Lettre au CEMD : commentaires sur l'état de la politique de défense (Protection, Sécurité, Engagement)

Le 19 décembre 2022

 

Général Wayne Eyre
Chef d’état-major de la défense
Forces armées canadiennes
101, promenade Colonel-By
13^e étage – tour sud
Ottawa (Ontario) K1A 0K2

 

Général Eyre,

Merci pour notre rencontre du 16 août 2022. J’ai aimé votre ouverture d’esprit face aux problèmes auxquels est confrontée la communauté de la Défense.

Lors de cette réunion, nous avons discuté de la politique de défense Protection, Sécurité, Engagement (PSE), et de sa mise à jour en cours. J’ai proposé de vous fournir des commentaires sur cette mise à jour du point de vue du bureau de l’Ombudsman.

Comme vous le savez, dans le cadre de la consultation sur l’Examen initial de la politique de défense en 2016, mon bureau a soumis le rapport « Nos gens, notre sécurité, notre futur », qui portait sur l’examen de la politique de défense. Ce cadre « les gens d’abord » contenait des interventions principales basées sur trois thèmes : le traitement réservé à la Force de réserve, la transition de la vie militaire à la vie civile et les difficultés auxquelles sont confrontées les familles des Forces armées canadiennes (FAC). Les FAC ont incorporé plusieurs de ces initiatives dans le premier chapitre de PSE.

Depuis ce temps, mon bureau a continué de souligner bon nombre des mêmes problèmes auprès du ministère de la Défense nationale (MDN) et des FAC. Six ans plus tard, il reste encore beaucoup de travail à faire.

Je suis encouragé par le fait que certaines des recommandations de mon bureau aient fait leur chemin dans les initiatives actuelles, comme l’avancement de Canada Sans Faille, l’inclusion des civils dans les services offerts par le Centre d’intervention sur l’inconduite sexuelle (CIIS) et la création du Groupe de transition.

Je profite de l’occasion pour vous présenter un résumé des initiatives qui ont une incidence durable sur la communauté de la Défense. Vous trouverez ce résumé à l’annexe A de cette lettre. Soyez assuré que mon bureau continuera de soulever ces sujets de préoccupation auprès de la haute direction des FAC et du MDN.

Les familles

Comme vous le savez, la ministre s’est dite intéressée à trouver des façons d’aider les familles militaires. Le 4 novembre 2022, je lui ai répondu dans une lettre décrivant les domaines dans lesquels le MDN et les FAC pourraient agir à court et à moyen terme, ce qui profiterait grandement à ce groupe important. Du ressourcement et de la mise en œuvre de la Stratégie pour les familles militaires à l’emploi des conjoints, en passant par la garde des enfants et les soins de santé, les domaines sur lesquels agir ne manquent assurément pas. J’ai également encouragé la ministre à accroître le niveau de consultation politique de ses homologues provinciaux et territoriaux à la table de Canada Sans Faille.

Les processus et les gens

La résolution de certains des problèmes relevés dans ce document peut exiger la mise en place de solutions complexes et longues. Cependant, le MDN et les FAC pourraient apporter de nombreuses améliorations avec un minimum de ressources. De plus, mon bureau a reconnu dans divers rapports et autres communications publiques que le MDN et les FAC ne peuvent résoudre les problèmes clés auxquels fait face la communauté de la Défense simplement « en affectant des effectifs à la question ». Des ressources supplémentaires et des équipes spéciales se sont souvent révélées être des solutions temporaires aux arriérés et aux retards, qui refont surface peu de temps après le retrait de ces équipes. Afin de moderniser le soutien et les soins fournis à nos membres des FAC, des solutions axées sur la technologie et la rationalisation des processus durables doivent être explorées.

Difficultés liées aux organismes centraux et au cadre de politique interne

Il est largement reconnu que le Chef d’état-major de la défense a peu de marge de manœuvre lorsqu’il s’agit de financer de nouvelles initiatives, d’augmenter ou de réaffecter des fonds pour soutenir les initiatives en cours et de gérer dans les limites des politiques des organismes centraux. Tout en comprenant que des freins et contrepoids sont nécessaires pour une bonne gestion de l’argent des contribuables, des initiatives importantes devant être menées rapidement peuvent se buter à des obstacles lorsqu’elles parviennent aux organismes centraux. Souvent, les obstacles peuvent devenir une montagne.

