Annexe A: Évaluation du système de la réserve nationale d'urgence (SRNU) – Gestion du cycle de vie

Annexe A : Points à examiner - Gestion du cycle de vie

L'Agence de la santé publique du Canada (ASPC) fournit des ressources de santé publique à l'appui des interventions d'urgence au Canada. La présente section décrit comment les activités d'autres administrations peuvent aider à guider l'établissement d'une approche renouvelée à l'égard de la gestion du cycle de vie dans le cadre du programme du SRNU.

L'une des principales recommandations de la Vérification de la préparation et de l'intervention en cas d'urgence 2010 précise que « [...] le directeur général du Centre de mesures et d'interventions d'urgence devrait amorcer l'élaboration et le maintien continu d'un plan stratégique et d'un plan d'activités opérationnel à l'égard du Système de la réserve nationale d'urgence, fondés sur une évaluation globale des risques et des besoins, afin d'orienter les activités du programme[Lien vers la note 19] ».

Capacités opérationnelles

Cette évaluation souligne, tout comme de nombreux rapports antérieurs, la nécessité pour l'ASPC de gérer un certains nombre d'aspects et de fonctions de plus en plus complexes pour veiller à ce que les ressources du SRNU soient utilisées efficacement en cas d'urgence. Toutefois, la fonction du programme du SRNU ne consiste pas seulement à gérer des stocks. Par exemple, l'ASPC a un rôle national à jouer pour ce qui est de la coordination et de la direction des activités de gestion des fournitures en cas d'intervention d'urgence en santé publique. Pour renouveler le programme du SRNU et le rendre pluridimensionnel, il faudra le gérer davantage selon un modèle d'affaires ou une optique systémique, moins axé sur la gestion d'entrepôts ou de stocks.

Comme il a été indiqué précédemment, les capacités opérationnelles du Centre de mesures et d'interventions d'urgence devront être renforcées pour donner suite aux recommandations antérieures et aux activités futures. Pour cela, il faudra une planification stratégique et opérationnelle proactive et une participation soutenue et significative des intervenants. Cela revêt une importance particulièrement cruciale lorsqu'il s'agit de communiquer avec les provinces et les territoires au sujet de leurs plans d'intervention en cas de catastrophe et de négocier des protocoles d'entente. Pour assurer une telle participation, il faut être au courant des rôles, des responsabilités et des plans d'intervention en cas d'urgence de chacune des administrations. Par exemple, les Centers for Disease Control and Prevention des États-Unis ont créé des équipes chargées des divers aspects de leur Strategic National Stockpile, y compris les préparatifs, la planification et l'analyse des programmes, l'organisation matérielle, les interventions, les exercices et la formation des équipes.

Pour ce qui est des capacités opérationnelles, il faut également tenir compte des liens qui doivent être maintenus ou renforcés entre le programme du SRNU et les directions générales de l'ASPC ou du reste du portefeuille de la Santé. Le programme du SRNU dépend d'autres secteurs de l'ASPC lorsqu'il s'agit de recevoir des conseils stratégiques sur les produits et la planification. Par exemple, la Direction générale de la prévention et du contrôle des maladies infectieuses offre des conseils et de l'orientation concernant l'achat de produits spécialisés (comme les antiviraux). Le programme du SRNU doit également consulter d'autres directions générales internes au sujet d'autres activités qui pourraient avec une incidence sur la gestion de la réserve. La réciprocité nécesaire dans le cadre de ces relations devraient également être prise en considération.

Actuellement, la fonction principale du personnel chargé du programme du SRNU est de gérer la réserve. Certains aspects doivent être pris en compte lorsqu'il s'agit d'accroître les capacités opérationnelles du programme du SRNU pour réaliser les activités très diversifiées permettant de gérer la réserve en cas d'intervention d'urgence.

Planification

Comme mentionné précédemment, en réponse à la Vérification de la préparation et de l'intervention en cas d'urgence 2010, le Centre de mesures et d'interventions d'urgence examine déjà un plan stratégique à long terme pour le programme du SRNU. Un des secteurs d'intérêt pour les provinces et les territoires est l'évaluation du risque non uniforme. L'évaluation des besoins potentiels en matière d'intervention doit tenir compte du fait que les diverses administrations font face à des risques différents, sont situées dans des environnements géographiques différents et possèdent des capacités différentes. Par exemple, les représentants des provinces et des territoires ont indiqué que les capacités des petites communautés éloignées sont souvent limitées. Ces communautés sont confrontées à des difficultés particulières en matière d'entreposage, de transport, de formation et de disponibilité de professionnels compétents. Pour illustrer davantage ce fait, il a été mentionné que l'entreposage des ressources du SRNU déployées au préalable représente un grand défi en raison du manque d'espaces d'entreposage respectant les exigences établies pour les fournitures médicales et pharmaceutiques du SRNU (p. ex. chauffage et sécurité).

