Cahier de breffage du Président du Conseil privé de la Reine pour le Canada - 2021

[ * ] Il y a un astérisque quand des renseignements sensibles ont été enlevés aux termes de la Loi sur l’accès à l’information et de la Loi sur la protection des renseignements personnels.

Sur cette page

1. Aperçu des institutions démocratiques

Résumé – Paysage des Institutions démocratiques (tableau de bord)

Résumé des responsabilités

Responsabilités législatives et en matière de politiques

Protéger la démocratie canadienne

Afin de protéger l’élection générale de septembre 2021 contre l’ingérence, le gouvernement du Canada a mis en place différentes mesures pour contrer les menaces, s’appuyant notamment sur les activités existantes énoncées dans le Plan pour protéger la démocratie canadienne, annoncé en 2019 (le Plan). Dans les prochains mois se dérouleront des évaluations à la suite de l’élection. Celles-ci pourraient donner une orientation quant aux éventuels changements à apporter en prévision de la 45e élection générale. Vous serez appelé à jouer un rôle de leadership pour ce qui est de lancer certains aspects du processus d’évaluation et de cerner les changements à apporter au Plan dans la foulée. Pour de plus amples renseignements sur la stratégie Protéger la démocratie, voir l’Onglet 2B.

Loi électorale du Canada

Le cadre législatif régissant les élections fédérales au Canada est principalement décrit dans la Loi électorale du Canada (LEC). La LEC énonce les règles régissant l’administration générale d’une élection fédérale et les activités des entités politiques (candidats, partis politiques, associations de circonscription, candidats à l’investiture et candidats à la direction). Ces règles établissent les contributions maximales pouvant être versées aux partis politiques et aux candidats, les dépenses maximales des parties prenantes politiques en cours de campagne, des règles en matière de transparence et de divulgation, ainsi que des mécanismes de sanction visant à assurer la conformité à la loi.

La LEC est modifiée de temps à autre lorsque se posent des questions nouvelles et en réponse à l’évolution de l’environnement électoral. Les modifications tiennent compte des recommandations faites par le directeur général des élections après chaque élection générale. La modification importante la plus récente de la LEC a eu lieu en 2018, par la voie de la Loi sur la modernisation des élections. Plus récemment, la LEC a été modifiée sous l’effet de la Loi d’exécution du budget de 2021, à la suite d’une décision judiciaire rendue en février 2021. En outre, le projet de loi C-19, dont l’objectif était de faire en sorte qu’une élection fédérale pendant la pandémie se déroule en toute sécurité et soit accessible, a été déposé en décembre 2020, sans toutefois être adopté avant le déclenchement de l’élection. Ce projet de loi est ainsi mort au feuilleton.

En tant que ministre responsable des institutions démocratiques, vous êtes responsable de la LEC. Cette responsabilité comprend celle de déposer à la Chambre des communes les modifications proposées à cette loi. Pour de plus amples renseignements sur la LEC, [ * ] voir l’Onglet 2A.

Commission des débats des chefs

La Commission des débats des chefs, qui a vu le jour en 2018, a pour mandat d’organiser la tenue de deux débats des chefs, un dans chaque langue officielle, à chacune des élections fédérales. Après l’élection d’octobre 2019, la Commission a produit et déposé devant la Chambre des communes un rapport dans lequel elle présente ses constats et formule des conseils sur l’éventuelle mise sur pied d’une commission permanente. Un rapport sur l’élection de septembre 2021 est prévu en février 2022. [ * ] Pour de plus amples renseignements sur la Commission, [ * ] voir l’Onglet 2D.

Sénat

En tant que ministre responsable des institutions démocratiques, vous serez responsable des initiatives stratégiques liées au Sénat et à sa réforme. Dans la mesure où de telles initiatives auraient une incidence sur la Loi sur le Parlement du Canada, vous devrez travailler en collaboration avec le leader du gouvernement à la Chambre des communes qui est responsable pour cette loi. Pour de plus amples renseignements sur le Sénat, [ * ] voir l’Onglet 2E.

Loi sur la révision des limites des circonscriptions électorales

La Constitution du Canada impose un examen des limites des circonscriptions électorales fédérales après chaque recensement décennal (10 ans), afin que celles-ci soient redécoupées à la lumière des changements et des mouvements démographiques au Canada.

La Loi sur la révision des limites des circonscriptions électorales (LRLCE) énonce les rôles et les responsabilités, les processus et les critères de redécoupage et elle établit les commissions indépendantes chargées de rendre les décisions définitives concernant les changements apportés aux circonscriptions électorales dans chacune des provinces. Le processus d’établissement des limites des circonscriptions électorales, qui dure de 18 à 20 mois, est hautement normatif, et il est dicté pas la loi afin de réduire au maximum les occasions de jeux politiques partisans ou de découpage arbitraire des circonscriptions. Dans un souci de neutralité, les délais et les activités sont établis à l’avance et transparents. Le cycle de dix ans auquel sont soumises les réévaluations réduit la possibilité que les partis changent le découpage pour en tirer un avantage sur le plan politique.

En tant que ministre responsable des institutions démocratiques, votre rôle en vertu de la LRLCE est limité, [ * ]

Loi référendaire

La Loi référendaire (LR) fournit le cadre législatif général de la tenue d’un référendum, lequel est déclenché à la discrétion du gouverneur en conseil. La LR ne prévoit pas de cadre de fonctionnement de base pour les référendums. Elle délègue plutôt au directeur général des élections le pouvoir de prendre règlement pour adapter la Loi électorale du Canada (LEC) aux fins de la tenue d’un référendum.

La LR a été édictée en 1992 dans le but de consulter la population canadienne au sujet de l’Accord de Charlottetown. Elle n’a plus servi ensuite, et aucune modification importante n’y a été apportée depuis son édiction. La LR devra être révisée ou remplacée avant la tenue d’un autre référendum, le cas échéant, étant donné qu’elle n’a pas évolué en parallèle avec la LEC.

En tant que ministre responsable des institutions démocratiques, vous êtes responsable de la LR, [ * ]

Procédures judiciaires

Le ministre des institutions démocratiques est le client donneur d’instructions dans les affaires judiciaires liées à ses responsabilités ministérielles, en particulier pour ce qui concerne les contestations des lois électorales fondées sur la Charte canadienne des droits et libertés et les contestations constitutionnelles concernant le Sénat.

Le Bureau du Conseil privé, en coordination avec le ministère de la Justice et votre cabinet, fournit un appui et des instructions concernant les positions que le procureur général du Canada devrait faire valoir en cour. Pour des renseignements sur les affaires portées devant les tribunaux, voir l’Onglet 3.

Responsabilités liées à l’administration des élections

Le premier ministre, avec l’appui du Bureau du Conseil privé, joue un rôle clé dans le déclenchement d’élections générales ou d’élections partielles, fixant les dates de délivrance du bref et du jour de tenue du scrutin, par l’entremise d’une proclamation ou d’un décret, respectivement.

Élections Canada est l’organisme indépendant chargé d’assurer l’administration courante de la législation électorale et la tenue des élections. Dans un souci de préservation de son indépendance, le directeur général des élections est autorisé par la Loi électorale du Canada à financer directement sur le Trésor la plupart de ses activités liées aux élections, exception faite des salaires des employés permanents, qui sont financés par un crédit parlementaire.

Bien qu’il soit le ministre responsable d’Élections Canada, le ministre responsable des institutions démocratiques n’a pas de fonction de surveillance directe à cet égard. Le ministre dépose le budget principal des dépenses, les budgets supplémentaires des dépenses, les plans ministériels et les rapports sur les résultats ministériels d’Élections Canada chaque année devant le Parlement, et il dépose les présentations au Conseil du Trésor de l’organisme quand ce dernier souhaite avoir accès à du financement en dehors de son autorisation législative de dépenser. Nous prévoyons qu’Élections Canada vous fournisse sous pli séparé de plus amples renseignements concernant son rôle et ses activités.

Le commissaire aux élections fédérales est responsable de la mise en application de la Loi électorale du Canada. Il fait enquête sur les cas possibles d’infraction à la Loi et, lorsqu’il conclut à l’existence de motifs raisonnables de penser qu’il y a eu infraction, décidera s’il y a lieu ou non d’entamer une poursuite. Le commissaire est nommé pour un mandat de 10 ans par le directeur général des élections, après consultation du directeur des poursuites pénales. Le mandat de l’actuel commissaire prendra fin en juillet 2022.

Appui de la part de la fonction publique

Le Secrétariat des institutions démocratiques du Bureau du Conseil privé appuie le gouvernement pour l’élaboration et la mise en œuvre de son programme de réforme démocratique. Il fournit notamment des analyses stratégiques, un appui ministériel et des conseils au premier ministre et au ministre responsable des institutions démocratiques sur les questions qui ont trait à la réforme des processus électoraux et des institutions démocratiques du Canada.

En particulier, le Secrétariat des institutions démocratiques aide le ministre responsable des institutions démocratiques à s’acquitter de ses responsabilités législatives et en matière de politique :

• en fournissant des analyses et des conseils stratégiques sur les questions touchant la réforme démocratique, en consultation avec le ministère de la Justice, Élections Canada et d’autres ministères;
• en rédigeant des mémoires au Cabinet, des présentations au Cabinet et des notes de synthèse;
• en donnant des instructions pour la rédaction de textes de loi sur la réforme démocratique;
• en fournissant, au cours du processus parlementaire, du soutien lié aux projets de loi portant sur la réforme démocratique, notamment pour ce qui est de la rédaction des discours, de la comparution devant les comités parlementaires et de la préparation des modifications de textes de loi, au besoin;
• en rédigeant des documents de communication, de la correspondance ministérielle et des réponses aux questions et pétitions présentées en Chambre, entre autres document.

Le sous-ministre responsable du Secrétariat des institutions démocratiques est Paul MacKinnon (sous-secrétaire du Cabinet, Gouvernance). Allen Sutherland est secrétaire adjoint du Cabinet (Appareil gouvernemental et institutions démocratiques). À l’heure actuelle, treize personnes travaillent au Secrétariat, avec une équipe de direction composée de Sarah Stinson (directrice des opérations) et de Rachel Pereira (directrice).

Le personnel responsable des communications du Bureau du Conseil privé vous fournira un appui pour vos communications et pour les activités de consultation que vous pourriez souhaiter entreprendre.

Enjeux urgents

Enjeu

Vous pourriez devoir agir sur un certain nombre d’enjeux liés à votre mandat au cours des premiers mois suivant votre nomination.

Protéger la démocratie : examen postélectoral des mesures

Les évaluations des mesures mises en place pour renforcer les défenses du Canada contre l’ingérence électorale seront menées au cours des prochains mois et pourraient éclairer les modifications éventuelles au plan Protéger la démocratie du Canada. Plus particulièrement, la Directive du Cabinet sur le Protocole public en cas d’incident électoral majeur prévoit que soit établi à la suite de chaque élection générale un rapport indépendant qui évalue le protocole et éclaire tous les rajustements qui pourraient lui être apportés. Ce rapport sera présenté au premier ministre et au Comité des parlementaires sur la sécurité nationale et le renseignement, alors qu’une version non classifiée sera rendue publique. D’autres éléments du plan Protéger la démocratie seront également examinés pour saisir les succès et toutes les leçons apprises.

[ * ]

Directeur général des élections : rapports au Parlement

Après chaque élection générale, le directeur général des élections (DGE) doit soumettre à la Chambre des communes, par l’intermédiaire du président de la Chambre, plusieurs rapports, y compris un rapport narratif sur la conduite du scrutin et un rapport avec recommandations sur les modifications qui pourraient être apportées à la Loi électorale du Canada (la Loi).

