Audit du Programme national de contribution en matière d’infrastructure 2021

Secteur de la vérification interne
9 juin 2021

Format alternatif

Sommaire

Qu’avons-nous examiné?

Le Service correctionnel du Canada (SCC) utilise le Programme national de contribution en matière d’infrastructure (PNCI) pour fournir à d’autres ordres de gouvernement et à des organismes sans but lucratif des fonds qui leur permettront d’apporter des améliorations à des immobilisations qui soutiennent les activités du SCC. Le PNCI est utilisé lorsque le SCC ne peut autrement apporter les améliorations nécessaires de manière raisonnable et rentable ou par l’entremise des mécanismes existants. Le PNCI relève du commissaire adjoint, Secteur des services corporatifs. Le directeur général, Services techniques et installations (STI) et son personnel administrent le PNCI à l’échelle nationale. Le présent audit a été réalisé dans le cadre du Plan d’audit axé sur les risques (PAAR) 2019-2020 du Secteur de l’audit interne du SCC.

Le présent audit visait à fournir l’assurance que :

• un cadre de gestion est en place et appuie la gestion effective et efficace du PNCI;
• le SCC se conforme à l’approbation du Programme national de contribution en matière d’infrastructure accordée par le CT ainsi qu’à sa Politique sur les paiements de transfert.

Pour le premier objectif, nous avons examiné les documents d’orientation, les rôles et les responsabilités ainsi que les activités de surveillance et de production de rapports à l’égard du PNCI. Pour le deuxième objectif, nous avons examiné si les bénéficiaires répondaient aux exigences d’admissibilité au PNCI, si le processus de planification des investissements a été suivi, si les paiements versés étaient appropriés et exacts et si les rapports financiers portant sur le PNCI aussi sont exacts.

La portée de l’audit était nationale, couvrant les exercices 2018-2019 et 2019-2020. Nous avons évalué des projets financés par le PNCI dans chaque région afin de vérifier la conformité aux conditions énoncées dans la présentation au CT et dans la politique du CT. Nous avons examiné des projets du PNCI qui avaient été approuvés, recommandés ou qui avaient reçu des paiements de contribution au cours des exercices 2018-2019 et 2019-2020.

Pourquoi est-ce important?

Le SCC compte sur des partenaires d’autres ordres de gouvernement et d’organismes sans but lucratif pour exécuter des parties clés de son mandat. Les paiements de contribution sont un outil important pour financer des projets d’infrastructure et d’installations utiles pour le SCC, lorsqu’il n’est ni raisonnable ni rentable d’employer d’autres mécanismes de paiement. Un cadre de gestion solide est nécessaire pour garantir une utilisation judicieuse des fonds de contribution pouvant résister à un examen public.

Ce que nous avons constaté

En ce qui concerne le premier objectif, nous avons constaté que le cadre de gestion en place pour le PNCI nécessite des améliorations. Les rôles et les responsabilités devraient être précisés et des documents d’orientation devraient être créés pour aider le personnel chargé de la gestion du programme.

En ce qui concerne le deuxième objectif, nous avons constaté que les modalités approuvées par le CT étaient généralement respectées. Cependant, en raison du changement touchant l’utilisation du PNCI en 2018-2019, du financement de grands projets d’infrastructure au financement de plusieurs petits projets réalisés avec des organismes sans but lucratif, le SCC ne respecte pas entièrement plusieurs éléments des modalités. Certaines dépenses de projet n’auraient pas dû être considérées comme admissibles dans le cadre du PNCI. De plus, nous n’avons pas été en mesure de trouver des preuves que tous les éléments du processus de planification des investissements ont été suivis.

Réponse de la direction

L’audit du Programme national de contribution en matière d’infrastructure a été mené dans le cadre du PAAR 2019-2022 du Service correctionnel du Canada. Le présent audit est lié aux priorités du SCC visant des « pratiques de gestion efficaces et efficientes qui reflètent un leadership axé sur les valeurs dans un environnement en évolution » ainsi que « des relations productives avec une diversité de partenaires, d’intervenants et de groupes de victimes et d’autres parties intéressées contribuant à la sécurité publique ». Il est également lié au risque organisationnel du SCC que « le SCC perde le soutien des partenaires qui offrent des services essentiels et fournissent des ressources aux délinquants ».

