Examen de l’accès à l’information Rapport « Ce que nous avons entendu » propre aux Autochtones

Contexte

La souveraineté des données concerne l’administration et la gouvernance des données, leur collecte et leur stockage, ainsi que les personnes qui peuvent y avoir accès. La souveraineté des données autochtones est liée à objectif des Premières Nations, des Inuits et des Métis de contrôler les documents collectés auprès d’eux et les concernant. Dans l’esprit de l’autodétermination, les gouvernements et organisations autochtones cherchent à créer, à collecter et à utiliser des renseignements adaptés à la culture qui reflètent leur vision du monde, leurs besoins et leurs priorités. Les peuples autochtones conservent leur droit de revendiquer leur pouvoir de décision sur l’utilisation des données et du savoir traditionnel autochtones, qui font référence aux systèmes de connaissances ancrés dans les traditions culturelles de peuples autochtones spécifiques. Il s’agit du transfert des documents autochtones des institutions fédérales vers des lieux approuvés par les organisations autochtones. Il peut s’agir d’institutions d’archives ou d’organisations et d’organes directeurs autochtones auxquels ces dossiers se rapportent.

La localisation des documents a plusieurs implications, où les changements de localisation peuvent présenter des complexités. Par exemple, il y a des implications éthiques pour les organismes fédéraux qui sont effectivement les gardiens des documents relatifs aux peuples autochtones et soulève des problèmes pratiques pour les Autochtones qui utilisent l’accès à l’information pour naviguer dans les fonds fédéraux fragmentés. Ces incidences sont d’une importance cruciale, car les peuples autochtones s’appuient sur les documents pour diverses raisons, notamment :

• dans le but de faire avancer les revendications en vertu, mais sans s’y limiter, de griefs historiques tels que ceux liés aux pensionnats et à la protection de l’enfance, aux droits commerciaux et liés au commerce ou aux négociations de traités modernes;
• pour faciliter la prise de décisions, car ces documents peuvent inclure des sujets relatifs aux intérêts économiques, sociaux ou culturels d’un gouvernement autochtone;
• afin d’accéder aux renseignements et aux données généalogiques détenus par le gouvernement afin d’établir le statut.

Ce que nous avons entendu

« La souveraineté des données est un élément d’autodétermination et d’autonomie gouvernementale. L’accès aux données et aux renseignements sur les citoyens, les terres, les eaux, les économies, les ressources naturelles, etc. d’une nation est essentiel à la bonne gouvernance et au développement durable. Sans ces données et ces renseignements, les gouvernements ne seraient pas en mesure de déterminer les politiques et les programmes nécessaires ou l’incidence qu’ils peuvent avoir. La bonne gouvernance exige des données et des renseignements fiables ».

Le concept de la souveraineté des données autochtones a été soulevé pendant le processus de mobilisation sur le projet de loi C-58 et a continué d’être un thème important pendant l’examen de l’accès à l’information. Bien que les mécanismes préférés pour atteindre la souveraineté des données autochtones diffèrent, les initiatives actuelles du gouvernement fédéral visant à faire progresser les stratégies de gouvernance des données dirigées par les Autochtones et le renforcement des capacités en matière de données, comme le prévoient les plans ministériels 2022-2023 de Services aux Autochtones Canada (SAC) et de Relations Couronne-Autochtones et Affaires du Nord Canada (RCAANC), le financement prévu dans le Budget de 2021, ainsi que les travaux de Statistique Canada à l’appui de ces activités.

Dans une présentation distincte déposée lors de l’examen du projet de loi C-58 par la comité parlementaire, les directeurs de recherche sur les revendications nationales (DRRN) ont fait valoir que les documents autochtones ne devraient pas être conservés par des institutions fédérales comme AINC (Affaires indiennes et du Nord Canada, maintenant appelé Relations Couronne-Autochtones et Affaires du Nord Canada et Services aux Autochtones Canada, respectivement), mais plutôt par Bibliothèque et Archives Canada (BAC), qui est mieux placé pour conserver correctement ces documents. Pour appuyer le transfert des documents à BAC, les DRRN ont affirmé qu’il n’y a pas de valeur opérationnelle claire qui justifie qu’AINC conserve ces documents.

« Les chercheurs citent également la pratique ministérielle documentée selon laquelle Relations Couronne-Autochtones conserve les documents réputés avoir une “valeur opérationnelle pour le ministère” au lieu de les transférer à Bibliothèque et Archives Canada. Le ministère n’a jamais expliqué ce qu’implique réellement la “valeur opérationnelle”. Par conséquent, des dizaines de milliers de boîtes de documents restent dans les bureaux ou les entrepôts du ministère, ce qui compromet l’intégrité physique des documents et l’accès des Premières Nations à un dossier historique complet ».

