Reddition de comptes, indépendance et consultation

Directive du DPM
Directive n^o : 010/00
Date d’émission : 15 mars 2000
Mise à jour : 15 décembre 2017
Renvoi: S/O

Sujet : Reddition de comptes, indépendance et consultation

1. Dans la présente politique, le renvoi au « procureur militaire régional (PMR) », « procureur » ou aux « procureurs » est présumé désigner tout officier qui est membre du Service canadien des poursuites militaires (SCPM) et autorisé par le directeur des Poursuites militaires (DPM) à l'assister ou à le représenter, conformément à l'article 165.15 de la Loi sur la défense nationale dans la mise en accusation, et en qualité de procureur en cour martiale.

Exposé de principe

2. Le défi du procureur se résume à maintenir l'équilibre entre les notions contradictoires de reddition de comptes, d'indépendance et de consultation. L'interaction de ces principes vise à préserver le processus de décision de poursuivre dont le procureur fait partie intégrante. Le procureur dispose d'une grande indépendance, mais pas d'un pouvoir discrétionnaire absolu.

3. Le procureur doit respecter les plus strictes normes d'éthique et réagir convenablement à un conflit d'intérêts réel ou éventuel, en plus de connaître et de respecter les limites des différents privilèges applicables en vertu du droit.

Application de la politique

Reddition de comptes

4. Le procureur doit bien comprendre à qui il est tenu de rendre compte et pour quelles raisons. Pour y arriver, il doit d'abord comprendre la relation entre le procureur, le juge-avocat général (JAG) et la chaîne de commandement.

5. Chaque procureur est tenu de rendre compte au DPM relativement à la façon dont chaque poursuite est menée.

6. Le DPM est nommé par le ministre¹ et est responsable des fonctions quotidiennes des procureurs, exécutées au nom du directeur, notamment:

1. prononcer les mises en accusation devant la en cour martiale;
2. mener les poursuites en cour martiale;
3. Agir, sur demande, à titre de représentant du ministre en matière d'appel.

7. Le DPM exerce ses fonctions sous la direction du JAG, qui peut établir des lignes directrices ou donner des instructions concernant les poursuites en général². Le JAG peut également établir des lignes directrices ou donner des instructions en ce qui concerne une poursuite en particulier³.

8. Le JAG est nommé par le gouverneur en conseil et agit à titre de conseiller juridique du gouverneur général, du ministre, du ministère de la Défense nationale et des Forces armées canadiennes (FAC) sur les questions de droit militaire⁴. Le JAG exerce son autorité sur tout ce qui touche à l'administration de la justice militaire au sein des FAC⁵. Il est entendu que ce rôle du JAG ne modifie en rien les attributions du ministre de la Justice et procureur général du Canada⁶. Le JAG est chargé des examens périodiques de l'administration de la justice militaire et en rend compte au ministre⁷.

9. Le ministre rend compte au gouverneur en conseil et, en fin de compte, au Parlement, pour les FAC et toutes les questions liées à la défense nationale⁸. Le ministre est tenu de présenter au Parlement le rapport annuel du JAG en ce qui concerne l'administration de la justice militaire.

10. En résumé, le procureur relève donc directement du DPM. En général, la conduite du procureur est dictée par les instructions et lignes directrices du DPM. Dans certains cas, des instructions précises peuvent être données par le DPM ou par le JAG, par l'entremise du DPM. Les fonctions du procureur sont remplies sous l'autorité du DPM et dans l'exécution de ces fonctions, le procureur n'est pas assujetti aux directives d'un officier qui n'est pas un avocat militaire affecté à un poste au SCPM⁹.

11. Le ministre de la Défense nationale est, comme il a été dit précédemment, tenu de rendre compte au Parlement pour les décisions prises au sein de son ministère. Cette forme de reddition de comptes publique est essentielle à un système de justice transparent, et les procureurs doivent en être conscients. Elle explique la nécessité de s'assurer que le ministre est bien informé pour répondre aux questions susceptibles de lui être posées au Parlement¹⁰.

