Audit interne du processus de dépistage médical

Direction générale de la vérification interne et de la responsabilisation
25 octobre 2018

Table des matières

• I. Contexte
• II. Objectif, critères, portée et méthode de l’audit
• III. Constatations et recommandations de l’audit
• IV. Conclusion
• Annexe A – Réponse de la direction

I. Contexte

Introduction

1. L’audit du processus de dépistage médical a été intégré au Plan d’audit axé sur les risques 2018-2020 du Ministère, plan qui a été examiné par le Comité ministériel d’audit lors de sa réunion de février 2018, puis approuvé par la sous-ministre.

Le processus de dépistage médical

2. La Direction générale de la migration et de la santé (DGMS) gère le processus de dépistage médical au sein du Secteur des opérations d’Immigration, Réfugiés et Citoyenneté Canada (IRCC). Ce processus sert à gérer les risques pour la santé liés aux demandes de résidence permanente et temporaire quant aux trois types d’interdiction de territoire pour motifs sanitaires conformément à la Loi sur l’immigration et la protection des réfugiés (2001). Ces trois types d’interdiction de territoire sont les suivants :
   • danger pour la santé publique;
   • danger pour la sécurité publique;
   • fardeau excessif pour les services sociaux ou de santé.
3. Le dépistage médical exige la collecte et la gestion des renseignements sur la santé des demandeurs. Le processus de collecte de ces renseignements médicaux commence par l’examen médical aux fins de l’immigration (EMI). Les EMI comprennent des tests pour certains états de santé que les représentants d’IRCC jugent nécessaires et auxquels procèdent des professionnels du domaine médical indépendants désignés partout dans le monde, que l’on nomme « professionnels désignés ». Ce groupe d’environ 2 000 professionnels désignés forme un réseau et est composé de médecins et de radiologistes. Ces professionnels sont chargés de fournir les résultats d’EMI à IRCC, principalement par l’entremise du portail Web eMédical.

Diagramme 1. Examens médicaux aux fins de l’immigration réalisés entre 2015 et 2017

Version texte : Diagramme 1. Examens médicaux aux fins de l’immigration réalisés entre 2015 et 2017

Année	Résident permanent	Résident temporaire	Examens médicaux péables non associés	Total
2015	340 289	168 806	42 291	551 386
2016	357 096	216 254	275 264	632 250
2017	365 095	58 900	365 096	688 880

4. Les professionnels désignés n’ont pas le pouvoir d’évaluer ou de déterminer l’admissibilité des demandeurs. Les représentants d’IRCC mènent le processus visant à recommander si un demandeur de visa devrait être interdit de territoire pour motifs sanitaires au moyen d’une évaluation médicale aux fins de l’immigration, fondée sur les résultats des EMI réalisés par les professionnels désignés. Selon la gravité et la complexité des résultats d’EMI, des évaluations médicales aux fins de l’immigration peuvent être réalisées par des représentants médicaux d’IRCC pour des cas à risque plus élevé, ou automatiquement par le biais du Système mondial de gestion des cas pour les cas à faible risque au moyen d’un processus qui se nomme « autorisation automatique ».
5. Lorsque le résultat de l’EMI d’un demandeur indique que ce dernier ne pose aucun danger pour la santé publique ou la sécurité publique, et qu’aucun état de santé ne risque de constituer un fardeau excessif pour les services sociaux ou de santé, l’évaluation médicale aux fins de l’immigration est automatiquement autorisée dans le Système mondial de gestion des cas. L’état de santé du demandeur n’exige donc aucun examen manuel de la part des médecins d’IRCC. Après évaluation des résultats médicaux, ces renseignements sur la santé sont l’un des principaux éléments d’admissibilité dont les agents des visas tiennent compte dans leur décision définitive concernant le visa.