Le rapport sur les recommandations pour la 43e élection générale (octobre 2019) n’a pas encore été publié, mais il devrait être prêt pour l’automne de 2021. La publication du rapport sur les recommandations pour la 44e élection générale est prévue pour le printemps 2022. Il incombe normalement au Comité permanent de la procédure et des affaires de la Chambre (CPAC) d’étudier ces rapports sur les recommandations, et le Comité pourrait demander une réponse officielle du gouvernement à son rapport. Enfin, on prévoit que le rapport narratif sur l’élection de septembre 2021 sera soumis d’ici décembre 2021.

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Commission des débats des chefs : rapport au Parlement et prochaines étapes

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Prochaines étapes : [ * ]

Sommet américain pour la démocratie : contributions éventuelles aux engagements canadiens

Le président des États-Unis Biden sera l’hôte du Sommet pour la démocratie les 9 et 10 décembre 2021. Les chefs de gouvernement ainsi que les représentants de la société civile, des institutions philanthropiques et du secteur privé seront invités. Le Sommet sera axé sur trois thèmes : la défense contre l’autoritarisme, la lutte contre la corruption et la promotion du respect des droits de la personne. Les pays participants devraient annoncer des réformes, des initiatives et des engagements nationaux (axés sur l’intérieur) et internationaux (axés sur l’extérieur), élaborés de concert avec la société civile locale, les médias, le secteur privé et d’autres intervenants. Affaires mondiales Canada dirige la participation globale du Canada au Sommet.

Prochaines étapes : [ * ]

Redécoupage des circonscriptions électorales fédérales

La Constitution du Canada exige que les circonscriptions électorales fédérales soient révisées après chaque recensement décennal (10 ans) et ajustées (ou redécoupées) pour refléter les changements et les mouvements de la population du Canada. Le redécoupage électoral se fait en deux étapes : d'abord, un processus prescrit par la Constitution pour répartir les sièges entre les provinces ; ensuite, un processus prescrit par la loi pour tracer les limites des circonscriptions électorales à l'intérieur d'une province.

Le redécoupage électoral de 2022 est en cours. Le 15 octobre 2021, le directeur général des élections a annoncé que le nombre de sièges attribués aux provinces et aux territoires à la Chambre des communes à la suite du prochain redécoupage passera de 338 à 342. Ce calcul est fondé sur la formule de représentation figurant aux articles 51 et 51A de la Loi constitutionnelle de 1867.

La Loi sur la révision des limites des circonscriptions électorales exige la création de commissions de délimitation des circonscriptions électorales d'ici le 1er novembre 2021. Cela fait suite aux nominations de tous les membres des commissions effectuées par les juges en chef provinciaux et le président de la Chambre des communes plus tôt dans l'année. Les commissions commenceront à réviser les limites des circonscriptions électorales une fois qu'elles auront reçu le rapport final du recensement, attendu en février 2022.

Prochaines étapes : [ * ]

2. Portefeuille sur les politiques et la législation : recommandations supplémentaires

Modifications à la Loi électorale du Canada

Objet

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Contexte

La LEC pose le cadre législatif des élections fédérales et énonce des règles sur le processus électoral, les contributions politiques et les plafonds de dépenses, les exigences en matière production de rapports, de même que les mesures de conformité et d’application de la loi. Au fil des ans, elle a été modifiée à plusieurs reprises, y compris dans des moyens ciblés pour aborder des questions précises et de façons plus approfondies d’examiner une multiplicité de domaines. La LEC se situe dans la continuité des principes de transparence, d’équité et de participation au processus électoral fédéral.

Au cours des 42e et 43e législatures, les projets de loi modifiant la LEC ont inclus les suivants :

• le projet de loi C-50, Loi modifiant la Loi électorale du Canada (financement politique), a présenté de nouvelles exigences en matière de production de rapports concernant les campagnes de financement auxquelles assistent des ministres, des chefs de parti ou des candidats à la direction;
• le projet de loi C-76, Loi sur la modernisation des élections, a apporté des changements en profondeur dans divers domaines de la LEC, dont la définition d’une période préélectorale, a exigé que les partis politiques élaborent des politiques de confidentialité et a fixé des règles pour les tiers enregistrés;
• le projet de loi C-30, Loi portant exécution de certaines dispositions du budget déposé au Parlement le 19 avril 2021 et mettant en œuvre d’autres mesures, a été déposé pour donner suite à une décision du tribunal rendue en février 2021¹;
• le projet de loi C-19, Loi modifiant la Loi électorale du Canada (réponse à la COVID-19), a cherché à s’assurer qu’une élection fédérale tenue durant une pandémie serait accessible et en toute sécurité, mais il est mort au Feuilleton.

Considérations

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Enseignements sur le projet de loi C-19 et la pandémie de COVID-19

Le projet de loi C-19 aurait établi une série de mesures temporaires propres à la pandémie, dont une période de scrutin de trois jours et un meilleur accès au vote postal (p. ex. boîtes aux lettres sécurisées dans les bureaux de scrutin). Les amendements au projet de loi C-19 que le Comité permanent de la procédure et des affaires de la Chambre (PROC) a proposés auraient établi d’autres composantes, notamment un programme de scrutin sur les campus.

[ * ]

Questions soulevées à la 43e législature

Plusieurs questions liées à la LEC et aux élections fédérales ont été débattues, notamment des motions de comité visant à entamer des études sur l’opportunité de créer une assemblée des citoyens axée sur la réforme électorale et à ajouter des langues autochtones sur les bulletins de vote, des projets de loi émanant d’un député sur la réforme électorale, et un projet de loi public du Sénat sur l’abaissement de l’âge de voter à 16 ans (Annexe A).

Questions soulevées pendant la 44e élection générale

Pendant la 44e élection générale, le DGE a publié neuf adaptations en vertu de l’article 17 ─ le pouvoir d’adapter la LEC en cas d’erreur, de situation d’urgence ou de circonstance exceptionnelle ─ et neuf instructions en vertu de l’article 179 ─ le pouvoir de prendre des instructions pour adapter ou appliquer les Règles électorales spéciales dans une circonstance exceptionnelle. En particulier, trois d’entre eux s’alignaient sur ou comportaient des éléments proposés dans le projet de loi C-19, dont le vote en toute sécurité dans les établissements de santé de long séjour et des mesures de vote postal.

Recommandations potentielles du DGE

À l’issue de chaque élection générale, le DGE est tenu de déposer un rapport de recommandations législatives; bien que le rapport sur la 43e élection générale n’ait pas encore été publié, il est attendu à l’automne 2021. Bien que la date précise de la publication du rapport de recommandations sur la 44e élection générale ne soit pas connue, il sera probablement publié en 2022.

De plus, un rapport de recommandations législatives du commissaire aux élections fédérales (CEF), dirigeant de l’organisme indépendant chargé de veiller à l’observation et au contrôle d’application de la LEC, sera annexé à ceux du DGE.

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Autres recommandations

Le Parti conservateur du Canada (PCC) et le Nouveau Parti démocratique du Canada (NPD) se sont engagés chacun à modifier la LEC de différentes façons. Le PCC propose de limiter l’accès à la publicité par les tiers qui recueillent un certain pourcentage de dons de sources étrangères, tandis que le NPD propose d’établir une assemblée citoyenne sur la réforme électorale et d’adopter des « mesures législatives pour encourager les partis politiques à présenter plus de candidates » (Annexe A).

Le régime des tiers de la LEC a longtemps été un sujet de réforme dans la mire des intervenants. Si d’aucuns ont plaidé en faveur d’un renforcement des restrictions (p. ex. prolonger la durée de la période préélectorale), d’autres affirment que les petits tiers (p. ex. groupes de simples citoyens) devraient s’exposer à des règlements moins onéreux que les tiers plus grands, bien financés (p. ex. syndicats).

Mise en œuvre

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Les efforts dans ce chantier doivent également être conformes aux responsabilités que le premier ministre vous a confiées dans votre lettre de mandat, ainsi que dans le programme législatif d’ensemble du gouvernement.

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Recommandation

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Annexe A : Questions présentant un intérêt éventuel

Mesures électorales durant une pandémie

Vote pendant la fin de semaine ou que le jour du scrutin soit une fête nationale : Le DGE a recommandé le vote pendant la fin de semaine dans son rapport de recommandations d’octobre 2020 sur la tenue d’une élection pendant la pandémie. Ce type de vote fait depuis longtemps l’objet de débats au Canada. [ * ]

Améliorations du système de vote postal : Quoique le système de vote postal, un aspect des Règles électorales spéciales de la LEC, est en vigueur depuis 1993, la 44e élection générale était la première fois qu’un recours important a été constaté, surtout en raison de la sécurité de ce type de vote pendant une pandémie. EC a apporté des changements substantiels pour faciliter l’accès (p. ex. inscription en ligne), [ * ]

Un programme légiféré de scrutin sur les campus : Le DGE a décidé aux premiers jours de la pandémie d’annuler le programme de scrutin sur les campus pour la 44e élection générale. Cette décision a été prise en raison de l’incertitude à savoir dans quelle mesure les immeubles sur les campus resteraient ouverts, parallèlement aux grandes difficultés opérationnelles causées par l’absence d’élection générale à date fixe. [ * ]

Plateformes de partis politiques et déclarations de chefs

Supprimer toute source possible de financement étrangère : Le Parti conservateur du Canada (PCC) s’était engagé à modifier la LEC pour promulguer un renforcement des restrictions quant au recours à des dons de sources étrangères. En particulier, le PCC interdirait aux tiers qui ont reçu plus de 2,5 % de leurs dons totaux de sources étrangères de faire de la publicité et il créerait une obligation formelle de retracer tous les fonds dépensés pour une source canadienne par une entité pendant une campagne électorale.

Au cours du débat sur le projet de loi C-76, il y a eu de vives discussions sur la question du financement étranger pendant des élections par des tiers et, [ * ]

Vote obligatoire : Bien que ce sujet ne figure pas dans la plateforme du PCC, en avril 2021, le chef de l’opposition officielle a indiqué qu’il était « en mode écoute » lorsqu’il est question de la notion de vote obligatoire. On a recours au vote obligatoire dans certains pays (p. ex. l’Australie) et avec des fortunes diverses ce type de vote a permis d’y améliorer le taux de participation aux élections. Le sujet a fait l’objet de discussions au Canada au fil des ans, tout récemment lorsqu’il a été envisagé, mais n’a pas été recommandé au bout du compte dans le rapport définitif du Comité spécial sur la réforme électorale.

Réforme électorale : Dans sa plateforme, le Nouveau Parti démocratique du Canada (NPD) s’est engagé à instaurer une réforme électorale ─ sous la forme d’une représentation proportionnelle mixte ─ qu’il mettrait en place par la création d’une assemblée citoyenne indépendante.

Loi pour favoriser la participation de candidates : Dans sa plateforme, le NPD s’est engagé également à « s’attaquer aux obstacles à la participation politique des femmes, en…présentant des mesures législatives pour encourager les partis politiques à présenter plus de candidates ». Des parlementaires ont examiné ce sujet par le passé et une idée semblable a été étudiée dans le cadre du travail d’élaboration de politiques sur le projet de loi C-76.

