC facilite l’arrivée des immigrants et des visiteurs temporaires en évaluant leur demande pour en déterminer la recevabilité. Celle-ci est déterminée en fonction des conditions des programmes d’immigration ou des résidents temporaires pour entrer et séjourner au Canada.
  2. Les agents de traitement des demandes d’IRCC évaluent la recevabilité des demandes dans un environnement où le volume de demandes et les attentes de satisfaire les normes de service sont en croissance. Ils ont la responsabilité de veiller à l’intégrité du programme d’immigration et de prévenir la fraude. Ils doivent donc s’assurer que les demandeurs qui veulent immigrer au Canada ou y effectuer un séjour temporaire sont correctement identifiés, possèdent des titres valides et fournissent de l’information complète et précise. La LIPR et le Règlement sur l’immigration et la protection des réfugiés prévoient les exigences qui doivent être respectées pour recevoir une demande et admettre un étranger au Canada.
  3. L’intégrité des programmes consiste en la prestation uniforme du bon service à la bonne personne pour les bonnes raisons. Les fonctionnaires du Ministère doivent gérer l’intégrité des programmes afin de pouvoir certifier aux Canadiens, aux partenaires et à la communauté internationale que les décisions d’IRCC concernant la recevabilité des demandes et l’interdiction de territoire sont bien fondées et soutiennent le ministre dans ses responsabilités en vertu de la LIPR.

II. Objectif, critères, portée et méthodologie de l’audit

Objectif et critères de l’audit

  1. Cet Audit avait pour objectif d’évaluer la pertinence et l’efficacité des pratiques visant l’intégrité des programmes en place, afin de soutenir le traitement des demandes dans le cadre des programmes d’immigration et des résidents temporaires.
  2. Des critères ont été choisis pour évaluer la mesure dans laquelle le Ministère a atteint l’objectif de cet Audit. Ces critères étaient fondés sur des sources internes et externes et des pratiques exemplaires.
    • Une structure de gouvernance avait été mise en place pour veiller à ce que les activités liées à l’intégrité de programmes soient menées et soutenues efficacement dans les différents réseaux de traitement.
    • Les activités liées à l’intégrité de programmes étaient planifiées et ont été menées de façon à soutenir une prise de décision améliorée dans les trois réseaux de traitement.
    • Les résultats relatifs aux activités d’intégrité de programmes ont été diffusés au sein des différents réseaux et utilisés pour améliorer la prestation des programmes.

Portée

  1. L’audit couvre la période du 1er avril 2015 au 30 juin 2017. Dans certains cas, cette période a été élargie au 1er avril 2011, afin qu’il soit tenu compte des exigences permanentes en matière d’intégrité des programmes qui avaient été définies dans les cadres pour l’intégrité de programmes de 2011.
  2. L’examen des activités liées à l’intégrité du Programme de passeport, du programme de protection des réfugiés, du programme de citoyenneté et du Programme d’établissement a été exclu de cet audit, tout comme celui des activités menées par des partenaires d’IRCC, notamment par l’Agence des services frontaliers du Canada (ASFC).

Méthodologie

  1. Les procédures d’audit qui ont été appliquées sont les suivants :
    • Examen des documents législatifs et stratégiques applicables;
    • Examen des principaux documents à l’appui et de la documentation pertinente comme les cadres et les guides pour l’intégrité des programmes;
    • Essais et examen des étapes des principaux processus, procédures et systèmes;
    • Entrevues auprès du personnel clé;
    • Visite des bureaux d’IRCC au Canada et des bureaux des programmes de migration dans des missions sélectionnées à l'étranger:
      • bureaux régionaux du Réseau centralisé (Centre de traitement des demandes [CTD]-Mississauga, CTD-Ottawa, Centre de soutien des opérations);
      • bureaux régionaux du Réseau national (Edmonton, Vancouver, Etobicoke);
      • échantillon de bureaux de migration d’IRCC à l’étranger (Londres, Accra, Abu Dhabi, Beijing, Shanghai, Hong Kong et Guangzhou).

Énoncé de conformité

  1. L’audit est conforme aux Normes relatives à l’audit interne au sein du gouvernement du Canada, comme en témoignent les résultats du programme d’assurance de la qualité et d’amélioration.