Mise en œuvre du système eMédical

6. Le système eMédical d’IRCC, lancé en novembre 2012, a remplacé l’ancien modèle de traitement sur support papier. Avant 2012, tous les EMI étaient effectués et transmis à IRCC au moyen de demandes sur support papier. Les médecins régionaux d’IRCC recevaient ces demandes par la poste de la part des professionnels désignés, entraient les renseignements des demandes manuellement dans le Système mondial de gestion des cas (SMGC) (ou le système antérieur au SMGC), puis procédaient aux évaluations médicales aux fins de l’immigration d’après ces renseignements. Le système eMédical est un système Web de traitement des renseignements sur la santé mis au point par le ministère de l’Immigration et de la Protection des frontières (MIPF) de l’Australie pour la soumission et le traitement électronique des EMI. Depuis décembre 2017, quatre des cinq pays membres du Groupe des cinq pour les migrations ^{Note de bas de page 1} utilisent le système eMédical.
7. Les professionnels désignés entrent directement les données médicales définitives tirées des EMI dans le portail eMédical. Les données sont ensuite automatiquement téléversées dans le Système mondial de gestion des cas. S’il n’y a aucune question médicale importante, les EMI sont automatiquement autorisés dans un délai de 24 heures. Plus de 80 % des EMI le sont. Les bureaux médicaux régionaux procèdent au triage des EMI restants aux fins d’évaluation manuelle.
8. Les bureaux médicaux régionaux d’IRCC sont situés à Manille, aux Philippines; à New Delhi, en Inde; à Londres, au Royaume-Uni; et à Ottawa, au Canada. Ces bureaux doivent :
   • gérer les professionnels désignés;
   • communiquer avec les bureaux de visas et enquêter sur les plaintes ou les problèmes des demandeurs et des bureaux de visas en ce qui concerne l’admissibilité du point de vue médical;
   • évaluer les EMI;
   • assurer la liaison avec les intervenants locaux et régionaux;
   • surveiller le déroulement des opérations locales et les statistiques à cet égard pour les EMI et les évaluations médicales aux fins de l’immigration.
9. À la suite de la mise en œuvre du système eMédical, la Direction générale de la migration et de la santé a évalué et cerné les risques à atténuer quant à la collecte et à la gestion de renseignements de dépistage médical. Par exemple, la Direction générale a mis au point un diagramme des flux concernant ses processus de base, les risques et les stratégies d’atténuation en matière de dépistage médical et a élaboré un cadre pour l’intégrité des programmes qui comprend des activités d’assurance de la qualité comme principales mesures de contrôle visant à atténuer les risques.

II. Objectif, critères, portée et méthode de l’audit

Objectif, critères et portée de l’audit

10. L’objectif de l’audit consistait à déterminer si des mesures de contrôle clés sont en place pour atténuer efficacement les risques cernés associés à la collecte et à la gestion de renseignements de dépistage médical.
11. Des critères ont été choisis pour évaluer la mesure dans laquelle le Ministère a atteint l’objectif de l’audit. Deux critères ont été utilisés pour évaluer l’objectif de l’audit:
    • Des mesures de contrôle clés sont en place pour gérer les risques cernés associés à la collecte de renseignements de dépistage médical au moyen du processus d’examen médical aux fins de l’immigration mené par les professionnels désignés;
    • Des mesures de contrôle clés sont en place pour atténuer les risques associés à la gestion du processus d’évaluation médicale aux fins de l’immigration.
12. L’audit couvrait la période du 1^er janvier 2015 au 31 mars 2018. L’évaluation de l’Unité centralisée de l’admissibilité médicale et le volet de notification et de surveillance médicale de la Direction générale de la migration et de la santé, de même que du Programme fédéral de santé intérimaire, était hors de la portée de l’audit.

Méthode

13. Les procédures d’audit suivantes ont été exécutées :
    • Examen des principaux documents à l’appui et des documents d’information pertinents comme les politiques, les procédures, les orientations et les guides de programmes, notamment le Cadre pour l’intégrité des programmes et le Manuel des professionnels désignés;
    • Entrevues avec le personnel clé de la Direction générale de la migration et de la santé à Ottawa;
    • Visites dans les bureaux médicaux régionaux d’IRCC à l’étranger (Manille et New Delhi);
    • L’audit d’un échantillon de rapports d’assurance de la qualité pour examiner la mise en œuvre des activités d’assurance de la qualité;
    • Examens du processus de surveillance continue concernant des mesures correctives choisies découlant d’activités d’assurance de la qualité.
14. Les observations, conclusions et recommandations de l’audit reposent sur l’analyse des renseignements et des éléments de preuve recueillis et mentionnés plus haut.