Au cours des consultations sur le projet C-58, les Unités de recherche sur les revendications (URR) ont déclaré qu’il était urgent de s’occuper des transferts de documents. Dans leur témoignage, elles suggèrent que les institutions fédérales détruisent peut-être des dossiers, tout en prenant des décisions de politique ou de programme sans preuves appropriées. Un grand nombre de ces documents, ont-elles affirmé, peuvent être liés à des procédures judiciaires auxquelles la Couronne est partie.

Au cours de l’examen de l’AI, de nombreux gouvernements et organisations autochtones ont exprimé le besoin d’être soutenus dans la réalisation d’initiatives de souveraineté des données autochtones. Le Centre de gouvernance de l’information des Premières Nations (CGIPN) a été financé dans le cadre des initiatives de réconciliation du Budget de 2018 pour élaborer et publier sa Stratégie de gouvernance des données des Premières Nations, qui a été publiée durant l’examen de l’accès à l’information. Le CGIPN souligne que la souveraineté des données fait partie du droit à l’autonomie gouvernementale.

Le CGIPN et d’autres gouvernements et organisations autochtones ont toutefois exprimé leur inquiétude quant à la collecte excessive de données par la Couronne. Le CGIPN recommande d’établir une norme de caractère raisonnable qui tienne compte du contexte afin de peser les implications de la collecte de données par rapport à l’intérêt public. Les gouvernements et les organisations autochtones ont exprimé le besoin d’être soutenus dans la réalisation de la souveraineté des données.

« Le régime de gestion de l’information du Canada enfreint les obligations morales et légales de la Couronne de respecter les droits des Premières Nations à l’autodétermination et à l’autonomie gouvernementale. Une refonte du système à l’échelle des Premières Nations est nécessaire pour tenir compte de la souveraineté des données des Premières Nations, fondée sur une relation de nation à nation ».

L’accès aux services du gouvernement du Canada, notamment par le biais du régime d’accès à l’information, peut exiger des institutions qu’elles vérifient l’identité des bénéficiaires des services. Les demandeurs autochtones soulignent que les questions de souveraineté des données incluent le respect et l’harmonisation avec la manière dont les gouvernements et les organisations autochtones procèdent. Par exemple, la Fédération des Métis du Manitoba a fait remarquer que le Canada recueille des données de recensement sur les Métis, où la base d’identification des Métis dans le recensement comprend une option de déclaration volontaire. Ces données sont ensuite rendues publiques et utilisées pour prendre des décisions importantes telles que les paiements de transferts sociaux ou le financement de programmes et de services. La déclaration volontaire des Métis peut ne pas répondre aux normes d’identification des Métis.

« C’est inacceptable — la FMM a des normes rigoureuses pour déterminer et vérifier l’identité des Métis, et le Canada et ceux qui reçoivent des fonds fédéraux doivent respecter ces normes dans tous les programmes et services, y compris ceux liés à l’AI et à la collecte de données sur les Métis de la rivière Rouge ».

Dans l’ensemble, l’importance de la souveraineté des données autochtones a été soulignée par plusieurs gouvernements et organisations autochtones qui affirment que les institutions fédérales doivent reconnaître que les renseignements autochtones qu’elles détiennent appartiennent aux peuples autochtones qu’elles décrivent. De nombreux participants autochtones ont mis l’accent sur un contrôle accru des documents autochtones, c’est-à-dire des informations personnelles et collectives relatives à leur communauté ou à leur organe directeur. De plus, certaines organisations ont recommandé une autorité autochtone accrue sur la divulgation et l’accès aux documents, tandis que d’autres ont soutenu le transfert des documents aux institutions d’archives ou à leurs communautés autochtones respectives. Les participants autochtones, dont l’Assemblée des Premières Nations et le CGIPN, ont fait remarquer que cette question va au-delà de la LAI et de la Loi sur la protection des renseignements personnels et qu’elle nécessite un examen global des autres lois fédérales pertinentes, notamment la Loi sur la statistique, la Loi sur la Bibliothèque et les Archives du Canada et la Loi sur la protection des renseignements personnels et les documents électroniques.

« Pour respecter la souveraineté des données des Premières Nations, les modifications au régime de gestion de l’information doivent aller bien au-delà de ces questions et de la Loi sur la protection des renseignements personnels et de la Loi sur l’accès à l’information. Un examen du régime de gestion de l’information du Canada à l’échelle du système est nécessaire. »

Les participants autochtones ont également demandé que le gouvernement du Canada procède à un examen complet, en consultation et en coopération avec les peuples autochtones, de toutes les lois fédérales relatives à l’accès à l’information et aux régimes de protection de la vie privée afin de veiller à ce que ces lois soient conformes à la Déclaration des Nations Unies, conformément à l’article 5 de la Loi sur la Déclaration des NU. Cette contribution est également prise en compte dans le renouvellement de la Stratégie relative aux données du gouvernement du Canada actuellement en cours.