III. Constatations et recommandations de l’audit

Cadre pour l’intégrité des programmes

  1. IRCC a mis au point un cadre ministériel pour l’intégrité des programmes qui est entré en vigueur le 1er avril 2011. Ce cadre vise à intégrer pleinement la gestion des risques, l’assurance de la qualité ainsi que la prévention et la gestion de la fraude dans les opérations quotidiennes d’IRCC. Cet objectif serait réalisé à travers l’intégration d’une gestion systématique des risques de programmes et ce, dans tous les programmes d’IRCC, en faisant la promotion d’une gestion uniforme des risques liés aux programmes au sein du Ministère, et en mettant l’accent sur la nécessité de constamment surveiller et examiner les processus de gestion des risques liés aux programmes.
  2. Deux catégories d’activités ont été retenues pour assurer l’intégrité des programmes d’immigration et des résidents temporaires d’IRCC : la conformité aux programmes et la gestion des risques.

Activités liées à l’intégrité des programmes

Conformité aux programmes

Vise à faire en sorte que le personnel d’IRCC et les demandeurs se conforment aux politiques et aux procédures établies, et que les produits et les services d’IRCC soient corrects et fournis à temps.

Activités connexes
Assurance de la qualité

La vérification de l’exactitude, de la cohérence et de l’exécution à temps des étapes du traitement des demandes, afin de s’assurer qu’elles ont été évaluées selon le cadre législatif prévu par les lois, leur règlement respectif et les lignes directrices liées aux opérations. L’assurance de la qualité a pour but aussi de s’assurer que les décisions sont conformes en droit et en fait.

Contrôle de la qualité

Évaluation des résultats définitifs en fonction des normes établies (p. ex. la vignette d’un visa de visiteur présentait-elle des défauts?).

Lutte contre la fraude

Examen de cas, de secteurs d’activité ou d’entités particulières, dans lesquels il y a évidence ou apparence de fraude, dans le but de quantifier son incidence et de concevoir des outils pour l’atténuer ou la prévenir.

Gestion des risques

Vise à fournir au Ministère une plus grande capacité pour déterminer les indicateurs de risques et évaluer les risques dans tous les secteurs d’activité.

Activités connexes
Établissement de données repères

Établissement du rendement réel dans un secteur d’activité afin d’y revenir plus tard pour déterminer si le rendement a évolué et comment il a évolué, le cas échéant.

Évaluations des risques

Examen des procédures d’un secteur d’activité, afin de déterminer si les efforts d’atténuation des risques ont été suffisants ou doivent être renforcés.

Détermination des indicateurs de risques

Analyse des activités liées à l’assurance de la qualité et à la lutte contre la fraude complétée par le référencement et l’ évaluation des risques du secteur d’activité, afin de permettre à IRCC de relever et de mesurer les tendances et les éléments récurrents liés à l’usage à mauvais escient des programmes (indicateurs de risques).

Hiérarchisation et triage des risques

Lorsque la probabilité de l’occurrence des risques a été établie, les dossiers ou les cas peuvent être traités par des procédures et attribués aux bureaux et au personnel comme il convient.

Source : Cadre pour l’intégrité des programmes d’IRCC (2011)
  1. Les activités liées à l’intégrité des programmes couvrent un large éventail allant de l’évaluation de la conformité d’un agent de traitement aux procédures d’opération, à la détection d’une demande frauduleuse, de tendances et d’usage abusif d’un programme. Les activités de l’intégrité des programmes avaient été définies comme activités autonomes à mener séparément du traitement normal des demandes. Elles devaient être menées sur une base ad hoc car les activités ne faisaient pas partie des procédures de traitement.
  2. Le cadre pour l’intégrité des programmes de 2011 devait être  révisé tous les trois ans, ou au besoin. Depuis 2011, de multiples versions ont été rédigées, mais aucune n’a été complétée ou approuvée. 
  3. Malgré la croissance rapide du nombre de demandes présentées depuis 2011, et malgré les élaborations et les mises en œuvre de nouvelles procédures dans le cadre du traitement des demandes, le cadre et les activités pour l’intégrité des programmes n’ont pas été mis à jour pour refléter les progrès réalisés  dans les programmes d’immigration et des résidents temporaires.
  4. Avoir un cadre à jour et approuvé, qui reflète la réalité actuelle des réseaux de traitement, permettrait de mieux soutenir et orienter les bureaux de traitement dans l’exécution des programmes ministériels et  de démontrer un engagement ferme envers l’importance de l’intégrité des programmes.