Des entrevues avec des membres du personnel de l'ASPC ont permis de confirmer les conclusions de la Vérification de la préparation et de l'intervention en cas d'urgence 2010 concernant certains achats qui auraient été faits de façon ponctuelle par le passé, principalement en raison de contraintes budgétaires. Toutefois, il y a un désir manifeste d'adopter un plan stratégique à long terme qui tient compte du cycle de vie complet pour tout produit, notamment la planification, l'achat, l'entreposage, le déploiement et, enfin, l'élimination.

Par exemple, avec les perfectionnements de la technologie médicale, les modules (p. ex. les mini-cliniques, voir section 2.1), les produits pharmaceutiques et l'équipement médical du programme du SRNU sont devenus de plus en plus complexes. L'équipement médical avancé doit être entretenu par des techniciens biomédicaux formés. L'entrepôt du SRNU contient beaucoup d'équipement médical avancé pour lequel il n'y a qu'un minimum d'infrastructure et de ressources humaines pour en assurer l'entretien sophistiqué et exigeant en main-d'œuvre. Le programme du SRNU devra établir des plans de gestion et obtenir les fonds nécessaires pour répondre aux exigences en matière d'entretien liées à ce type d'équipement moderne.

Les experts en la matière ont joué un rôle important en fournissant des conseils sur les achats récents. Pour favoriser un processus décisionnel fondé sur des données probantes, la création d'un comité de pharmacologie et de thérapeutique a été approuvée récemment, et un comité de l'approvisionnement en matériel et de l'équipement est en cours d'élaboration. Il reste encore à élaborer un plan stratégique à long terme qui permettra à l'ASPC de prendre des décisions ciblées quant aux principales fournitures, et ce, dans le cadre d'un rôle bien défini.

Achats et gestion des inventaires

Bien qu'il soit prévu que les gouvernements devront toujours acheter et stocker certains articles d'inventaire pour éviter de manquer de certaines fournitures en cas d'intervention d'urgence, d'autres méthodes d'achat et de stockage de fournitures devront être envisagées. Le Canada n'est pas le seul pays à examiner les possibilités de gains d'efficacité dans ce secteur. L'Australie revoie également son approche à l'égard de la gestion des stocks. Elle achète et stocke la totalité de son inventaire de façon semblable au programme du SRNU.

L'adoption d'un système « uniforme » ne constitue pas la meilleure approche pour la gestion des stocks. L'ASPC doit examiner si les options ci-après sont valables pour différents types de produits ou d'urgences (p. ex. pour une pandémie par rapport à une catastrophe naturelle, comme une inondation).

Inventaires « juste-à-temps »

Les entreprises pharmaceutiques, comme d'autres secteurs, ont adopté une méthode de gestion « juste‑à‑temps » des achats de matières premières pour la fabrication et la livraison de produits finis aux utilisateurs finaux. Cette approche a pour but de réduire les coûts d'entreposage et les capitaux gelés sous forme d'inventaire non vendu. Les hôpitaux ont également adopté une approche semblable à l'égard de la gestion des stocks et traitent avec moins de fournisseurs.

De façon générale, cette méthode a permis, dans les dix dernières années, de réduire les inventaires du secteur privé, qui sont passés de six à environ deux mois (ou moins) d'approvisionnement. Toutefois, cette approche ne signifie pas que les inventaires d'approvisionnement sont plus vulnérables en cas de pénurie de fournitures, et cet aspect devrait être pris en considération dans toute analyse du risque. Dans son rapport de décembre 2010 sur les résultats d'un sondage auprès des pharmaciens ayant comme thème les pénuries de médicaments, l'Association des pharmaciens du Canada mentionne que : « [traduction] l'approvisionnement est une fonction qui obéit principalement aux lois du marché et qui s'appuie sur une chaîne d'approvisionnement fragile composée de fournisseurs de matières premières, de fabricants, de grossistes, de distributeurs, de compagnies pharmaceutiques, d'autres pharmacies et de pharmaciens. Toute perturbation d'un quelconque maillon de cette chaîne d'approvisionnement occasionnera des pénuries[Lien vers la note 20]. »

Un autre des défis propres à cette approche est la prise en compte d'autres aspects logistiques (comme le transport à partir du lieu du fournisseur jusqu'à destination) dans la planification du déploiement du matériel en cas de situation d'urgence. D'autres difficultés liées aux contraintes budgétaires (disponibilité des fonds quand des urgences surviennent) méritent aussi d'être examinées.

Gestion des stocks par un tiers

Une autre approche à envisager est le recours accru à la gestion des stocks par un fournisseur ‑ ou un distributeur –, qui permettrait de profiter de la capacité de gestion d'entrepôts et d'inventaires au privé. Le problème de l'arrivée à échéance constante des produits de la réserve d'urgence pourrait être géré grâce au roulement d'inventaire dans la réserve du fournisseur, qui vendrait les produits à d'autres acheteurs, au besoin.