Le Programme national de contribution en matière d’infrastructure finance d’autres ordres de gouvernement et/ou organismes sans but lucratif en vue d’apporter des améliorations aux immobilisations qui appuieront les opérations du SCC lorsque ce dernier n’est pas en mesure d’apporter les améliorations nécessaires de manière raisonnable et rentable ou au moyen des mécanismes existants. Le SCC est autorisé à financer le programme en transférant au plus 4,7 millions de dollars de son budget de fonctionnement à son budget de subventions et contributions chaque année. Cette structure de financement permet au SCC de conserver une plus grande souplesse avec son budget de fonctionnement.

Le CT avait approuvé le PNCI initial en juin 2013 pour la période allant jusqu’au 31 mars 2016. Le SCC a obtenu l’approbation du CT de prolonger le programme au début de l’exercice 2016-2017 sur une base permanente. À l’époque, le PNCI était axé sur deux grands projets : la construction d’une route et d’un pipeline. Ces projets s’étendaient sur plusieurs années, coûtaient des millions de dollars et appliquaient une méthode de planification des investissements robuste. Celle-ci comportait la description du projet, l’analyse des options, y compris plusieurs évaluations internes réalisées avec les Services juridiques, la Gestion des contrats et du matériel, les Services financiers et les Services techniques et installations du SCC. Elle comportait aussi un cadre d’approbation faisant intervenir le Comité national d’établissement des priorités en matière d’investissement (CNEPI), le dirigeant principal des finances (DPF) et le Comité de direction du SCC (EXCOM).

Le PNCI a changé au cours de l’exercice 2018-2019. Jusque-là, il consistait en de grands projets définis dans la présentation au CT et était entièrement géré à l’échelle de l’administration centrale (AC). Comme ces projets initiaux étaient essentiellement achevés, le SCC a adopté un nouveau modèle pour le PNCI qui serait principalement dirigé à l’échelle des administrations régionales (AR) afin de laisser une plus grande souplesse pour combler des besoins à plus petite échelle des partenaires du SCC, soit principalement les centres résidentiels communautaires (CRC), des établissements appartenant à des organismes non gouvernementaux.

Le personnel régional sonderait les partenaires pour trouver des projets et des occasions de tirer parti du financement du PNCI, puis soumettrait des propositions à l’approbation de l’AC. En 2018-2019, le PNCI a financé plus de 40 projets de moindre envergure à l’échelle régionale.

Le SCC compte sur des partenaires d’autres ordres de gouvernement et des organismes sans but lucratif pour exécuter des parties clés de son mandat. Ces relations doivent être gérées avec soin pour assurer le maintien d’une relation productive. Le PNCI est un outil essentiel qui permet de verser des paiements de contribution pour financer des projets précis utiles pour le SCC lorsqu’il n’est ni raisonnable ni rentable d’utiliser d’autres mécanismes de paiement.

Le SCC doit aussi se conformer aux orientations stratégiques du CT, y compris à la Politique sur les paiements de transfert du CT, en gérant le PNCI. Il incombe au SCC de veiller à ce que des systèmes rentables de surveillance, de contrôle interne, de mesure du rendement et de production de rapports soient en place pour gérer le versement de fonds de contribution à des partenaires. Ces paiements de contribution doivent être utilisés de façon judicieuse pour aider le SCC à s’acquitter de son mandat et offrir une valeur ajoutée au Canada.

Les lois et les politiques du CT ci-dessous fournissent le cadre général en vigueur pour le PNCI.

Le paragraphe 6(1) de la Loi sur le système correctionnel et la mise en liberté sous condition confère au SCC le pouvoir législatif d’exécuter le Programme national de contribution en matière d’infrastructure (PNCI). Le SCC est également tenu de se conformer à la Loi sur la gestion des finances publiques en gérant prudemment ses ressources financières.

La Politique sur les paiements de transfert du CT ainsi que la Directive et la Ligne directrice connexes sont les principaux outils stratégiques qui régissent les programmes de contribution.

Les modalités du Programme national de contribution en matière d’infrastructure du SCC (soit « les modalités »), telles qu’approuvées par le CT, confèrent au SCC le pouvoir d’exécuter ce programme. Elles décrivent le contexte, la raison d’être, la conception, la prestation, la mise en œuvre, les résultats escomptés, les risques, les interventions relatives aux risques, les coûts, les exigences de financement, la provenance du financement ainsi que l’établissement des coûts, la diligence raisonnable et la validation du Programme national de contribution en matière d’infrastructure.