Dans un article d’opinion que j’ai écrit pour The Hill Times en novembre 2022, j’ai fait part de mes préoccupations concernant le fait que le MDN et les FAC n’ont pas l’agilité appropriée pour relever rapidement les défis. J’ai écrit ce qui suit :

« De nombreuses prestations offertes aux membres des FAC et à leurs familles relèvent du Conseil du Trésor. Les dépenses publiques de toute nature doivent faire l’objet d’un examen minutieux par un organisme central. Bien qu’il s’agisse d’une étape nécessaire pour assurer la responsabilité financière, le processus peut être long et entraver l’agilité du MDN et des FAC à répondre aux besoins et aux circonstances exceptionnelles auxquels sont souvent confrontés les militaires et familles des FAC. L’un de ces domaines qui a été mis en évidence est la volatilité du coût de la vie et le fait que certaines prestations ne correspondent pas à la réalité des dépenses des familles militaires. »

Ces réponses tardives aux besoins des militaires nuisent au recrutement et à la rétention des militaires et, en fin de compte, à l’efficacité opérationnelle des FAC. Le MDN, les FAC et le Conseil du Trésor doivent renforcer le dialogue pour mieux expliquer ces besoins et les conséquences potentielles de ne pas “bien faire les choses”. Les opérations militaires ne sont pas dirigées par des organismes civils extérieurs et la gestion du personnel militaire et des familles doit être considérée différemment en plaçant une plus grande responsabilité entre les mains des personnes qui comprennent l’armée.

Généralement, l’examen de la politique de défense doit intégrer une analyse de ce qui précède. L’examen doit également examiner les politiques et les processus internes du MDN et des FAC, pour supprimer les éléments redondants ou trop restrictifs, et pour aligner et rationaliser les politiques dans des cadres plus simples. Mon bureau peut fournir des exemples de cas où cela peut se produire et se produit effectivement.

Préoccupations relatives aux Services de santé

Pendant mon mandat d’ombudsman, j’ai été témoin d’un problème récurrent, qui est à l’origine de nombreuses préoccupations concernant la santé et le bien-être des militaires : les problèmes de ressources aux Services de santé des Forces canadiennes. D’après les dossiers de nos commettants, je peux confirmer que les militaires et d’autres intervenants continuent de citer les pénuries de ressources et de personnel comme raisons des lacunes au sein du système de soins de santé. L’accès aux ressources en santé mentale est peut-être le problème le plus aigu. Ces pénuries chroniques de personnel et de ressources pèsent lourdement sur de nombreux militaires. Ils m’ont mentionné ce problème à plusieurs reprises lors de mes visites dans des bases et des escadres partout au pays. Cela doit être une priorité dans l’examen de la politique de défense.

Transition

Mon bureau a surveillé activement l’espace de transition de la vie militaire à la vie civile au cours des sept dernières années. De nombreuses recommandations issues de nos enquêtes systémiques, qui profiteraient à ceux qui servent, restent en suspens. Bref, il reste beaucoup de travail à faire.

Lors de mon voyage à la BFC Borden, j’ai été encouragé par les progrès réalisés par le Groupe de transition (GT) pour déployer sa nouvelle forme et fonction dans l’ensemble du pays. Cependant, j’ai également entendu des inquiétudes quant au fait que le Groupe de transition pourrait ne pas atteindre sa pleine capacité opérationnelle d’ici 2024. J’encourage la direction des FAC à garder le pied sur l’accélérateur lors du déploiement du GT et à rejeter tout retard à cet égard.

Je suis également encouragé par la collaboration continue entre le MDN/les FAC et Anciens Combattants Canada (ACC).

En 2016, mon bureau a recommandé que les FAC ne libèrent aucun militaire jusqu’à ce que tous les avantages et services soient en place avant son départ. Ainsi, la nécessité de réduire l’arriéré d’ACC demeure primordiale. S’il n’est pas réduit, notre recommandation reste un correctif important des processus pour résoudre ce problème.

Leadership

Je reconnais les difficultés auxquelles l’institution a été confrontée au cours des dernières années. Cependant, je crois que les dirigeants actuellement en place – dont vous et la ministre de la Défense nationale – ont le vent en poupe. Je pense que les conditions actuelles sont idéales pour agir afin de réparer certains des torts du passé. Cependant, nous devons bien comprendre le côté « personnes » de l’équation. C’est la base sur laquelle nous construisons tout le reste.

