Audit interne horizontal des responsabilités partagées dans le cadre des arrangements de services interministériels

Mai
Bureau du contrôleur général

Table des matières

Sommaire

L'objectif de cet audit était de déterminer si les ministères ont mis en application un cadre de contrôle pour établir et gérer des arrangements de services interministériels axés sur la prestation de services internes.

Pourquoi est-ce important

Le renouvellement constant est essentiel au maintien d'un effectif professionnel, dynamique, bien formé et bien dirigé qui, à l'avenir, peut offrir aux gouvernements et aux Canadiens le même niveau de service ou un niveau de service plus élevé que par le passé. Le Canada doit actuellement relever des défis de taille sur le plan des politiques publiques et du marché du travail alors qu'il s'adapte aux changements démographiques, économiques et technologiques. La fonction publique fédérale doit continuer de se moderniser pour s'assurer qu'elle dispose du personnel, de la capacité et des outils nécessaires pour bien servir la populationNote en bas de page 1.

Au cours des dernières années, les ministères ont mis en œuvre leurs propres initiatives de simplification, de regroupement et d'accroissement de l'efficacitéNote en bas de page 2. Ils l'ont fait en partie au moyen d'arrangements de services interministériels visant la prestation de services internes. Même si des gains d'efficacité sont possibles, le nombre accru d'arrangements de services interministériels représente un nouveau défi pour les ministères pour ce qui est de partager l'obligation de rendre compte dans un contexte où les lois et les politiques sont axées sur la reddition de comptes des ministères particuliers.

Selon la Ligne directrice sur les ententes de services – Synthèse :

Lorsque les ministères […] négocient des ententes […], les ententes de services leur permettent de favoriser la bonne gestion d'une prestation de services rentable et axée sur la clientèle. Elles aident à renforcer la reddition de comptes lorsqu'un ministère fournit un service à un autre ministère, ou au nom de ce ministère, en veillant à ce que les rôles et les responsabilités soient clairement définis et à ce que les administrateurs généraux disposent de bons renseignements pour s'acquitter de leurs responsabilités. Les ententes de services rehaussent aussi la qualité et l'uniformité des relations de service à l'échelle du gouvernement du Canada en prévoyant des structures, des démarches et, dans une certaine mesure, des processus communs. Ensemble, ces activités contribuent à améliorer la gestion de la prestation de services et en favorisent l'efficacité et l'efficienceNote en bas de page 3.

Principales constatations

La plupart des arrangements de services reposaient sur des structures d'entente de services qui étaient cohérents aux directives du Secrétariat du Conseil du Trésor du Canada. Même si les ententes contenaient bon nombre des éléments décrits dans les directives du Secrétariat, elles pourraient être renforcées en améliorant les éléments clés liés à la gouvernance et au rendement.

Les ministères examinés avaient en place une structure de responsabilité claire encadrant les arrangements de services interministériels et avaient établi les autorisations requises pour conclure et gérer ces arrangements.

La plupart des ministères examinés avaient mis en œuvre des activités pour veiller à ce que les arrangements de services soient gérées de manière à donner de la valeur aux ministères. Il est toutefois possible pour la majorité d'entre eux d'améliorer la documentation relative aux activités de gestion.

Même si la majorité des ministères peuvent produire une liste des arrangements de services, certains pourraient bénéficier de la création et de la tenue d'un répertoire sur celles-ci.

La plupart des ministères fournisseurs ont pris en considération les directives du Secrétariat au moment d'élaborer les ententes de services. La plupart des ministères clients pourraient par contre être davantage sensibilisés aux directives du Secrétariat aux fins de l'élaboration future ou de l'examen des ententes de services.

Le Secrétariat a établi des directives et des procédures pour appuyer les ministères quant à l'élaboration et au maintien d'ententes de services interministérielles.

Le Secrétariat a mis en place des pratiques pour évaluer la conformité avec l'ensemble des politiques sur la gestion financière, qui peuvent comprendre la Directive sur les services de soutien internes. Il serait utile que soit clarifiée l'approche, ou le besoin, du Secrétariat pour ce qui est de surveiller le respect des exigences énoncées dans cette directive.

Le Secrétariat s'acquitte de sa responsabilité de s'assurer que les documents stratégiques sont examinés en temps opportun.

Conclusion

Dans l'ensemble, la plupart des ministères avaient mis en œuvre un cadre de contrôle pour établir et gérer les arrangements de services interministériels visant la prestation de services internes.

Conformité aux normes professionnelles

Cette mission d'audit est conforme aux Normes relatives à la vérification interne au sein du gouvernement du Canada comme en témoignent les résultats du programme d'assurance et d'amélioration de la qualité.

Hugo Pagé, CIA, CPA, CA
Contrôleur général adjoint et dirigeant principal de la vérification par intérim
Secteur de la vérification interne, Bureau du contrôleur général

Contexte

Dans le Dix-neuvième rapport annuel au Premier ministre sur la fonction publique du Canada, le greffier du Conseil privé a souligné que le renouvellement de la fonction publique continue d'être une priorité clé. Le renouvellement est essentiel au maintien d'un effectif professionnel, dynamique, bien formé et bien dirigé qui, à l'avenir, peut offrir aux gouvernements et aux Canadiens le même niveau de service ou un niveau de service plus élevé que par le passé. Le Canada doit actuellement relever des défis de taille sur le plan des politiques publiques et du marché du travail alors qu'il s'adapte aux changements démographiques, économiques et technologiques. La fonction publique fédérale doit continuer de se moderniser pour s'assurer qu'elle dispose du personnel, de la capacité et des outils nécessaires pour bien servir la populationNote en bas de page 4.