Énoncé de conformité

15. Le présent audit a été planifié et mené conformément au cadre de référence international des pratiques professionnelles de l’Institut des vérificateurs internes, comme en font foi les résultats du programme d’assurance et d’amélioration de la qualité de la Direction générale de l’audit interne et de la responsabilisation.

III. Constatations et recommandations de l’audit

Gestion des risques et Cadre pour l’intégrité des programmes

16. Le Cadre stratégique de gestion du risque du Conseil du Trésor (2010) indique que la gestion efficace des risques au gouvernement fédéral devrait soutenir le processus décisionnel et les priorités, être adaptée au contexte organisationnel et en tenir compte. On a mis en évidence dans des examens de la qualité antérieurs le besoin pour la Direction générale de la migration et de la santé de créer et de toujours respecter un cadre rigoureux d’assurance de la qualité en ce qui concerne le régime d’examens médicaux.
17. Pour gérer les risques liés aux programmes, la Direction générale de la migration et de la santé a mis au point un cadre pour l’intégrité des programmes (le Cadre) en 2016. Il vise à évaluer la qualité et l’uniformité des examens médicaux aux fins de l’immigration (EMI) et les évaluations médicales aux fins de l’immigration. Dans le cadre de ce processus, la Direction générale de la migration et de la santé a défini les processus de base d’EMI et d’évaluation médicale aux fins de l’immigration, a cerné les risques associés et a établi les mesures de contrôle pour atténuer ces risques. On favorise davantage ces mesures de contrôle pour chaque processus de base au moyen d’activités d’assurance de la qualité.
18. Après la première année de mise en œuvre du Cadre, la Direction générale de la migration et de la santé a élaboré le Plan d’expansion du cadre pour l’intégrité des programmes afin de continuer d’éliminer les nouvelles lacunes cernées dans ce cadre. Vers la fin de la période visée par l’audit, le Cadre avait fait l’objet de 45 activités d’assurance de la qualité pour surveiller les risques relevés dans le processus de dépistage médical.