Pour le moment, le SCC n’a aucune directive ou procédure portant explicitement sur la gestion du PNCI.

Le SCC a mis en place des directives financières qui attribuent des pouvoirs et des procédures en fonction de la politique générale du gouvernement et guident le personnel pour l’application de ces politiques. Voici les directives financières pertinentes pour le PNCI :

• DF 350 : Marchés et gestion du matériel
• DF 350-3 : Passation de marchés
• Directive financière FOps 2019-340 : Engagement des dépenses et contrôle des engagements
• Directive financière FOps 2019-325 : Vérification des comptes

Le PNCI relève du commissaire adjoint, Secteur des services corporatifs. La Direction des services techniques et installations est le centre de décision générale pour le programme et joue un rôle central dans la gestion et la surveillance du PNCI. La Direction des STI a formé un groupe de travail pour le PNCI composé de représentants de chaque région pour discuter de questions stratégiques et pour fournir des orientations et du soutien pour l’administration du programme.

Chaque région est responsable de gérer le programme et les projets particuliers sur son territoire. Cela comprend la sollicitation de demandes de financement dans le cadre du PNCI, la recommandation de projets pour approbation et la gestion des projets approuvés. La responsabilité régionale est généralement déléguée aux directeurs de district avec l’appui du chef des Finances. Des représentants de chaque région, en général le directeur de district, le directeur adjoint de district, Services de gestion (DADSG), et le chef des Finances participent au Groupe de travail des STI. Les représentants régionaux sont chargés de gérer les différents projets dans leur propre région.

Les projets du PNCI sont soumis au processus d’examen et d’approbation suivant :

• les régions recommandent des projets dans le cadre du PNCI après avoir sollicité des propositions auprès d’organismes partenaires;
• la Direction des STI examine les propositions par l’entremise de son Comité national d’établissement des priorités en matière d’investissement, présidé par le directeur général, STI;
• le Comité de direction (EXCOM) examine les projets approuvés par le PNCI dans le cadre du processus de financement des immobilisations;
• l’approbation définitive est accordée par la commissaire (projets de plus de 200 000 $) ou le sous-commissaire régional respectif (projets de moins de 200 000 $).

L’audit du Programme national de contribution en matière d’infrastructure a été défini comme une priorité d’audit modérée et un domaine de risque pour le SCC dans le Plan d’audit axé sur les risques 2019-2022. Afin de déterminer les aspects du PNCI devant être inclus dans son audit, l’équipe d’audit a évalué les risques liés à la mission d’après les réponses aux entrevues et les résultats de l’examen des politiques. Dans l’ensemble, l’évaluation a révélé des risques importants liés au cadre de gestion en place pour soutenir le PNCI ainsi qu’à la conformité aux politiques du CT et à l’approbation du PNCI par le CT. Ces risques ont été intégrés au présent audit dans le but d’évaluer si les stratégies d’atténuation en place sont suffisantes.

Le présent audit visait à fournir l’assurance que :

• le cadre de gestion est en place et appuie la gestion efficace et efficiente du Programme national de contribution en matière d’infrastructure;
• le SCC se conforme à l’approbation du Programme national de contribution en matière d’infrastructure par le CT ainsi qu’à sa Politique sur les paiements de transfert.

L’annexe A renferme les critères particuliers.

L’audit avait une portée nationale. Afin d’évaluer le cadre de gestion en vigueur, nous avons interviewé des employés de l’AC et des régions (choisies en fonction du nombre et de la valeur des projets du PNCI). Ces entrevues ont porté sur les éléments suivants :

• la formation, les documents, les lignes directrices et les directives en place qui appuient le PNCI;
• la méthode de sélection et de gestion des projets du PNCI;
• les activités de suivi et d’établissement de rapports.

Nous avons aussi examiné la conformité des projets aux modalités approuvées par le CT. Pour ce faire, nous avons :

• examiné comment le SCC a évalué l’admissibilité des projets, des dépenses et des bénéficiaires;
• déterminé si la direction a dûment examiné et approuvé les projets, conformément au processus de planification des investissements;
• vérifié si les paiements ont été faits adéquatement, étayés par des documents et des éléments de preuve et consignés dans les systèmes du SCC, y compris le Système intégré de gestion des finances et du matériel (SIGFM).

