Rapport de mise en oeuvre No. 115 - Accès aux documents dans un bureau de ministre - L'affaire des agendas du premier ministre

le 22 avril 2013

Aux : Coordonnateurs de l’accès à l’information et de la protection des renseignements personnels

L’objectif du présent rapport de mise en œuvre est de définir les circonstances dans lesquelles les bureaux de l’accès à l'information et de la protection des renseignements personnels (AIPRP) peuvent charger un bureau de ministre d’effectuer une recherche pour des documents ministériels pertinents en vertu de demandes liées à la Loi sur l’accès à l’information (LAI) ou à une demande en vertu de la Loi sur la protection des renseignements personnels (LPRP). Les procédures suivantes reflètent la décision de la Cour suprême du Canada (CSC) quant à la signification de la notion qu’un « document relève d’une institution » dans Canada (Commissaire à l’information) c. Canada (Ministre de la Défense nationale) (communément appelés « l’affaire de l’agenda du premier ministre »^{Voir la note en bas de page 1} .

1) La décision de la CSC dans l’affaire des agendas du premier ministre

Le 13 mai 2011, la CSC a rendu sa décision dans le cadre de quatre demandes de contrôle judiciaire présentées par le Commissaire à l’information du Canada concernant des refus de communiquer des renseignements en vertu de la LAI. Les quatre cas sont communément appelés l’affaire des « agendas du premier ministre ». Le premier enjeu abordé par la CSC était de savoir si les documents situés dans les bureaux du premier ministre, du ministre de la Défense nationale et du ministre des Transports étaient sous le contrôle de leurs institutions fédérales respectives.

Définition de document « relevant d’une institution fédérale »

La CSC a rejeté les pourvois du Commissaire à l’information. Ainsi, la CSC a abouti à un certain nombre de conclusions importantes, indiquées ci-dessous.

• Aux fins de la LAI, le bureau d’un ministre n’est pas une institution fédérale en soi ni une partie d’une institution fédérale. Par conséquent, le bureau d’un ministre n’est pas assujetti à la LAI.
• En vertu de la LAI, les demandeurs ont un droit d’accès aux documents « relevant d’une institution fédérale ». Cette notion n’est pas définie dans la LAI. Par voix de majorité, la CSC a conclu que pour offrir un droit d’accès significatif à l’information fédérale, il faut une interprétation large et libérale de la notion de « document relevant d’une institution fédérale », « mais elle ne saurait être étendue plus que de raison. » ^{Voir la note en bas de page 2}
• Bien que le contrôle physique d’un document joue un rôle important lorsqu’il s’agit d’établir à qui en revient le contrôle, il n’est pas un facteur déterminant dans cet enjeu : il faudra peut-être tenir compte d’autres facteurs.
• En ce qui concerne l’enjeu posé, la CSC a conclu qu’un document appartenant exclusivement au bureau d’un ministre peut être considéré comme relevant d’une institution fédérale si deux critères sont respectés. Ces deux critères sont les suivants :
  
  
  1. Le contenu du document relève-t-il d’une affaire ministérielle?
  2. Si tel est le cas, un haut fonctionnaire de l’institution fédérale pourrait-il raisonnablement s’attendre à en obtenir une copie, à sa demande?

• Si un document respecte le premier critère, il faut passer au second. Ce deuxième critère est objectif et doit être évalué selon tous les facteurs pertinents, y compris les suivants:
  
  
  • le contenu concret du document;
  • les circonstances de sa création;
  • le lien juridique entre l’institution fédérale et la personne responsable du document.
• Si les deux critères établis par la CSC sont respectés, on jugera que le document relève de l’institution et son contenu devra être divulgué, à moins d’être soumis à une exemption prévue par la LAI.

Pouvoirs du Commissaire à l’information du Canada

• Le Commissaire à l’information n’a pas le pouvoir de s’introduire dans le bureau d’un ministre. Toutefois, le Commissaire est investi de pouvoirs d’enquête considérables pour les documents relevant de l’institution en vertu des deux critères établis ci-dessus. Ces pouvoirs comprennent notamment les pouvoirs:
  
  
  • convoquer des témoins, y compris des ministres et le personnel exonéré;
  • d’obliger ces témoins à présenter des preuves sous serment;
  • d’obliger ces témoins à produire des pièces et des documents que le Commissaire juge nécessaires pour mener une enquête approfondie de la plainte.