Rôles et responsabilités

  1. Le cadre définit les rôles et les responsabilités des fonctionnaires du Ministère quant aux activités à mener pour assurer l’intégrité des programmes. Les réseaux de traitement planifient et réalisent les activités liées à l’intégrité des programmes, tandis que la Direction générale de l’orientation sur les risques pour l’intégrité (DGORI) soutient les activités pour l’intégrité des programmes en fournissant une orientation et en surveillant les résultats de ces activités.
  2. Par conséquent, les activités liées à l’intégrité des programmes sont des responsabilités partagées entre les réseaux de traitement et la DGORI. Cependant, les rôles et les responsabilités liés à la supervision de la mise en œuvre du Cadre n’ont pas été définis de façon satisfaisante, ce qui a entraîné une lacune dans la gouvernance de l’intégrité des programmes. Les fonctionnaires des différents réseaux de traitement n’ont pas toujours exprimé clairement les exigences ou leurs responsabilités dans la mise en œuvre du Cadre et la responsabilité de la DGORI par rapport au suivi et la surveillance des activités relatives à l’intégrité des programmes.

Outils et directives

  1. Dans le cadre de son rôle et de ses responsabilités pour soutenir les activités liées à l’intégrité des programmes au sein des réseaux de traitement, la DGORI a mis au point des guides et des outils qui sont accessibles à partir du site Web interne du Ministère (intranet). Ceux-ci inclus :
    • Guide d’intégrité du programme;
    • Guide de démarrage rapide;
    • Outil d’intégrité des programmes;
    • Répertoire d’exercices sur l’intégrité des programmes;
    • Outil d’analyse des tendances en matière de fraude et de risques liés aux programmes.
  2. Les agents de traitement n’étaient pas toujours au courant que ces guides et outils existaient. En outre, il était difficile pour les agents de traitement à l’étranger d’accéder à l’Outil d’intégrité des programmes, qui est une application Web, créée par la DGORI pour faciliter les activités axées sur l’intégrité des programmes dans les bureaux de migration à l’étranger.
  3. Les réseaux de traitement ont aussi mis au point leurs propres outils d’intégrité des programmes. Par exemple, en 2016, le Réseau centralisé a créé, en collaboration avec le Réseau international, le processus de vérification et de validation. Cet exercice lié à l’intégrité des programmes a été mis sur pied pour vérifier la qualité et la validité de l’information présentée par un demandeur, détecter toute fraude potentielle et valider les critères de triage et distribuer la charge de travail spécifique à travers les réseaux.
  4. Le fait que les agents de traitement ne pouvaient pas toujours avoir recours aux outils et à la documentation d’orientation qui sont disponibles pour soutenir la mise en œuvre des activités de programme au sein des réseaux de traitement s’est révélé un défi à surmonter pour offrir de façon cohérente le bon service à la bonne personne et pour la bonne raison, ce qui est en fait la définition de l’intégrité de programmes au Ministère.

Exercices sur l’intégrité des programmes

  1. En conformité avec le Cadre d’intégrité des programmes, il a été demandé aux réseaux de traitement de préparer un plan annuel pour l’intégrité des programmes et de le transmettre à la DGORI. Dans le cadre de ce plan, les réseaux de traitement devaient déterminer un nombre minimal d’exercices visant l’intégrité des programmes à effectuer. Les réseaux devaient produire un rapport et faire connaître les résultats de ces exercices et les utiliser pour renforcer et améliorer l’intégrité des programmes.
  2. Le Réseau international avait un plan annuel sur l’intégrité des programmes, qui visait la majorité de ces bureaux de migration pour les trois derniers exercices financiers. Ces plans avaient été élaborés dans le cadre du Plan de gestion intégré du Réseau international (PGIRI). Le PGIRI est un outil de planification et de prévision annuel qui sert à la planification et à la gestion efficace des ressources humaines, financières et matérielles, afin de favoriser l’atteinte des objectifs d’exécution des programmes dans les bureaux de migration.
  3. Le Réseau international avait déterminé un nombre minimal de deux exercices visant l’intégrité des programmes à réaliser par année, par bureau de migration. La majorité des bureaux de migration n’ont pas respecté l’exigence selon laquelle ils devaient réaliser deux exercices visant l’intégrité des programmes au cours des trois derniers exercices.
  4. Le Réseau centralisé s’était doté d’un plan annuel sur l’intégrité des programmes pour 2017‑2018, et il avait établi à quatre le minimum des exercices sur l’intégrité des programmes qui doivent être faits par exercice, dans chaque centre de traitement des demandes. Cependant, au moment de l’audit, le plan en était à l’état d’ébauche et n’avait pas encore été approuvé par le directeur général. De plus, les exercices visant l’intégrité des programmes dans le plan n’étaient pas fondés sur les risques liés à l’intégrité des programmes qui avaient été déterminés.
  5. Le Réseau national, qui avait récemment été créé, ne s’était pas doté d’un plan annuel pour l’intégrité des programmes. Les fonctionnaires du Réseau national ont mentionné qu’ils ont participé aux exercices visant l’intégrité des programmes dans les différents réseaux de traitement et ont mené des exercices d’assurance de la qualité pour évaluer la qualité des décisions prises. Cela a été fait par un examen du superviseur des décisions prises par les agents de traitement.
  6. Dans l’ensemble, bon nombre des plans n’a pas été transmis à la DGORI et il n’existe pas de processus normalisé pour élaborer, mettre en œuvre et surveiller les plans pour mener des exercices visant l’intégrité des programmes dans les réseaux de traitement. Sans un processus établi pour examiner et revoir les plans d’activités des programmes, il y a un risque que des éléments importants liés à l’intégrité des programmes (la gestion des risques, l’assurance de la qualité, la détection et la prévention des fraudes) ne soient pas continuellement intégrés dans les tâches quotidiennes des réseaux de traitement.