12. La reddition de comptes interne est également très importante. Tous les procureurs sont tenus de rendre compte à leurs supérieurs pour les décisions prises¹¹. Les politiques du DPM visent, entre autres choses, à aider les procureurs à prendre de nombreuses décisions difficiles au cours de l'instance disciplinaire. Ainsi, elles établissent des normes objectives grâce auxquelles il est possible d'évaluer la conduite d'une poursuite.

13. Les procureurs sont aussi soumis à une forme de reddition de comptes publique par leur appartenance à des barreaux provinciaux ou territoriaux¹². La reddition de comptes publique se traduit également par l'examen judiciaire des actes des procureurs, fondé, par exemple, sur la doctrine de l'abus de procédure, ou par le contrôle judiciaire des actes susceptibles de compromettre l'équité du procès. La reddition de comptes est également améliorée du fait de l'accessibilité au public des instructions et lignes directrices établies par le DPM¹³. Le public peut évaluer les actes d'un procureur par rapport aux normes établies dans les politiques. Enfin, la reconnaissance de l'importance de la reddition de comptes publique impose au procureur, dans certains cas, le devoir de communiquer les motifs de certaines décisions au public par l'entremise des médias¹⁴.

Indépendance en matière de poursuite

14. La reddition de comptes et l'indépendance sont des principes corollaires du système judiciaire militaire. En ce qui concerne les questions de justice, le JAG est indépendant de la magistrature, de la chaîne de commandement et des forces peu appropriées qui pourraient influer sur ces questions. Le procureur jouit de cette indépendance en tant que représentant du DPM. L'« indépendance » du procureur est donc une indépendance déléguée.

15. Le procureur conserve un pouvoir discrétionnaire important sur les affaires particulières¹⁵. Il est toutefois tenu de prendre ses décisions en conformité avec les instructions ou les lignes directrices établies par le DPM. Il agit sous la direction du DPM qui, lui, agit sous la supervision générale du JAG. La notion d'indépendance en matière de poursuite comprend donc les principes suivants :

1. indépendance du procureur vis-à-vis des interférences politiques ou peu appropriées, reddition de comptes au DPM; et
2. Indépendance pour prendre des décisions sur la conduite de la poursuite, tout en respectant les politiques et les directives conçues pour le guider dans l'exercice de ce pouvoir discrétionnaire.

Consultation

16. Le principe d'indépendance n'implique pas que le procureur ne doit pas consulter. Au contraire : les responsables des décisions en matière de poursuite consultent souvent leurs collègues, officiers supérieurs au SCPM, ou des enquêteurs. En fait, le pouvoir discrétionnaire de poursuivre n'est pas exercé dans le vide. Le procureur n'accepte les instructions sur la façon de procéder que si elles proviennent de la chaîne de commandement qui mène au ministre de la Défense nationale, c'est-à-dire du directeur adjoint des poursuites militaires (DAPM) et du DPM.

17. Les procureurs et le Service national des enquêtes des Forces canadiennes (SNEFC) jouent des rôles complémentaires dans le processus de justice militaire. Les procureurs comme les enquêteurs ont un rôle à jouer avant et après la mise en accusation.

Suivant le renvoi des accusations

18. Le droit du DPM, par l'entremise du procureur, de superviser et de mener les poursuites lorsqu'il est saisi d'accusations¹⁶, est, la pierre de touche de notre système de judiciaire militaire. En général, tout comme le personnel du SNEFC est soustrait au contrôle des officiers supérieurs de l'extérieur du SNEFC, le procureur est indépendant des autorités militaires dans la conduite des poursuites. Dès que le DPM est saisi d'accusations, l'entière responsabilité de la procédure lui revient. Les enquêteurs doivent mener sur demande toute enquête supplémentaire que le procureur estime nécessaire pour présenter la cause de façon équitable et efficace. De plus, le DPM peut contrôler la procédure une fois qu'il est saisi des accusations, y compris des requêtes concernant les conditions de mise en liberté¹⁷, du retrait des accusations et des plaidoiries lors du prononcé de la sentence. Dans la mesure du possible, il faut traiter ces questions avec les enquêteurs, même si la loi n'exige pas la discussion (encore moins l'accord).