Nous avons examiné un échantillon de 13 projets du PNCI, soit 10 pour l’exercice 2018-2019 et 3 pour l’exercice 2019-2020; 49 projets menés par les régions avaient été approuvés en 2018-2019, 37 au moment de l’audit en 2019-2020 et 1 projet actif était mené par l’AC. L’échantillon a été constitué de manière à garantir qu’il comprenait au moins un projet de chaque région, un nombre raisonnable de grands projets (budget d’au moins 100 000 $) et un nombre suffisant de projets jugés comme représentant potentiellement un risque plus élevé. L’annexe C fournit une liste des projets sélectionnés aux fins d’examen et les raisons de la sélection de chacun. Nous avons effectué ce travail au moyen d’examen de documents, des visites sur place ayant été jugées inutiles.

3.0 Constatations et recommandations de l’audit

3.1 Cadre de gestion

Le premier objectif de cet audit était de déterminer si un cadre de gestion était en place pour assurer la gestion efficace et efficiente du PNCI. Nous avons examiné le cadre sous quatre angles : les lignes directrices du SCC; les rôles et les responsabilités; la surveillance et les rapports; et la mise en œuvre de mesures correctives.

Les sections suivantes mettent en évidence les aspects à l’égard desquels les attentes ont été respectées et ceux auxquels la direction devrait porter une attention particulière.

L’évaluation globale de tous les critères d’audit est présentée à l’annexe A.

3.1.1 Série de politiques

L’équipe d’audit s’attendait à constater que des politiques, des directives, des lignes directrices et des manuels pertinents étayaient la gestion du PNCI.

L’audit a démontré que ce critère n’était pas respecté. Nous avons constaté d’importantes lacunes dans les politiques, directives, lignes directrices ou manuels sur lesquels la gestion du PNCI s’appuie. Ces lacunes sont décrites ci-dessous.

Il y a peu de documents de politique

Il n’existe pas de Directives du commissaire ni d’autres textes de politique interne du SCC portant explicitement sur le PNCI. La Directive financière 350-3 : Passation de marchés, traite brièvement de la passation de marchés en ce qui concerne les subventions et les contributions, mais ne fournit aucune orientation sur la gestion d’un programme de subventions et de contributions. Le personnel chargé de gérer le PNCI ne dispose que des renseignements fournis dans la série de politiques du CT.

Cela constitue une lacune, puisque le personnel ne dispose pas d’orientation stratégique explicite, adaptée au contexte correctionnel dans lequel le SCC fonctionne. Les politiques du CT établissent des normes minimales auxquelles les ministères doivent se conformer. Le contexte ministériel aiderait à renforcer ces exigences et permettrait au personnel d’être plus sûr de gérer le PNCI systématiquement en accord avec les exigences des politiques et avec la mission et les valeurs du SCC.

Il n’existe aucun matériel ou manuel de formation pour aider le personnel

Nous avons constaté qu’il n’existait aucun manuel de formation des utilisateurs ou document d’orientation pour le PNCI. La transition vers un modèle dirigé par les régions a entraîné la participation au PNCI de nombreux membres du personnel de partout au Canada. Les employés régionaux que nous avons interviewé ont fréquemment souligné le fait qu’ils ne disposent pas de matériel adéquat pour les guider dans la gestion du programme et qu’aucune formation relative au PNCI n’était offerte ou sinon, qu’elle était très limitée.

L’absence de documents d’orientation et de manuels peut engendrer une gestion médiocre ou incohérente du PNCI. Des considérations portant explicitement sur la gestion sont énoncées dans la présentation au CT pour le PNCI en plus des considérations générales relatives aux programmes de subventions et contributions; il est possible que le personnel connaisse peu les programmes de cette nature et ait besoin d’aide pour les gérer. Des documents d’orientation peuvent aider à éviter des erreurs et des fautes et à garantir que le programme est géré conformément à la politique. De plus, ces documents et des manuels peuvent aider à éviter l’application d’approches et d’interprétations incohérentes par les bureaux régionaux.

3.1.2 Rôles et responsabilités

L’équipe d’audit s’attendait à constater que les rôles et les responsabilités étaient clairement définis, compris et documentés.

L’audit a démontré que ce critère n’était pas respecté. Nous avons constaté d’importantes lacunes dans la compréhension des rôles et des responsabilités à l’égard du PNCI. Ces lacunes sont décrites ci-dessous.