Répertoire des exercices réalisés visant l’intégrité des programmes

  1. Un des rôles et responsabilités de la DGORI est de tenir à jour un répertoire des exercices visant l’intégrité des programmes. Tous les bureaux de traitement sont invités (mais ils ne sont pas obligés de le faire) à envoyer leurs rapports sur les exercices qu’ils ont réalisés à la DGORI, qui les ajoutera à son répertoire afin que les résultats puissent être consultés par tous les réseaux. Les enregistrements indiquent que tous les rapports n’ont pas été envoyés pour être conservés dans le répertoire.
  2. De janvier 2016 à octobre 2017, 79 rapports d’exercices visant l’intégrité de programmes ont été ajoutés au répertoire. De ces rapports, 42 contenaient des recommandations. Il a été mentionné qu’il n’y a pas eu de suivi des recommandations et que la responsabilité de faire le suivi et la surveillance de la mise en œuvre de ces recommandations n’a pas été établie.
  3. Bien qu’il y ait un système en place pour conserver l’information concernant les exercices visant l’intégrité des programmes menés dans les réseaux de traitement, il n’est pas toujours utilisé. De plus, le système ne renferme pas tous les renseignements nécessaires pour assurer la mise en œuvre des recommandations. Sans un registre précis sur les exercices visant l’intégrité des programmes menés dans les réseaux de traitement, il y a un risque que les fonctionnaires n’aient pas toute l’information nécessaire pour déterminer si le Ministère respecte son engagement à l’égard de l’assurance de l’intégrité des programmes au sein des réseaux de traitement.

Exercices visant l’intégrité des programmes dans les réseaux de traitement

  1. En plus des exercices visant l’intégrité des programmes menés par chaque bureau de traitement, des exercices sont aussi réalisés au sein des réseaux de traitement. Par exemple, des exercices visant l’assurance de la qualité ont été menés dans les réseaux pour examiner un domaine particulier ou une préoccupation liée à un cas particulier. L’objet de ces exercices était de s’assurer que les agents de traitement se conformaient aux politiques et aux procédures établies à travers l’examen de la cohérence des décisions prises et la documentation des décisions relatives à la charge de travail spécifique.
  2. Le Cadre d’intégrité des programmes (2011) mentionnait que la DGORI devait mener annuellement une activité visant l’intégrité des programmes à l’échelle du réseau. En 2013, cette exigence est passée à deux exercices par année.  
  3. De 2011 à 2013, l’activité a été requise une fois par année et elle a été réalisée. Cependant, depuis 2014, seulement deux exercices à l’échelle de réseau ont été réalisés.
  4. À mesure que le Ministère poursuit ses transformations pour faire passer son approche de traitement localisé des demandes d’immigration et de résidence temporaire, à un modèle fondé sur la capacité et l’activité, il est essentiel qu’il dispose d'un solide processus d'intégrité des programmes pour soutenir le traitement dans l’ensemble des réseaux.
  5. Recommandation 1 : Le sous-ministre adjoint, Opérations, doit examiner et réviser le Cadre d’intégrité des programmes afin qu’il soit à jour et qu’il reflète la réalité d’une charge de travail partagée entre les réseaux de traitement. L’examen devrait tenir compte de la méthode qu’utilise le Ministère pour définir l’intégrité des programmes et la vaste gamme des exercices intégrés aux activités de programme. 
  6. Le Cadre devrait déterminer clairement les rôles et les responsabilités, notamment le rôle de surveillance, pour assurer la mise en œuvre et établir des attentes mesurables concernant le rendement soutenu par une approche rigoureuse de planification et de mise en œuvre. Cela contribuerait à s’assurer que les exercices d’intégrité de programmes sont menés, surveillés, suivis et rajustés de façon cohérente en s’appuyant sur une approche axée sur les risques et que les résultats sont transmis aux autres réseaux de traitement.
  7. Le Cadre, les outils et les guides à l’appui doivent être bien communiqués et accessibles à tous les réseaux de traitement et aux directions générales qui les soutiennent, afin que l’intégrité des programmes soit intégrée dans les programmes d’immigration et de résidents temporaires.