Enquête vs poursuite

19. Lorsqu'il conseille les enquêteurs, le procureur doit toujours faire la distinction entre le rôle de l'enquêteur et le rôle du procureur dans l'administration de la justice militaire. Étant donné la complexité croissante de l'application de la loi, il arrive qu'un avocat soit appelé à participer à l'enquête. Une gestion efficace des litiges complexes nécessite, avant la mise en accusation, une collaboration entre les enquêteurs et les procureurs. Toutefois, cette relation ne diminue pas le bien-fondé d'une évaluation impartiale et indépendante de la preuve lorsque la décision de poursuivre est prise.

Décision de poursuivre

20. Après consultation, les enquêteurs et le procureur s'entendent habituellement sur les décisions précédentes à la mise en accusation. Sinon, la question doit être réglée par des discussions à un rang de plus en plus élevé des deux côtés, conformément aux politiques du SNE et du DPM.

21. En règle générale, les évaluations concernant la mise en accusation sont effectuées à l'échelon régional. L'accès aux témoins, aux enquêteurs et à la preuve matérielle explique cet état de choses. Les désaccords non réglés sont portés à l'attention du DAPM.

Autres points à examiner

Code de déontologie

22. Le procureur assume de nombreuses responsabilités, notamment le devoir :

1. d'agir avec intégrité et dignité;
2. de préserver l'indépendance judiciaire;
3. de ne pas tenir de propos violents, et de se montrer impartial envers l'accusé;
4. de préserver et de promouvoir les valeurs garanties par la Charte canadienne des droits et libertés;
5. de prendre des décisions de façon indépendante;
6. de communiquer toute la preuve et de n'en supprimer aucun élément utile à l'accusé;
7. de traiter la cour, les juges militaires et les autres avocats avec respect;
8. de plaider avec fermeté en utilisant toute la preuve disponible;
9. de ne soulever devant la cour aucune question qui ne soit pas pertinente pour la procédure;
10. de ne pas attirer l'attention de la cour sur le fait que l'accusé n'a pas témoigné.

23. Cette liste est loin d'être exhaustive. Bien que chacun de ces devoirs soit important, seuls quelques-uns feront l'objet d'une étude plus poussée ci-après.

Intégrité et dignité

24. L'avocat peut s'acquitter de ce devoir en accomplissant ce qui suit :

1. respecter les règles de déontologie applicables, établies par les divers barreaux et l'Association du Barreau canadien;
2. faire preuve d'un bon jugement dans le choix des arguments, des témoins à citer et des éléments de preuve;
3. agir avec modération, équité et impartialité;
4. ne faire aucun acte discriminatoire au sens de l'article 15 de la Charte;
5. préparer adéquatement chaque affaire;
6. éviter de devenir la simple extension d'un organisme d'enquête;
7. Discuter de l'aveu de culpabilité et de la peine en conformité avec la politique établie par le DPM¹⁸.

Respecter l'indépendance judiciaire

25. L'avocat peut s'acquitter de ce devoir en accomplissant ce qui suit :

1. s'abstenir de discuter des faits liés à l'affaire avec un membre de la cour martiale sans la participation de l'avocat de la défense;
2. s'abstenir de traiter dans le cabinet du juge d'affaires qui devraient être traitées en audience publique;
3. éviter les discussions privées ou personnelles, à l'intérieur ou à l'extérieur de la salle d'audience, avec un membre de la cour martiale qui entend une de ces causes; et
4. éviter de présenter un litige devant un membre de la cour martiale avec qui il entretient une relation d'amitié.