Au cours des dernières années, les ministères ont mis en œuvre leurs propres initiatives de simplification, de regroupement et d'accroissement de l'efficacité. Ils l'ont fait en partie au moyen d'arrangements de services interministériels visant la prestation de services internesNote en bas de page 5. Ces arrangements permettent la mise en commun des efforts et des ressources de tous les ministères pour normaliser les processus et optimiser les ressourcesNote en bas de page 4. Cependant, le nombre accru d'arrangements de services interministériels représente un nouveau défi pour les ministères pour ce qui est de partager l'obligation de rendre compte dans un contexte où les lois et les politiques sont axées sur la reddition de comptes des ministères particuliersNote en bas de page 5.

Les arrangements de services interministériels sont un genre de relation de service qui est établi lorsqu'un ministère fournit un service à un autre ministère ou pour son compte. Les arrangements peuvent fonctionner selon la formule du paiement à l'acte (relation client-fournisseur) ou elles peuvent faire intervenir deux ministères ou plus qui mettent leurs ressources en commun pour fournir un service ou réaliser un projet (relation de collaboration)Note en bas de page 6.

Au cours de l'élaboration du Plan triennal d'audit interne axée sur les risques de 2013-2014 à 2015-2016 du Bureau du contrôleur général, des préoccupations ont été soulevées au sujet des arrangements interministériels. Ces préoccupations se rapportaient aux responsabilités partagées, au rendement par rapport aux attentes en matière de service et aux mécanismes de recours pour les clients des services.

Les arrangements de services interministériels visant des services internesNote en bas de page 7 peuvent comprendre les services de gestion des ressources humaines, les services de gestion financière, les services de gestion de l'information, les services de technologie de l'information, les services en matière de communications, les services des biens immobiliers, les services du matériel et les services des acquisitions.

Même si le Conseil du Trésor n'a pas de politique précise sur les arrangements de services interministériels et la façon dont ils devraient être officialisés en tant qu'ententes de services, le Secrétariat a diffusé une directiveNote en bas de page 8 et des lignes directricesNote en bas de page 9 pour aider à l'élaboration et à la gestion des arrangements de service. L'annexe A présente une description de la directive et des lignes directrices.

Les arrangements de services interministériels peuvent être officialisés sous forme d'ententes de services écrites, qui peuvent rehausser la gouvernance, la responsabilisation et la qualité du service en définissant clairement les rôles, les responsabilités, les processus et les attentes en matière de rendement. Il est fortement recommandé d'établir des ententes de services officielles pour toute relation client-fournisseur ou relation de collaboration.

La Ligne directrice sur les ententes de services - Synthèse et la Ligne directrice sur les ententes de services - Éléments essentiels recommandent que le nombre et le type d'entente soient déterminés selon la complexité de la relation de service. Les ententes de services peuvent être réparties en trois types : les protocoles d'ententeNote en bas de page 10, les accords-cadresNote en bas de page 11 et les accords sur les niveaux de serviceNote en bas de page 12.

Même si les arrangements de services interministériels peuvent donner lieu à des économies d'échelle et à des possibilités d'améliorer l'efficience, elles peuvent aussi comporter des risques liés au nombre de ministères concernés et à la complexité de leurs arrangements de collaboration.

Objectif et étendue de l'audit

L’objectif de cet audit était de déterminer si les ministères ont mis en application un cadre de contrôle pour établir et gérer des arrangements de services interministériels axés sur la prestation de services internes.

La portée de l’audit comprenait l’ensemble des cadres de contrôle que les ministères ont utilisés pour établir et gérer les arrangements de services interministériels qui étaient en place au cours de l’exercice ayant pris fin le 31 mars 2014. Les éléments du cadre de contrôle pour les arrangements de services interministériels devaient être conformes à la Directive sur les services de soutien internes du Conseil du Trésor, la Ligne directrice sur les ententes de services – Synthèse du Secrétariat du Conseil du Trésor (Secrétariat) et la Ligne directrice sur les ententes de services – Éléments essentiels du Secrétariat, s’il y a lieu.

La portée de l’audit ne comprenait pas les services communs fournis à l’échelle du gouvernement, notamment ceux expressément prévus par des lois (p. ex., la Loi sur Services partagés Canada et la Loi sur le ministère des Travaux publics et des Services gouvernementaux) ou des politiques (p. ex., la Politique sur les services communs du Conseil du Trésor). Même si les services communs comptent pour de nombreux arrangements interministériels, ils ont été traités en partie dans le cadre de l’Audit interne horizontale de la conformité à la Politique sur les services communs, complétée et publiée en 2011Note en bas de page 13.

Dans le cadre de l’audit, on n’a pas évalué la qualité des services fournis aux clients des services; l’accent a plutôt été mis sur les éléments des arrangements définissant la prestation des services, y compris les éléments liés au rendement et les mécanismes pour traiter les cas de non-conformité avec les normes de service.

Neuf grands ministères et sept petits ministères ont été examinés dans le cadre de l’audit. Ces ministères ont été choisis selon une évaluation des risques, un exercice d’auto-identification et la nécessité de s’assurer que, pour tous les clients des services visés par l’audit, le fournisseur de services pertinent était également visé. Les fournisseurs de services pour qui les arrangements de services interministériels choisis représentaient des risques limités n’ont été assujettis qu’aux éléments du programme d‘audit qui concernaient le contenu de l’entente de services choisie, et non à un examen de la gouvernance ministérielle à l’égard de l’ensemble de leurs arrangements de services.

Le Secrétariat a aussi été inclus dans l’audit, étant donné son rôle dans la fourniture de directives stratégiques et fonctionnelles aux ministères.