Absence de documentation et de compréhension des rôles et des responsabilités

Nous avons constaté qu’il n’y avait pas de documentation sur les rôles et responsabilités et que le personnel qui s’occupe du programme ne comprenait pas parfaitement ces rôles. Les attentes des STI et des bureaux régionaux en ce qui concerne le niveau d’imputabilité, d’autorité et de responsabilité à l’égard des projets qui relèvent des bureaux régionaux étaient très différentes. Cela explique les problèmes liés à la surveillance et à la production de rapports décrits à la section 3.1.3. Les pratiques de gestion et les niveaux de compréhension du programme variaient aussi beaucoup d’une région à une autre. Ces différences peuvent être à l’origine d’une mauvaise gestion ou d’applications incohérentes du PNCI dans tout le Canada.

Une mauvaise gestion du PNCI peut se produire lorsque la responsabilité de l’exécution d’une activité clé est ambiguë et que la reddition de comptes fait défaut. Au cours de nos entrevues avec le personnel responsable du programme, on nous a dit à maintes reprises qu’il leur manquait d’information de base à propos du programme.

Ce manque d’information comprenait :

• la façon dont le programme était censé être utilisé;
• la façon d’entrer en rapport avec les partenaires potentiels;
• qui était chargé de l’évaluation des projets;
• quelles données probantes devaient être recueillies pour confirmer le respect des exigences applicables pour le paiement.

Ainsi, certaines régions, notamment le Québec, ont obtenu la majorité des projets du PNCI en 2018-2019 parce qu’elles ont sondé plus activement leurs partenaires pour des projets potentiels. Cela pourrait engendrer des perceptions de partialité, de favoritisme ou d’un manque d’équité procédurale de la part d’autres partenaires potentiels du programme. De plus, cela soulève la question de savoir si les fonds du PNCI ont été distribués de la façon la plus efficiente pour le SCC dans son ensemble.

Nous avons bien constaté que les STI étaient conscients que la région du Québec avait obtenu la majeure partie du financement en 2018-2019 et que la Direction avait pris des mesures pour favoriser la participation accrue des autres régions dans les exercices subséquents. L’annexe C présente une ventilation des projets du PNCI selon la région pour 2018-2019 et 2019-2020.

Un autre résultat du manque d’information évoqué ci-dessus est que des activités essentielles, comme l’évaluation des projets et la confirmation que ceux-ci ont été achevés et que le paiement pouvait être versé, n’étaient pas toujours exécutées. De plus, lorsqu’elles l’étaient, la façon dont les activités étaient exécutées n’était pas cohérente d’une région à une autre.

3.1.3 Processus de surveillance et de rapport

L’équipe d’audit s’attendait à constater qu’un processus de surveillance et de rapport était en place pour le PNCI. Dans l’ensemble, l’audit a démontré que ce critère était respecté en partie.

Nous avons constaté que les domaines suivants répondaient aux attentes de l’audit pour ce critère :

• la Direction des STI s’assure que les accords de contribution sont signés et que leur libellé est conforme aux modalités énoncées dans la présentation au CT;
• la Direction des STI surveille et rend compte de certains éléments financiers des projets (surveillance des budgets, des prévisions et des dépenses, exécution d’analyses des écarts et estimation des reports). Le personnel régional collecte et soumet ces renseignements.

Nous avons constaté que deux domaines nécessitent plus d’attention de la part de la direction.

La surveillance se limitait aux renseignements financiers de base décrits ci-dessus et il n’y avait aucune stratégie de mesure du rendement.

Un régime de surveillance et une stratégie de mesure du rendement solides pour le PNCI aideraient le SCC à déterminer :

• si les projets réalisent leur objectif;
• la mesure dans laquelle ces projets contribuent à la concrétisation des priorités organisationnelles;
• les types de projets qui produisent généralement les effets les plus probants;
• la façon d’affecter des ressources limitées à l’avenir;
• la façon dont la direction s’acquitte de sa responsabilité d’assurer une gestion efficace des fonds publics.

Aucun examen formel ni assurance d’achèvement

Nous avons aussi constaté qu’aucun processus formel d’examen ou d’assurance ne permettait d’attester que les projets avaient été achevés conformément à l’accord de contribution avant le versement du paiement. Sans un tel processus, le SCC risque de verser indûment des paiements pour des travaux qui ne sont pas achevés ou qui ne répondent pas aux normes voulues.