Impartialité

26. L'avocat peut s'acquitter de ce devoir en accomplissant ce qui suit :

1. respecter la politique de divulgation établie au présent manuel¹⁹;
2. porter à l'attention de la cour martiale toutes les affaires et les autorités pertinentes qu'il connaît, même si elles sont contraires à la position de la poursuite;
3. éviter d'exprimer des opinions personnelles sur la preuve, y compris sur la crédibilité du témoin, en cour ou en public;
4. éviter d'exprimer des opinions personnelles sur la culpabilité ou l'innocence de l'accusé, en cour ou en public;
5. faire référence à l'accusé, devant la cour martiale, par son nom ou son titre, plutôt que par l'« accusé »;
6. poser des questions pertinentes et à propos, au cours de l'interrogatoire du témoin et ne pas poser des questions visant seulement à embarrasser, insulter, injurier, déprécier ou rabaisser ce dernier. Le contre-interrogatoire peut être habile et approfondi, sans pour autant être irrespectueux envers le témoin;
7. respecter la cour et la procédure tout en présentant énergiquement la position de la poursuite; et
8. ne jamais laisser ses intérêts personnels ou politiques nuire à l'exercice convenable du pouvoir discrétionnaire de poursuivre.

Valeurs de la Charte

27. Afin de préserver et de promouvoir les valeurs de la Charte, tous les participants²⁰ dans une poursuite criminelle devraient être traités de façon équitable, et tous les efforts doivent être faits pour y arriver. En conséquence, le procureur doit comprendre le contexte culturel et social des principaux groupes identifiables de son ressort, et s'y adapter; il doit reconnaître et apprécier les caractéristiques personnelles et le contexte social et culturel des participants²¹. Toutefois, lorsqu'il tient compte de ces facteurs, le procureur doit éviter les préjugés, les stéréotypes ou les généralisations erronées à propos de particuliers ou de groupes dans la société canadienne afin de garantir l'égalité réelle du processus judiciaire. Pour tenir compte adéquatement du contexte culturel ou social, il s'assure que ces facteurs sont pertinents par rapport à la question juridique et au particulier en cause.

Privilège

28. En règle générale, l'avis juridique donné par le procureur aux organismes d'enquête est protégé par le secret professionnel; un procureur ne peut remettre un avis juridique ou en faire mention de quelque façon que ce soit à l'avocat de la défense²², à un commandant de l'accusé ou au public, ni y faire référence, sauf si le secret est levé. Il existe toutefois des exceptions à la règle²³ : par exemple dans l'affaire La Reine c. Shirose et Campbell²⁴, la Couronne tentait de défendre une demande en abus de procédure en partie fondée sur la bonne foi dont la police a fait preuve en demandant un avis juridique. La Cour suprême du Canada a statué que le secret professionnel avait bien été levé. Les principes généraux à l'égard du devoir de divulguer les communications entre la poursuite et le personnel chargé de l'enquête sont établis dans la politique intitulée Divulgation.

29. Les avis juridiques écrits donnés par un procureur et les communications sollicitant un avis juridique doivent, généralement, porter la mention « protégé/privilège de la poursuite ».

Responsabilité civile

30. Depuis peu, les procureurs canadiens font de plus en plus souvent l'objet d'une action en responsabilité civile délictuelle. Les deux principales causes d'action sont la poursuite négligente et la poursuite malveillante. Lorsqu'un procureur est avisé qu'il risque de faire l'objet d'une action civile concernant une poursuite militaire, il doit immédiatement en aviser le DPM.

Responsabilité et indemnisation

31. Le procureur peut²⁵ être indemnisé de toute demande à son encontre, qui découle de son emploi au sein du cabinet du JAG, à l'exception des demandes liées à un comportement qui n'entre pas dans le cadre des fonctions d'un avocat militaire. Dans une telle action, les frais engagés afin que le procureur soit représenté par un avocat indépendant ne seront payés que si le procureur a obtenu au préalable une autorisation écrite du DPM.

Disponibilité de cet énoncé de directive

32. Cet énoncé de directive est un document public et il est disponible aux membres des FAC ainsi qu'au public.

Notes en bas de page

¹ Article 165.1 de la Loi sur la défense nationale.

² Paragraphes 165.17(1) et 165.17(2) de la Loi sur la défense nationale.

³ Paragraphe 165.17(3) de la Loi sur la défense nationale.

⁴ Article 9.1 de la Loi sur la défense nationale.

⁵ Article 9.2 de la Loi sur la défense nationale.