L’annexe B présente la liste des ministères examinés.

L’annexe C présente une liste des champs d’enquête ainsi que les critères d‘audit pertinents utilisés pour atteindre l’objectif de l’audit.

Constatations détaillées et recommandations

Constatation 1 : Ententes de services

Les ententes de services appuient les ministères participants en « définissant les attentes des parties qui signent l'entente, en établissant un processus de gouvernance et de résolution des problèmes et en servant de feuille de pointage pour examiner le rendement et les résultats »Note en bas de page 14.

Les directives du Secrétariat sur les ententes de services reconnaissent que « même si tout le gouvernement devrait utiliser et appliquer des ententes de services, chaque entente devrait refléter les circonstances et les besoins des ministères participants, les différents accords de collaboration qu'ils suivent ainsi que la complexité de la relation de service »Note en bas de page 15.

Dans le cadre de l'audit, on a examiné un échantillon d'ententes de services pour déterminer la mesure dans laquelle elles étaient convenablement structurées et contenaient des éléments clés pour appuyer une relation de service interministérielle efficace, selon la Directive sur les services de soutien internes, la Ligne directrice sur les ententes de services - Synthèse et la Ligne directrice sur les ententes de services - Éléments essentiels.

Les structures des ententes de services étaient alignées sur les directives du Secrétariat.

La Ligne directrice sur les ententes de services - Éléments essentiels recommande qu'une seule structure d'entente, sous la forme d'un accord sur les niveaux de service, soit utilisée pour les relations de service de faible complexité et qu'une structure en deux volets soit utilisée pour les relations de service moyennement complexes. La structure à deux volets idéale consisterait en un protocole d'entente décrivant les grands paramètres de la relation de service, et un accord sur les niveaux de service pour chaque type de service, décrivant les paramètres opérationnels et les attentes en matière de rendementNote en bas de page 16.

La structure de la plupart des ententes de services examinées était cohérente avec les directives du Secrétariat. Même si cela n'était pas documenté de façon officielle par les ministères, le niveau de complexité de la plupart des arrangements visés par l'audit a été évalué comme étant faible ou moyen. Bon nombre des relations de complexité moyenne ne respectaient pas l'approche en deux volets recommandée dans les directives; cependant, elles se rattachaient souvent à un accord sur les niveaux de service unique qui comprenait une annexe détaillée pour chaque service; il a été jugé que cette approche était conforme à l'esprit des directives.

Les ententes de services comprenaient bon nombre des éléments clés décrits dans les directives du Secrétariat; cependant, la plupart des ententes pourraient être renforcées.

Les ententes de services peuvent rehausser la gouvernance, la reddition de comptes et la qualité des services en décrivant clairement la relation de service entre les partiesNote en bas de page 17. Les directives du Secrétariat décrivent les éléments clés dont on doit tenir compte dans l'élaboration d'ententes de services efficaces qui appuient une prestation de services bien gérée et axée sur la clientèleNote en bas de page 18. Selon les lignes directrices, les éléments clés suivants d'une relation de service doivent être documentés dans une entente de servicesNote en bas de page 19 :

Portée
Indique les services qui sont fournis dans le cadre de la relation, que l'on exprime souvent en termes de fonctions, de processus, d'activités ou de projets.
Gouvernance
Indique pourquoi les services sont requis, qui fait quoi, qui décide de quoi et qui rend compte des résultats.
Fonctionnement
Décrit toutes les activités quotidiennes que le fournisseur devra effectuer pour la prestation de services.
Finances
Décrit les barèmes tarifaires ou la mise en commun des ressources, la transparence des coûts, les écarts et les ajustements et les ententes de règlement.
Rendement
Décrit les extrants et les résultats que les parties espèrent réaliser dans le cadre de l'entente.

Les ententes de services examinées traitaient généralement de la portée, du fonctionnement et des finances. Cependant, même si plusieurs ministères fournisseurs de services avaient mis en place des structures de gouvernance et des activités de mesure du rendement, leurs ententes pourraient être renforcées en améliorant la façon dont sont documentés les éléments des ententes particulières se rapportant à la gouvernance et au rendement.

En ce qui concerne la gouvernance, la plupart des ententes ne décrivaient pas les rôles et les responsabilités, et plusieurs d'entre elles ne donnaient pas les détails des structures de reddition de comptes et des processus décisionnels. Les éléments du processus de gouvernance contenus dans l'entente de services visent à faire en sorte que les parties comprennent clairement non seulement qui prend les décisions et qui fait quoi, mais également quand et comment chaque partie interviendra pour faciliter la relation de service. Le fait d'inclure ces éléments dans les ententes permet d'assurer la transparence et la responsabilisation, de favoriser la souplesse et, pour les parties, de s'adapter et d'adapter la relation et l'entente de façon systématique en fonction des circonstancesNote en bas de page 20.

La plupart des ententes ne définissaient pas d'activités de mesure et de surveillance, ni n'indiquaient la fréquence des évaluations et de l'établissement de rapports. Le rendement désigne les extrants et les résultats que les parties comptent réaliser dans le cadre de la relation. Ensemble, les extrants et les résultats démontrent dans quelle mesure l'arrangement de services a atteint les objectifs fixés. Afin de veiller à améliorer continuellement la prestation de services, il est essentiel de recueillir de l'information sur le rendementNote en bas de page 21.