Contexte

Les institutions fédérales détiennent de nombreux documents d’une importance critique pour les peuples autochtones. Ces documents peuvent servent de base aux peuples, aux groupes et aux organes directeurs autochtones pour négocier avec la Couronne, représenter les préoccupations des citoyens, défendre les intérêts commerciaux et planifier l’avenir de leurs gouvernements et de leurs collectivités. Les types de documents et de renseignements autochtones détenus par les organisations fédérales peuvent inclure ce qui suit :

• Documents historiques relatifs aux traités
• Données socio-économiques
• Renseignements spécifiques (p. ex., des renseignements tels que des listes de membres, des renseignements sur les réserves, les intérêts commerciaux et les droits de commerce, l’inscription en vertu de la Loi sur les Indiens.)
• Renseignements culturels et sociaux
• Connaissances et pratiques traditionnelles

Les peuples et les organisations autochtones doivent souvent faire des demandes au titre de la LAI et les demandes informelles d’accéder à ces renseignements. Toutefois, ce faisant, ils ont constaté qu’ils se heurtent à une série d’obstacles à l’accès, dont les suivants, sans s’y limiter :

• Retards dans la réception des renseignements.
• Dossiers et renseignements de mauvaise qualité et parfois illisibles.
• Difficulté à traiter avec les bureaux de l’accès à l’information et de la protection des renseignements personnels (AIPRP) dans le contexte des besoins spécifiques et urgents des demandeurs autochtones.
• Application incohérente des exemptions, ce qui entraîne des lacunes dans les renseignements.
• Manque d’accès de base à Internet, aux systèmes et aux infrastructures de technologies de l’information.

Ce que nous avons entendu

« Les renseignements personnels exacts jouent un rôle essentiel dans des domaines tels que : l’inscription en vertu de la Loi sur les Indiens ; la localisation des enfants pris en charge par le gouvernement ; la localisation et le rétablissement des contacts avec les personnes prises dans la rafle des années 1960 ou qui ont survécu à l’héritage des pensionnats indiens ; la mise en œuvre des recommandations de la Commission de vérité et de réconciliation ; les revendications collectives ; et la protection des droits et des intérêts des Métis de la rivière Rouge en ce qui concerne le développement des infrastructures ».

Le droit d’accès à l’information joue un rôle important pour les peuples autochtones. Il a été mentionné dans de nombreuses présentations soumises dans le cadre de l’examen de la LAI et, en raison des besoins particuliers des communautés, comme l’a souligné la Fédération des Métis du Manitoba, cela comprend également l’accès aux renseignements personnels, que ce soit en vertu de la LAI ou de la Loi sur la protection des renseignements personnels. Au cours des consultations sur le projet de loi C-58, l’Association du Barreau autochtone a affirmé que la LAI et certaines dispositions de la Loi sur la protection des renseignements personnels visent à protéger et à favoriser un accès accru à l’information pour les chercheurs et les demandeurs autochtones qui travaillent sur des griefs historiques et des négociations de traités. L’Association du Barreau Autochtone a ajouté que malgré cela, les utilisateurs autochtones du système d’accès à l’information partagent des problèmes communs de retards, la mauvaise qualité des documents et d’application incohérente des exemptions, qui correspondent aux expériences des demandeurs non autochtones.

« ...Les Premières Nations ne peuvent pas exercer leur droit à la réparation des griefs historiques si elles ne peuvent pas obtenir les preuves justificatives que le processus exige. Ni les recours législatifs prévus par la Loi sur la protection des renseignements personnels ni la Loi sur l’accès à l’information depuis l’adoption du projet de loi C-58 ne permettent aux chercheurs en matière de revendications d’avoir pleinement accès aux documents dont ils ont besoin. »

Le régime d’accès à l’information présente divers obstacles pour de nombreux requérants autochtones. Certains des problèmes qui suivent sont également signalés par des requérants non autochtones. Cependant, les organisations autochtones notent les « incidences différentes » pour leurs collectivités par rapport aux autres, puisque les peuples autochtones s’appuient sur les demandes d’accès à l’information à des fins critiques, sensibles au temps et délicates.

« Les obstacles à l’accès à l’information constituent un obstacle majeur à l’accès à la justice : ceci est particulièrement problématique, car le gouvernement est théoriquement représentatif des demandeurs et démocratiquement obligé d’être à leur écoute. Il semble tout simplement obtus, injuste et antidémocratique d’obscurcir les informations dans ce contexte [celui des revendications] ».

Ces questions existent depuis longtemps et ont été soulevées tout au long du processus législatif du projet de loi C-58, notamment par l’URR, ainsi que dans une présentation conjointe de l’Association du Barreau autochtone, de l’Union des chefs indiens de la Colombie-Britannique et des DRRN. Elles demeurent un élément clé de nombreuses présentations actuelles, affirmant que le droit d’accès des Autochtones a été reconnu dans la Loi sur la protection des renseignements personnels et par la jurisprudence fédérale.