2) Procédures sur la façon de charger le bureau d’un ministre d’effectuer des recherches pour un document

Les procédures énoncées ci-dessous reflètent l’approche des deux critères établie par la CSC pour évaluer si un document conservé dans le bureau d’un ministre est jugé comme étant sous le contrôle de l’institution.

Quand charger le bureau d’un ministre d’une recherche

Au moment de la réception d'une demande d'accès à l'information, le délégué du ministre, généralement le coordonnateur de l’AIPRP, doit ensuite déterminer s’il existe des motifs raisonnables de croire (c’est-à-dire une possibilité sérieuse en raison de preuves dignes de foi) que des documents pertinents à la demande existent au sein du bureau du ministre et qu’ils seraient considérés comme relevant de l’institution, en se fondant sur les deux critères discutés ci-dessus. De telles preuves peuvent provenir, par example, de documents ayant été obtenus de l'institution.

Deux exemples où, selon toute vraisemblance, le délégué du ministre pourrait, sur la base de motifs raisonnables, demander au cabinet du ministre de repérer des documents sont les suivants:

1. Lorsqu’il ressort d’une recherche dans les documents ministériels qu’un document a été envoyé au cabinet du ministre et qu’il n’en existe plus de copie dans les dossiers du ministère.
2. Lorsque la demande d’accès vise des documents relatifs à des frais de déplacement pour lesquels le ministre a demandé un remboursement sans présenter de factures détaillées au ministère.

Comment charger le bureau d’un ministre

Lorsque le délégué du ministre a déterminé qu’il existe des motifs raisonnables de croire que des documents pertinents à la demande existent au sein du bureau du ministre et qu’ils seraient considérés comme relevant de l’institution, le bureau de l’AIPRP doit demander au bureau du ministre de chercher les documents pertinents. Il n’est pas nécessaire que le ministre se charge personnellement de repérer les documents. Toutefois, bien que cette tâche puisse être confiée à un membre du personnel exonéré du cabinet du ministre, cette personne ne peut pas décider si un document donné est pertinent quant à une demande et s’il relève du ministère. Le ministre ou son délégué doit prendre cette décision.

Un document se trouvant dans le cabinet du ministre ne sera pas considéré comme relevant du ministère du seul fait qu'il est examiné par le délégué du ministre. Il est conseillé que le délégué procède à l'examen des documents dans les bureaux du ministre.

Dans les cas où des documents pertinents à la demande se trouvent dans le bureau d’un ministre et rencontrent les deux critères discutés précédemment, le bureau du ministre doit remettre ces documents au bureau de l’AIPRP afin qu’ils soient traités dans le cadre de la demande relative à la LAI ou à la LPRP et divulgués, sujet à l’application de toute exemption prévue par la LAI ou la LPRP.

Si aucun document n’est fourni par le bureau du ministre en réponse à une demande de recherche, dans le délai établi, le bureau de l’AIPRP doit chercher à obtenir une confirmation par écrit de la part du bureau du ministre afin de confirmer que la recherche a été effectuée et qu’aucun document n’a été trouvé qui relèverait du contrôle de l’institution.

3) Procédures pour les cas où les documents conservés dans le bureau d’un ministre sont demandés dans le cadre d’une enquête

Un demandeur peut déposer une plainte au Commissariat à l’information du Canada (CIC) stipulant qu’un bureau de l’AIPRP n’a pas inclus des documents qui, aux dires du demandeur, se trouvent physiquement dans un bureau de ministre. Le CIC peut, au cours de son enquête, demander à consulter les documents du bureau du ministre pour établir s’ils sont sous le contrôle de l’institution fédérale. Si un bureau de l’AIPRP reçoit une telle demande de la part du CIC, il doit dire au CIC de communiquer directement avec le ministre ou son bureau.

Mimi Lepage,
Directrice exécutive,
Division des politiques de l’information et de la protection des renseignements personnels,
Direction du dirigeant principal de l’information

Demandes de renseignements

Si vous avez des questions au sujet du présent rapport, vous pouvez nous joindre par courriel, à ippd-dpiprp@tbs-sct.gc.ca.