L'audit a relevé certaines pratiques pour tenir compte de circonstances où les ententes ne décrivaient pas de façon adéquate un élément de gouvernance clé comme les responsabilités. Un ministère fournisseur a établi des lettres d'attestation faisant valoir les mesures prises pour vérifier que les mesures de contrôle étaient adéquates et que des instruments de délégation de pouvoirs appropriés étaient en place. Un autre ministère client a joint à sa matrice de délégation des pouvoirs une annexe décrivant le pouvoir de signer de son fournisseur de services en vertu de l'article 33 de la Loi sur la gestion des finances publiques. Ces pratiques peuvent compenser l'absence de certains détails dans les ententes. Elles donnent aussi aux ministères clients un certain niveau d'assurance à l'effet que des activités de gestion particulières sont exercées pour surveiller le service fourni.

Les ententes qui décrivent les principaux éléments liés à la gouvernance et au rendement aident à faire en sorte que les attentes sont claires pour toutes les parties à l'entente, elles donnent aux ministères clients un fondement pour relever et gérer les lacunes en matière de service par rapport à leurs besoins ministériels et elles aident à gérer les attentes en matière de service.

La plupart des arrangements de services reposaient sur des structures d'entente de services qui étaient cohérentes avec les directives du Secrétariat.

Même si les ententes comprenaient bon nombre des éléments décrits dans les directives du Secrétariat, il est possible de renforcer les ententes en améliorant des éléments clés liés à la gouvernance et au rendement.

Recommandation 1

À mesure que les ministères élaborent ou examinent leurs ententes de services ministérielles, ils devraient envisager d'intégrer les éléments clés décrits dans les directives du Secrétariat, y compris ceux liés à la gouvernance et au rendement.

Constatation 2 : Gouvernance ministérielle

La gouvernance peut être définie comme une structure de relations, de pouvoirs et d'activités par l'entremise desquels les processus se déroulent et les décisions sont prises. Lorsque la gouvernance ministérielle a été clairement0 établie et articulée pour la gestion d'arrangements de services interministériels, les objectifs des arrangements sont plus susceptibles d'être atteints, et la reddition de comptes et les risques sont plus susceptibles d'être pris en considération dans le cadre de l'atteinte de ces objectifs.

L'audit a permis d'examiner la mesure dans laquelle les ministères avaient établi des structures de reddition de comptes claires, avaient mis en œuvre des activités de gestion des risques et avaient utilisé des outils pour appuyer la gestion générale efficace des arrangements de services interministériels au niveau ministériel.

Des structures de reddition de comptes et de pouvoirs relatives aux arrangements de services interministériels étaient en place.

Les structures de reddition de comptes et de pouvoirs ministérielles (p. ex., rôles et responsabilités définis pour le personnel concerné, et pouvoirs délégués et chartes officiels) appuient la mise en œuvre et la gestion des arrangements de services.

La plupart des ministères examinés disposaient d'une structure de gouvernance définissant clairement les rôles et responsabilités des parties quant à l'établissement et à la gestion des arrangements de services interministériels. Plus particulièrement, les principaux rôles et responsabilités étaient énoncés dans les descriptions de poste ministérielles. De plus, les arrangements de services faisaient l'objet de discussions au sein des comités de la haute direction. Dans un ministère, la responsabilité de la gestion des arrangements de services faisait partie du mandat du comité exécutif.

Tous les ministères avaient le pouvoir de conclure des ententes de services, et les ministères fournisseurs avaient le pouvoir de recouvrer les coûts et de dépenser des fonds. Ce pouvoir était établi de différentes façons, y compris dans les chartes ministérielles ou au moyen du renvoi, par les ministères, à l'article 29.2 de la Loi sur la gestion des finances publiquesNote en bas de page 22, qui leur confère l'autorisation de fournir des services de soutien internes.

Tous les ministères avaient mis en place une structure de délégation de pouvoirs adéquate pour gérer les services interministériels et appuyer la reddition de comptes. De plus, la plupart des fournisseurs de services avaient des documents de délégation de pouvoirs qui mentionnaient expressément le droit de conclure des ententes interministérielles.

La plupart des ministères avaient instauré certaines activités pour veiller à ce que les arrangements de services soient gérées à un niveau ministériel afin d'aider à atteindre les objectifs ministériels.

En gérant les arrangements de services au niveau ministériel, les ministères peuvent veiller à ce qu'elles soient appropriées et soient bien gérées de manière à atteindre les objectifs ministériels.

La plupart des ministères examinés ont indiqué qu'ils réalisent ou examinent des activités clés comme l'élaboration de stratégies de service pour déterminer le genre d'arrangement de services à utiliser, et qu'ils cernent les arrangements de services prioritaires pour s'assurer qu'une attention adéquate est accordée aux arrangements importants. Ces activités étaient généralement menées de façon informelle et n'étaient pas documentées.

Certains ministères ont indiqué qu'ils effectuent des évaluations des risques pour aider à atténuer les risques pour les ministères. Ils élaborent aussi des propositions de valeur pour veiller à ce que les arrangements offrent la meilleure valeur du point de vue du coût et des avantages comparativement à d'autres solutions de prestation du service (p. ex., analyse du coût de la conclusion d'une arrangement de services interministériel par rapport au coût de l'obtention des services d'un fournisseur externe au gouvernement). Quelques-uns des ministères examinés avaient officiellement évalué les risques liés aux arrangements de services interministériels et les ont inclus dans les évaluations documentées (comme un profil de risque de l'organisation ou une évaluation des risques ciblée pour un arrangement de services donnée); cependant, la plupart des ministères n'avaient pas documenté ces activités.

Tous les ministères examinés ont indiqué qu'ils ont surveillé le rendement des arrangements de services interministériels et qu'ils en ont rendu compte; cependant, la plupart des ministères examinés n'ont pas pu fournir des preuves de ces activités. Ce manque de preuves découle en partie du fait que la plupart des ententes ne contenaient aucun détail sur les activités de mesure et de surveillance du rendement, et du fait que les activités de surveillance sont principalement informelles et non documentées.