Plus précisément, les organisations ont cité l’alinéa 8(2)(k) de la Loi sur la protection des renseignements personnels, qui stipule que les renseignements personnels doivent être divulgués à certains peuples autochtones, qu’il s’agisse de gouvernements, d’associations et de bandes indiennes, ou à toute personne agissant en leur nom: « en vue de l’établissement des droits des peuples autochtones ou du règlement de leurs griefs ». Elles citent également l’affaire Canada (Commissaire à l’information du Canada) c. Canada (Ministre de l’Industrie), [2006] 4 RCF 241, 2006 CF 132 pour confirmer que les peuples autochtones ont un droit d’accès inscrit dans la loi. Aux paragraphes 45 et 46 de cette décision, la Cour fédérale déclare : « Cette obligation de négocier de bonne foi, implicite dans l’article 35, signifie que la Couronne doit divulguer les dossiers de recensement qui sont en sa possession et qui sont pertinents pour établir l’existence du titre aborigène. (…) Si la Couronne avait la preuve dont le peuple autochtone a besoin pour prouver le bien‑fondé de sa revendication territoriale, il serait absurde et condamnable que le gouvernement ait le droit de la dissimuler ».

Cette conclusion est conforme à l’affirmation par les organisations autochtones du conflit d’intérêts potentiel de la Couronne dans les procédures judiciaires. La Couronne est un défendeur ou une partie défenderesse dans de nombreuses revendications territoriales ou de nombreux griefs ou processus de résolution de conflits avec les peuples autochtones. Les participants autochtones ont fait remarquer que cela pose des problèmes potentiels, car c’est la Couronne qui détient les documents dont les chercheurs autochtones ont besoin pour établir des preuves dans ces procédures et qui détermine en dernier ressort quels documents seront divulgués.

Les DRRN et l’Union des chefs indiens de la Colombie-Britannique ont également soulevé la question des retards chroniques dans l’obtention des documents. Ces retards allaient de plusieurs mois à plusieurs années, contrairement aux normes de service de BAC, selon lesquelles les utilisateurs peuvent remplir un formulaire pour demander l’accès à la documentation au moins 10 jours avant une visite prévue. Ce processus est plus simple que de passer par une demande d’accès à l’information. Les DRRN et l’Union des chefs indiens de la Colombie-Britannique ont désigné Bibliothèque et Archives Canada comme l’institution de choix pour héberger les documents autochtones.

Le DRRN et l’Union des chefs indiens de la Colombie-Britannique soulignent le problème de la mauvaise qualité des documents, ainsi que l’insuffisance des installations dans les institutions fédérales pour examiner les documents. Les DRRN et l’Union des chefs indiens de la Colombie-Britannique affirment que les institutions fédérales telles que Relations Couronne-Autochtones et Affaires du Nord Canada et Services aux Autochtones Canada ne disposent pas des ressources appropriées afin d’appuyer les chercheurs. Les peuples autochtones ont indiqué que des problèmes éventuels de dotation en personnel et de formation appropriée sur l’impératif juridique et les subtilités des exigences en matière de recherche sur les revendications territoriales expliquent les retards qu’ils ont subis dans la réception des documents, soulignant l’importance d’un bureau de l’AIPRP doté de ressources suffisantes.

La qualité et l’exhaustivité des documents sont également un problème pour les organisations autochtones. L’URR s’inquiète également du fait que les documents qu’elle reçoit ne sont que divulgués partiellement. L’unité et d’autres personnes ont signalé un problème persistant d’application trop large et incohérente des exemptions. Les organisations ont expliqué comment les documents disponibles au cours des années précédentes ont été plus lourdement caviardés dans les réponses aux demandes successives en vertu d’une application d’exemptions qui n’avaient pas été invoquées auparavant, ce qui a réduit la confiance dans les relations de nation à nation. La divulgation partielle de renseignements est aggravée par le fait que les fonctionnaires de l’institution décident quels renseignements sont pertinents pour une demande et fournissent ces renseignements dans le désordre. Ces facteurs peuvent entraîner l’absence de renseignements dans des documents clés.

Certains peuples autochtones ont exprimé une préférence pour le processus informel plutôt que pour le processus officiel de soumission d’une demande d’accès à l’information. Les peuples autochtones estiment que le processus officiel est plus impersonnel, de plus en plus coûteux et bureaucratique. Cela conduit à un système plus centralisé et numérisé, qui répond moins à leurs besoins. En revanche, le processus informel facilite le contact personnel et permet la résolution de problèmes en collaboration entre les peuples autochtones et les analystes de l’AIPRP sur les types de problèmes décrits ici.

