Archivé - Mise à jour des projections économiques et budgétaires à long terme

Le présent document fait état des projections économiques et budgétaires à long terme jusqu'en 2055-2056, en utilisant comme point de départ les prévisions à moyen terme décrites dans l'Énoncé économique de l'automne 2016.

Comme toutes autres projections qui portent sur plusieurs décennies, celles présentées dans ce document sont sujettes à un degré élevé d'incertitude. Ces projections ne constituent pas une prédiction de l'avenir, mais doivent plutôt être considérées comme des scénarios qui pourraient survenir d'après les tendances et les politiques actuelles et un ensemble raisonnable d'hypothèses démographiques, économiques et budgétaires. Leur objectif consiste à présenter une analyse générale de la situation budgétaire fédérale afin de permettre au gouvernement de relever plus efficacement les défis à venir et de protéger la viabilité à long terme des finances publiques.

Une description technique de la méthodologie et des principales hypothèses sous-jacentes à cette analyse figure à la fin du présent document.

Les Canadiennes et les Canadiens vivent plus longtemps que jamais; leur espérance de vie est parmi les plus élevées au monde. Conjuguée à la baisse des taux de fécondité, cette amélioration de la longévité a entraîné un vieillissement graduel de la population canadienne. Pour la première fois dans l'histoire du Canada, les aînés (personnes âgées de 65 ans ou plus) sont maintenant plus nombreux que les enfants de moins de 15 ans (graphique 1).

Étant donné que les membres les plus âgés de la génération nombreuse du baby-boom atteignent maintenant l'âge de retraite, le Canada a franchi un tournant démographique. À mesure que cette génération importante se retire du marché du travail et qu'elle est remplacée par des générations relativement moins nombreuses de nouveaux travailleurs, le ratio des travailleurs aux aînés du Canada devrait baisser de façon radicale au cours des prochaines décennies.

En effet, on prévoit qu'en moins d'une vingtaine d'années, le ratio canadien des personnes en âge de travailler (15 ans à 64 ans) aux aînés (65 ans ou plus), qui était de près de 5 au cours de la dernière décennie, diminuera pour s'établir à environ 2,5 (graphique 2), soit l'une des diminutions projetées les plus importantes parmi les pays membres de l'Organisation de coopération et de développement économiques (OCDE).

Le vieillissement de la population entraînera également une hausse de la proportion de travailleurs âgés au sein de la population active. Étant donné que les travailleurs âgés participent moins au marché du travail que les travailleurs plus jeunes, le vieillissement de la population devrait entraîner une baisse du taux d'activité global¹. En fait, les effets du vieillissement de la population se font déjà sentir, puisque le sommet du taux d'activité global appartient probablement au passé.

À compter des années 1960, la génération du baby-boom a stimulé le potentiel de croissance de l'économie canadienne à mesure que ses membres intégraient le marché du travail. Cependant, à mesure qu'un nombre de plus en plus élevé de baby-boomers prennent leur retraite, on devrait assister à l'effet inverse.

La croissance économique est tributaire soit d'une augmentation de l'offre de main-d'œuvre, soit d'une hausse de la productivité du travail (production réelle par heure travaillée). Une participation réduite à la population active découlant du vieillissement de la population a déjà été constatée, et on prévoit qu'elle continuera de réduire la croissance de l'offre de main-d'œuvre – c'est-à-dire le nombre total d'heures travaillées par les Canadiens.

Dans ce contexte, selon les hypothèses de référence relatives à la population active et à la productivité, l'augmentation du rythme du vieillissement de la population aura une incidence négative sur la croissance économique au cours des prochaines décennies (graphique 3).

Le ralentissement de la croissance économique au Canada lié à l'âge de la population surviendra en présence d'autres phénomènes mondiaux puissants et lents. Tout comme au Canada, la population mondiale vieillit et la croissance de la productivité a ralenti dans les pays de l'OCDE. Ces forces structurelles préparent une croissance globale plus lente au cours des prochaines années.

Étant donné que le taux d'inflation devrait se maintenir à environ 2 % par année, cette incidence négative sur la croissance économique se traduira par une croissance moins élevée du produit intérieur brut (PIB) nominal, qui constitue l'indicateur le plus large de l'assiette fiscale.