L'examen de la réponse de l'Ontario à la pandémie de grippe H1N1 en 2009 traite de la réserve d'urgence de la province, qui est fondée sur l'approche ci-après :

La réussite du processus de distribution des fournitures s'explique par les liens solides qui s'étaient créés avec un partenaire logistique avant la pandémie (dans le cadre de la planification du Plan ontarien de lutte contre la pandémie de grippe) et la capacité de limiter les commandes selon les délais, les quantités et la composition de produits, ce qui a permis d'éviter que les stocks ne s'épuisent trop rapidement. Le système de commande en ligne a permis aux fournisseurs de passer leurs commandes rapidement et d'obtenir les trousses convenant à leur cabinet et à leur organisme. La société de logistique a pu aussi suivre et surveiller toutes les commandes et soumettre au ministère des rapports quotidiens pour que les fournisseurs de soins reçoivent le matériel dont ils avaient besoin^{[Lien vers la note 21]}.

Il convient également de signaler que l'Ontario a conclu des ententes d'achat conjointes avec d'autres organisations du secteur de la santé et du secteur public (notamment des hôpitaux et d'autres ministères gouvernementaux) « [traduction] qui, autrement, ne trouveraient peut-être pas les fonds nécessaires pour constituer leurs réserves de fournitures et d'équipement[Lien vers la note 22] ».

Toutefois, certains facteurs doivent être pris en considération lorsqu'on envisage de confier la gestion de la réserve de secours à un fournisseur. Un fournisseur pourrait être réticent à l'idée d'établir une telle relation si un produit n'est pas très en demande chez ses clients. Par conséquent, les types de produits dans ce genre particulier de gestion de réserve ont une grande importance.

Comme il a été mentionné précédemment, des considérations relatives à l'organisation matérielle et au transport doivent être prises en compte dans le cadre de cette approche en matière de réserves. Enfin, il est possible que le pays d'un fournisseur étranger lui interdise d'exporter des produits ailleurs (en raison d'une politique visant à répondre d'abord aux besoins nationaux en matière d'intervention d'urgence), ce qui pourrait compromettre la livraison des réserves et stocks préachetés.

Déploiement

Il convient de noter que, particulièrement au niveau du déploiement, les représentants des provinces et des territoires ont indiqué pour la plupart qu'une relation de confiance et de soutien s'est établie avec la direction et le personnel du SRNU au cours des années. Ils apprécient grandement le contact proactif avec le personnel du SRNU lorsque des événements se produisent, ainsi que la participation directe de celui-ci à l'appui des déploiements. Un certain nombre de répondants ont également indiqué que les fournitures sont toujours fournies rapidement (délai de 24 heures) et que le déploiement préalable de fournitures pour les rassemblements de masse favorise une bonne connaissance du programme du SRNU et permet des appuis logistiques pouvant servir en cas de véritables urgences.

Les suggestions ci-après permettront d'élargir les futures activités de déploiement. Des activités de communication et de formation pourraient aider les intervenants provinciaux, territoriaux et locaux à mieux comprendre et utiliser les fournitures disponibles par l'intermédiaire du programme du SRNU :

• Les processus de demande, de déploiement, de réception et de retour pour les diverses fournitures doivent être mieux expliqués dans la documentation écrite. Il a été suggéré qu'un document sur le « concept des opérations » tenant compte des réalités de chaque administration soit élaboré. Ce document devrait inclure des documents d'une page traitant de la façon dont les administrations peuvent communiquer entre elles, des délais auxquelles elles doivent s'attendre pour le déploiement et de la manière dont elles doivent s'y prendre pour accéder aux ressources. Des instructions écrites permettraient également de faciliter les étapes de l'empaquetage et de l'envoi. Des spécifications et des normes publiées à l'intention des utilisateurs finaux permettront un rendement optimal.
• L'intérêt d'offrir de la formation de façon régulière et constante à l'échelle locale sur le programme du SRNU a été mis en évidence. Parallèlement à l'orientation générale offerte aux provinces et aux territoires ainsi qu'activités annuelles de familiarisation avec le programme, une formation spécifique traitant des éléments suivants devrait être envisagée : a) compétences cliniques; b) rôles et exigences logistiques; c) rôles des gestionnaires de matériel dans l'achat des fournitures du SRNU. Certaines administrations sont d'avis que la formation offerte par l'administration centrale devrait intégrer des pratiques exemplaires attestées et prévoir la formation de formateurs provinciaux qui pourront ensuite former d'autres personnes de leur province pour entretenir leurs systèmes de réserve d'urgence.

Nous pouvons également apprendre d'autres stratégies. Aux États-Unis, les Centers for Disease Control and Prevention (CDC) ont adopté certains de ces mécanismes. Un guide de planification à l'intention des États et des municipalités est offert en ligne et par l'intermédiaire du site extranet des CDC. Les CDC distribuent également des DVD de formation traitant des fournitures médicales précises qu'ils offrent, comme les ventilateurs, lorsque celles-ci sont déployées.

Le Centre de mesures et d'interventions d'urgence a lancé certaines de ces activités de communication. Un guide sur papier est offert pour l'installation des mini-cliniques et de la formation a été offerte aux administrations à ce sujet. Cette pratique devrait continuer et être élargie afin d'inclure d'autres éléments du programme du SRNU.