Cette perspective a été soulignée dans une présentation de l’URR au cours du processus de mobilisation entourant le projet de loi C-58 : « La centralisation ne profite qu’à la bureaucratie et travaille contre nous. Un portail  « unique » ne peut pas respecter et ne respectera pas notre droit d’accès ». La Première Nation de Tsawwassen a fait part de cette préoccupation au sujet de la centralisation au cours de l’examen de l’accès à l’information, soulignant « la difficulté de remplir des formulaires, de suivre des chaînes téléphoniques et, de façon générale, d’interagir avec la bureaucratie », ce qui rend le processus officiel extrêmement difficile. Les démarches administratives peuvent être particulièrement difficiles pour les requérants autochtones qui cherchent à obtenir des renseignements sur des proches éloignés ou décédés.

Dans une présentation préparée par l’Union des chefs indiens de la Colombie-Britannique, les DRRN et l’Association du Barreau autochtone au cours du processus de mobilisation entourant le projet de loi C-58, il est recommandé de créer un poste d’agent d’examen autochtone qui travaillerait aux côtés de la Commissaire à l’information et qui aurait le pouvoir de mener des enquêtes indépendantes sur les plaintes des gouvernements autochtones concernant le système fédéral d’accès à l’information. Le titulaire du poste aurait la possibilité d’examiner les décisions où les demandes d’accès des peuples autochtones qui ont été rejeté et de formuler des recommandations sur l’amélioration de l’accès à l’information des Autochtones et sur la manière de répondre de manière significative aux plaintes des Autochtones. Les peuples autochtones ont clairement indiqué que la mise sur pied d’un tel bureau devrait être conçue conjointement avec eux. La Fédération des Métis du Manitoba a suggéré la possibilité d’avoir des agents d’examen autochtones spécifiques pour les Premières Nations, les Inuits et les Métis.

« Le Canada doit reconnaître son devoir de divulgation complète et défendre l’honneur de la Couronne en travaillant en partenariat complet avec les Premières Nations pour développer un mécanisme de surveillance indépendant qui assure aux Premières Nations un accès complet et opportun aux documents détenus par les institutions du gouvernement fédéral dans le but d’étayer les revendications historiques ».

Au cours de l’examen, les participants ont proposé de créer un mécanisme tiers pour aider les requérants autochtones. Il a été suggéré qu’un tel mécanisme pourrait fournir des services de traduction des langues autochtones et aider ceux qui sont confrontés à des obstacles à l’accès, sans frais pour le demandeur.

Contexte

La LAI permet au gouvernement fédéral de protéger les renseignements obtenus à titre confidentiel d’autres gouvernements, y compris d’un « gouvernement autochtone ». Cette disposition est une exemption obligatoire, par catégorie, qui assure aux gouvernements spécifiés que les renseignements fournis à titre confidentiel au gouvernement du Canada seront protégés.

La définition actuelle de gouvernement autochtone de la LAI se limite à neuf gouvernements et conseils des Premières Nations, ainsi qu’aux conseils de bande tels que définis dans la Loi sur les Indiens. De nombreux gouvernements et organisations autochtones exerçant des fonctions gouvernementales sont exclus de la définition, et des protections de renseignements qu’elle confère.

Les discussions liées à l’examen de l’accès à l’information ou à la modernisation de la Loi sur la protection des renseignements personnels (dirigée par le ministère de la Justice) déclenchent souvent des réflexions sur les dispositions ou les concepts pertinents pour les deux.

Dans le contexte de l’examen de la LAI, les participants autochtones ont soulevé certains points d’intersection entre la LAI et la Loi sur la protection des renseignements personnels. Plus précisément, ces liens comprennent la définition commune de « gouvernement autochtone » que l’on retrouve aux paragraphes 8(7) de la Loi sur la protection des renseignements personnels et 13(3) de la LAI.

Nous notons que même si la définition de « gouvernement autochtone » est la même dans les deux lois, sa mise en application diffère. Dans la LAI, la définition sert de protection contre la divulgation de documents qui ont été obtenus à titre confidentiel d’un « gouvernement autochtone ». Par contre, la définition de la Loi sur la protection des renseignements personnels se rapporte à l’alinéa 8(2)(k), qui autorise les institutions gouvernementales à communiquer des renseignements personnels à certaines entités autochtones, y compris celles qui sont définies dans la Loi sur la protection des renseignements personnels comme un « gouvernement autochtone », dans le but de faire des recherches sur les revendications, les différends ou les griefs de tout « peuple autochtone du Canada ». De plus, l’alinéa 8(2)(f) permet la divulgation de renseignements personnels à des gouvernements autochtones spécifiques, sur la base d’un accord ou d’une entente entre les parties, aux fins de l’administration ou de l’application de toute loi ou pour des enquêtes licites.