Questions soulevées à la 43e législature

Assemblée citoyenne nationale sur la réforme électorale : Le 22 juin 2021, le PROC a adopté une motion visant à mener une étude sur « l’opportunité de créer une assemblée citoyenne nationale sur la réforme électorale et la question à savoir comment les assemblées et l’engagement des citoyens peuvent dans leurs grandes lignes être mieux intégrés au processus d’élaboration de politiques ». [ * ]

Langues autochtones sur les bulletins de vote : Une deuxième motion adoptée par le PROC à cette même réunion du 22 juin propose de mener une étude des mesures nécessaires pour permettre au DGE d’exiger que les bulletins de vote soient préparés et imprimés dans les langues autochtones ou la langue des électeurs. Antérieurement, Mumilaaq Qaqqaq, députée fédérale sortante du NPD, a déposé le 14 juin 2021 un projet de loi émanant d’un député (PLED). Il s’agit du projet de loi C-309, Loi modifiant la Loi électorale du Canada (langues autochtones). Elle a présenté des amendements au projet de loi C-19 qui aurait veillé temporairement à ce que les bulletins de vote incluent des langues autochtones. [ * ]

Abaissement de l’âge de voter : Le projet de loi C-240, Loi modifiant la Loi électorale du Canada (âge de voter) était un PLED tandis que le projet de loi S-209, Loi modifiant la Loi électorale du Canada et le Règlement adaptant la Loi électorale du Canada aux fins d’un référendum (âge de voter) était un projet de loi public du Sénat. [ * ]

[ * ]

Communications politiques : En juin 2020, EC a publié trois documents de discussion intitulés « Réglementation des communications politiques en vertu de la Loi électorale du Canada », « L’incidence des plateformes de médias sociaux lors des élections » et « La protection des renseignements personnels des électeurs dans le contexte électoral fédéral ». Ce faisant, EC a cherché une concertation avec des experts et d’autres acteurs sur les aspects de la LEC qui régissent les communications politiques et pour inspirer les recommandations du DGE sur la 43e élection générale. Ces documents attirent l’attention sur d’éventuelles recommandations qui modifieraient profondément le régime des communications politiques, dont un document dans lequel on pose la question : « La LEC devrait-elle cesser de réglementer les communications thématiques et limiter sa réglementation aux communications qui mentionnent précisément un parti ou un candidat? ». Un sujet connexe est celui du régime de radiodiffusion de messages politiques de la LEC ─ qui régit l’attribution de temps d’émission gratuit ou payé entre les partis politiques ─ et de l’opportunité de la réformer. Enfin, le troisième document de discussion traite d’une question que les intervenants soulèvent encore; demander que les partis politiques soient assujettis à un régime législatif relatif à la protection de la vie privée plus rigoureux.

Pratiques religieuses et la date de l’élection : En juillet 2019, une demande de contrôle judiciaire a été accordée par rapport à une décision du DGE de ne pas recommander que la date de l’élection générale soit reportée même si elle entre en conflit avec une grande fête juive orthodoxe (Shemini Atzeret). Même si DGE a en fin de compte décidé de ne pas changer la date et a plutôt proposé des points de service spéciaux aux électeurs qui ne sont pas en mesure de voter aux bureaux de vote par anticipation ou le jour du scrutin, EC a également lancé un processus de consultation à ce sujet afin d’inspirer les recommandations législatives du DGE .

Le recrutement de travailleurs électoraux : Pendant la 43e élection générale, EC a éprouvé une série de problèmes à recruter et à fidéliser des préposés au scrutin. Dans son rapport rétrospectif d’avril 2021, EC a révélé qu’environ 10 470 préposés au scrutin ne se sont pas présentés au travail, ce qui a conduit à l’ouverture tardive de 83 bureaux de scrutin le jour du scrutin. EC a indiqué également avoir éprouvé des difficultés particulières à recruter des travailleurs électoraux aptes à servir dans les deux langues officielles. [ * ] En 2021, le Tarif des honoraires d’élections fédérales (qui fixe les salaires des travailleurs électoraux) a été modifié à la demande du DGE , [ * ]

Discours haineux et les partis politiques : En février 2021, on rapporte qu’étant donné que le Parti nationaliste canadien (PNC) était un parti politique fédéral enregistré, il avait accès à la liste électorale et avait la capacité de délivrer des remboursements de taxe. Pour donner suite, des militants contre la haine s’étaient « désenregistrés eux-mêmes comme électeurs pour supprimer leurs renseignements de la liste ». Des organisations de lutte contre la haine ont demandé au gouvernement du Canada de se pencher sur cette question, surtout au vu du fait que le chef du PNC a été accusé de crimes de haine antisémites. [ * ]

[ * ]

Tiers : Le CEF a mis en évidence deux domaines liés au régime des tiers de la LEC. Le premier a trait aux tiers et à la collusion, que le CEF a cités comme portant sur le libellé des dispositions connexes de la LEC, qui « semblent interdire aux donateurs individuels admissibles de faire des contributions non monétaires légales ». Pour éviter cette situation, des partis politiques se sont prononcés en faveur de l’ajout d’exemptions dans le régime, par exemple, pour tenir compte de la taille des tiers ou du travail habituel de sensibilisation sur les questions de politique publique. Le second sujet résulte des rapports des médias (et des plaintes connexes adressées par le public) pendant la 43e élection générale selon lesquels des groupes recueillaient des contributions aux fins de les verser ensuite à des tiers, sans révéler l’identité des véritables contributeurs.

Fausses déclarations : Bon nombre des plaintes du public adressées au CEF portent sur une entité qui a fait ou a publié une fausse déclaration et sur une tentative par un étranger d’exercer une influence sur un électeur afin qu’il vote ou s’abstienne de voter. À ce sujet, le CEF est d’avis que même si la version modifiée de l’article 91 définit plus clairement ce qui constitue un comportement interdit, la disposition ne s’applique plus aux allégations d’« immoralité caractérisée » qui ne constituent pas un comportement criminel.

Ingérence étrangère : Le CEF a réitéré l’avantage possible de modifier la disposition sur l’influence indue par des étrangers dans la LEC (article 282.4) pour tenir compte des cas « où des étrangers font sciemment de fausses déclarations en vue d’influencer les électeurs canadiens ».

Vote des non-Canadiens : À la fin de 2019, EC a répertorié divers cas pendant l’élection de 2015 où des non-Canadiens pourraient avoir voté. Le CEF a décidé de ne pas enquêter sur ces cas, estimant que « les ressources et les efforts de mon Bureau seraient mieux investis dans le traitement des cas potentiels de vote illégal survenus lors de l’élection générale de 2019 ». Le CEF a indiqué également qu’il aurait été difficile de réunir des preuves et que les procès n’auraient sans doute été engagés au mieux que six ans après l’élection de 2015. [ * ]

Élargissement du régime de sanctions administratives pécuniaires (SAP) : Bien que le régime de SAP soit une « évolution extrêmement constructive », le CEF note qu’il y a des domaines où une poursuite n’est pas dans l’intérêt public, mais où on ne peut avoir recours aux SAP pour traiter une violation particulière. [ * ]

Protection de la démocratie canadienne

Enjeu

Comment s’appuyer sur les efforts en cours pour protéger la démocratie canadienne et préserver ses processus électoraux et démocratiques?

Contexte

Le Plan pour protéger la démocratie canadienne

Les tentatives d’acteurs étrangers malveillants de s’ingérer dans les démocraties sont devenues chose commune. Les responsables canadiens de la sécurité jugent que la menace d’une ingérence étrangère est réelle et en évolution.

Pour répondre à ce défi, le Plan pangouvernemental pour protéger la démocratie canadienne a été lancé en 2019 et renouvelé en 2021. Le plan se fonde sur quatre piliers d’action :

• Améliorer l’état de préparation des citoyens;
• Renforcer la préparation organisationnelle;
• Lutter contre l’ingérence étrangère;
• Bâtir un écosystème d’information sain.

Le Plan, qui a reçu 48 M$ d’ici 2024 dans le budget 2019, a été bien reçu à l’échelle nationale et internationale et a permis au Canada de devenir un chef de file dans la protection de l’intégrité électorale. Les mesures clés comprennent :

• la Directive du Cabinet sur le Protocole public en cas d’incident électoral majeur (le Protocole), un mécanisme permettant à un groupe de cinq hauts fonctionnaires de communiquer de façon transparente et impartiale avec les Canadiens pendant une élection fédérale dans l’éventualité où un incident ou une série d’incidents menaceraient l’intégrité des élections générales.
• la Déclaration du Canada sur l’intégrité électorale en ligne (la Déclaration), une série d’engagements volontaires fondés sur les principes d’intégrité, de transparence et d’authenticité pour les plateformes en ligne;
• le Groupe de travail sur les menaces en matière de sécurité et de renseignements pour les élections (SITE), un groupe interministériel ayant pour mandat d’empêcher les activités secrètes, clandestines ou criminelles d’influencer le processus électoral;
• le mécanisme de réponse rapide du G7, pour renforcer la coordination dans l’ensemble du G7 pour lutter contre les menaces (un engagement découlant du sommet du G7 de 2018);
• l’Initiative de citoyenneté numérique (ICN), pour soutenir financièrement les efforts de la société civile dans la promotion de la démocratie et de la cohésion sociale en renforçant la résilience des citoyens contre la désinformation pour soutenir un écosystème d’information sain;
• l’offre de séances d’information classifiées sur les menaces aux dirigeants des partis politiques;
• la publication de rapports publics sur les menaces pesant sur le processus démocratique du Canada par le Centre de la sécurité des télécommunications (CST) et par le Service canadien du renseignement de sécurité (SCRS).

Le Plan a d’abord été mis en œuvre pendant les élections de 2019, après quoi plusieurs de ses composants ont été évalués, de façon indépendante ou à l’interne. Toutes les évaluations ont confirmé l’utilité et la pertinence du Plan, et aucune lacune fondamentale n’a été repérée. Le renouvellement du Plan en 2021 s’est fondé sur ces évaluations pour effectuer les modifications clé suivantes :

• Prescrire la mise en œuvre du Protocole pour toutes les élections générales futures (à moins d’une abrogation par le Cabinet) et aligner sa période d’application avec celle de la Convention de transition (entre autres modifications mineures);
• Renouveler le mécanisme de réponse rapide, initialement créé comme projet pilote arrivant à échéance en 2022;
• Assigner au président du Conseil privé de la Reine le mandat de négocier une Déclaration renouvelée; cette dernière a été publiée en août 2021, avec des engagements supplémentaires et de nouveaux signataires (les adhérents d’origine, Facebook, Google, Twitter et Microsoft auxquels se sont joints TikTok, LinkedIn et YouTube);
• Élargir le cadre du quatrième pilier : « Bâtir un écosystème d’information sain » (auparavant appelé « Compter sur les plateformes de médias sociaux pour qu’elles agissent »).

Le Plan renouvelé a été mis en œuvre pour la 44e élection générale. Bien que ses diverses mesures feront l’objet d’évaluations plus détaillées au cours des mois qui viennent, l’élection n’a pas révélé de lacunes importantes et aucune tentative d’ingérence électorale n’a atteint le seuil exigeant une annonce dans le cadre du Protocole.

Considérations

Un portrait des menaces en évolution

[ * ]

En parallèle, des groupes nationaux malveillants, comme des groupes haineux, cherchent à faire progresser leurs idées au moyen de la désinformation, de la violence, de l’intimidation ainsi que d’autres moyens.

La pandémie de COVID a créé de nouvelles occasions de désinformation.