Surveillance des professionnels désignés

19. Pour atténuer les risques cernés associés à la collecte de renseignements médicaux aux fins de l’immigration par les professionnels désignés, la Direction générale de la migration et de la santé a mis au point des mesures de contrôle, qui comprennent des activités de surveillance. Les résultats de ces activités, notamment les activités d’assurance de la qualité du Cadre pour l’intégrité des programmes, sont présentés tous les trois mois au Comité de direction de la Direction générale de la migration et de la santé.
20. En 2011, on a mis en œuvre des visites sur place par les médecins régionaux pour assurer la surveillance des professionnels désignés et de leurs bureaux. Ces visites sont des examens complets qui comprennent la vérification de l’identité et du caractère adéquat des installations et des ressources. Ces visites ont lieu dans les bureaux où sont réalisés les examens médicaux aux fins de l’immigration. Les professionnels désignés sont situés dans plus de 170 pays.
21. Selon les directives portant sur la réalisation de visites sur place des professionnels désignés, les médecins régionaux sont tenus de présenter un rapport d’aperçu des voyages et des formulaires d’examen des professionnels désignés à la suite des visites. Si les rapports de voyages ne sont pas rédigés, des renseignements ou des problèmes pertinents relevés lors de la visite risquent de ne pas être consignés et conservés aux fins de référence et de prise de mesures futures, au besoin. Un examen des rapports de déplacements a révélé que plus de 90 % de ces rapports ont été rédigés.
22. En mars 2017, la Direction générale de la migration et de la santé a mis au point un outil pour déterminer le niveau de risque de chaque pays afin d’orienter la planification des visites sur place. Le niveau de risque repose sur quatre critères : taux de tuberculose, volume d’examens médicaux aux fins de l’immigration (EMI), taux de tuberculose lors des EMI, et observations lors de visites antérieures sur place. D’après la cote de risque, l’ordre de priorité des visites sur place serait établi de façon à ce que les pays présentant un risque élevé fassent l’objet d’une visite sur place complète de la part du médecin régional.
23. Pour les pays présentant un risque moyen ou faible, le Ministère s’emploie à mettre en place une approche pour effectuer un examen, qui visera à vérifier les services et la gestion sans inclure de contenu médical. L’approche n’a pas encore été officiellement conçue ou mise en œuvre.
24. Avant mars 2017, il n’y avait aucun mécanisme structuré en place pour déterminer les endroits à visiter. Les médecins régionaux prenaient ces décisions selon leur jugement professionnel et en fonction de considérations opérationnelles. Vingt-neuf pour cent des pays identifiés comme présentant un risque élevé au moyen de l’outil servant à déterminer le niveau de risque avaient fait l’objet d’une visite sur place par un médecin entre janvier 2015 et mars 2018.
25. Aux fins de la mise en œuvre du Cadre, la Direction générale de la migration et de la santé a élaboré des activités d’assurance de la qualité servant à surveiller et à atténuer les risques associés au processus d’évaluation médicale aux fins de l’immigration. Pendant le processus d’évaluation, les dossiers sans question médicale ou exigeant une surveillance médicale sont automatiquement autorisés par le biais du Système mondial de gestion des cas. Les dossiers qui ne sont pas automatiquement autorisés sont transférés aux personnes ayant le niveau adéquat de pouvoir délégué aux fins d’évaluation manuelle, en fonction de l’état de santé indiqué. Un examen des activités de surveillance associées au processus d’autorisation automatique et à la surveillance des dossiers non automatiquement autorisés a permis de déterminer que les activités d’assurance de la qualité, comme de vérifier que l’ensemble du personnel d’IRCC applique les mêmes pratiques de codage et normes, étaient réalisées uniformément en fonction des besoins.
26. D’après les activités de surveillance, des mesures correctives ont été déterminées à la suite des activités liées au Cadre pour l’intégrité des programmes. Un examen des rapports de surveillance et la validation auprès des bureaux médicaux régionaux ont permis de déterminer que chacun de ces bureaux gérait les mesures correctives de manière indépendante. À ce titre, la Direction générale de la migration et de la santé n’est pas en mesure de regrouper les mesures correctives des quatre régions pour dégager des tendances et contribuer à d’autres directives qui pourraient être nécessaires pour améliorer les mesures de contrôle et atténuer les risques liés à des erreurs récurrentes.
27. Recommandation 1. Le sous-ministre adjoint du Secteur des opérations devrait examiner et renforcer la surveillance des professionnels désignés en établissant :
    • des procédures permettant de déterminer le besoin de mettre en place l’outil de déplacement professionnel concernant les visites dans des lieux présentant un risque élevé, moyen ou faible;
    • un processus visant à surveiller les mesures correctives découlant des activités de surveillance dans les quatre bureaux médicaux régionaux pour s’assurer que les mesures recommandées ont été prises et que les tendances mondiales peuvent être dégagées.

Nomination des professionnels désignés

28. Tous les demandeurs de programmes de visa de résident permanent et de certains programmes de visa de résident temporaire sont tenus de subir un examen médical aux fins de l’immigration dans le cadre du processus de demande de visa. Un professionnel désigné d’IRCC doit procéder à l’examen des demandeurs. Pour être nommé comme professionnel désigné, le médecin ou le radiologiste doit suivre le processus de désignation officiel d’IRCC.
29. Le processus comprend la fourniture d’une copie du diplôme de médecine et du permis d’exercice du candidat. Les demandeurs sont également tenus de remplir des formulaires d’IRCC, notamment ceux pour le consentement au partage d’information et pour l’acceptation de la désignation, ce dernier confirmant que le professionnel désigné a lu et compris le Manuel des professionnels désignés. Les médecins d’IRCC doivent passer en revue ces éléments de preuve et, s’ils sont satisfaits, accorderont la désignation. Des lignes directrices opérationnelles appuient le processus de désignation. Au mois de mars 2018, IRCC disposait des services de 1 117 médecins désignés et de 1 027 radiologistes désignés partout dans le monde.
30. Pour la nomination d’un nouveau professionnel désigné, on a ajouté une activité d’assurance de la qualité au Cadre pour s’assurer que les documents de nomination du nouveau professionnel désigné sont exacts et complets. Des rapports trimestriels et annuels ont été publiés pour faire le suivi des titres de compétence des nouveaux professionnels désignés.
31. En mai 2016, la Direction générale de la migration et de la santé a amorcé un Projet spécial sur les désignations pour améliorer la gestion des documents de nomination des professionnels désignés. Ce projet a été achevé en mai 2017 pour les médecins désignés et a révélé des incohérences, particulièrement dans le suivi et la tenue à jour des permis d’exercice échus de médecins désignés. Le Projet spécial sur les désignations pour les radiologistes désignés est en cours. La Direction générale de la migration et de la santé n’a pas fait le suivi des permis d’exercice échus repérés pendant le Projet spécial sur les désignations, ainsi que des permis qui sont devenus échus ultérieurement.