Quelques-uns des ministères examinés ont indiqué qu'ils sont souvent confrontés à un manque de solutions de rechange convenables en raison de contraintes liées aux coûts et aux opérations et qu'ils ne voyaient donc pas toujours l'avantage de documenter certaines activités de gestion comme les évaluations des risques, les propositions de valeur et les activités de surveillance et d'établissement de rapports. Des activités de gestion bien documentées aideraient à faire en sorte que les ministères puissent démontrer une diligence raisonnable dans la gestion des arrangements de services interministériels.

La plupart des ministères examinés étaient en mesure de produire un répertoire des arrangements de services.

La tenue d'un répertoire des arrangements de services est une bonne pratique qui contribue à la sensibilisation et à la surveillance des relations de service.

Les ministères examinés ne tenaient généralement pas un répertoire des arrangements de services; cependant, la plupart des ministères étaient en mesure de produire des renseignements sur les arrangements de services à partir de leur système financier, de fichiers sur leurs réseaux partagés ou par suite de discussions avec les membres de la direction. Quelques grands ministères avaient de la difficulté à produire une liste exacte et complète.

Le fait de disposer d'une liste à jour des arrangements de services permet de sensibiliser davantage la direction à l'égard des services qui sont fournis à d'autres ministères ou par ceux-ci et accroît sa capacité de réaliser, à l'échelle du ministère, des activités de gestion comme celles mentionnées ci-dessus.

La plupart des ministères fournisseurs tenaient compte des directives du Secrétariat et de la Directive sur les services de soutien internes du Conseil du Trésor; cependant, les ministères clients n'étaient pas toujours au courant de ces instruments de politique.

Pour appuyer l'élaboration et la gestion des ententes de services, des outils comme des gabarits et des directives élaborés par le ministère ou par le Secrétariat peuvent aider à assurer l'exhaustivité et la cohérence des ententes de services. De plus, la connaissance de la Directive sur les services de soutien internes du Conseil du Trésor aide à faire en sorte que les ministères incluent les exigences de la Directive dans leurs activités de surveillance de la conformité et d'établissement de rapports (p. ex., l'obligation de signaler les importants problèmes de rendement ou de conformité à l'administrateur général ou au Secrétariat, s'il y a lieu).

La plupart des fournisseurs de services examinés prenaient en considération les directives du Secrétariat au moment de l'élaboration d'ententes de services avec leurs bénéficiaires.

Deux ministères clients avaient des politiques et des lignes directrices ministérielles liées à l'établissement d'ententes de services, et celles-ci étaient prises en considération au cours du processus d'examen des ententes de services. Cependant, la plupart des ministères clients se fiaient aux fournisseurs de services pour élaborer les ententes de services et n'étaient donc pas au courant des directives du Secrétariat et de la Directive sur les services de soutien internes du Conseil du Trésor. Par conséquent, les ministères clients ne prenaient pas les directives en considération au moment d'examiner leurs ententes de services.

S'ils prenaient en considération les directives du Secrétariat au moment d'examiner les ententes de services, les ministères clients, qui sont souvent de petits ministères, sauraient qu'ils doivent inclure, dans leurs ententes de services, des éléments clés qui les aideraient à atteindre leurs objectifs organisationnels et à veiller à ce que leurs besoins en matière de services soient comblés. De plus, le fait de connaître la Directive sur les services de soutien internes du Conseil du Trésor aiderait les ministères à comprendre qu'ils doivent surveiller la conformité et signaler les importants problèmes de rendement ou de conformité à leur administrateur général ou au Secrétariat, s'il y a lieu.

Les ministères examinés avaient en place une structure de responsabilité claire encadrant les arrangements de services interministériels. Ils avaient établi les autorisations requises pour conclure et gérer ces arrangements.

La plupart des ministères examinés avaient mis en œuvre des activités pour veiller à ce que les arrangements de services soient gérés de manière à donner de la valeur aux ministères. Il est toutefois possible pour la plupart des ministères examinés de mieux consigner les activités de gestion. Même si la majorité d'entre eux ont pu produire une liste des arrangements de services, il est possible pour certains ministères de créer et de tenir un répertoire des arrangements de services.

La plupart des ministères fournisseurs prenaient en considération les directives du Secrétariat au moment d'élaborer les ententes de services. La plupart des ministères clients pourraient par contre être davantage sensibilisés aux directives du Secrétariat aux fins de l'élaboration future ou de l'examen des ententes de services (voir la recommandation 1).

Recommandation 2

Les ministères devraient envisager d'améliorer la documentation des activités complétées et des résultats liées à la gestion des arrangements interministériels, comme l'élaboration de stratégies de service, la détermination des relations de service prioritaires, l'évaluation des risques, l'analyse de la valeur ainsi que la surveillance des arrangements et l'établissement de rapports pertinents.

Recommandation 3

Les ministères devraient envisager de créer et de tenir à jour une liste des arrangements de services.

Constatation 3 : Orientation et surveillance des organismes centraux

Le Secrétariat a comme rôle général d'offrir du soutien et des conseils aux ministères qui ont besoin d'aide pour élaborer et tenir à jour leurs ententes de service. Selon la Directive sur les services de soutien internes du Conseil du Trésor, le secrétaire du Conseil du Trésor est aussi chargé de surveiller la conformité des ministères avec la Directive. De plus, il incombe au Secrétariat d'effectuer un examen de la Directive tous les cinq à huit ansNote en bas de page 23.