Les acteurs étrangers et canadiens utilisent souvent des méthodes semblables (p. ex. la désinformation) ou ont des objectifs qui s’apparentent (p .ex. affaiblissement de la cohésion sociale); à l’occasion, les acteurs étrangers camouflent leurs activités pour leur donner l’apparence d’activités canadiennes. Il est donc difficile d’attribuer des activités d’ingérence à une entité étrangère ou nationale particulière.

[ * ] particulièrement lorsque confrontées à la désinformation véhiculée par des entités nationales à l’aide des médias sociaux. Ces mêmes entités perçoivent de plus en plus les résultats électoraux comme une cible acceptable pour la désinformation.

Dans ce contexte, le gouvernement du Canada a pris des mesures dépassant le seul cadre du Plan pour sensibiliser le public à cette menace, en approfondissant ses relations avec les entreprises de médias sociaux afin d’accroître leur volonté d’agir et en renforçant la coopération interministérielle pour assurer une réponse souple.

Possibilités de leadership

En tant que ministre responsable des institutions démocratiques, vous êtes responsable de la direction des efforts du gouvernement du Canada pour protéger les institutions et les processus démocratiques fédéraux contre l’ingérence. Même si certains composants du Plan relèvent de la responsabilité d’autres ministres, vous exercez votre leadership en offrant une vision stratégique, en coordonnant la mise en œuvre et en contribuant au besoin aux discussions touchant sur les ressources.

Comme ceux d’autres ministres, vos efforts dans ce domaine soutiendront directement l’engagement électoral du Parti libéral à « mettre en œuvre des mesures nationales pour protéger les Canadiens et de collaborer étroitement avec nos amis, nos alliés et nos partenaires afin de réagir aux comportements illégaux et inacceptables des États autoritaires. »

Des évaluations du Plan auront lieu au cours des prochains mois; plus particulièrement, le Protocole doit être évalué de façon indépendante après chaque élection générale. À la suite de ces évaluations, il pourrait être nécessaire d’ajuster le Plan. Bien que des modifications majeures ne soient pas anticipées, votre leadership sera nécessaire au cours de ce processus.

Lors du renouvellement du Plan en 2021, des besoins en ressources ont été identifiés pour le mécanisme de réponse rapide, l’ICN et le CST. Bien que ces éléments ne relèvent pas de votre responsabilité, les évaluations effectuées après les élections pourraient révéler des secteurs sous votre responsabilité nécessitant des ressources. [ * ]

[ * ]

Possibilités de nouveaux partenariats

Depuis 2019, un certain nombre de pays et d’organisations ont lancé leurs propres initiatives visant le maintien de la sécurité démocratique. Bien qu’il y ait eu une certaine coopération au niveau opérationnel, avec par exemple l’Australie, la France, l’Allemagne, le Royaume-Uni, les États-Unis et le sommet sur la lutte contre l’ingérence étrangère (« Countering Foreign Interference Summit »), des échanges approfondis aux niveaux supérieurs représentent une occasion de soutenir le leadership du Canada dans ce domaine et de développer de nouveaux partenariats.

[ * ]

Mise en œuvre

[ * ]

[ * ]

La désinformation et les institutions démocratiques canadiennes

Question

Décider s’il y a lieu de poursuivre le travail pour combler les lacunes en ce qui a trait à notre compréhension de la désinformation et son incidence sur les élections et les institutions démocratiques canadiennes, en vue d’identifier les domaines où il serait possible d’agir.

Contexte

On parle de désinformation lorsque des informations fausses et mensongères sont diffusées à dessein en vue de duper les gens (p. ex., dire que la COVID est un canular ou encore que la vaccination permet d’utiliser les capacités de suivi de la 5G). La désinformation attise les tensions sociales, empêche les citoyens de faire des choix éclairés et sape la confiance du public dans les institutions démocratiques, les processus électoraux et les résultats.

Même si la désinformation n’est pas un nouveau phénomène, la prolifération des plateformes de médias sociaux et leur capacité à propager rapidement et facilement des informations fausses et mensongères rendent cette question particulièrement urgente. Le Canada et d’autres démocraties dans le monde cherchent des façons de lutter contre la désinformation à l’ère du numérique, tout en respectant la liberté d’expression des citoyens.

Partout dans le monde, les gouvernements ont mis en œuvre un large éventail de politiques visant à lutter contre la désinformation. Or, il n’existe pas de solution unique, et ce, même si un certain nombre de nouvelles politiques et pratiques prometteuses ont été imaginées.

Par exemple, le Royaume-Uni a préparé à l’intention de ses experts en communications gouvernementales une boîte à outils pour lutter contre la désinformation. L’Union européenne quant à elle a élaboré un Code de bonnes pratiques sur la désinformation qui explique comment les grandes entreprises technologiques devraient gérer les questions de désinformation. De nombreux groupes de réflexion, des organisations de la société civile et des établissements d’enseignement supérieur ont également formulé des recommandations sur les mesures que les gouvernements pourraient prendre pour lutter de façon efficace contre la désinformation, comme améliorer la réglementation relative à la transparence, à la protection des renseignements personnels et à la publicité politique ou encore poursuivre la recherche et promouvoir la collaboration intersectorielle.

Le Canada a été un chef de file dans la lutte contre la désinformation (qu’elle soit de sources canadiennes ou étrangères) en se souciant tout particulièrement de protéger les élections fédérales. D’ailleurs, le plan pangouvernemental du Canada pour protéger la démocratie canadienne, lancé en 2019, a été renouvelé en 2021. Les principales mesures visant à lutter contre la désinformation sont les suivantes :

• Le Protocole public en cas d’incident électoral majeur, qui est un mécanisme en vertu duquel un comité composé de cinq hauts fonctionnaires peut communiquer de façon transparente et impartiale avec la population durant une élection canadienne si un incident ou une série d’incidents menace l’intégrité d’une élection générale.
• La Déclaration du Canada sur l’intégrité électorale en ligne, qui comprend une série d’engagements volontaires (structurés autour des principes d’intégrité, de transparence et d’authenticité) que peuvent prendre des plateformes en ligne.
• Le Mécanisme de réponse rapide du G7, piloté par Affaires mondiales Canada, qui vise à renforcer la coordination entre les pays membres du G7 lorsqu’ils font face à des menaces (ce mécanisme a été créé à la suite du Sommet du G7 de 2018).
• L’Initiative de citoyenneté numérique, pilotée par Patrimoine canadien, qui vise : i) à apporter un soutien financier à des chercheurs qui se penchent sur la question de la désinformation en vue de promouvoir un écosystème d’information sain; ii) à appuyer les efforts de la société civile pour promouvoir la démocratie et la cohésion sociale en vue de renforcer la résilience des citoyens face à la désinformation en ligne.

De plus, les modifications apportées en 2018 à la Loi électorale du Canada en vue d’assurer une plus grande transparence pour ce qui est de la publicité politique sur les plateformes des médias sociaux durant les élections visent à faciliter l’accès des Canadiens à des informations véridiques et vérifiables.

Finalement, en mai 2020, le Canada a annoncé qu’il souhaitait répondre à l’Appel de Paris pour la confiance et la sécurité dans le cyberespace et qu’il se pencherait, de concert avec Microsoft et l’Alliance for Securing Democracy, sur le 3e principe, soit défendre les processus électoraux. Pour ce faire, le Canada a organisé avec ses deux partenaires une série de six ateliers internationaux intersectoriels qui se sont traduits par la publication d’une compilation de pratiques exemplaires pour lutter contre l’ingérence dans les processus électoraux.

Cependant, comme la désinformation pose des problèmes complexes qui n’ont pas de frontières, il reste encore de nombreuses lacunes à combler et solutions à envisager dans le cadre des efforts continus déployés par le gouvernement pour lutter contre les discours délétères propagés par la désinformation et qui sont en lien avec l’intégrité électorale et la protection des institutions démocratiques du Canada.

Considérations

La désinformation a de multiples répercussions qui accentuent les difficultés auxquelles la démocratie canadienne fait face. Même si nous connaissons certaines de ces difficultés, nous ne connaissons pas encore l’ampleur de la désinformation ou son incidence sur la société et nous ne savons pas quelles sont les mesures les plus efficaces pour atténuer ces difficultés.

La protection des institutions démocratiques de notre pays contre la désinformation est une responsabilité commune. D’autres ministères, les provinces et les territoires, les entreprises des médias sociaux, les médias traditionnels, le milieu universitaire et la société civile font tous partie de l’écosystème de l’information, de sorte que chacun de ces acteurs joue un rôle important dans la lutte contre la désinformation. Par conséquent, toute approche visant à lutter contre la désinformation devrait être élaborée en collaboration avec des partenaires et des intervenants.

[ * ]

Mise en œuvre

[ * ]

Recommandation

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Commission des débats des chefs

Objet

[ * ]

Contexte

Instauration de la Commission des débats des chefs

Avant 2018, les débats des chefs était organisés par un consortium formé par cinq grands réseaux de diffusion du Canada. Ce consortium négociait les éléments fondamentaux directement avec les partis politiques, comme la formule du débat et les chefs qui seraient invités à participer. Des préoccupations quant à la nature à huis clos de l’organisation des débats ont été exprimées pendant l’élection de 2015. Des questions ont alors été soulevées autour de l’organisation des débats, de la définition des critères de participation, du choix des formules de présentation et des thèmes et des possibilités d’élargir l’accès par de nouveaux moyens de diffusion et de sensibilisation.

Lors de la campagne électorale de 2015, le Parti libéral du Canada s’est engagé à présenter des options en vue d’instaurer un commissionnaire indépendant chargé d’organiser les débats des chefs dans le cadre des prochaines élections fédérales, voué à servir l’intérêt public et à améliorer la connaissance qu’ont les Canadiens des partis de leurs chefs et de leurs prises de position. Le budget de 2018 a réaffirmé cet engagement et affecté un total de 5,505 millions de dollars à l’organisation des débats par année préélectorale (700 000 $) et par année électorale (4,8 M$).

[ * ]

[ * ] la Commission a été instaurée par décret en octobre 2018, en temps voulu pour organiser les débats des chefs dans le cadre de l’élection générale de 2019. Qui plus est, à la recommandation de la ministre, le très honorable David Johnston a été nommé au poste de commissaire aux débats jusqu’au 31 mars 2020.

Conformément à son mandat conféré par décret, la Commission a rédigé un rapport sur son expérience dans le cadre de l’élection de 2019, accompagné de constatations et de recommandations visant à orienter l’instauration d’une entité permanente à vocation autonome chargée d’organiser les débats des chefs fédéraux. Ce rapport a été déposé à la Chambre des communes le 1er juin 2020.

Renouvellement du mandat et modification du décret

En novembre 2020, on a annoncé que la Commission serait maintenue pour garantir la tenue de débats pour la prochaine élection générale, sans égard à ses impératifs de calendrier précis. [ * ]

En outre, le mandat de la Commission a été modifié pour renforcer son indépendance. En particulier, le commissaire a eu la charge de définir les critères de participation aux débats des chefs et de donner son accord définitif à la formule et à la production des débats tout en respectant l’indépendance journalistique. D’autres modifications mineures ont été apportées également pour clarifier le libellé concernant la diffusion publique des critères de participation et l’accessibilité aux débats dans d’autres langues que le français et l’anglais.