Bien que la « Directive pour la reconstitution » se concentre sur certains aspects des domaines contenus dans l’annexe A, je crois que le MDN et les FAC doivent faire des efforts supplémentaires et soutenus et disposer de ressources adéquates pour pousser ces initiatives au-delà de la ligne de but.

Enfin, le secrétaire de la Défense des États-Unis s’est récemment engagé à mener plusieurs initiatives prometteuses pour soutenir les familles militaires quant aux services de garde d’enfants, aux affectations, au coût de la vie et à l’emploi des conjoints. Il existe peut-être des pratiques exemplaires et des leçons retenues qui pourraient être appliquées dans le contexte militaire canadien.

Si vous souhaitez discuter plus en détail de l’un des points ci-dessus ou si vous avez des questions, n’hésitez pas à communiquer avec moi.

 Agréez, Général Eyre, l’expression de ma considération distinguée.

L’ombudsman

 

Gregory A. Lick

 

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ANNEXE A

Force de réserve

Depuis 2015, mon bureau a formulé trois recommandations systémiques et effectué une étude pour améliorer le bien-être des réservistes et leur assurer un traitement équitable. Neuf recommandations systémiques ont été faites au MDN et aux FAC. Malgré des progrès sur certaines d’entre elles, en octobre 2022, aucune n’avait été pleinement mise en œuvre. Étant donné l’augmentation des opérations nationales et la dépendance à l’égard des réservistes, le MDN et les FAC doivent en faire plus pour améliorer durablement la Force de réserve du Canada. Bien que la reconstitution soit une priorité élevée pour les FAC et le gouvernement du Canada, d’autres progrès concrets découlant de nos recommandations permettront d’établir une meilleure base pour l’aboutissement de ces efforts.

Soins de santé

 Les domaines de préoccupation les plus urgents concernent les soins de santé, en particulier l’accès à des évaluations de santé régulières et à des lignes directrices et de l’information claires concernant les soins admissibles et la disponibilité de celles-ci. Les réservistes sont souvent appelés pour une assistance immédiate et, en raison de l’urgence de leur déploiement, les exigences relatives aux évaluations de santé qui ne sont pas à jour sont ignorées ou annulées. Cela peut avoir une incidence importante sur ceux qui peuvent avoir une affection préexistante et sur l’admissibilité aux prestations et services en cas de maladie ou de blessure. Grâce à notre suivi régulier et approfondi des progrès des FAC sur toutes nos recommandations, nous avons confirmé qu’aucune approche cohérente n’existe après le retour du déploiement pour communiquer avec les réservistes aux fins de suivi médical. De même, il n’y a aucune surveillance pour assurer la réalisation cohérente des activités de suivi après le déploiement d’après nos enquêtes systémiques précédentes et le suivi de la mise en œuvre de nos recommandations.

Politiques

Les politiques ambiguës et l’application incohérente des politiques concernant les soins de santé admissibles demeurent une préoccupation pour les réservistes. Les FAC et le MDN ont indiqué que la résolution de ces problèmes n’est actuellement pas une priorité élevée. On nous a dit que des mesures provisoires telles que des directives ministérielles sont à l’étude, mais aucune mesure concrète dans cette direction n’a été prise.

Le long processus de recrutement de la Force de réserve est une source supplémentaire de frustration parmi les candidats et ceux qui souhaitent procéder à un transfert de catégorie de service entre la Force régulière et la Réserve. Bien que certains travaux aient commencé pour rationaliser le processus et numériser certaines parties, il reste encore beaucoup à optimiser. Toute augmentation de l’activité de recrutement mettra également à rude épreuve une équipe de services médicaux déjà surchargée.

Si les FAC ont l’intention de tirer parti et de développer la Force de réserve dans le cadre de leurs efforts de reconstitution, cette base de soins doit être abordée et les services médicaux dotés des ressources appropriées.

Transition

Depuis 2014 mon bureau a souligné, dans des rapports et des comparutions devant des comités, l’importance de corriger le processus de transition, car il existe une corrélation directe avec le recrutement. Plusieurs rapports de comités parlementaires, ainsi que PSE, ont reconnu ce lien.