⁶ Article 10.1 de la Loi sur la défense nationale.

⁷ Paragraphe 9.2(2) et article 9.3 de la Loi sur la défense nationale.

⁸ Article 4 de la Loi sur la défense nationale.

⁹ Paragraphes 4.081(1) et 4.081(4) des ORFC.

¹⁰ Habituellement, la communication avec le ministre se fait par l'entremise du DPM et du JAG.

¹¹ Voir l'analyse dans D. Stuart, « Prosecutorial Accountability in Canada », dans l'ouvrage de P. Stenning, Accountability in Criminal Justice, Toronto: University of Toronto Press, 1995, aux pages 336 à 339.

¹² La mesure dans laquelle les procureurs sont soumis à des règles de discipline est contestée : voir p. ex. Krieger v. Law Society of Alberta, [ 1997] A.J. N^o. 689 (devant la C.A. Alb.). Par exemple, les barreaux possèdent au moins une certaine compétence relativement aux actes d'un procureur en qualité d'avocat, comme le devoir de ne pas adopter une conduite indigne : voir J.Ll.J Edwards, « The Office of Attorney General - New Levels of Public Expectations and Accountability » dans P. Stenning, op. cit., aux pages 299 à 304.

¹³ Voir les par. 165.17(2) et 165.17(4) de la Loi sur la défense nationale.

¹⁴ Voir la Directive en matière de politique du JAG intitulée Relations avec les médias.

¹⁵ En effet, certains tribunaux civils ont statué qu'il était inapproprié d'enlever aux procureurs tout leur pouvoir discrétionnaire : voir R. v. Catagas (1978), 38 C.C.C.(2d) 296 (C.A. Man.); R. v. Wood (1983), 31 C.R.(3d) 374 (C. mag. prov. N.-É.).

¹⁶ Aux fins de la présente politique, le terme « saisi » s'entend au sens de l'article 164.2 de la Loi sur la défense nationale.

¹⁷ Le DPM représente les Forces canadiennes aux audiences en vue de la mise en liberté : voir l'art. 105.27 des ORFC.

¹⁸ Voir la politique Défense, procès et discussions sur le règlement de la sentence.

¹⁹ Voir la partie 5, chapitre IV, « divulgation préalable ».

²⁰ « Participant » s'entend de manière générale de l'accusé, des témoins et des victimes.

²¹ Les caractéristiques personnelles et le contexte culturel et social renvoient aux droits à l'égalité reconnus à l'article 15 de la Charte.

²² La question du secret entre les procureurs et les enquêteurs est complexe. Voir le paragraphe 8 de la politique Divulgation pour obtenir des directives.

²³ Voir Discretion to Prosecute Inquiry, (Stephen Owen, président) (1990), Commissioner's Report aux pp. 109 -110; R. v. Ovidio Jesus Herrera, (21 novembre 1990) (Div. gén. C. Ont.) [non publiée]; Alfred Crompton Amusement Machines Ltd. v. Commissioners of Customs and Excise, (N^o. 2), [1972] 2 All E.R. 353 aux pp. 373 à 385 (C.A.); Waterford v. Commonwealth of Australia (1987), 71 A.L.R. 673 (H.C.); Idziak c. Ministre de la Justice, [1992] 3 R.C.S. 631; Canada (Attorney General) v. Sander (1994), 90 C.C.C. (3d) 41 (C.A.C.-B.). Il arrive parfois qu'il n'y ait pas de secret professionnel : Re: Girouard and the Queen (1982), 68 C.C.C. (2d) 261 (C.S.C.-B.) à l'égard des conversations préalables entre le procureur de la Couronne et un policier (témoin); ou que le secret doive être protégé : voir R. v. Gray (1993), 79 C.C.C. (3d) 332 (C.A.C.-B.); ou qu'il y ait une exception reconnue au secret : La Reine c. Shirose et Campbell,[1999 S.C.J. N^o 16.

²⁴ [1999] S.C.J. N^o 16.

²⁵ Les critères qui établissent la possibilité d'une indemnisation sont énoncés dans les lignes directrices du Conseil du Trésor.