Considérations

Réaction du public : Même s’il y a eu des critiques quant à la formule du débat en anglais, l’expérience de la Commission en matière de débats des chefs fédéraux 2019 a été bien accueillie en général et leur portée ainsi que leur degré d’accessibilité étaient sans précédent. D’après le rapport du commissaire, les débats étaient diffusés en direct par 15 réseaux de télévision, trois réseaux nationaux de radiocommunication et 24 plateformes numériques; et présentés en 12 langues, dont la langue des signes et des langues autochtones. Plus de 14 millions de Canadiens ont regardé le débat de 2019 en anglais et plus de 5 millions ont regardé le débat en français, hausses de 24 % et de 73 % par rapport à l’audience en 2011 respectivement.² Le degré de transparence et d’ouverture qui guidait l’organisation des débats a également été bien accueilli. [ * ]

Les réactions après les débats des chefs fédéraux en 2021 ont été contrastées. Bon nombre de commentateurs des médias et de téléspectateurs ont été très critiques quant à la formule et au contenu des débats en 2021 par rapport à d’autres, citant le temps inadéquat accordé aux chefs pour expliquer leurs politiques et réfuter les attaques, les interventions excessives de l’animatrice et les trop nombreuses interruptions de la part des journalistes – des décisions prises sans le concours de la Commission. [ * ]

Indépendance et transparence : L’indépendance et la neutralité de la Commission demeurera cruciale pour la réussite de sa mission. [ * ]

De plus, bien qu’ils aient exprimé leur appui général à la création d’un poste de commissaire indépendant chargé des débats des chefs, les partis d’opposition ont critiqué l’approche non législative adoptée dans l’instauration de la Commission en 2018. [ * ]

[ * ]

Soutien consultatif et administratif : Le commissaire est autorisé à engager le personnel de la Commission, à retenir les services d’un avocat et à nommer des personnes au conseil consultatif d’experts mandataires. Ces arrangements aideront à garantir l’indépendance et l’expertise appropriée. La Direction générale des services ministériels du Conseil privé a mis en place un protocole d’accord à la Commission pour permettre la prestation de divers services d’appui à la Commission (p. ex. finances, approvisionnement, sécurité et TI). [ * ]

Rapport du commissaire : La parution du Rapport des débats du commissaire à l’issue de la 44e élection générale est prévue en février 2022 et, en plus d’être éclairé par les commentaires des intervenants tirés des débats des chefs de 2021, [ * ]

Étude parlementaire : Compte tenu des impératifs de calendrier pendant la 43e législature, le Comité permanent de la procédure et des affaires de la Chambre (PROC) de la Chambre des communes n’a pas entrepris l’étude du rapport initial de la Commission déposé en juin 2020. Il en résulte que le PROC pourrait proposer l’étude des rapports postélectoraux de la Commission au printemps 2022 et pourrait présenter d’autres recommandations pour clarifier la voie à suivre. [ * ]

[ * ]

Mise en œuvre

[ * ]

Recommandation

[ * ]

Sénat

Enjeu

Faut-il continuer à utiliser le processus de nomination au Sénat non partisan et fondé sur le mérite.

Contexte

Nominations au Sénat

Le pouvoir de nommer des personnes au Sénat est accordé au gouverneur général. Par convention, le gouverneur général demande à des particuliers de siéger au Sénat sur les conseils du premier ministre.

Le 3 décembre 2015, le gouvernement a mis en place un nouveau processus de nomination au Sénat non partisan et fondé sur le mérite. En vertu de ce nouveau processus, le Comité consultatif indépendant sur les nominations au Sénat (CCINS, ou Comité consultatif) a été mis sur pied pour conseiller le premier ministre sur les candidats au Sénat.

Depuis 2016, le processus de sélection des sénateurs est ouvert à tous les Canadiens. Les candidatures sont examinées par le Comité consultatif, qui se fonde sur des critères transparents, impartiaux, axés sur le mérite et rendus publics pour choisir les candidats les plus qualifiés. Une fois nommés par le gouverneur général, les nouveaux sénateurs se joignent à leurs pairs pour examiner et réviser les projets de loi, étudier les questions d’envergure nationale et représenter les intérêts des régions, des provinces et des minorités.

Responsabilités du Sénat

Les responsabilités relatives au Sénat sont partagées; voici un bref survol de ces responsabilités :

• Le premier ministre conseille le gouverneur général sur les personnes à nommer au Sénat;
• En tant que ministre chargé d’appuyer nos institutions démocratiques et publiques, vous êtes le responsable de la politique pour le Sénat, notamment en ce qui a trait au Comité consultatif;
• Le leader du gouvernement à la Chambre des communes est responsable de la coordination des affaires quotidiennes du gouvernement et de la gestion du programme législatif global du gouvernement. Le leader détient l’autorité législative pour la Loi sur le Parlement du Canada, qui encadre le fonctionnement du Sénat et de la Chambre des communes du Canada;
• Le représentant du gouvernement au Sénat est nommé par le premier ministre et représente la relation entre le gouvernement et le Sénat en guidant les projets de loi dans le Sénat et en veillant à ce qu’ils fassent l’objet d’un examen convenable. Il se concentre particulièrement sur le soutien à la modernisation du Sénat en assurant un Sénat indépendant, imputable, responsable et transparent;
• Le Sénat est responsable des délibérations qui s’y tiennent, mais il est assujetti aux limitations de la Constitution et du droit. Ainsi, le Sénat peut modifier ses décisions et délibérations durant le processus législatif de manière à refléter l’évolution des circonstances et des besoins.

Composition actuelle du Sénat

La mise en place du processus de nomination indépendant a entraîné une modification importante de la composition du Sénat durant la 42e législature, les sénateurs indépendants constituant la majorité des sénateurs pour la première fois de son histoire. Le Groupe des sénateurs indépendants (GSI) a été formé en mars 2016 pour offrir un moyen aux sénateurs non partisans de demander du financement et des places en comité, et il est maintenant composé de 40 membres. De plus, au début de la 43e législature, la composition du Sénat a continué à évoluer après la création du Groupe des sénateurs canadiens (GSC) et du Groupe progressiste du Sénat (GPS).

Avec 105 membres en tout le 18 octobre 2021, la composition du Sénat répartie de la manière suivante : 43 sénateurs du GSI, 18 sénateurs conservateurs, 13 sénateurs du GSC, 14 sénateurs du GPS, six sénateurs non affiliés, et 11 sièges vacants. L’Annex A contient d’autres détails sur les sièges vacants actuels et prévus au Sénat, en fonction des départs à la retraite obligatoires qui auront lien de 2021 à 2025. Des sièges vacants additionnels pourraient s’ajouter si des sénateurs quittent leur poste avant l’âge obligatoire de la retraite de 75 ans.

Considérations

Modifications législatives apportées à la Loi sur le Parlement du Canada – Projet de loi S-4

Conformément à des engagements de lettre de mandat pour la 43e législature qui visaient à refléter le nouveau rôle non partisan du Sénat, le gouvernement a présenté le projet de loi S-4, Loi modifiant la Loi sur le Parlement du Canada et apportant des modifications corrélative et connexes à d’autres lois le 30 avril 2021. Entre autres choses, le projet de loi S-4 aurait permis de s’assurer que les partis ou groupes parlementaires reconnus au Sénat reçoivent des indemnités pour les aider à jouer leur rôle de fournir un second examen objectif.

La responsabilité pour la Loi sur le Parlement du Canada incombe au leader du gouvernement dans la Chambre des communes, [ * ]

[ * ]

Options non législatives pour améliorer la transparence et la flexibilité du CCINS

[ * ]

À la mise sur pied du CCINS en 2016, le mandat a aussi été adopté. Ce dernier précisait de nombreux éléments importants du processus, notamment :

• le mandat et la composition du Comité consultatif, le processus que suit le Comité consultatif pour formuler une recommandation au premier ministre;
• la durée des mandats des membres du Comité consultatif;
• l’exigence de l’établissement d’un rapport public pour le premier ministre sur chaque cycle de nomination.

[ * ]

Engagement fédéral-provincial-territorial

La composition du Sénat vise à assurer une représentation régionale au sein de la Chambre haute afin de représenter les intérêts respectifs de chaque province et territoire. À titre de responsable de la politique pour le Sénat, votre rôle comprend la consultation des provinces et territoires sur les candidatures pour les membres ad hoc du Comité consultatif provenant des provinces et territoires.

Depuis la mise en place initiale du Comité consultatif, [ * ] Un aperçu des efforts en matière d’engagement des provinces et des territoires jusqu’à maintenant, ainsi qu’une mise à jour sur les membres du CCINS, sont fournis à l’Annexe B.

Il convient de souligner que l’Alberta a tenu des « élections de candidats au Sénat » pour la sélection des membres devant occuper des sièges libres pour l’Alberta le 18 octobre 2021.³ Même si des sénateurs ont été choisis au moyen de ce processus par le passé,⁴ les personnes auraient toujours l’obligation de poser leur candidature pour une nomination au Sénat en utilisant le processus de mise en candidature ouvert afin d’être alignées avec le mandat du Comité consultatif et l’engagement du gouvernement envers un Sénat plus indépendant. De plus, les autres provinces et les territoires n'ont pas mis en place des élections pour des candidats potentiels au Sénat et n'ont pas annoncé une intention en ce sens.

Mise en œuvre

[ * ]

Recommandation

[ * ]

Annexe A : Sièges vacants au Sénat prévus

Le 18 octobre 2021, la composition du Sénat est la suivante :

• Groupe des sénateurs indépendants : 43
• Conservateurs : 18
• Groupe des sénateurs canadiens : 13
• Groupe progressiste du Sénat : 14
• Non affiliés : 6
• Sièges vacants : 11, répartis de la manière suivante : Alberta (1), Colombie-Britannique (1), Manitoba (1), Nouveau-Brunswick (2), Terre-Neuve-et-Labrador (1), Nouvelle-Écosse (1), Ontario (2), Île-du-Prince-Édouard (1), Saskatchewan (1)

De plus, le 11 août 2021, le sénateur Doug Black a annoncé sa retraite anticipée du Sénat, qui entrera en vigueur le 31 octobre 2021. Cela libérera un autre siège pour l’Alberta en 2021, et aura lieu après les élections municipales et l’élection sénatoriale de la province de 2021.

Le tableau suivant précise le nombre cumulatif annuel prévu de sièges vacants au Sénat jusqu’en 2025, en présumant que les sièges se libèrent seulement à la suite de retraites obligatoires. Toutes les provinces auront au moins un siège vacant au cours des quatre prochaines années, et le Nunavut aura un siège vacant en 2023. L’exception sera le Yukon et les Territoires du Nord-Ouest, qui n’auront aucun siège vacant.

Annexe B : Mise à jour sur les nominations des membres provinciaux et territoriaux du CCINS

Remarque : en plus des membres provinciaux, le Comité consultatif comprend aussi trois membres fédéraux nommés à titre amovible pour des mandats de deux ans.

