Audit des processus d’élaboration des politiques

L’audit des processus d’élaboration des politiques a été réalisé dans le cadre du Plan d’audit axé sur les risques (PAAR) 2016‑2019 du Secteur de la vérification interne du Service correctionnel du Canada (SCC). Le présent audit est lié à la priorité organisationnelle du SCC visant des « pratiques de gestion efficaces et efficientes qui reflètent un leadership axé sur les valeurs » et au risque organisationnel suivant : « Il y a un risque que le SCC ne puisse être en mesure de mettre en œuvre des modifications législatives et d’assurer la viabilité financière de l’organisation. »

L’importance que le SCC accorde au fait d’être doté de politiques efficaces et claires est manifeste dans son Rapport sur les plans et priorités 2016‑2017. Dans le rapport, il est question de plusieurs secteurs du SCC où il est primordial d’avoir des processus d’élaboration des politiques robustes. À titre d’exemple, le SCC a indiqué qu’il continuera d’améliorer son cadre de politique afin d’éliminer tout obstacle systémique qui nuit à la gestion efficace des délinquants autochtones. De plus, le Secteur des services de santé a cerné comme activité essentielle l’élaboration et la mise en œuvre de politiques et de programmes visant à assurer la sécurité des patients et à améliorer la prestation de programmes.

Selon le Plan d’activités organisationnel 2015‑2018 du SCC, l’administration centrale (AC) est responsable de l’ensemble de la planification et de l’élaboration des politiques pour le SCC. En outre, il incombe au Secteur des politiques à l’AC d’aider les gestionnaires à comprendre et analyser les risques à tous les échelons de l’organisation et à prendre des mesures pour les gérer. Il est également souligné dans le Plan d’activités organisationnel que le SCC continuera de surveiller les initiatives gouvernementales et les projets de loi déposés au Parlement, et participera à leur élaboration, pour s’assurer d’être informé des changements législatifs qui pourraient survenir, et d’être en mesure d’élaborer et de mettre en œuvre des plans pour s’assurer que les politiques sont mises à jour en conséquence.

Le SCC publie un ensemble d’instruments de politique conçus pour expliciter les règles visant à orienter ses activités. Les instruments de politique élaborés à l’AC comprennent entre autres les directives du commissaire, les lignes directrices et les bulletins de politique. D’autres instruments de politique comme les instructions régionales, les ordres permanents et les consignes de poste sont élaborés et mis à jour à l’échelon régional et local pour appuyer et orienter davantage la mise en œuvre des instruments de politique nationaux.

En juin 2013, le gouvernement du Canada a lancé l’initiative Objectif 2020 qui « envisage une fonction publique de niveau mondial outillée pour servir le Canada et les Canadiens maintenant et dans l’avenir »^{Note de bas de page 1}. La vision est guidée par quatre principes qui contribuent à examiner les méthodes de travail dans la fonction publique fédérale^{Note de bas de page 2} :

• un environnement axé sur l’ouverture et la collaboration qui mobilise les citoyens et les partenaires dans l’intérêt public;
• une approche pangouvernementale qui améliore la prestation de services et permet d’optimiser les ressources;
• un milieu de travail moderne qui utilise intelligemment les nouvelles technologies pour faciliter le réseautage, l’accès aux données et le service à la clientèle;
• un effectif compétent, confiant et très performant qui adopte de nouvelles méthodes de travail et met à contribution la diversité des talents pour répondre aux besoins en évolution du pays.

Les cinq thèmes suivants ont été cernés afin d’orienter les mesures prises par la fonction publique^{Note de bas de page 3} :

• Pratiques novatrices et réseautage;
• Processus et habilitation;
• Technologie;
• Gestion des personnes;
• Principes fondamentaux de la fonction publique.

En ce qui concerne le thème touchant aux pratiques novatrices et au réseautage, il est attendu des ministères et organismes gouvernementaux qu’ils adoptent de nouvelles approches, lorsque cela est possible, qui permettront aux employés de formuler et d’adapter des idées novatrices et d’y donner suite. Par ailleurs, les ministères et organismes adoptent de nouveaux points de vue et de nouvelles façons de collaborer pour relever les défis posés par les politiques et la prestation de services^{Note de bas de page 4}. Nous avons ajouté l’aspect de l’innovation à la portée du présent audit parce qu’il s’agit d’une priorité du gouvernement et que cet aspect a été défini comme moyen d’atténuer le risque dans l’évaluation des risques de l’audit.