Formation des professionnels désignés

32. Le Manuel des professionnels désignés a été mis en place en 2013. Il contient des directives, de l’information et des documents de référence concernant le travail des professionnels désignés et le processus lié aux EMI. Le Ministère a toutefois relevé que certaines directives sont désuètes, puisque des processus et des procédures ont changé. La lecture et la compréhension du Manuel constituent la seule formation qu’exige IRCC des professionnels désignés. Pendant le processus de désignation, les professionnels désignés doivent signer le formulaire d’acceptation de la désignation, par lequel ils indiquent avoir lu et compris le Manuel. Les professionnels désignés n’ont aucune autre exigence à remplir, tel que passer en revue le Manuel et signer, de nouveau et de manière régulière, le formulaire qui confirme qu’ils se tiennent au courant des exigences énoncées dans le Manuel.
33. L’examen d’un échantillon de 30 médecins désignés actifs (depuis mars 2018) a révélé que 97 % d’entre eux avaient signé le formulaire d’acceptation de la désignation, lequel confirme que les médecins ont lu le Manuel. Le seul médecin désigné n’ayant pas signé le formulaire d’acceptation de la désignation a depuis été exclu du réseau des professionnels désignés en mai 2018 pour d’autres raisons.
34. Les médecins régionaux donnent une formation sur le système eMédical aux professionnels désignés en fonction des besoins. La formation sur ce système est offerte par webinaire, et le matériel de formation servant à ce dernier comprend des guides de référence pour les utilisateurs et des guides de référence rapide du système eMédical, des vidéocaptures de l’écran, des fiches de conseils et une présentation PowerPoint. D’autres séances de formation ponctuelles sont fournies, par exemple sur les moyens de détecter des documents d’identification frauduleux, et des directives sur les prochaines étapes à suivre. Les registres de la formation ponctuelle donnée aux professionnels désignés, comme la formation sur le système eMédical, ne sont pas tenus à jour.
35. Le Ministère n’a pas déterminé si l’approche actuelle en matière de formation des professionnels désignés (par exemple, l’utilisation du Manuel et la formation sur le système eMédical) aide ces personnes à gérer les examens médicaux aux fins de l’immigration et à consigner l’information dans le système eMédical. Un manuel de formation désuet comme le Manuel et un suivi insuffisant de la formation peuvent mener à des pratiques incohérentes et à des cas de non-conformité avec le processus lié aux EMI.
36. Recommandation 2. Le sous-ministre adjoint du Secteur des opérations devrait évaluer et mettre à jour le processus de surveillance de la désignation et le programme de formation destinée aux professionnels désignés afin :
    • qu’IRCC dispose de documents de désignation complets, exacts et à jour au dossier de tous les professionnels désignés;
    • que le programme de formation comprenne l’élaboration et la mise en œuvre d’une mesure de contrôle pour consigner la formation et faire le suivi des progrès afin de s’assurer que les professionnels désignés disposent d’un nombre suffisant d’outils et de directives.