Une croissance moindre du PIB nominal entraînera ainsi une réduction du taux de croissance des revenus gouvernementaux, ce qui limitera la capacité des gouvernements de continuer à augmenter les dépenses publiques à un rythme aussi élevé que celui observé dans le passé. Parallèlement, le vieillissement de la population devrait également exercer une pression à la hausse sur les dépenses publiques, notamment en ce qui concerne des programmes liés à l'âge comme les prestations aux aînés.

Les prévisions budgétaires à moyen terme présentées dans l'Énoncé économique de l'automne 2016 constituent le point de départ des projections budgétaires à long terme. Ces prévisions à moyen terme, fondées sur la moyenne des résultats de l'enquête sur les perspectives économiques menée en septembre 2016 auprès d'économistes du secteur privé, font état d'une réduction progressive du déficit à la suite d'un sommet atteint en 2017-2018, ainsi qu'un ratio de la dette fédérale au PIB légèrement moins élevé d'ici la fin de la période de prévision (tableau 1).

Suivant ces prévisions à moyen terme et l'hypothèse selon laquelle les principaux paramètres des politiques gouvernementales actuelles demeureront inchangés, le ratio de la dette fédérale au PIB devrait demeurer légèrement en dessous du niveau actuel jusqu'au début des années 2030, puis commencer à diminuer à mesure que les pressions liées à une population vieillissante commencent à faiblir (graphique 4)².

Toutefois, les projections de référence s'accompagnent de scénarios alternatifs plus favorables et moins favorables. Par exemple, une combinaison d'une croissance de la productivité moins élevée que les attentes (suivant son rythme tendanciel de la dernière décennie) et d'une croissance des dépenses de programmes supérieure aux attentes (correspondant à un quart de point de pourcentage de plus par année) suffirait à compromettre la viabilité des finances publiques fédérales. Par contre, la combinaison d'une croissance plus élevée que prévu de la productivité (correspondant au taux de croissance tendanciel de la productivité aux États-Unis) et d'une croissance plus faible que prévu des dépenses de programmes (correspondant à un quart de point de pourcentage de moins par année) conduirait à des excédents budgétaires beaucoup plus tôt et à une réduction plus rapide du ratio de la dette au PIB. Dans ce contexte, il est important que le gouvernement fasse preuve d'une gestion financière prudente et qu'il investisse dans l'économie afin de préserver la situation budgétaire saine du Canada et de réagir aux répercussions de la transition démographique.

À mesure que cette transition démographique se réalise, le gouvernement continuera de prendre des décisions judicieuses et de faire des investissements solides afin de développer l'économie de l'avenir du Canada et de créer une économie qui est à l'œuvre pour la classe moyenne.

Compte tenu du vieillissement de la population, il est impératif de faire des investissements plus importants dans les compétences et les technologies qui accroîtront la productivité, la compétitivité et l'équité au Canada – par exemple, en renforçant la main-d'œuvre du pays afin de s'assurer que tous les Canadiens aient la possibilité de participer pleinement au marché du travail, en continuant d'être un pays accueillant envers les nouveaux immigrants et en attirant et en gardant au pays les talents de premier ordre.

Même si aucune initiative isolée ne peut garantir la croissance durable de notre prospérité, les retombées positives potentielles de la prise de mesures dès maintenant dans un vaste éventail de domaines stratégiques sont très importantes puisque l'effet des mesures tend à se renforcer au fil du temps. Pour ne citer qu'un exemple, des politiques conduisant à une hausse du taux d'activité et de la productivité pour atteindre des niveaux semblables à ceux des autres pays à performance élevée à ce chapitre permettraient d'augmenter le PIB réel du Canada de plus de 20 % en 2055 (graphique 5).