Les administrateurs généraux sont tenus de rendre compte d’une saine gestion dans le secteur public. Les ministres et les administrateurs généraux ont le pouvoir de gérer les personnes, les ressources et les activités de leur ministère afin d’atteindre les objectifs établis dans les mandats législatifs et la politique gouvernementale. En particulier, les administrateurs généraux assurent la gestion en exerçant les pouvoirs qui leur sont confiés par une personne (par exemple, un ministre), par un organisme, par exemple, la Commission de la fonction publique, ou en vertu d’un texte réglementaire, par exemple, la loi habilitante d’un ministère, la Loi sur la gestion des finances publiques ou la Loi sur le système correctionnel et la mise en liberté sous condition (LSCMLC). Il incombe aux administrateurs généraux de faire appliquer les outils de politique obligatoires du Conseil du Trésor au sein de leur organisation, d’en surveiller et vérifier l’application, de prendre les mesures correctives voulues en cas de non‑conformité, de signaler au Secrétariat du Conseil du Trésor (SCT) les questions qui concernent la conformité et de donner des conseils sur l’élaboration des politiques, bien souvent dans le cadre des travaux de comités et d’études spéciales coordonnées par le SCT^{Note de bas de page 5}.

En vertu de l’article 97 de la LSCMLC, le commissaire du SCC peut établir des règles concernant la gestion du Service et, au titre de l’article 98, ces règles peuvent faire l’objet de directives du commissaire (DC)^{Note de bas de page 6}. Le Règlement sur le système correctionnel et la mise en liberté sous condition (RSCMLC) permet aussi aux directeurs d’établissement d’établir des ordres permanents.

Pour assurer la cohérence du cadre de politiques du SCC à l’interne et à l’externe, la Division de la politique stratégique au sein du Secteur des politiques gère et facilite la participation du Service aux initiatives horizontales en matière de politique gouvernementale et à l’élaboration des stratégies du SCC en lien avec ces initiatives. La Division de la politique stratégique travaille en partenariat avec les secteurs du SCC et les membres du portefeuille de la Sécurité publique et les autres organismes du gouvernement pour assurer la cohérence des orientations. La Division de la politique stratégique gère par ailleurs le cadre de politiques nationales et joue un rôle de premier plan dans l’élaboration des directives du commissaire en travaillant en partenariat avec les experts en la matière. Elle assure ainsi la cohérence et l’harmonisation du cadre de politiques du SCC et offre des conseils d’expert en matière de politique. Plus précisément, la Division de la politique stratégique :

• fournit un soutien aux secteurs et au Comité de direction du SCC dans le domaine de l’élaboration des politiques;
• s’assure de l’alignement des politiques sur les lois et les cadres des politiques internes;
• s’assure que les politiques sont bien comprises et bien appliquées;
• s’assure que le processus d’élaboration des politiques nationales est respecté^{Note de bas de page 7}.

En outre, la Division de la politique stratégique contribue aux priorités gouvernementales en général en s’assurant que l’on comprenne la position du SCC et qu’elle soit incluse dans les initiatives horizontales. À ce titre, la Division de la politique stratégique :

• gère les processus d’élaboration et d’approbation du rôle du SCC dans les mémoires au Cabinet (MC) interministériels et d’autres initiatives interministérielles stratégiques;
• communique avec Sécurité publique Canada afin d’assurer la conformité aux politiques et aux priorités du Portefeuille;
• fournit la documentation nécessaire aux comités permanents du Parlement et du Sénat et lors des changements de ministre et de gouvernement;
• contribue à l’établissement de priorités et à l’élaboration de politiques applicables à l’ensemble de la Sécurité publique^{Note de bas de page 8}.

Les secteurs du SCC ont la responsabilité d’élaborer et de réviser leurs instruments de politique respectifs (directives du commissaire, lignes directrices, etc.) en collaboration avec la Division de la politique stratégique. Chaque secteur est chargé d’offrir une expertise globale sur les questions relevant de sa compétence et de fournir une orientation en matière d’élaboration et de mise en œuvre de politiques.