Dans le cadre de l'audit, on a évalué les outils et les procédures en place permettant au Secrétariat d'offrir des conseils aux ministères. On a aussi évalué les pratiques en place pour surveiller la conformité avec la Directive sur les services de soutien internes du Conseil du Trésor et faire en sorte que la Directive fasse l'objet d'un examen en temps opportun.

Le Secrétariat a établi des directives et des procédures pour aider les ministères à élaborer et à tenir à jour les ententes de services interministérielles.

En plus d'avoir élaboré les instruments de politique examiné dans le cadre de l'audit (c.-à-d. la Ligne directrice du sur les ententes de services – Synthèse, la Ligne directrice sur les ententes de services – Éléments essentiels et la Directive sur les services de soutien internes), le Secrétariat a indiqué qu'il avait offert son aide aux organisations soit en interprétant la Directive sur les services de soutien internes ou formulant des commentaires quant à l'élaboration des ententes interministérielles.

Le 1er octobre 2014, le Conseil du Trésor a émis la Politique sur les services. Malgré que cette politique n'est pas comprise dans l'étendue de l'audit puisqu'elle vise les services internes intégrés et les services externes du gouvernement du Canada, elle favorise une culture de l'excellence en ce qui a trait à la gestion ainsi que des gains d'efficience opérationnelle. Cette politique fournit donc des principes pertinent pour tous les genres d'arrangements de service.

Le Secrétariat a des pratiques en place pour évaluer la conformité avec l'ensemble des politiques visant la gestion financière, qui peuvent comprendre la Directive sur les services de soutien internes lorsque des risques pertinents sont identifiés. Le Secrétariat aurait, toutefois, la possibilité de préciser son approche de surveillance de la conformité avec la Directive sur les services de soutien internes.

À l'instar d'autres instruments de l'ensemble de politiques sur la gestion financière, la Directive sur les services de soutien internes indique que le « secrétaire du Conseil du Trésor a la responsabilité de surveiller la conformité des ministères aux exigences énoncées dans la présente directive [...] ».

Comme l'énonce le Cadre stratégique sur la gestion de la conformité, qui vise à « définir clairement les rôles du Conseil du Trésor, du Portefeuille du Conseil du Trésor et des institutions quant à la surveillance et à la gestion de la conformité, selon les prescriptions juridiques et exigences des politiques du Conseil du Trésor », il revient au Secrétariat de recueillir de l'information dans diverses sources pour déterminer l'état de la gestion de la conformité au gouvernementNote en bas de page 24. Parmi les activités qu'exerce le Secrétariat à cette fin, en ce qui a trait à l'ensemble des politiques sur la gestion financière, on trouve normalement la réalisation des évaluations liées au Cadre de responsabilisation de gestion, la tenue de téléconférences mensuelles des adjoints des dirigeants principaux des finances pour discuter des nouveaux enjeux dans le domaine de la gestion financière, le suivi des résultats figurant dans les rapports d'audit interne et d'évaluation interne et le maintien d'une présence dans le groupe de travail interministériel sur la politique financière.

La Directive sur les services de soutien internes n'a pas été visée par l'évaluation liée au Cadre de responsabilisation de gestion et aucune activité de surveillance n'a ciblé directement les exigences de la Directive. Puisque bon nombre de ministères clients n'étaient pas non plus au courant des exigences relatives à la conformité, il existe un risque que les problèmes de conformité passent inaperçus.

La Directive a été créé principalement pour donner aux ministères un moyen de recueillir ou de dépenser des fonds pour des services internes fournis par d'autres ministères, et elle ne porte que sur les ententes entre les ministères du gouvernement (par opposition aux marchés conclus avec des organisations privées). Le Secrétariat a donc déterminé que la Directive comporte un risque relativement faible et qu'une surveillance continue ou directe n'est pas justifiée. Le Secrétariat a indiqué que les activités susmentionnées visant à évaluer l'état de la gestion de la conformité au gouvernement et que l'obligation qu'ont les ministères de signaler tout problème de conformité important suffisent à satisfaire les exigences relatives à la surveillance. Les détails concernant les activités de surveillance nécessaires pour remplir les exigences de la Directive n'ont pas été clairement énoncés et en l'absence d'une explication adéquate du contexte entourant la Directive sur les services de soutien internes, la formulation employée pour définir les responsabilités en matière de surveillance entraîne diverses attentes et interprétations quant aux responsabilités de surveillance qui reviennent aux Secrétariat par rapport à celles qui incombent aux ministères. Une clarification de l'approche du Secrétariat en ce qui concerne la Directive sur les services de soutien internes pourrait éviter la confusion à cet égard et démontrer clairement que le Secrétariat a dûment acquitté ses responsabilités en matière de gestion et surveillance de la conformité à cette directive.

Le Secrétariat renouvelle actuellement l'ensemble des politiques visant la gestion financière, y compris la Directive sur les services de soutien internes.

Pour que les politiques du Conseil du Trésor demeurent pertinentes, le Secrétariat est chargé d'établir un cadre faisant en sorte que la Directive sur les services de soutien internes fasse l'objet d'un examen en temps opportun.

Le Secrétariat évalue les instruments de politique visant la gestion financière dans le cadre d'un vaste exercice de renouvellement de l'ensemble des politiques qui englobe la Directive sur les services de soutien internes.

Le Secrétariat a établi des directives et des procédures pour aider les ministères à élaborer et à tenir à jour les ententes de services interministérielles.

Le Secrétariat avait des pratiques en place pour évaluer la conformité avec l'ensemble des politiques visant la gestion financière, qui peuvent comprendre la Directive sur les services de soutien internes, lorsque des risques pertinents sont identifiés. Il y aurait, toutefois, possibilité de préciser les exigences en matière de surveillance s'appliquant au Secrétariat, qui sont énoncées dans la Directive sur les services de soutien internes.