Les projections démographiques utilisées dans le présent document sont fondées sur les projections liées à un scénario de croissance moyenne produites par Statistique Canada³. Statistique Canada produit des projections démographiques par âge et par sexe d'une année à l'autre, en additionnant à la population les naissances et la migration nette, et en y soustrayant les décès. Les hypothèses démographiques qui sous-tendent ces projections sont énoncées dans le rapport Projections démographiques pour le Canada (2013 à 2063), les provinces et les territoires (2013 à 2038), publié en 2015. Les principales hypothèses sont les suivantes :

• L'espérance de vie à la naissance des femmes passerait de 83,8 ans en 2013 à 88,5 ans en 2055. Chez les hommes, l'espérance de vie passerait de 79,6 ans en 2013 à 86,7 ans en 2055.
• Un taux de fécondité de 1,67 enfant par femme est utilisé pour toute la période de projection.
• On présume que le taux d'immigration annuel représenterait environ 0,75 % de la population totale. Lorsqu'on tient compte de l'émigration et des émigrants de retour au pays, on suppose que le taux d'immigration nette du Canada se situe à environ 0,6 % durant la période de projection.

Aux fins du présent document, les projections démographiques de Statistique Canada ont été rajustées pour tenir compte des estimations récentes de la population.

Pour les six premières années de la période de projection, soit de 2016 à 2021, les principaux indicateurs économiques (p. ex., la croissance du PIB réel et les taux d'intérêt) sont tirés de l'enquête de septembre 2016 du ministère des Finances Canada auprès d'économistes du secteur privé, sur laquelle sont fondées les prévisions budgétaires présentées dans l'Énoncé économique de l'automne 2016. Ces résultats sont ensuite prolongés au moyen du modèle de projection à long terme du ministère des Finances. Dans le cadre de ce modèle, on suppose que la croissance du PIB réel est fonction de la croissance de la productivité du travail et de la croissance de l'offre de main-d'œuvre. Cette dernière est déterminée au moyen de modèles selon l'âge et le sexe pour la participation au marché du travail et la moyenne des heures travaillées, et conformément aux projections démographiques selon l'âge et le sexe de Statistique Canada.

Durant la période allant de 2022 à 2055, on suppose que la croissance de la productivité du travail correspondra à peu près à sa moyenne historique. Le taux de chômage pour la période de 2016 à 2021 est tiré des prévisions du secteur privé, selon lesquelles le taux devrait diminuer progressivement pour s'établir à 6,2 % en 2021, soit un niveau similaire à celui observé avant la récession de 2008-2009. On suppose que le taux de chômage demeurera à ce niveau à long terme.

À moyen terme (de 2016 à 2021), on prévoit que la croissance de l'offre de main-d'œuvre continuera de contribuer sensiblement à la croissance du PIB, mais dans une mesure moins importante qu'au cours des quatre dernières décennies. Cette situation est attribuable en partie à l'incidence positive de la reprise du marché du travail observée depuis la récession de 2008-2009, qui se traduit par une réduction du taux de chômage (cette réduction favorisant la croissance de l'offre de main-d'œuvre). Toutefois, après 2021, l'apport du taux d'activité devrait diminuer légèrement chaque année (-0,2 point de pourcentage annuellement) étant donné l'augmentation du taux de départ à la retraite chez la génération du baby-boom, qui réduirait la croissance de l'offre de main-d'œuvre (tableau 2). Au-delà de 2021, le taux de chômage devrait se stabiliser, et la tendance baissière de la moyenne des heures travaillées devrait se poursuivre.

Considérés ensemble, ces facteurs donnent à penser que la contribution de l'offre de main-d'œuvre à la croissance du PIB réel diminuera de façon importante, pour se situer en moyenne à seulement 0,5 point de pourcentage par année durant la période allant de 2022 à 2055, comparativement à une moyenne de 1,6 point de pourcentage durant la période allant de 1970 à 2015. Étant donné qu'on suppose une croissance tendancielle de la productivité de 1,2 % par année, soit le même taux de croissance que celui observé entre 1970 et 2015, la croissance globale du PIB réel se situerait en moyenne à 1,7 % par année entre 2022 et 2055.

Les projections budgétaires figurant dans le présent document, qui ont comme point de départ les projections de l'Énoncé économique de l'automne 2016 pour la période allant jusqu'en 2021-2022, sont obtenues au moyen d'un modèle comptable dans le cadre duquel chacune des catégories de revenus et de dépenses est déterminée de façon indépendante et modélisée en tant que fonction des projections démographiques et économiques sous-jacentes, les relations étant définies soit par les politiques gouvernementales actuelles, soit par des hypothèses.