IV. Conclusion

  1. Le Secteur des opérations a élaboré un cadre ministériel pour l’intégrité des programmes en 2011. La DGORI, avec l’aide des réseaux de traitement ont planifié et réalisé des exercices visant l’intégrité des programmes afin de répondre aux attentes établies dans le cadre.
  2. Des occasions d’amélioration ont été dégagées afin de renforcer l’engagement à l’égard de l’intégrité des programmes et de mieux atténuer les risques liés à l’intégrité des programmes d’immigration et de résidents temporaires. Celles-ci intègrent la mise à jour  du Cadre d’intégrité des programmes afin de refléter la réalité actuelle du traitement à travers les réseaux, la définition d’une manière claire des rôles et des responsabilités et la communication du cadre révisé,  des outils et des guides à tous les réseaux de traitement.

Annexe A : Réponse de la direction

Recommandation 1

Le sous-ministre adjoint, Opérations, doit examiner et réviser  le Cadre d’intégrité des programmes afin qu’il soit à jour et qu’il reflète la réalité d’une charge de travail partagée entre les réseaux de traitement. L’examen devrait tenir compte de la méthode qu’utilise le Ministère pour définir l’intégrité des programmes et la vaste gamme des exercices intégrés aux activités de programme.

Le Cadre devrait déterminer clairement les rôles et les responsabilités, notamment le rôle de surveillance, pour assurer la mise en œuvre, l’établissement des attentes mesurables et claires concernant le rendement soutenu par une approche rigoureuse de planification et de mise en œuvre. Cela aiderait à s’assurer que les exercices d’intégrité de programmes sont menés, surveillés, suivis et rajustés de façon cohérente, en s’appuyant sur une approche axée sur les risques et que les résultats sont transmis aux autres réseaux de traitement.

Le Cadre, les outils et les guides à l’appui doivent être bien communiqués et accessibles à tous les réseaux de traitement et aux directions générales qui les soutiennent, afin que l’intégrité des programmes soit intégrée dans les programmes d’immigration et de résidents temporaires.

Réponse de la direction

Le sous-ministre adjoint, Opérations, accepte cette recommandation.

Le cadre pour l’intégrité des programmes de 2011 sera remplacé par un cadre nouvellement élaboré pour gérer les risques liés à l’intégrité (Cadre) et une politique connexe sur la gestion du risque d’intégrité (Politique).

Le Cadre définira les concepts de l’intégrité des programmes, les risques d’intégrité et la gestion des risques d’intégrité. Il présentera l’approche du Ministère pour assurer l’intégrité dans l’exécution des programmes et la prestation des services d’IRCC, dans la promotion de l’importance de la détermination et l’atténuation des risques d’intégrité en tant qu’éléments clés d’une bonne conception de politiques et de programmes, ainsi que du développement et la prestation de services. La politique fournira des conseils sur la façon d’assurer l’intégrité des programmes dans les opérations d’IRCC, avec le résultat attendu que, par l’application des considérations de gestion du risque d’intégrité, des activités et des mesures d’atténuation, les secteurs d’activité d’IRCC utiliseront systématiquement des approches factuelles et axées sur les risques afin de surveiller, suivre et améliorer continuellement l’intégrité et la prise de décision du programme.

D’un point de vue opérationnel, la responsabilité de mener des activités liées à l’intégrité des programmes est partagée entre les secteurs de programmes et les réseaux de traitement. En tant que point central de la gestion des risques liés à l’intégrité dans le Secteur des opérations, la DGORI continuera de mettre au point des outils, des systèmes et des processus, de fournir un soutien à la gestion des risques pour l’intégrité et à l’atténuation des risques dans l’ensemble des programmes et des services d’IRCC, de mobiliser les principaux intervenants clés au sujet de la gestion des risques liés à l’intégrité et de communiquer ces activités à travers le Ministère.

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