Le Secrétariat s'acquitte de sa responsabilité de veiller à ce que les instruments de politique soient examinés en temps opportun.

Recommandation 4

Dans le cadre de l'initiative de réinitialisation de l'ensemble de politiques sur la gestion financière, le Secrétariat devrait envisager de préciser son approche, ou le besoin, quant aux exigences en matière de surveillance qui sont établies dans la Directive sur les services de soutien internes.

Conclusion

Dans l'ensemble, la plupart des ministères avaient mis en application un cadre de contrôle pour établir et gérer les arrangements de services interministériels axés sur la prestation de services internes.

Réponse de la direction

Les constatations et les recommandations issues de cet audit ont été présentées à chacun des neuf grands ministères et à chacun des sept petits ministères visés par la portée de l'audit, ainsi qu'au Secrétariat, en raison de son rôle à titre d'organisme central.

La direction a accepté les conclusions figurant dans le présent rapport et prendra des mesures pour donner suite à toutes les recommandations applicables.

Annexe A : Directives et lignes directrices applicables

Directives et lignes directrices

1. Directive sur les services de soutien internes
L'objectif de la Directive est de s'assurer que les arrangements interministériels de prestation de services de soutien internes autorisés en vertu de l'article 29.2 de la Loi sur la gestion des finances publiques sont gérés avec intégrité, transparence et responsabilisation, et selon une approche qui tient compte des risques.
2. Ligne directrice sur les ententes de services - Synthèse
Cette ligne directrice donne aux gestionnaires et aux cadres supérieurs de programmes et des services un aperçu des concepts et étapes clés de l'établissement d'ententes de services.
3. Ligne directrice sur les ententes de services – Éléments essentiels
Cette ligne directrice fournit des conseils, des indications, des exemples pratiques et des modèles aux personnes chargées d'établir des ententes de services ou de réviser des ententes préparées par l'autre partie dans une relation de service en constante évolution.

Annexe B : Ministères visés par l'audit

La sélection des grands et petits ministères pour l'audit s'est fondée à la fois sur une évaluation des risques et sur un exercice d'auto-identification mené dans le cadre de la planification axée sur le risque des audits réalisés par le Bureau du contrôleur général.

Le Secrétariat a été inclus dans l'audit puisqu'il est l'organisme responsable de la Directive sur les services de soutien internes, de la Ligne directrice sur les ententes de service – Synthèse et de la Ligne directrice sur les ententes de service – Éléments essentiels.

Les grands ministères qui suivent ont été choisis pour l'audit :

  • Santé Canada (SC) - fournisseur de services
  • Infrastructure Canada (INFC) - ministère client
  • Ressources naturelles Canada (RNCan) - ministère client
  • Agence de la santé publique du Canada (ASPC) - ministère client

Les petits ministères qui suivent ont été choisis pour l'audit en tant que ministères clients :

  • Secrétariat des conférences intergouvernementales canadiennes (SCIC)
  • Agence canadienne de développement économique du Nord (CanNor)
  • Agence fédérale de développement économique pour le Sud de l'Ontario (FedDev Ontario)
  • Comité externe d'examen des griefs militaires (CEEGM)
  • Comité externe d'examen de la GRC (CEE GRC);
  • L'enquêteur correctionnel Canada (ECC)

Les ministères qui suivent ont été choisis pour l'audit en tant que fournisseurs de services et l'audit n'a visé que les arrangements de services conclus avec les ministères clients susmentionnés :

  • Affaires autochtones et Développement du Nord Canada (AADNC)
  • Agriculture et Agroalimentaire Canada (AAC)
  • Commission canadienne des droits de la personne (CCDP)
  • Industrie Canada (IC)
  • Sécurité publique Canada (SP)
  • Travaux publics et Services gouvernementaux Canada (TPSGC)

Les types d'ententes de services suivantes ont été inclus dans l'audit :

  • Services administratifs et corporatifs
  • Services partagés en ressources humaines (SPRH)
  • Services de système d'information sur les ressources humaines (SIRH)
  • Services de système de la gestion de ressources humaines (SGRH)
  • Services de technologies de l'information
  • Services de système intégré des finances et du matériel (SIFM)
  • Services de SAP
  • Services de publication sur le web

Annexe C : Champs d'enquête et critères de l'audit

Le tableau ci-dessous présente les critères de l'audit par champs d'enquête.

Champs d'enquête Critères Source

Table 1 Notes

Note en bas de page 25

Directive sur les services de soutien internes.

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Note en bas de page 26

Ligne directrice sur les ententes de services – Synthèse.

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Note en bas de page 27

Ligne directrice sur les ententes de services – Éléments essentiels.

Retour à la référence de note en bas de page 27 referrer

1. Gouvernance ministérielle

À l'échelle ministérielle, des structures de gouvernance ont été mises en place aux fins de la gestion des arrangements de services interministériels.

1.1 Les ministères ont mis en place des structures de responsabilisation, y compris la définition des rôles et des responsabilités, des autorités et de la responsabilité de la gestion des arrangements de services interministériels.

DSSINote en bas de page 25 (5.2) (5.3.2)
LDES-SNote en bas de page 26 (2, 3)
LDES-EENote en bas de page 27 (2, 5)

1.2 Les ministères ont mis en place un processus qui intègre la gestion des risques afin de déterminer si la conclusion d'un arrangement de services interministériels ajoutera de la valeur à l'échelle ministérielle.

LDES-S (2, 3)

1.3 Les ministères utilisent des outils, y compris des orientations (p. ex., politiques, directives ou guides) et offrent un soutien interne afin de favoriser l'élaboration d'arrangements de services interministériels.