Nous avons constaté que certaines régions mènent des activités d’assurance ou de certification de façon ponctuelle, par exemple, en demandant à un employé d’inspecter les travaux lors d’une visite à un CRC ou en demandant des photos des travaux achevés. Un programme formel de cette nature aiderait à garantir que le SCC a une confiance raisonnable dans le fait que les travaux ont été exécutés.

3.1.4 Mesures correctives pour les projets du PNCI

L’équipe d’audit s’attendait à constater que des mesures sont prises pour cerner les problèmes et que des correctifs sont apportés s’il y a lieu dans le cadre du processus de gestion pour chaque projet du PNCI.

Nous n’avons pas évalué si des mesures étaient prises pour cerner les problèmes et apporter des correctifs. Les lacunes relevées dans les documents d’orientation, les rôles et les responsabilités et les processus de surveillance et de production de rapports sont suffisantes pour rendre une telle évaluation peu ou pas utile. Cette évaluation devrait être menée une fois que le PNCI aura atteint une plus grande maturité.

3.1.5 Analyse des lacunes

À l’époque de l’audit du PNCI, la Direction des STI était déjà consciente des problèmes potentiels du programme et s’était engagée dans un exercice interne d’analyse des lacunes afin de cerner les problèmes et trouver des solutions. La Direction des STI a fourni à l’équipe d’audit l’ébauche de son analyse. L’analyse préliminaire révélait des problèmes similaires à ceux mis en évidence dans le présent rapport. Nous n’avons pas pris connaissance de l’analyse définitive puisque cet exercice n’a pas été achevé au cours de l’audit, mais nous tenions à reconnaître l’approche proactive adoptée par la direction à l’égard de ces problèmes.

Conclusion

Le changement d’orientation du PNCI, de quelques projets à coût élevé gérés par l’AC à de nombreux projets à faible coût gérés par les régions, est à l’origine de la nécessité de revoir les rôles, les responsabilités et les orientations en vigueur concernant le PNCI. Les rôles et responsabilités doivent être clairement établis et consignés pour assurer une saine gestion et une gouvernance solide du programme. Des documents de référence devraient aussi être créés pour appuyer ces objectifs et faciliter une gestion cohérente du PNCI dans l’ensemble du SCC.

Les activités de surveillance liées aux activités financières sont solides, mais gagneraient à être élargies dans un programme plus robuste. Un processus formel d’examen et d’assurance de l’achèvement des projets devrait être mis en œuvre. Une stratégie détaillée de mesure du rendement permettrait d’améliorer la gestion du PNCI.

3.2 Respect de l’approbation et des politiques du Conseil du Trésor

Le deuxième objectif de l’audit était de donner l’assurance que le SCC se conforme à l’approbation du PNCI par le Conseil du Trésor et à la Politique sur les paiements de transfert du CT. La conformité a été évaluée sous différents angles : exigences d’admissibilité, processus de planification des investissements, pertinence des paiements et rapports financiers exacts.

Les sections suivantes mettent en évidence les aspects à l’égard desquels les attentes ont été respectées et ceux auxquels la direction devrait porter une attention particulière.

L’évaluation globale de tous les critères d’audit est présentée à l’annexe A.

3.2.1 Admissibilité des projets et des dépenses

L’équipe d’audit s’attendait à constater que les projets, les bénéficiaires et les dépenses satisfaisaient aux exigences d’admissibilité énoncées dans les modalités de la présentation au CT.

L’audit a démontré que ce critère était respecté en partie. Les constatations sont décrites ci-dessous.

Nous avons constaté que tous les bénéficiaires étaient d’autres ordres de gouvernement ou des organismes sans but lucratif admissibles, conformément aux modalités. Comme nous le décrivons ci-dessous, nous avons constaté que certains types de projets et de dépenses peuvent ne pas être entièrement conformes aux exigences d’admissibilité et méritent un examen plus approfondi de la part de la direction.