Le modèle présente un examen détaillé des répercussions budgétaires du vieillissement de la population sur les revenus et les dépenses du gouvernement, ainsi qu'une évaluation de la viabilité des finances publiques à long terme en simulant les trajectoires à long terme de la dette et des déficits.

Voici les principales hypothèses qui sous-tendent les projections budgétaires de 2022-2023 à 2055-2056 :

• Le Transfert canadien en matière de programmes sociaux augmente de 3 % par année, et le Transfert canadien en matière de santé ainsi que les transferts fiscaux (principalement au titre de la péréquation et de la formule de financement des territoires) augmentent conformément au niveau du PIB nominal.
• Les prestations du programme de la Sécurité de la vieillesse (SV) augmentent au rythme de la croissance de la population visée (65 ans ou plus aux fins de la pension de la SV et du Supplément de revenu garanti) et de l'inflation afin de tenir compte des augmentations du coût de la vie.
• Les prestations pour enfants augmentent au rythme de la croissance de la population visée (les enfants de moins de 18 ans) et de l'inflation afin de tenir compte des augmentations du coût de la vie.
• Les dépenses de programmes directes sont liées à la croissance du PIB nominal.
• Les prestations d'assurance-emploi croissent en fonction du nombre projeté de prestataires et de la croissance projetée de la rémunération hebdomadaire moyenne.
• Le taux de cotisation d'assurance-emploi croît conformément aux modalités actuelles du programme, selon lesquelles les revenus et les dépenses du programme (c.-à-d. les prestations et les coûts d'administration) doivent s'équilibrer au fil du temps.
• Tous les revenus fiscaux, y compris ceux tirés de l'impôt sur le revenu des particuliers, de l'impôt sur le revenu des sociétés et de la taxe sur les produits et services ainsi que les autres revenus, croissent au même rythme que le PIB nominal.
• En ce qui concerne les frais de la dette fédérale, les nouveaux emprunts et la dette fédérale qui vient à échéance chaque année sont financés ou refinancée, respectivement, conformément à la stratégie de gestion de la dette à moyen terme du gouvernement, au nouveau taux d'intérêt. Le taux d'intérêt effectif sur la dette fédérale portant intérêt devrait passer graduellement d'environ 3 % en 2021-2022 à 3,7 % en 2029-2030 et demeurer généralement stable à ce niveau par la suite. De plus, le rendement des actifs financiers (qui est pris en compte dans les autres revenus) est égal au coût d'emprunt (pris en compte dans les frais de la dette publique) associé à leur achat.

Étant donné l'incertitude intrinsèque entourant les projections à long terme et l'éventail des résultats possibles, les projections de référence contenues dans le présent document ne doivent pas être considérées comme des prévisions. Elles visent plutôt à fournir un scénario de référence plausible qui découle d'un ensemble d'hypothèses démographiques, économiques et budgétaires raisonnables et qui, comme le montre notre analyse de sensibilité, demeure essentiellement inchangé à la suite d'un certain nombre de modifications raisonnables touchant l'une ou l'autre des hypothèses. En revanche, des changements importants concernant certaines des hypothèses ou une combinaison de changements touchant différentes hypothèses peuvent se traduire par une modification considérable de l'évolution prévue des perspectives économiques et budgétaires à long terme.

¹ La population active est constituée de la population âgée de 15 ans ou plus (à l'exclusion des pensionnaires d'établissements) qui travaille ou cherche activement un emploi. Le taux d'activité est faible chez les jeunes (personnes âgées de 15 à 24 ans), atteint des sommets dans la tranche d'âge de 25 à 54 ans, et commence à diminuer à l'âge de 55 ans. Bien qu'on prévoie que le taux d'activité des personnes âgées continuera d'augmenter, il devrait demeurer nettement inférieur aux taux observés dans les groupes d'âge plus jeunes.

² Il convient de noter que la bonification proposée du Régime de pensions du Canada et les changements fiscaux connexes ne devraient pas avoir une incidence importante sur les finances publiques fédérales à long terme; ils se traduiraient par une hausse du ratio de la dette fédérale au PIB d'environ 2 points de pourcentage en 2055-2056.

³ Statistique Canada produit trois séries de projections démographiques à long terme fondées sur des scénarios de croissance faible, moyenne et élevée.