LDES-EE (4)

2. Gestion d'arrangements de service interministériels en particulier

Les ministères ont mis en place des structures de contrôle pour assurer l'établissement et la gestion de chaque arrangement de services interministériel.

2.1 Les ministères ont déterminé le type de structure pour chaque entente de services interministérielle, en fonction de la complexité de la relation de service.

LDES-EE (4)

2.2 Les ministères ont établi la portée des services liés à une arrangement de service interministériel, y compris l'objet, les principes, les rôles et responsabilités, les modes de prestation, et l'incidence sur la capacité qu'ont les parties de s'acquitter des mandats ministériels.

LDES-EE (5)

2.3 Les ministères ont établi une structure de gouvernance pour chaque entente de service interministérielle, y compris les rôles, les responsabilités, la reddition de comptes, et les répercussions juridiques.

DSSI (5.1)
LDES-S (2)
LDES-EE (5)

2.4 Les ministères ont identifié les problèmes critiques liés aux activités quotidiennes et à la prestation de services, et ils en ont tenu compte dans le cadre de la mise en place d'un processus de règlement.

LDES-S (2)
LDES-EE (5)

2.5 Les ministères ont établi des arrangements financiers, y compris le modèle de financement, les barèmes tarifaires, les modalités de mise en commun des ressources, la transparence des coûts, les écarts et les rajustements, ainsi que les modalités de recouvrement des coûts dans les ententes de services.

DSSI (5.2)
LDES-S (2)
LDES-EE (5)

2.6 Les ministères ont intégré aux ententes de services des éléments de rendement qui comprennent les produits et les résultats de la relation de service et les conséquences et les mécanismes de recours dans les cas de non-conformité aux normes de service.

DSSI (5.2)
LDES-S (2)
LDES-EE (5)

2.7 Les ministères ont intégré aux ententes de services un plan de mise en œuvre qui comprend les activités de transition, les rôles et les responsabilités de transition, les étapes, les engagements de ressources, et les considérations en matière de ressources humaines.

DSSI (5.2)
LDES-S (2)
LDES-EE (5)

3. Surveillance et rapports ministériels

Les ministères ont mis en place des procédures à l'échelle ministérielle pour assurer une surveillance et des rapports cohérents sur l'administration des arrangements de services interministériels.

3.1 Les ministères ont des pratiques en place à l'échelle ministérielle pour surveiller et faire rapport sur l'administration des arrangements de services interministériels.

LDES-EE (5)

3.2 Les administrateurs généraux ou leurs délégués fournissent des renseignements ou des rapports sur les services de soutien internes au secrétaire du Conseil du Trésor, s'il y a lieu.

DSSI (5.3.1)

3.3 Les dirigeants principaux des finances ou leurs délégués veillent à ce que la surveillance de la conformité avec la Directive sur les services de soutien internes soit effectuée, s'il y a lieu.

DSSI (5.3.2)

4. Orientation des organismes centraux

Le Secrétariat du Conseil du Trésor du Canada s'assure que les ministères reçoivent les directives nécessaires pour administrer efficacement les arrangements de services interministériels.

4.1 Le Secrétariat fourni des directives aux ministères pour administrer les arrangements de services interministériels.

LDES-S
LDES-EE

4.2 Le Secrétariat a établi un cadre pour la surveillance de la conformité aux exigences de la Directive sur les services de soutien internes et pour procéder à un examen de la Directive en temps opportun.

DSSI (5.3.3)

En explorant ces champs d'enquête, l'audit visait à repérer les pratiques exemplaires et les occasions d'améliorer les processus de gestion des risques, de contrôle et de gouvernance liés aux responsabilités communes figurant dans les arrangements interministériels.

Annexe D : Recommandations par ministère et classement selon les risques

Le tableau suivant énumère les ministères auxquels les recommandations de l'audit s'appliquent et assigne un niveau de risque élevé, moyen ou faible à chaque recommandation. Le classement des risques a été établi en fonction de la priorité relative des recommandations et de la mesure dans laquelle celles-ci indiquent la non-conformité aux politiques du Conseil du Trésor. Le nom complet des ministères figure à l'annexe B.

Recommandations Ministères auxquels cette recommandation s'applique Niveau de priorité
1. Lorsque les ministères élaboreront ou examinerons leurs ententes de services interministérielles, il conviendrait d'envisager l'inclusion des éléments clés décrits dans les lignes directrices du Secrétariat, y compris ceux liés à la gouvernance et au rendement. SC, INFC, RNCan, ASPC, SCIC, CanNor, FedDev Ontario, CEEGM, CEE GRC, ECC, AADNC, AAC, CCDP, IC, SP, TPSGC Moyenne
2. Les ministères devraient envisager d'améliorer la documentation des activités complétées et des résultats liées à la gestion des arrangements interministériels, comme l'élaboration de stratégies de service, la détermination des relations de service prioritaires, l'évaluation des risques, l'analyse de la valeur ainsi que la surveillance des arrangements et l'établissement de rapports pertinents. CEE GRC, ECC, FedDev Ontario, CanNor, CEEGM, SC, ASPC Faible
3. Les ministères devraient envisager de créer et de tenir à jour une liste des arrangements de service. FedDev Ontario, SC/ASPC, RNCan Faible
4. Dans le cadre de l'initiative de réinitialisation de l'ensemble de politiques sur la gestion financière, le Secrétariat devrait envisager de préciser son approche, ou le besoin, quant aux exigences en matière de surveillance qui sont établies dans la Directive sur les services de soutien internes. SCT Faible
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