Accès aux prestations et services

La continuité des soins et l’accès en temps opportun aux prestations lorsqu’un membre est libéré des FAC sont essentiels pour une transition réussie hors de l’uniforme. Mon bureau continue d’insister sur l’importance de maintenir en poste un membre en voie de libération jusqu’à ce que tous les avantages et services des FAC, d’ACC et du Régime d’assurance-revenu militaire (RARM) soient confirmés et en place. Les FAC se sont engagées à retenir un membre jusqu’à ce que toutes les demandes d’avantages et de services soient traitées. Cependant, les membres continuent d’être libérés sans avoir accès à l’ensemble des prestations et des services financiers et médicaux, tels que les pensions, les décisions relatives aux pensions d’invalidité et les soutiens médicaux. Les difficultés posées par l’accès aux dossiers médicaux, des processus complexes et bureaucratiques et les arriérés continuent d’avoir une incidence sur le bien-être des militaires libérés.

Groupe de transition des FAC

Avec l’introduction du Groupe de transition des Forces armées canadiennes (GT FAC) en 2019, des projets pilotes ont travaillé à la mise en œuvre de cette recommandation. Bien que cet essai ait eu des résultats positifs, il doit s’agir d’une initiative à l’échelle nationale dotée de ressources appropriées. Une partie du succès dans certains emplacements pilotes (Borden et Petawawa) est attribuée à la réactivité d’une équipe dédiée à la transition de la vie militaire à la vie civile pour les familles. L’équipe de la transition de la vie militaire à la vie civile pour les familles est composée d’employés des SBMFC/SFM, qui offrent des services de conciergerie (basés sur un modèle de résilience familiale) pour les familles en transition médicale et non médicale, qui soutiennent leurs besoins familiaux individualisés en recherchant et en obtenant des services dans les collectivités dans lesquelles elles résident. En l’absence d’allocation de fonds pour étendre ce modèle à d’autres centres de transition, les familles sont dirigées vers les CRFM pour accéder à des renseignements généraux et à un soutien d’orientation.

À l’heure actuelle, comme le GT FAC n’est pas à pleine capacité opérationnelle, il ne fournit pas de soutien à la transition à tous les membres et à leur famille. Les changements apportés au processus de transition ont été étudiés, examinés et mis à l’essai pendant près d’une décennie. Le GT FAC avait un plan quinquennal pour atteindre sa pleine capacité opérationnelle. Bien que le projet pilote donne des résultats prometteurs, la mise en œuvre a été lente et la pleine capacité opérationnelle est encore loin et estimée maintenant pour 2025-2026. Même avec ce calendrier, des préoccupations relatives aux défis liés à l’affectation de ressources au nouveau modèle – s’assurer que les ressources humaines et financières sont en place et que l’infrastructure est disponible – ont été soulevées par des membres dans l’ensemble du pays.

Les familles

En novembre de cette année, après avoir discuté de l’importance des familles militaires, j’ai écrit à la ministre Anand une lettre décrivant les façons dont elle pourrait travailler avec ses collègues pour aider à faire avancer les initiatives qui soutiendraient les familles militaires. Même si bon nombre de ces éléments ne relevaient pas du domaine de responsabilité du MDN et des FAC, les FAC et le MDN ont un rôle à jouer pour influencer le changement dans ces domaines.

Canada Sans Faille

Depuis le lancement de Canada Sans Faille, j’ai été ravi de voir des améliorations dans des domaines tels que la suppression de la période d’attente de 90 jours pour les cartes de santé pour les familles militaires; l’octroi aux membres des FAC du statut de travailleur essentiel pour se déplacer dans l’ensemble du Canada; et la création de services supplémentaires de soutien à l’emploi et à la formation pour les conjoints des militaires. Comme vous le savez, l’efficacité opérationnelle des FAC est renforcée par le soutien des familles militaires. Je continue d’entendre directement les familles militaires parler des défis auxquels elles sont confrontées en raison des déménagements fréquents. La frustration liée à l’accès aux soins de santé familiaux et aux services spécialisés reste un défi majeur pour les familles qui déménagent. Le rétablissement des services de garde d’enfants, y compris le besoin de garde d’urgence et après les heures de travail, demeure un facteur de stress important pour les personnes ayant de jeunes enfants et présente un autre défi pour l’emploi du conjoint. Et enfin, les difficultés à faire reconnaître les qualifications spécialisées et les accréditations professionnelles dans de nouveaux endroits créent des obstacles à l’emploi du conjoint et ont une incidence sur les revenus familiaux. Je comprends que ces préoccupations continuent d’être des sujets clés pour l’initiative Canada Sans Faille, dans laquelle je siège.