Redécoupage des circonscriptions électorales fédérales

Objet

[ * ]

Contexte

Le processus de redécoupage en bref

La Constitution canadienne impose un examen des limites des circonscriptions électorales fédérales après chaque recensement décennal (10 ans) afin que celles-ci soient redécoupées à la lumière des changements et des mouvements démographiques du Canada. Un processus méticuleux intervient dans le redécoupage des circonscriptions électorales :

• Recalcul du nombre de sièges répartis entre les provinces : le nombre de sièges à la Chambre des communes attribués à chaque province est recalculé en appliquant la formule de représentation énoncée au paragraphe 51(1) de la Loi constitutionnelle de 1867.
  • Rôle d’Élections Canada : le directeur général des élections (DGE) est responsable du calcul du nombre de sièges à la Chambre des communes attribués à chaque province, s’appuyant pour ce faire sur la formule prévue dans la Constitution et sur les estimations de la population obtenues de Statistique Canada. Une fois instituées les commissions indépendantes de délimitation des circonscriptions électorales, le DGE doit également fournir à chaque commission les chiffres du recensement et les cartes montrant la répartition de la population dans la province. Élections Canada fournit également un soutien administratif et technique aux commissions.
• Révision des limites des circonscriptions électorales : les circonscriptions électorales sont redessinées dans chaque province conformément à la Loi sur la révision des limites des circonscriptions électorales (LRLCE).
  • La LRLCE énonce les attributions, le processus et les critères de redécoupage et elle institue les commissions indépendantes et non partisanes de délimitation des circonscriptions électorales chargées de rendre des décisions sans appel concernant les changements apportés aux circonscriptions électorales dans chacune des provinces. Le processus d’établissement des limites des circonscriptions, qui dure de 18 à 20 mois, est fortement consacré par l’usage et est dicté par la loi afin de réduire autant que possible les occasions de jeux politiques partisans ou de découpage arbitraire des circonscriptions. Dans un souci de neutralité, les délais et les activités sont établis à l’avance et sont transparents. Le cycle de dix ans auquel sont soumises les réévaluations réduit le risque que les partis changent le découpage pour en tirer un avantage sur le plan politique.
• Rôle des commissions de délimitation des circonscriptions électorales : une fois que le DGE a calculé le nombre de sièges attribués à chaque province, dix commissions indépendantes de délimitation des circonscriptions électorales fédérales, soit une par province, sont instituées afin d’examiner et de signaler tout changement devant être apporté aux limites des circonscriptions électorales. Chaque commission formée de trois membres est présidée par un juge nommé par le juge en chef de cette province. Le président de la Chambre des communes nomme les deux autres membres qui résident dans cette province. Étant donné que les Territoires du Nord-Ouest, le Yukon et le Nunavut forment chacun une seule circonscription électorale, il n’est pas nécessaire d’instituer une commission dans leur cas.
• En tant que ministre responsable de la LRLCE, votre rôle dans le processus de redécoupage est limité. Il consiste notamment à recevoir les données du recensement du statisticien en chef, à recevoir notification de la nomination de nouveaux commissaires, à faciliter l’approbation des ordonnances et à recevoir les rapports définitifs des commissions.

La Loi sur la représentation équitable (LRE), adoptée au cours du précédent recensement décennal en 2011, était le dernier changement législatif modifiant la LRLCE et la formule d’attribution des sièges prévue dans la Loi constitutionnelle. La LRE a introduit la « règle de représentation », qui modifie la formule utilisée pour calculer le nombre de sièges à la Chambre des communes, de façon à protéger les provinces historiquement surreprésentées. La modification visait à améliorer la représentation des provinces dont la population augmente rapidement, comme l’Ontario, l’Alberta et la Colombie-Britannique, tout en maintenant la représentation effective des provinces dont la population augmente moins rapidement. À la suite du dernier recensement décennal le plus récent en 2011, selon la formule de représentation, le nombre de sièges à la Chambre des communes est passé de 308 à 338. L’Ontario a gagné quinze sièges, l’Alberta et la Colombie-Britannique en ont gagné six et le Québec, trois.

La LRE a également permis d’apporter des modifications importantes aux délais prévus par la loi afin d’accélérer le processus de révision des limites des circonscriptions électorales. Notamment, le délai de 12 mois accordé aux commissions pour rédiger leurs rapports a été ramené à 10 mois, et le temps prévu pour prendre le décret de représentation électorale est passé de douze à sept mois.

Processus de redécoupage de 2022

Le 15 octobre 2021, conformément à la formule de représentation prévue dans la Constitution et aux estimations de population fournies par Statistique Canada en mai 2021, le DGE a calculé que le nombre de sièges attribués aux provinces et aux territoires à la Chambre des communes pour la prochaine répartition décennale des sièges passera de 338 à 342 comme suit : Alberta + 3 sièges; Colombie-Britannique + 1 siège; Ontario + 1 siège; Québec - 1 siège.

Dans le cas du redécoupage des circonscriptions électorales fédérales en 2021-2022, la LRLCE exige que les commissions de délimitation des circonscriptions électorales soient instituées au plus tard le 1er novembre 2021 en prenant une ordonnance. Celle-ci fait suite à la nomination de l’ensemble des membres des commissions de délimitation des circonscriptions électorales achevée par les juges en chef des provinces et le président de la Chambre des communes cette année. [ * ] Une fois instituées, les commissions entameront leur travail d’examen des limites des circonscriptions après avoir reçu le formulaire de recensement officiel, prévu en février 2022.

Dans le cadre de l’étude des commissions, des consultations publiques seront tenues et une étude par le comité parlementaire suivra également. Enfin, un décret de représentation faisant état des futures circonscriptions électorales du Canada devrait être achevé en septembre 2023. Les modifications apportées aux limites des circonscriptions entreront en vigueur dès la première élection générale déclenchée au moins sept mois après la prise du décret de représentation. Le BCP-Institutions démocratiques ne s’attend pas à ce que ces changements entrent en vigueur avant le 1er avril 2024, au plus tôt.

Considérations

Sensibilisation et participation du public et des parlementaires

Les augmentations d’attributions de sièges annoncées par le DGE le 15 octobre 2021 ont fait l’objet d’une grande médiatisation, [ * ]

La LRLCE renferme des dispositions afin de promouvoir la sensibilisation et la participation du public à l’examen des limites des circonscriptions électorales et du processus de redécoupage et elle offre aux députés des occasions de s’exprimer à ce sujet. Cela dit, à la suite du processus de redécoupage de 2012, nombreux étaient les commissaires qui étaient d’avis que le grand public, les médias et les parlementaires devraient être mieux informés, et ce, tôt dans le processus et tout au long des travaux.

Dans le rapport qu’il a produit à la suite de son examen du processus de redécoupage de 2012, le DGE a mentionné que la tenue d’une deuxième série d’audiences publiques, au besoin, pourrait favoriser l’adhésion du public quant aux nouvelles limites et permettrait également de prévoir les éventuelles oppositions des députés, et d’en tenir compte, ce qui permettrait de réduire la durée de l’examen mené par le Comité permanent de la procédure et des affaires de la Chambre (PROC).

Le DGE s’est également prononcé sur la nécessité d’annoncer les audiences dans un ou plusieurs journaux grand public des provinces. Les commissions pourraient également être encouragées à avoir davantage recours aux nouveaux médias et à mieux utiliser ceux-ci non seulement pour diffuser l’information, mais également pour faire participer la population canadienne à un dialogue sur le redécoupage des circonscriptions électorales.

Délais impératifs

[ * ]

Dérogation au quotient électoral

La LRLCE exige des commissions qu’elles partagent la province en circonscriptions électorales de telle sorte que le chiffre de la population de chacune des circonscriptions soit le plus proche du quotient électoral (à savoir, la population de la province divisée par le nombre de sièges). Les commissions peuvent toutefois déroger à ce quotient lorsque cela leur paraît souhaitable ou nécessaire pour tenir compte de la communauté d’intérêts, de la spécificité d’une circonscription ou de son évolution historique, ou pour faire en sorte que la superficie des circonscriptions ne soit pas trop vaste. Les commissions doivent veiller à ce que l’écart par rapport au quotient ne dépasse pas 25 %, sauf en circonstances extraordinaires.

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En 2007, le PROC soulignait dans son 31e Rapport qu’une modification législative qui aurait pour effet de ramener le quotient à 15 % ne serait souhaitable que si ce changement s’accompagnait d’autres modifications, dont celle d’accorder un statut spécial en vertu de la loi à des circonscriptions spécifiques, éloignées et peu peuplées, ou de permettre des quotients électoraux différents selon le lieu dans une même province (p. ex. Nord de l’Ontario et Sud de l’Ontario).

Dans son rapport de 2005, le DGE mentionnait que lors du redécoupage de 2003, à peine 5,6 % des circonscriptions (17 sur 305) affichaient un écart de plus de 15 % par rapport au quotient électoral. À la lumière de ces chiffres, le DGE concluait dans son rapport que le fait de ramener l’écart de 25 % à 15 % ne créerait pas de fardeau supplémentaire très lourd pour les commissions.

« Communauté d’intérêts »

Selon l’article 15 de la LRLCE, les commissions doivent dessiner les limites des circonscriptions électorales de telle manière que le chiffre de la population de chacune des circonscriptions « corresponde dans la mesure du possible au quotient électoral de la province ». Les commissions peuvent déroger à cette règle dans un souci de « respecter la communauté d’intérêts ou la spécificité d’une circonscription électorale d’une province ou son évolution historique » ou « dans un souci de faire en sorte que la superficie des circonscriptions dans les régions peu peuplées, rurales ou septentrionales de la province ne soit pas trop vaste ».

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Formule de représentation

La formule de représentation énoncée dans la Loi constitutionnelle de 1867 a été mise à jour seulement à sept reprises depuis la Confédération. Chaque fois, il était question de trouver un équilibre entre l’objectif de fournir aux provinces une représentation à la Chambre des communes qui soit assez proportionnelle à leur population et celui de veiller à ce que les provinces les moins peuplées et celles connaissant une croissance démographique moins rapide que les autres continuent d’être représentées de manière équitable.

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Il se peut aussi que le Comité sénatorial permanent des affaires juridiques et constitutionnelles ait également l’occasion d’étudier la loi. Cette démarche permettrait d’avoir une perspective plus neutre des modifications législatives possibles. Toutefois, il se peut que les députés voient d’un moins bon œil les propositions venant du Sénat, dont les membres ne sont pas élus.

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Confiance dans les institutions démocratiques canadiennes

Contexte

La confiance du public dans les institutions politiques – comme l’assemblée législative, le parlement, les tribunaux et les représentants élus – est habituellement considérée nécessaire pour la santé et la stabilité de la démocratie. La confiance dans la démocratie est l’assise fondamentale sur laquelle repose la légitimité et la viabilité des systèmes politiques et elle est étroitement liée à d’autres résultats comme la cohésion sociale, l’efficacité des mesures d’intérêt public et le bon fonctionnement des institutions (comme la police). Un recul dans la confiance du public remettrait fondamentalement en question la qualité de la démocratie représentative et ses institutions.⁵ Des événements historiques marquants – comme la crise financière de 2008, les menaces posées par les changements climatiques et la pandémie de la COVID – ont sérieusement mis à l’épreuve la capacité des gouvernements élus démocratiques à gagner la confiance du public et à renforcer la confiance dans les institutions démocratiques.

La confiance du public dans la démocratie et ses institutions est mise à mal par de multiples défis qui transcendent les frontières. Un rapport publié par le Centre pour l’avenir de la démocratie de l’Université Cambridge révèle une érosion de la satisfaction à l’égard de la démocratie dans la plupart des régions du monde, avec une baisse particulièrement marquée au cours des dix dernières années.⁶ La confiance du public dans la démocratie est à son point le plus bas aux États-Unis, dans les principales démocraties d’Europe occidentale, en Afrique subsaharienne et en Amérique latine. Dans certains pays, y compris aux États-Unis, la confiance du public à l’égard de la démocratie a maintenant atteint un niveau inquiétant puisque le taux d’insatisfaction à l’égard de la démocratie excède le taux de satisfaction.⁷ Ce phénomène s’observe même dans des démocraties de longue date et se traduit par un recul de la participation électorale, une baisse de la confiance dans les représentants du gouvernement et les institutions gouvernementales, une polarisation accrue et des protestations publiques.