De plus, l’article 19 de la Loi sur la protection des renseignements personnels prévoit une exemption selon laquelle toute information personnelle obtenue à titre confidentiel de la part de certains organismes et gouvernements, y compris les gouvernements autochtones, doit être protégée contre la divulgation lorsqu’une personne demande à y avoir accès. Toutefois, contrairement au paragraphe 13(3) de la LAI, cette exception ne fait pas référence à la définition de « gouvernement autochtone ». L’exemption s’applique plutôt à une liste plus restreinte d’entités autochtones.

Les questions relatives à la définition de « gouvernement autochtone » et, plus généralement, à l’accès aux renseignements personnels en vertu de la Loi sur la protection des renseignements personnels font l’objet d’un engagement continu avec les participants autochtones dans le cadre de la modernisation de la Loi sur la protection des renseignements personnels.

Ce que nous avons entendu

« … ces gouvernements n’ont aucune protection en ce qui concerne leurs documents confidentiels fournis au gouvernement fédéral et à ses institutions. Cette omission signifie que les gouvernements des Premières Nations se voient refuser la même reconnaissance et les mêmes protections que la LAI accorde à tous les autres gouvernements, y compris les municipalités, ce qui met en péril les documents et les communications confidentiels des Premières Nations, même si ces dernières ne sont pas assujetties à la LAI ».

De nombreux soumissions présentés au cours du processus de mobilisation ont noté que la portée étroite de la définition de « gouvernement autochtone » en vertu de l’article 13 de la LAI présente des défis considérables pour les peuples autochtones, ayant une incidence sur les opérations quotidiennes et interférant avec l’autodétermination. Presque tous les peuples autochtones consultés dans le cadre des processus de mobilisation sur le projet de loi C-58 et à l’examen de l’accès à l’information se sont dits préoccupés par le libellé actuel de l’article 13 de la LAI. Plus précisément, les participants autochtones ont affirmé que la définition devrait être modifiée et élargie dans la législation afin de mieux refléter le paysage actuel de la gouvernance autochtone. Bien que les points de vue divergent sur la manière dont la définition devrait être améliorée, le consensus est d’élargir la définition pour mieux refléter le paysage moderne et la diversité de la gouvernance autochtone.

Certaines des diverses recommandations pour une définition modernisée apparaissent ci-dessous :

• S’assurer d’utiliser le terme « autochtone » afin de refléter la terminologie actuelle et de s’harmoniser avec d’autres lois modernisées.
• Le Congrès des peuples autochtones (CPA) a manifesté son soutien à une définition plus inclusive et plus large, telle qu’un « organe directeur autochtone ». Ce type de définition se retrouve dans des législations fédérales récente, notamment la Loi sur les pêches, parmi plusieurs autres lois canadiennes, et est suffisamment large pour inclure « un conseil, un gouvernement ou une autre entité qui est autorisé à agir au nom d’un groupe autochtone ».
• Le Ralliement national des Métis (RNM) a suggéré d’examiner les projets de loi C-91 et 92 de 2019, qui mentionnent également un « organe directeur autochtone ».
• La CFPN affirme que la LAI ne protège pas adéquatement les renseignements fournis aux institutions du gouvernement fédéral ni les communications entre les gouvernements autochtones ou les organisations exerçant des fonctions gouvernementales, et le gouvernement du Canada. Elle recommande que la définition actuelle soit supprimée et qu’un terme défini pour le gouvernement autochtone figure à l’article 3 de la LAI.
• L’Autorité financière des Premières nations (AFPN) et le Conseil de gestion financière des Premières Nations (CGFPN) ont accepté d’étendre la définition à différents types d’organes directeurs.
• Plusieurs organisations ont expliqué que la diversité de la gouvernance autochtone pourrait être saisie dans une nouvelle définition en reconnaissant les différents régimes juridiques en jeu, notamment la Loi sur les Indiens, les traités modernes et les ententes sur l’autonomie gouvernementale.
• De nombreux participants ont fait référence à la définition des organisations autochtones utilisée dans les administrations provinciales. Par exemple, la Nation shíshálh, l’AFPN et la CFPN ont cité l’exemple de la Colombie-Britannique, où la définition d’entité gouvernementale autochtone utilisée en vertu de la Loi sur l’accès à l’information et la protection de la vie privée englobe davantage les gouvernements et les organes directeurs autochtones.

Les organisations autochtones ont également indiqué qu’une définition plus précise du gouvernement autochtone refléterait mieux les engagements du gouvernement du Canada à promouvoir l’autodétermination, à améliorer les communications et à faciliter les relations de nation à nation.

« Souvent, les promoteurs et la Couronne utilisent le terme “autochtone” comme une déclaration générale lorsqu’ils font référence aux activités de mobilisation ou de consultation sur des projets impliquant des organisations métisses et des Premières Nations. Cela est inacceptable, car les Métis de la rivière Rouge détiennent les mêmes droits autochtones que les Premières Nations et les Inuits en vertu de l’article 35 de la Loi constitutionnelle de 1982 et devraient être reconnus comme un peuple distinct et non de manière panautochtone ».