Admissibilité des projets et des dépenses

Le PNCI a été présenté comme un outil permettant au SCC de verser des contributions à des organismes partenaires lorsque d’autres types de financement ne sont pas efficaces ou adaptés ou lorsque le projet cadre directement avec le mandat du SCC. Les projets présentés dans la présentation au CT étaient des dépenses d’investissement d’une valeur élevée, soumises à une planification des investissements et à une analyse des options poussées avant leur approbation. À compter de 2018-2019, le coût et la portée des projets financés dans le cadre du PNCI sont sensiblement différents. Cela fait craindre que le CT pourrait ne pas être d’accord avec la façon dont le SCC interprète les autorisations et révoque ou réduise les autorisations accordées ou y ajoute des conditions.

Certains projets approuvés et financés dans le cadre du PNCI à compter de 2018-2019 comportent des éléments qui ne devraient pas être considérés comme admissibles aux fins du programme. Ceux-ci comprennent des dépenses telles que l’amélioration des installations de CRC (bureaux administratifs et équipement principalement utilisé par le personnel des CRC). Ces dépenses ne comblent pas les besoins des délinquants et leur utilité pour le SCC est douteuse. De plus, le SCC verse aux CRC des indemnités journalières pour les délinquants hébergés pour son compte. Ces frais devraient comprendre les coûts d’entretien et de réparation courants et tout autre paiement effectué par l’entremise du PNCI violerait probablement la disposition relative au « cumul » incluse dans les modalités du PNCI (le financement total provenant de toutes les sources gouvernementales ne peut dépasser 100 % du coût d’un projet ou d’une dépense).

Sur les 49 projets menés à l’échelle régionale en 2018-2019 :

• sept consistaient à augmenter la capacité du CRC à fournir des services au SCC en augmentant le nombre de places disponibles ou en assurant l’accessibilité pour les personnes à mobilité réduite dans des régions où aucun autre établissement ne pouvait offrir ces services;
• quatre concernaient l’ajout ou la rénovation de systèmes de sécurité probablement nécessaires pour fournir des services au SCC;
• sept consistaient à ajouter des services ou des capacités en vue d’améliorer les services aux délinquants;
• trente-quatre concernaient des travaux d’entretien ou de réparation courants des installations.

Il convient de souligner que certains projets comportaient plus d’un type de travaux. À l’époque de l’audit, les projets proposés en 2019-2020 n’avaient pas tous reçu l’approbation définitive et n’ont donc pas été inclus ici.

3.2.2 Cadre de planification des investissements

L’équipe d’audit s’attendait à constater que le cadre de planification des investissements décrit dans la présentation au CT avait été respecté.

L’audit a démontré que ce critère était rempli en partie. Les constatations sont décrites ci-dessous.

Le cadre de planification des investissements comprend le processus de planification des investissements par lequel le SCC établit l’orientation du processus, détermine les besoins d’investissement, classe les investissements par priorité, affecte le budget et exécute les projets d’investissement, y compris les activités de surveillance et de mesure du rendement.

Le cadre comprend aussi la structure de gouvernance de la planification des investissements du SCC, laquelle comprend le CNEPI qui exerce une fonction de remise en question des investissements proposés, le dirigeant principal des finances qui est chargé de faire des recommandations sur l’affectation du budget et le Comité de direction (EXCOM) qui définit la stratégie globale et approuve les affectations des ressources.

Le cadre de planification des investissements s’appuie aussi sur les processus internes du SCC pour l’approbation de marchés et d’accords de contribution, notamment les examens à effectuer par les Services juridiques et par les comités régionaux ou national d’examen des contrats, selon qu’un contrat dépasse ou non le seuil de 200 000 $.

Nous n’avons pas été en mesure de conclure que le SCC se conformait entièrement au cadre de planification des investissements. Pour les projets que nous avons analysés, nous avons constaté que :

• le processus d’autorisation et d’approbation comportait l’examen et les recommandations du Comité national d’établissement des priorités en matière d’investissement et du Comité de direction (EXCOM) et l’approbation par la commissaire ou le sous-commissaire régional (selon le cas) dans le cadre du processus annuel d’établissement du budget des immobilisations;
• les contrats étaient signés par l’autorité compétente du SCC et le bénéficiaire de la contribution.

Cependant, deux éléments du processus de planification des investissements méritent une attention plus poussée de la direction.

Absence de preuve ou de documentation de l’examen

Nous n’avons pas été en mesure de trouver des preuves de certaines parties de l’examen dans 6 des 13 projets que nous avons analysés. Les éléments d’examen manquants étaient les suivants :

• confirmation de l’examen par les Services juridiques (2 cas);
• confirmation de l’examen par le Comité d’examen des marchés (6 cas).