Au Canada, la confiance dans le système gouvernemental et le fonctionnement de ses institutions est demeuré relativement stable au fil des années. En 2019, la satisfaction des Canadiens et des Canadiennes pour ce qui est du fonctionnement de la démocratie n’a jamais été aussi grande (les trois-quarts des citoyens se disant « très » et « plutôt » satisfaits de la situation actuelle). D’autres conclusions, y compris le fait que 95 % des Canadiens estiment qu’il est « très » important ou « relativement » important de vivre dans un pays démocratique, montrent que les valeurs démocratiques reposent sur des bases solides.⁸

Le présent document vise à expliquer succinctement pourquoi la confiance est importante pour une gouvernance démocratique efficace, à faire le point sur l’état de la confiance dans les institutions démocratiques au pays et à l’étranger et à s’interroger sur ce que le Canada peut faire pour accroître le niveau de confiance relativement stable et élevé que l’on observe présentement au pays.

Qu’est-ce que la confiance et pourquoi est-elle importante?

Selon l’Organisation pour la coopération et le développement économiques (OCDE), la confiance institutionnelle dépend de la conviction qu’ont les citoyens que les institutions gouvernementales remplissent leur mandat avec compétence et intégrité en agissant dans l’intérêt plus large de la société.⁹ Plus encore, la confiance est considérée comme l’élément fondamental dans la relation que toutes les institutions – entreprises, gouvernements, organisations non gouvernementales et médias – construisent avec les intervenants ou le public.¹⁰

La confiance dans le gouvernement repose sur deux composantes majeures : i) la confiance sociale, c’est-à-dire la confiance des citoyens dans leur communauté sociale; ii) la confiance politique, c’est-à-dire la confiance des citoyens dans leur gouvernement et leurs institutions. Dans un système démocratique, la confiance dans les institutions politiques est liée à des niveaux plus élevés de confiance généralisée.¹¹

La confiance dans le gouvernement est vue comme l’une des bases les plus importantes sur lesquelles reposent la légitimité et la viabilité des systèmes politiques et elle est considérée comme indispensable au maintien de la cohésion sociale.¹² Lorsque les niveaux de confiance dans les institutions politiques sont plus bas, les citoyens participent moins souvent dans les formes institutionnalisées de participation politique.¹³ Il faut des niveaux de confiance de base dans le gouvernement pour assurer le fonctionnement efficace et équitable des institutions gouvernementales – comme l’adhésion à la primauté du droit, la prestation de services publics de base et la mise en place d’infrastructures. Des chercheurs ont également démontré que des institutions clés (comme la police et des tribunaux indépendants) sont particulièrement importantes puisque leur propre fonctionnement joue un rôle déterminant pour ce qui est de la confiance dans le gouvernement.¹⁴ De plus, la confiance dans les institutions gouvernementales influe sur le comportement individuel de façon à contribuer à l’atteinte des résultats stratégique escomptés.¹⁵ Ainsi, des chercheurs ont montré que plus les gens ont confiance dans les décideurs politiques et les responsables de la santé publique, plus ils sont enclins à participer aux mesures de santé publique (comme la vaccination).¹⁶ En fin de compte, le succès d’un large éventail de politiques publiques dépend de la réaction du public, qui elle-même est dictée par la confiance.¹⁷ Par conséquent, si les citoyens ont moins confiance ou n’ont plus confiance dans les institutions démocratiques et s’ils pensent que leur système ne sert plus leurs intérêts, ils seront moins enclins à suivre les conseils et les directives du gouvernement (ce qui réduit l’éventail des instruments de politique publique viables et, à terme, compromet les résultats des politiques publiques). En particulier, l’absence de confiance veut dire que les citoyens ont moins de chance d’être réceptifs aux conseils du gouvernement et de respecter ses consignes. Comme on l’a vu durant la pandémie, l’utilisation stratégique de la diffusion d’information joue un rôle de plus en plus important pour assurer l’efficacité des politiques publiques.

La confiance : situation actuelle au Canada et à l’étranger

Observations à l’échelon mondial

Au cours des quinze dernières années, alors que des partis antisystèmes et des dirigeants populistes ont gagné des élections très médiatisées (Trump, p. ex.), certains acteurs ont expliqué que la baisse du niveau de confiance était révélatrice d’une crise au sein des démocraties établies. Par exemple, de 2010 à 2014, des gens ont rapporté que le niveau de confiance de leurs concitoyens dans leur gouvernement était dangereusement bas, et ce, dans des pays aussi variés que l’Espagne, la Tunisie, la Pologne et l’Australie.¹⁸ Même si près de 40 % de la population mondiale vit dans des pays qui tiennent des élections libres et équitables, la démocratie à l’échelle de la planète a chancelé et a peut-être même commencé à perdre du terrain. Selon Freedom House, l’année 2021 est la 15e année où on observe un recul de la liberté dans le monde puisque 75 % de la population mondiale vit dans un pays où la situation à cet égard s’est détériorée.¹⁹ De plus, les acteurs de cette menace (y compris les pays autoritaires qui font la promotion d’autres modèles de gouvernance) ne se contentent pas de remettre en question et de saper la gouvernance démocratique mais, dans certains cas, travaillent activement à remettre en question la valeur et l’idée même de la démocratie.

De plus, selon Edelman, alors que le « manque de confiance » gagne du terrain partout sur la planète, les gens sont à la recherche d’un leadership et de solutions puisqu’ils rejettent les porte-paroles qui manquent à leurs yeux de crédibilité. L’édition 2021 du rapport sur le baromètre de confiance Edelman révèle que les gens ne font confiance à aucune des figures de proue de la société (les chefs de gouvernement, les présidents-directeurs généraux, les journalistes ou même les chefs religieux) pour faire ce qui est juste. Au cours de la dernière, on a observé une baisse de la confiance dans toutes les figures de proue, la réponse à la pandémie de COVID étant considérée comme un facteur important.²⁰ On remarque que la confiance dans le gouvernement a tendance à être la plus forte à l’échelon local, où la prestation de services est plus directe et où le lien avec la performance gouvernementale est le plus tangible.²¹ La recherche indique que la prestation de services publics locaux de qualité a une incidence positive sur la confiance des gens dans les institutions locales.²²

Notons toutefois que même si les interactions entre le gouvernement et les citoyens jouent un rôle important dans le renforcement de la confiance du public, elles ne constituent pas le seul facteur. Les rapports de 2020 sur le baromètre de confiance Edelman montrent que les désillusions face aux inégalités croissantes peuvent contribuer à miner la confiance du public. De plus, on observe une disparité croissante pour ce qui est de la confiance entre, d’une part, les gens bien informés et, d’autre part, la masse du public qui est moins informée. Ce phénomène s’explique en partie par la croissance effrénée de la mésinformation et de la désinformation et la multiplication des fausses nouvelles.²³ Ces facteurs externes ébranlent la confiance du public, notamment dans les processus institutionnels, les systèmes et les initiatives de collecte de données des gouvernements.

Contexte canadien

Même si le Canada n’est pas à l’abri de tels phénomènes, la situation dans notre pays est moins grave. En effet, le recul de la confiance dans les institutions qui a été observé à l’échelle de la planète n’a pas été jusqu’ici aussi marqué au Canada. Selon plusieurs indices mondiaux, la démocratie canadienne est solide (d’ailleurs, selon l’Economist Democracy Index, le Canada est le meilleur élève en Amérique du Nord depuis 2006). Le classement du Canada s’explique notamment par les notes élevées qu’il a obtenues notamment pour les droits fondamentaux, la démocratie représentative et l’impartialité de l’administration.

Pour ce qui est du fonctionnement de la démocratie au Canada, la satisfaction de la population est demeurée stable ou a augmenté au fil des années. En 2020, 8 Canadiens sur 10 ont déclaré être très satisfaits ou relativement satisfaits de la démocratie canadienne.²⁷ Le niveau de confiance de la population canadienne dans le gouvernement et ses institutions a augmenté depuis le début des années 2000 et il est nettement plus élevé que la moyenne enregistrée dans les pays de l’OCDE (le Canada se classant au 12e rang sur un total de 40 pays).²⁸ À titre de comparaison, la proportion d’Américains qui disent avoir « toujours » ou « la plupart du temps » confiance dans leur gouvernement n’a pas dépassé les 30 % depuis 2007.²⁹

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Contexte de la COVID

Un indicateur clé pour la démocratie est la perception du public quant à la façon dont les gouvernements servent leurs citoyens et répondent à leurs besoins. Des analyses récentes de l’OCDE révèlent que la pandémie de COVID a été révélatrice à cet égard puisque nous avons vu des gens passer d’un manque de confiance dans les institutions gouvernementales à une méfiance manifeste. Dans de nombreuses parties du monde, la confiance dans les gouvernements a beaucoup augmenté en 2020 à cause de la COVID (c’était la première fois, depuis la Deuxième guerre mondiale, que les gens avaient à ce point besoin de la protection de leur gouvernement). Les gens comptaient sur leur gouvernement pour leur apporter une aide économique, pour circonscrire la propagation du virus et pour leur fournir régulièrement des informations fiables. Selon le rapport sur le baromètre de confiance Edelman de mai 2020, le gouvernement a été vu (pour la première fois depuis vingt ans) comme l’institution la plus digne de confiance, et ce, partout sur la planète.³⁰

Les chercheurs soutiennent que les gens ont tendance à avoir plus confiance dans leur gouvernement en temps de crise puisqu’ils s’en remettent aux institutions publiques pour régler des problèmes complexes (on dit alors que les gens se « regroupent autour du drapeau »).³¹ Même si cette confiance est fondamentale dans de telles circonstances, elle est également fragile. La recherche indique que les gains majeurs obtenus pour ce qui est de la confiance disparaissent souvent rapidement.³² Avec la COVID la confiance dans les gouvernements a augmenté rapidement, mais avec le décès de plus de 1,9 millions de personnes et des taux de chômage rappelant la Grande dépression, cette confiance a baisé tout aussi vite.³³ En janvier 2021, la confiance dans les gouvernements avait baissé de 8 points à l’échelle de la planète. Cette baisse illustre bien la difficulté de jouir d’une grande confiance pendant longtemps.³⁴

La pandémie a également marqué le début d’un « infodémie » parallèle de désinformation qui cherche à discréditer la réponse à la pandémie et, plus largement, à miner la confiance dans les institutions gouvernementales. Cette explosion de désinformation a montré l’étendue de ses effets négatifs sur la mise en œuvre des politiques, sur la confiance de la société et sur la cohésion sociale.³⁵ Comme mentionné précédemment, la confiance est importante pour le succès des politiques publiques qui lui-même dépend du comportement du public. Depuis le début de la pandémie, on a observé une forte corrélation entre la confiance et le respect par les citoyens des mesures visant à aplanir la courbe de la propagation du virus.³⁶

Des travaux de recherche menés par Impact Canada³⁷ en vue d’analyser des données sur la lutte contre la désinformation durant la pandémie ont révélé ce qui suit :

• Les Canadiens qui obtenaient leurs informations sur la COVID d’une source prônant le respect des mesures en matière de santé publique disaient avoir confiance dans le gouvernement et dans les sources d’informations traditionnelles et ils respectaient les mesures;
• Plus les Canadiens se fiaient aux informations obtenues à travers les médias sociaux, moins ils respectaient les mesures;
• De multiples enquêtes ont révélé que la confiance dans les informations sur la COVID fournies par le gouvernement continue d’être le meilleur indicateur de la volonté de se faire vacciner;
• La confiance dans les informations fournies par le gouvernement a été l’un des principaux facteurs expliquant la capacité des gens à reconnaître la désinformation.