Les participants autochtones ont indiqué que la définition actuelle de gouvernement autochtone nuit à ses objectifs. Dans un examen juridique préparé par l’Association du Barreau autochtone, les DRRN et l’Union des chefs indiens de la Colombie-Britannique, la présentation conclut que la définition entraîne un « traitement différentiel » des requérants autochtones par rapport à leurs homologues fédéraux, provinciaux et municipaux dont les gouvernements sont protégés par l’article 13 de la LAI. La définition actuelle risque de perpétuer la discrimination historique à l’encontre des peuples et des gouvernements autochtones, comme l’ont Marlene Poitras, chef régionale de l’Alberta, Assemblée des Premières Nations. Elle a témoigné devant le Comité sénatorial des Affaires juridiques et constitutionnelles au sujet du projet de loi C-58 :

« Une nouvelle relation exige que le Canada reconnaisse comme il se doit les gouvernements des Premières Nations pendant que nous effectuons la transition à notre manière et à notre rythme afin d’exercer plus pleinement notre droit à l’autodétermination. Pour les Premières Nations qui choisissent ou qui n’ont pas le choix d’interagir par l’entremise de la Loi sur les Indiens, ce n’est pas au Canada d’ignorer nos dirigeants et nos gouvernements ».

En plus de faciliter l’établissement de relations, la majorité des peuples autochtones ont expliqué qu’une définition élargie de « gouvernement autochtone » permet de mieux protéger les renseignements personnels et collectifs autochtones partagés avec le gouvernement fédéral. La Commission de la fiscalité des Premières Nations a expliqué que cette omission a pour effet de « refuser la même reconnaissance et les mêmes protections que la LAI accorde à tous les autres gouvernements, y compris les municipalités, mettant ainsi en péril les dossiers et les communications confidentiels des Premières Nations ». Les renseignements des Premières Nations risquent ainsi d’être divulgués en raison de leurs relations nécessaires avec la CFPN.

Dans le même ordre d’idées, les peuples autochtones ont souvent mentionné la portée de la protection contre la divulgation en vertu de l’article 14 et du paragraphe 21(1) de la LAI. L’article 14 étend la protection aux renseignements potentiellement préjudiciables aux affaires fédérales-provinciales, et le paragraphe 21(1) étend la protection aux conseils ou recommandations élaborés par ou pour les gouvernements et leurs institutions. Aucune de ces dispositions ne mentionne les « gouvernements autochtones » et les renseignements qu’ils partagent avec le gouvernement du Canada. Différents gouvernements autochtones ont suggéré que ces articles bénéficieraient d’une harmonisation avec les lois provinciales et territoriales correspondantes qui protègent mieux ces communications.

Commission de la fiscalité des Premières Nations

La Commission de la fiscalité des Premières Nations (CFPN) a présenté un mémoire dans le cadre de l’examen de l’accès à l’information le 18 décembre 2020, préconisant la modernisation de la LAI en étendant les protections des renseignements confidentiels et des communications intergouvernementales à d’autres gouvernements et organisations autochtones.

Conseil de gestion financière des Premières Nations (CGFPN)

Le Conseil de gestion financière des Premières Nations (CGFPN) a présenté une présentation dans le cadre de l’examen de l’accès à l’information le 14 septembre 2021, y compris une modification suggérée à la définition de « gouvernement autochtone », une préoccupation au sujet de l’interdiction statutaire de divulgation, une demande d’être traitée de la même façon que les entités énumérées dans les articles 20.1 à 20.3 de la LAI, et a exprimé ses préoccupations au sujet des responsables de la politique et des services numériques qui n’ont pas donné suite à une invitation à la consultation.

Commission de la fiscalité des Premières Nations (CFPN)

La Commission de la fiscalité des Premières Nations (CFPN) a présenté une présentation dans le cadre de l’examen de l’accès à l’information le 15 septembre 2021, dans lequel elle expose en détail sa recommandation antérieure visant à modifier l’article 13 de la LAI, une nouvelle recommandation concernant un manuel de la LAI et ses préoccupations concernant l’application et la portée de l’article 20 de la LAI. Conformément à la demande de la CFPN, cette présentation remplaçait sa présentation précédente déposée le 18 décembre 2020.

Nation shíshálh

Le 4 mai 2022, la Nation shíshálh a présenté une présentation dans le cadre de l’examen de l’accès à l’information, dans laquelle elle expose en détail les problèmes actuels liés à l’article 13 de la LAI et la façon dont la définition de gouvernement autochtone devrait être améliorée.

Grand Conseil des Cris

Le Grand Conseil du gouvernement de la nation crie (Eeyou Istchee) a communiqué avec l’équipe de l’examen de l’accès à l’information le 1^er juin 2022 au sujet de l’amendement de 2018 à la Loi sur l’accès à l’information reconnaissant le gouvernement de la nation crie et les Premières Nations cries d’Eeyou Istchee comme des « gouvernements autochtones » et de la façon dont la modification de cet amendement nécessiterait le consentement des Cris.