Risque lié aux examens médicaux préalables

37. En faisant l’objet d’un examen médical par un professionnel désigné avant de présenter une demande de résidence temporaire ou permanente, le demandeur pourrait accélérer le processus, plutôt que d’attendre que la demande d’admissibilité au visa ait été approuvée. Les examens médicaux préalables sont parfois réalisés lorsqu’un demandeur consulte un professionnel désigné avant d’avoir présenté une demande d’immigration au Canada. Le recours aux examens médicaux préalables a été instauré lorsque le processus de dépistage médical était plus lent et sur support papier et qu’il exigeait que les directives et les résultats requis soient transmis par la poste.
38. [PRÉLEVÉ]
39. [PRÉLEVÉ]
40. Le Ministère a déterminé que les examens médicaux préalables constituent un risque et, en décembre 2016, a mis fin à leur utilisation dans les demandes d’immigration au Canada, sauf dans le cadre du système Entrée express et des programmes de résidence temporaire. Le Ministère a envisagé des solutions visant à retirer les examens médicaux préalables du système Entrée express et des programmes de résidence temporaire, mais n’a pas encore mis au point de solution étant donné les courts délais de traitement pour ces secteurs d’activité. Poursuivre l’utilisation des examens médicaux préalables expose le Ministère au risque d’accorder un visa à un demandeur qui, autrement, serait jugé interdit de territoire pour motifs sanitaires.
41. Recommandation 3. Le sous-ministre adjoint du Secteur des opérations devrait mettre en œuvre une approche de gestion des risques pour l’admission d’un demandeur au moyen d’examens médicaux préalables dans le processus de dépistage médical.

IV. Conclusion

42. Des mesures de contrôle clés sont en place pour atténuer les risques cernés associés à la collecte et à la gestion de renseignements de dépistage médical. La Direction générale de la migration et de la santé a mis en œuvre des mesures de contrôle comme le Manuel des professionnels désignés et les visites sur place pour atténuer les risques cernés associés à la gestion de renseignements de dépistage médical.
43. On a dégagé des améliorations à apporter pour renforcer le processus de surveillance afin de continuellement améliorer l’intégrité du programme, surtout avec les processus de mise en œuvre comme les visites sur place des professionnels désignés dans les pays présentant un risque élevé, ainsi que la surveillance et le suivi des mesures correctives. On a également dégagé des possibilités de renforcer la gestion des risques cernés quant à la gestion des renseignements de dépistage médical en améliorant la surveillance de l’identité des professionnels désignés ainsi que la formation de ces derniers, et en revoyant le recours aux examens médicaux préalables.

La direction a accepté les constatations de l’audit et élaboré un plan d’action qui donne suite aux recommandations qui en découlent.

Annexe A – Réponse de la direction

Recommendation 1

Le sous-ministre adjoint du Secteur des opérations devrait examiner et renforcer la surveillance des professionnels désignés en établissant :

• des procédures permettant de déterminer le besoin de mettre en place l’outil de déplacement professionnel concernant les visites dans des pays présentant un risque élevé, moyen ou faible;
• un processus visant à surveiller les mesures correctives découlant des activités de surveillance dans les quatre bureaux médicaux régionaux pour s’assurer que les mesures recommandées ont été prises et que les tendances mondiales peuvent être dégagées.

Réponse de la direction

La direction est d’accord avec la recommandation et mettra en œuvre des mesures pour renforcer la surveillance des professionnels désignés d’ici juin 2019.

Recommendation 2

Le sous-ministre adjoint du Secteur des opérations devrait évaluer et mettre à jour le processus de surveillance de la désignation et le programme de formation destinée aux professionnels désignés afin :

• qu’IRCC dispose de documents de désignation complets, exacts et à jour au dossier de tous les professionnels désignés;
• que le programme de formation comprenne l’élaboration et la mise en œuvre d’une mesure de contrôle pour consigner la formation et faire le suivi des progrès afin de s’assurer que les professionnels désignés disposent d’un nombre suffisant d’outils et de directives.

Réponse de la direction

La direction est d’accord avec la recommandation et poursuivra ses efforts concernant la collecte rigoureuse des documents de nomination. Des mesures visant à s’occuper des documents de nomination des professionnels désignés et de la formation en ce qui concerne les attentes d’IRCC quant à la réalisation de l’examen médical aux fins de l’immigration seront mises en œuvre d’ici juin 2020.

Recommendation 3

Le sous ministre adjoint du Secteur des opérations devrait mettre en œuvre une approche de gestion des risques pour l’admission d’un demandeur au moyen d’examens médicaux préalables dans le processus de dépistage médical.

Réponse de la direction

La direction est d’accord avec la recommandation et reconnaît les risques en matière d’intégrité des programmes qui sont associés à la pratique d’examens médicaux préalables, et prendra des mesures d’ici juin 2019, tout en reconnaissant que cette pratique est importante en vue de respecter les cibles de l’échéancier de traitement pour certains volets de demandes d’immigration.