Les Services juridiques à l’AC sont consultés dans le cadre de la création et de la révision des instruments de politique nationaux (c.‑à‑d. les directives du commissaire et les lignes directrices) pour en assurer la conformité et l’harmonisation avec l’esprit des lois applicables et de la jurisprudence actuelle. En général, les Services juridiques ne participent pas aux processus d’élaboration des politiques régionales et locales.

Les administrations régionales sont chargées d’élaborer des instructions régionales quand des renseignements supplémentaires sont nécessaires pour assurer l’application d’une politique nationale. Les sous-commissaires régionaux veillent à ce que le personnel régional soit consulté dans le cadre de l’élaboration de la politique nationale. Les sous-commissaires adjoints régionaux des opérations correctionnelles et les sous-commissaires adjoints régionaux des services intégrés coordonnent la participation du personnel travaillant en établissement et du personnel travaillant dans la collectivité. Par ailleurs, au moment de l’élaboration et de la mise à jour des politiques nationales, les sous-commissaires régionaux veillent à ce que les instruments de politique régionaux touchés par la politique nationale soient mis à jour pour s’assurer qu’ils concordent avec l’orientation nationale.

Les directeurs d’établissement et les directeurs de district ont la responsabilité d’élaborer et mettre à jour les instruments de politique (ordres permanents, consignes de poste et protocoles relatifs à la collectivité) qui offrent une orientation au personnel pour répondre aux exigences énoncées dans les lois pertinentes (LSCMLC, RSCMLC, etc.) ou les politiques nationales (directives du commissaire et lignes directrices) connexes. Les ordres permanents et les protocoles sont créés par l’unité opérationnelle concernée (administration régionale, établissement, bureau de district, etc.) et sont approuvés respectivement par les directeurs d’établissement et les directeurs de district.

Les activités d’un certain nombre d’intervenants du SCC touchent et appuient l’élaboration des instruments de politique. Il s’agit entre autres des intervenants suivants :

• Secteur de la vérification interne;
• Direction de la recherche;
• Direction des enquêtes sur les incidents;
• Division de l’évaluation;
• Direction de l’apprentissage et du perfectionnement.

Les rapports produits par ces groupes donnent un aperçu des succès et des enjeux associés aux instruments de politique, formulent des recommandations à l’intention de la haute direction et communiquent de l’information à prendre en compte au moment de la création et de la révision de ces instruments.

Le SCC est tenu de donner suite aux recommandations et aux rapports émanant d’organisations externes qui peuvent avoir une incidence sur les politiques du SCC. Ces intervenants peuvent fournir des recommandations stratégiques au SCC dans leurs rapports. Voici quelques‑uns de ces intervenants externes :

• Ministère de la Justice Canada - Le Ministère soutient « le procureur général dans ses fonctions de premier conseiller juridique de la Couronne, tant dans les activités courantes de l’État que dans l’élaboration de nouvelles politiques et de nouveaux programmes et services pour les Canadiens. Le Ministère fournit des avis juridiques au gouvernement et aux ministères et organismes fédéraux, représente la Couronne dans les contentieux des affaires civiles et devant les tribunaux administratifs, rédige des textes législatifs et répond aux besoins juridiques des ministères et organismes fédéraux^{Note de bas de page 9} ».
• Bureau du vérificateur général du Canada (BVG) - Le BVG « sert le Parlement en lui fournissant de l’information objective et factuelle et des conseils experts sur les activités du gouvernement, recueillis lors d’audits. Les parlementaires se servent des rapports du BVG pour surveiller les activités gouvernementales et demander au gouvernement fédéral des comptes sur la manière dont il dépense et gère les fonds publics^{Note de bas de page 10} ». Les rapports du BVG peuvent comprendre des recommandations se rapportant au cadre de politiques du SCC.
• Bureau de l’enquêteur correctionnel (BEC) - Le BEC produit le rapport annuel de l’enquêteur correctionnel, lequel fait des recommandations pouvant déclencher le besoin de modifier une politique ou d’en adopter une nouvelle, ainsi que des rapports d’enquête ponctuels et des rapports thématiques.
• Bureaux des enquêtes du coroner et du médecin légiste - Il s’agit d’instances quasi judiciaires (semblables à une cour de justice) où les faits et les circonstances du décès particulier d’un délinquant font l’objet d’un examen public. Des recommandations en matière de politique peuvent découler de ces instances.