Première Nation de Na-Cho Nyäk Dun

La Première Nation de Na-Cho Nyäk Dun, une Première Nation autonome dont le territoire traditionnel couvre les régions du Yukon et des Territoires du Nord-Ouest, a présenté cette présentation le 30 juin 2022, avec 8 préoccupations et recommandations pour l’examen de l’accès à l’information.

Autorité financière des Premières Nations (AFPN)

L’Autorité financière des Premières Nations, une organisation indépendante créée par la loi et fournissant des fonds aux gouvernements autochtones, a fourni cette présentation le 30 juin 2022, en misant sur la définition « d’entité autochtone » et sur les exceptions facultatives à la divulgation à l’examen de l’accès à l’information.

Commission de la fiscalité des Premières Nations (CFPN)

La Commission de la fiscalité des Premières Nations a partagé une liste de modifications potentielles à la LAI avec l’examen de l’accès à l’information le 27 juin 2022. Ces modifications visent à garantir que les gouvernements et les organes directeurs autochtones bénéficient de la même protection que les autres gouvernements et institutions.

Les Premières Nations des tribus Cowichan

Les Premières Nations des tribus Cowichan ont communiqué avec le Secrétariat du Conseil du Trésor du Canada le 27 juillet 2022 pour indiquer leur soutien à la présentation de la Commission de la fiscalité des Premières Nations de juin 2022.

L’Assemblée des Premières Nations

La chef de la direction de l’Assemblée des Premières Nations a correspondu avec le secrétaire du Secrétariat du Conseil du Trésor du Canada le 11 octobre 2022 et souligné l’importance de consulter les peuples autochtones et de coopérer avec eux pour satisfaire aux exigences du consentement libre, préalable et éclairé, ainsi que pour toute révision de la législation devant se conformer à la Loi sur la Déclaration des NU afin de promouvoir la souveraineté des données des Premières Nations.

La Fédération des Métis du Manitoba

La Fédération des Métis du Manitoba a présenté un examen des changements proposés à la LAI. Cette présentation décrit en détail les défis que le gouvernement et les citoyens de la Fédération des Métis du Manitoba ainsi que la collectivité des Métis de la rivière Rouge ont dû relever pour accéder à des renseignements importants, les sécuriser et les protéger.

Les directeurs de recherche sur les revendications nationales et l’Union des chefs indiens de la Colombie-Britannique

Les directeurs de recherche sur les revendications nationales et l’Union des chefs indiens de la Colombie-Britannique ont déposé une présentation dans le cadre de l’examen de l’accès à l’information qui utilise une optique des droits de la personne pour examiner l’incidence du contrôle par le Canada de l’accès à l’information détenue par les institutions fédérales sur la résolution des griefs historiques des Premières Nations contre la Couronne.

Commentaires fournis au Comité permanent de l’accès à l’information, de la protection des renseignements personnels et de l’éthique de la Chambre des communes

• Directeurs de recherche sur les revendications nationales – le 29 juin 2016 (en anglais seulement)
• Les directeurs de recherche sur les revendications nationales – le 16 octobre 2017 (en anglais seulement)
• Assemblée des Premières Nations de la Colombie-Britannique – le 16 octobre 2017 (en anglais seulement)

Commentaires fournis au Comité sénatorial permanent des Affaires juridiques et constitutionnelles

• First Peoples Law – le 25 octobre 2018
  *Veuillez prendre note que la présentation partagée par les directeurs de recherche sur les revendications nationales se trouve dans ce document PDF compilant les présentations sur le projet de loi C-58.
• Association du Barreau autochtone – le 25 octobre 2018
  *Veuillez prendre note que la présentation partagée par les directeurs de recherche sur les revendications nationales se trouve dans ce document PDF compilant les présentations sur le projet de loi C-58.
• Les directeurs de recherche sur les revendications nationales – le 1^er novembre 2018
  *Veuillez prendre note que la présentation partagée par les directeurs de recherche sur les revendications nationales se trouve dans ce document PDF compilant les présentations sur le projet de loi C-58.
• Marlene Poitras, chef régionale pour l’Alberta, Assemblée des Premières Nations – le 1^er novembre 2018
• L’honorable Renée Dupuis – le 8 novembre 2018
• British Columbia Specific Claims Working Group – le 30 novembre 2018

Commentaires fournis au Secrétariat du Conseil du Trésor

• Afficher cette présentation : Conseil de gestion financière des Premières Nations – Juin 2016 (PDF, 671 Ko) (en anglais seulement)
• Afficher cette présentation : John D Hamilton – 2016 (PDF, 256 Ko) (en anglais seulement)