Le Plan global pour les familles des militaires

Bien que certains des défis ci-dessus ne relèvent pas entièrement du domaine de compétence des FAC ou du MDN, il y a des domaines où des progrès peuvent être réalisés. Le Plan global pour les familles des militaires (maintenant connu sous le nom de Stratégie pour les familles militaires) a relevé plusieurs champs d’action pour le MDN et les FAC, dont certains nécessitaient des ressources limitées. Bien que cette stratégie ait reçu l’approbation de la haute direction, le plan n’a jamais été doté de toutes les ressources nécessaires et continue d’entrer en concurrence avec des initiatives jugées plus prioritaires.

La disponibilité des services de garde d’enfants et leur accessibilité demeurent l’une des préoccupations les plus courantes des familles des militaires. Le passage d’une liste d’attente à une autre lors d’une affectation et les exigences opérationnelles uniques de l’armée peuvent être difficiles à intégrer dans les options de garde d’enfants ordinaires. Les déploiements/missions à court préavis, les horaires irréguliers, les exigences de nuit, etc. compliquent encore ces défis.

Je reconnais et salue les efforts des Services aux familles des militaires pour tenter de faire avancer certaines de ces questions. J’ai été ravi de voir l’accent mis sur les familles des militaires dans la directive pour la reconstitution et j’exhorte les FAC à accorder la priorité au bien-être des familles des militaires en engageant des ressources dans le Plan global pour les familles des militaires/la Stratégie pour les familles militaires. Pour que ces initiatives se poursuivent ou s’étendent, des financements supplémentaires et soutenus doivent être alloués.

Agilité

Nous reconnaissons que de nombreux avantages financiers relèvent de l’autorité du Conseil du Trésor et que tout changement de ceux-ci peut être un long processus; ces changements ne sont souvent ni rétroactifs ni de nature individuelle.

Les avantages liés au logement et au coût de la vie en sont un exemple. Au cours de mon mandat et de celui de mon prédécesseur, nous avons entendu parler des effets néfastes que le manque de logements militaires et les taux obsolètes d’indemnités différentielles de vie chère ont sur la qualité de vie des membres des FAC et de leur famille. Étant donné l’augmentation rapide du coût de la vie au Canada, il est important de répondre à la demande de logements abordables et de mettre à jour les taux d’indemnités différentielles de vie chère afin de réduire les contraintes financières pour les membres des FAC et les familles des militaires.

Les défis qui en découlent ont été exprimés par des membres de tous les secteurs des FAC. Les préoccupations liées à la rigidité, à la complexité et à l’interprétation incohérente des politiques sont également des thèmes courants, dont certains peuvent être atténués à l’interne.

Relation avec le Conseil du Trésor

Les exigences opérationnelles imposées aux militaires et familles des FAC ont une incidence sur les relations et le bien-être physique et mental. Parfois, le Conseil du Trésor peut ne pas avoir une compréhension complète de ces besoins et un plus grand engagement des deux côtés est nécessaire pour assurer une base solide de compréhension.

Réseau de politiques internes

Les demandes uniques des FAC nécessitent souvent un niveau de souplesse pour répondre efficacement, qui n’est pas possible dans le cadre stratégique actuel. Le nombre actuel de documents liés aux politiques, tels que les ordonnances administratives des Forces canadiennes (OAFC), les ordonnances et règlements royaux, les ordonnances et instructions du Commandement du personnel militaire (COMPERSMIL), etc., crée une mosaïque de politiques, qui est lourde à tenir à jour et à gérer et peut créer des doublons et des incongruités. De plus, le langage requis dans les politiques pour expliquer correctement l’intention peut les rendre incompréhensibles pour la plupart des gens et limiter la possibilité pour les FAC et le MDN de tirer parti des outils d’information et d’éducation pour communiquer avec les divers publics autour des FAC.

Il peut y avoir des possibilités dans la mise à jour de la politique de défense et la modernisation des ressources humaines pour ajouter de l’agilité au cadre stratégique; et pour examiner les politiques et les processus afin de supprimer les éléments redondants ou trop restrictifs. En alignant et en rationalisant les politiques dans un cadre plus simple, il est possible de réduire la nature prescriptive des règlements et de donner à la chaîne de commandement la latitude de manœuvrer dans ce périmètre pour faire face à des situations uniques.