La « bulle de confiance » qui s’était formée au tout début de la pandémie avait déjà éclaté en 2021, la désinformation généralisée étant considérée comme l’un des facteurs ayant le plus contribué à la montée de la méfiance. Les recherches menées par Edelman ont révélé que la « banqueroute de l’information » avait provoqué la méfiance dans toutes les institutions, y compris le gouvernement. L’expérience canadienne semble quelque peu atypique dans la mesure où la confiance a continué à augmenter. D’ailleurs, en janvier 2021, les niveaux de confiance dans le gouvernement après l’éclatement de la bulle étaient plus élevés qu’avant la pandémie.³⁸ Il n’en reste pas moins que la désinformation sur la COVID et les discours contre la vaccination constituent encore un risque pour la confiance dans les mesures sanitaires prises par le gouvernement et l’efficacité de la relance après la pandémie.

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Lorsque les responsables de la National Election Study ont commencé en 1958 à demander aux Américains s’ils avaient confiance dans leur gouvernement, les trois quart d’entre eux avaient répondu qu’ils estimaient que le gouvernement fédéral faisait « la plupart du temps » ou « habituellement » ce qu’il fallait. Or, cette confiance des Américains dans les institutions gouvernementales s’est effritée progressivement au fil des années, de sorte que la proportion de la population qui dit avoir confiance dans le gouvernement la « plupart du temps » ou « tout le temps » n’a pas dépassé les 30 %³⁹ depuis 2007. Les analystes politiques américains soutiennent que cette absence de confiance devient plus préoccupante puisque les citoyens sont en train de perdre confiance dans leur système démocratique de gouvernement lui-même.⁴⁰

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L’instabilité et la violence observées après les élections présidentielles américaines de 2020 montrent bien qu’un recul des acquis est même possible dans des démocraties de longue date. Ce qui s’est passé aux États-Unis doit servir de mise en garde. Vu l’importance des États-Unis et l’influence qu’ils exercent à l’échelle mondiale, leurs difficultés au chapitre des normes de gouvernance démocratique et de la confiance peuvent avoir un effet particulièrement dommageable sur la démocratie dans le reste du monde.

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En dépit des différences fondamentales qui existent entre les systèmes démocratiques américain et canadien, il y a aussi de grandes similitudes qui rendent plus difficile le maintien de la confiance dans les institutions. Ainsi, on observe une fracture dans la cohésion sociale aussi bien au Canada qu’aux États-Unis. Par contre, la capacité du système démocratique canadien à offrir une plateforme sur laquelle des points de vue divers peuvent s’exprimer (sans que leur expression ne présente une menace grave pour nos institutions) peut être considérée comme une force pour notre structure démocratique. En dépit des mouvements et des enjeux clivants que l’on observe partout au Canada [ * ] de tels clivages n’ont pas [ * ] entamé fondamentalement la confiance du public dans la capacité du système démocratique canadien de fonctionner de façon efficace.

L’utilisation des médias sociaux par des acteurs malveillants (qui, dans certains cas, cherchent à miner la confiance dans les systèmes démocratiques clés en remettant par exemple en question la validité du vote par la poste) est manifeste dans les deux pays. Des mesures prises par les gouvernements américain et canadien ont mis en évidence le rôle que l’information en ligne peut jouer dans l’érosion de la confiance dans les institutions. Alors que l’écosystème médiatique du Canada est étroitement lié à celui des États-Unis, les Canadiens sont eux aussi exposés aux tentatives de désinformation qui ciblent le public américain. Or, cela peut poser problème lorsque des idées fausses qui sont diffusées depuis les États-Unis pour miner l’intégrité démocratique se rendent jusqu’au public canadien. De façon plus générale, les idées politiques circulent depuis déjà longtemps des États-Unis jusqu’au Canada. Plusieurs des groupes associés à la désinformation distillée depuis les États-Unis trouvent un écho -- et parfois même un point d’ancrage -- au Canada.

Renforcer la confiance au Canada

Le Canada jouit d’une base institutionnelle solide avec des valeurs et des pratiques ancrées dans le système démocratique. Il n’en reste pas moins qu’il est toujours possible d’apporter des améliorations pour montrer aux citoyens que leurs institutions méritent leur confiance. Le gouvernement doit trouver des solutions aux problèmes que les Canadiens jugent les plus importants puisque la confiance d’une population se gagne en obtenant d’excellents résultats et en faisant preuve d’un dévouement sans faille à l’égard des citoyens. Dans ce contexte, le gouvernement doit agir en s’appuyant sur les principes suivants : mettre l’accent sur les enjeux que les Canadiens jugent prioritaires (ces enjeux étant identifiés à travers une mobilisation active); offrir des services publics réactifs de grande qualité auxquels les Canadiens peuvent se fier; faire mieux que les pays semblables au nôtre pour ce qui est de la prestation des services clés; reconnaître les erreurs commises par les institutions, les corriger et travailler sans relâche pour démontrer que ces erreurs ne se répèteront pas afin de convaincre les citoyens que le gouvernement mérite leur confiance future.

En se basant sur ces principes et sur la recherche internationale et la documentation sur le sujet et en mettant l’accent sur les difficultés observées dans le contexte canadien, le Canada pourrait prendre appui sur les assises de cette confiance et, dans certains cas, sur le travail qui se fait déjà. Ainsi, le Canada pourrait notamment appuyer les initiatives qui encouragent la diversité, qui luttent contre la désinformation et qui renforcent les piliers de la confiance institutionnelle.

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Conclusion

Alors que le Canada et les autres pays se préparent pour l’après-COVID, il est clair que la confiance est nécessaire lorsque tout va bien et qu’elle est indispensable lorsque les choses sont difficiles. La confiance dans les institutions démocratiques demeure l’un des fondements majeurs d’une saine démocratie puisqu’elle contribue à renforcer la participation et la confiance du public dans nos processus démocratiques. Au Canada, la confiance dans les piliers institutionnels de notre démocratie est restée relativement stable au fil des années. Cela témoigne de la résilience de la culture civique au Canada qui explique pourquoi les mesures prises par le gouvernement dans le cadre de crises récentes (comme la crise financière de 2008 et la pandémie de COVID) n’ont pas entamé la confiance de la population. De plus, les engagements de longue date de gouvernement pour ce qui est de la liberté de presse, la transparence et les mesures de responsabilisation, et l’accent mis sur la protection et la défense de nos institutions ont contribué à créer une base stable pour notre société démocratique. Il n’en reste pas moins que les événements observés un peu partout dans le monde, et plus particulièrement les leçons tirées des événements récents aux États-Unis, mettent en évidence la nécessité de rester vigilants et de continuer à démontrer aux Canadiens et aux Canadiennes que leurs institutions méritent leur confiance.

Sommet des États-Unis pour la démocratie

Enjeu

Le président des États-Unis, Joe Biden, tiendra un Sommet pour la démocratie les 9 et 10 décembre 2021. L’événement se déroulera en mode virtuel pour les dirigeants et sera suivi d’une rencontre en personne en 2022.

Contexte

Le sommet de 2021 portera sur trois thèmes : défense contre l’autoritarisme, lutte contre la corruption et promotion du respect des droits de la personne. Le sommet de 2022 fera le suivi des engagements pris en 2021. Outre les chefs de gouvernement, des membres de la société civile, d’institutions philanthropiques et du secteur privé participeront aux deux sommets. Les États-Unis n’ont pas encore déterminé de manière définitive quels gouvernements seront invités au premier sommet. Pour recevoir une invitation, les gouvernements devront faire la démonstration de leurs engagements à revitaliser la démocratie, tant dans leur propre pays qu’ailleurs dans le monde. Le deuxième sommet sera un bilan pour démontrer les progrès réalisés par rapport aux engagements des pays.

L’objectif du Sommet consistera à surmonter les obstacles à la démocratie, à améliorer la collaboration et à galvaniser les engagements relatifs au renouvellement de la démocratie, tant à l’intérieur du pays qu’à l’étranger. [ * ]

Le Sommet pourrait offrir au Canada des occasions de se faire valoir dans les domaines où il est à l’avant-garde, [ * ] Le Canada et ses partenaires aux vues similaires sont à explorer comment tirer parti de ce sommet pour mettre en place une approche plus cohérente et mieux coordonnée de l’établissement de normes mondiales en matière de démocratie, notamment sur la gouvernance des technologies numériques et d’autres secteurs d’intérêt stratégiques pour l’équipe des Institutions démocratiques du Bureau du Conseil privé (ID-BCP). L’équipe explore les possibilités quant à une éventuelle participation ministérielle à l’élaboration de livrables pour le Sommet et examine quel rôle les ministères pourraient jouer dans le cadre du Sommet en tant que tel.

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[ * ] Le Canada possède une solide expérience du renforcement et de la protection de la démocratie, tant au pays qu’à l’étranger; toutefois, cette rencontre mettra en lumière tous les aspects du contexte national du Canada.

Considérations

Possibilités de favoriser l’exécution de votre mandat et de faire connaître les succès canadiens

Le Sommet pourrait être l’occasion de communiquer les leçons apprises de l’initiative fructueuse du Canada pour la protection de la démocratie (voir l’onglet 2B) et de son solide cadre électoral législatif (voir l’onglet 2A) pour favoriser l’atteinte de l’objectif du Sommet touchant la défense contre l’autoritarisme.

En outre, l’événement pourrait offrir la possibilité de faire progresser des éléments de l’initiative de protection de la démocratie en resserrant la coopération entre les pays [ * ] Il pourrait s’agir notamment de miser sur les succès du Canada dans le leadership conjoint du Principe 3 (intégrité des processus électoraux) de l’Appel de Paris pour la confiance et la sécurité dans le cyberespace, auquel ont participé des gouvernements, des industries et la société civile.

Préparer d’éventuels engagements du Canada

À l’occasion du Sommet, il sera attendu que les pays annoncent des initiatives et des engagements, tant sur le front intérieur qu’à l’échelle régionale ou internationale (axés sur l’extérieur), élaborés en partenariat avec la société civile locale, les médias, le secteur privé et d’autres intervenants.

Des représentants d’Affaires mondiales Canada dirigent la participation du Canada et sont en contact étroit avec leurs homologues des États-Unis à mesure que le programme est établi. Affaires mondiales Canada et le Secrétariat du Conseil du Trésor ont lancé un processus interministériel pour développer les contributions canadiennes potentielles, en s’appuyant sur le mécanisme existant du Partenariat pour un gouvernement ouvert pour développer, faire progresser et suivre les engagements nationaux. Le BCP-ID continuera à s’engager sur les prochaines étapes.

Le PGO réunit des gouvernements et la société civile afin de promouvoir une gouvernance transparente, participative, inclusive et responsable. En consultation avec la société civile, les gouvernements élaborent des plans d’action pluriannuels, lesquels sont soumis aux commentaires du public avant leur publication et font l’objet d’un suivi durant leur mise en œuvre. À titre de membre du PGO, le Canada s’est avéré un chef de file en la matière sous la direction du président du Conseil du Trésor. ID-BCP a contribué à la rédaction des plans d’action du Canada.

Prochaines étapes

ID-BCP continuera de travailler avec ses collègues des autres ministères pour surveiller les développements relatifs au Sommet, façonner l’approche du Canada et élaborer d’éventuels engagements du Canada au Sommet. [ * ]

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