L’audit des processus d’élaboration des politiques a été désigné comme une priorité dans le PAAR 2016‑2019 du SCC. L’équipe de l’audit a réalisé une évaluation des risques liés à la mission d’après les réponses aux entrevues et aux questionnaires, les résultats de la recherche et les connaissances acquises dans le cadre d’audits antérieurs pour déterminer les aspects devant faire l’objet de l’audit. Nous avons également examiné des documents de politique, des audits réalisés par d’autres administrations et d’autres renseignements offerts au sujet de l’élaboration des politiques.

Dans l’ensemble, l’évaluation a révélé les risques principaux associés au cadre de gestion qui est en place pour appuyer l’élaboration des politiques du SCC et l’efficacité des processus d’élaboration des politiques. Ces risques ont été incorporés au présent audit. Nous avons ajouté l’aspect de l’innovation à la portée du présent audit parce que cet aspect a été cerné comme moyen d’atténuer le risque dans l’évaluation des risques de l’audit.

Le présent audit visait à :

• évaluer dans quelle mesure un cadre de gestion est en place pour appuyer la gestion efficace de l’élaboration des politiques;
• évaluer dans quelle mesure les processus d’élaboration des politiques appuient l’atteinte des objectifs du SCC, y compris la gestion des risques touchant l’organisme;
• évaluer la maturité de l’innovation du cadre de gestion et des processus d’élaboration relatifs aux politiques du SCC.

Les critères précis qui ont été établis pour évaluer ces objectifs sont présentés à l’annexe A.

L’audit était de portée nationale et touchait les processus d’élaboration des politiques relatifs aux instruments de politique en place aux échelons national, régional et local.

Il ne comprenait pas d’examen des processus d’élaboration des instruments de politique concernant les services internes (ressources humaines, finances, communications, etc.). Dans la plupart des cas, ces instruments de politique servent à orienter la mise en œuvre des politiques du Conseil du Trésor, ce qui, au bout du compte, limite le contrôle (et le risque associé) de leur élaboration par le SCC. En ce qui concerne l’examen de dossiers, certains instruments de politique établis et/ou modifiés entre avril 2015 et septembre 2016 ont été évalués dans le cadre de l’audit.

En ce qui a trait au premier objectif, nous avons constaté qu’un cadre de gestion est en place pour appuyer la gestion efficace de l’élaboration des politiques. L’audit a relevé quelques aspects sur lesquels la direction doit se pencher pour faire en sorte que le cadre de gestion appuie pleinement les processus d’élaboration des politiques du SCC.

Pour ce qui est du deuxième objectif, nous avons constaté que les processus d’élaboration des politiques appuient l’atteinte des objectifs du SCC, y compris la gestion des risques touchant l’organisme. L’audit a cependant relevé quelques aspects sur lesquels la direction doit se pencher pour assurer une meilleure gestion des risques.

En ce qui concerne le troisième objectif, nous avons constaté que le SCC fait montre du désir d’être un organisme innovateur pour ce qui est du cadre de gestion et des processus d’élaboration de ses politiques et qu’il est à l’affût des possibilités d’innover davantage. Nous invitons le SCC à élaborer des mesures pour surveiller à quel point l’innovation appuie l’élaboration des politiques et à recourir encore davantage à la technologie.

Nous avons formulé des recommandations dans le présent rapport pour les points devant être améliorés.

Diverses méthodes ont été employées pour recueillir les données de l’audit :

Les audits en matière d’assurance et de consultation examinent en général le cadre de politiques du programme ou de l’activité qui fait l’objet d’une évaluation pour s’assurer qu’il respecte les exigences externes (lois, politiques des organismes centraux, etc.) et que les instruments de politique sont harmonisés. Les missions précises qui ont été utilisées dans la planification du présent audit comprennent :

Examen du cadre régissant la gestion des réponses du Service correctionnel du Canada aux rapports internes et externes

Les conclusions de l’examen sont les suivantes :

• Le SCC ne possédait pas de dépôt central intégré ni d’organe responsable de l’uniformité, de la rapidité et de la qualité des réponses aux recommandations de tous les examens ou des autres rapports;
• Les employés du SCC exercent leurs activités au sein d’un cadre de politique, législatif et de valeurs de la fonction publique et, de ce fait, sont assujettis à un examen par d’autres entités (le Bureau de l’enquêteur correctionnel, les comités mixtes d’enquête nationale, les bureaux des enquêtes du coroner et du médecin légiste, la Commission des libérations conditionnelles du Canada, le Bureau du vérificateur général et le Commissariat aux langues officielles);
• Le SCC doit répondre aux recommandations découlant des lois et des politiques et qui exigent parfois de modifier les politiques;
• Aucun mécanisme systématique n’était en place pour veiller à ce que toutes les réponses du SCC soient uniformes et cohérentes d’un cadre à l’autre pour gérer les rapports internes et externes.

Rapport d’étape sur l’isolement préventif

Voici les conclusions de cet examen :

• Malgré le fait que le processus de consultation ait eu lieu pendant plusieurs mois, le personnel a indiqué que la mise en œuvre des changements était trop rapide et ne donnait pas suffisamment de temps pour tenir des discussions en profondeur afin que l’on puisse s’assurer que tout le monde a compris les exigences;
• Étant donné que la distribution électronique de la version révisée de la DC et de la ligne directrice était le principal moyen de communication, le personnel estimait qu’il était irréaliste de lire ces documents au complet dans un si court laps de temps;
• Le personnel a remis en question le caractère pratique de certains changements. Par exemple, quelques employés ont indiqué que le cadre révisé était trop restrictif au chapitre des placements en isolement tandis que d’autres ont dit être peu enclins à courir des risques lorsqu’il s’agit de la mise en liberté.

Selon mon jugement professionnel à titre de dirigeante principale de la vérification, les procédures d’audit adéquates et appropriées ont été suivies et les éléments probants ont été recueillis pour confirmer l’exactitude de l’opinion énoncée dans le présent rapport. L’opinion est fondée sur une comparaison des conditions telles qu’elles existaient alors, avec les critères d’audit convenus par la direction. L’opinion formulée ne vaut que pour les deux premiers objectifs, car le travail exécuté à l’égard du troisième objectif (innovation) fournit une assurance de niveau d’examen, ce qui n’est pas comparable avec le niveau élevé d’assurance fourni à l’égard des deux premiers objectifs de la présente mission.

L’audit respecte les Normes relatives à la vérification interne au sein du gouvernement du Canada, comme l’indiquent les résultats du programme d’assurance de la qualité et d’amélioration. Les éléments probants étaient suffisants pour fournir à la haute direction une preuve d’opinion fondée sur l’audit interne, exception faite des éléments probants recueillis pour appuyer le troisième objectif (innovation).

Le tableau suivant donne les critères d’audit, qui ont été définis de manière à atteindre les objectifs de l’audit et à en respecter la portée :

L’équipe d’audit a choisi trois des cinq régions du SCC en raison de l’étendue de l’objet de l’audit et de l’incidence de cette étendue sur la capacité de l’équipe d’audit de produire des résultats en temps opportun. Même si l’équipe ne s’est pas rendue sur place, elle a effectué des entrevues et un examen des documents pour ces unités opérationnelles. La sélection des unités opérationnelles visait à inclure ce qui suit :

• les délinquants autochtones (y compris l’initiative des Sentiers autochtones);
• les délinquantes;
• les établissements en régions éloignées et les pavillons de ressourcement;
• les services de santé mentale et de soins de santé primaires;
• les services correctionnels communautaires.

Progression de la maturité de l’innovation

• Suppose des efforts constants et ciblés par des dirigeants engagés
• Pendant plusieurs années
• Axés sur les résultats à court terme (les idées deviennent des produits) et sur le changement culturel à long terme
• On investit sur le plan du personnel et des méthodes
• Il est attendu qu’une approche officielle soit adoptée - un processus distinct et des mesures établies