De plus, des preuves d’examen par le CNEPI et les Services de contrat et de gestion du matériel étaient absentes pour un des projets (inclus dans les totaux ci-dessus).

Il faudrait tenir un registre du processus d’examen auquel chaque projet du PNCI est soumis. Cela fournirait la preuve que la direction s’acquitte dûment de ses responsabilités, tant sur le plan de la gestion générale des ressources publiques que celle décrite dans la présentation au CT. C’est particulièrement important pour un programme de contributions, car il est susceptible d’être l’objet d’un examen public plus rigoureux que d’autres types de dépenses.

Les activités de planification de l’investissement ne sont pas menées comme prévu dans la présentation au CT

Selon la présentation au CT, le SCC allait mener des activités de saine gestion, comme l’analyse des options dans le cadre du processus de planification des investissements. Cela contribuerait à garantir que les projets du PNCI seraient utilisés lorsqu’ils constituent le moyen le plus efficace et efficient de réaliser les objectifs du projet. Nous n’avons trouvé aucune preuve qu’une analyse des options a été effectuée pour les projets du PNCI depuis que l’accent a été mis sur le modèle régional de projets nombreux à faible coût. Une analyse des options représenterait probablement une utilisation inefficace des ressources, vu la petite échelle des différents projets, mais cela crée un risque que le SCC ne se conforme pas aux attentes du Conseil du Trésor.

3.2.3 Paiements et enregistrement des renseignements financiers

L’équipe d’audit s’attendait à constater que les paiements aux bénéficiaires n’étaient versés que lorsque les travaux sont achevés et étayés par des documents pertinents. L’audit a démontré que ce critère était respecté, sauf quelques exceptions. L’équipe d’audit s’attendait aussi à constater que les renseignements financiers étaient consignés avec exactitude au moyen du SIGFM et d’autres méthodes. L’audit a démontré que ce critère était respecté. Les constatations sont décrites ci-dessous.

Les paiements aux bénéficiaires et l’enregistrement des renseignements financiers sont généralement conformes aux processus établis.

L’équipe d’audit a constaté un niveau de conformité généralement élevé des processus de versement des paiements aux bénéficiaires et d’enregistrement des renseignements dans les systèmes financiers du SCC. En particulier, nous avons constaté que :

• tous les bénéficiaires que nous avons examinés avaient fourni au SCC des factures étayées par les factures de fournisseur pour les travaux exécutés;
• la plupart des factures contenaient des preuves que l’autorisation prévue à l’article 34 avait été dûment donnée avant que la facture soit acquittée (nous n’avons pu le confirmer, car aucune date pour la signature au titre de l’article 34 n’était fournie pour cinq factures liées à deux projets);
• certains bénéficiaires avaient fourni des courriels ou des photos pour confirmer que les travaux étaient achevés;
• le formulaire 0286 (Demande de contrat ou d’offre à commandes) avait été rempli et portait le code financier et la signature du gestionnaire du budget pour tous les projets; ce codage était dûment reporté dans les systèmes financiers du SCC. Lorsque le codage dans le système était différent, des documents justificatifs étaient disponibles pour valider les changements de codage;
• la plupart des factures ont été acquittées rapidement.

Dans l’ensemble, la plupart des éléments relatifs au paiement et au traitement des factures liées au PNCI fonctionnent bien. Il est préoccupant de constater que la vérification au titre de l’article 34 est faite sans confirmation que les travaux ont réellement été exécutés. Un système de surveillance formelle exigeant des preuves, comme des photos des travaux achevés, fournirait l’assurance nécessaire aux fins de la vérification au titre de l’article 34. Ce problème est aussi souligné dans la section 3.1.3.

3.2.4 Autres remarques

Possibilités d’amélioration en ce qui concerne la disponibilité de renseignements concernant le PNCI

La Directive sur les paiements de transfert du CT (6.1.4) stipule qu’il incombe aux gestionnaires du ministère de « s’assurer que les bénéficiaires éventuels ont facilement accès aux renseignements sur les programmes de paiements de transfert et qu’une description de chaque programme est publiée, ce qui comprend les exigences relatives à la présentation d’une demande et à l’admissibilité, ainsi que les critères d’évaluation des demandes ».

Une description du PNCI est publiée dans le cadre de la publication du plan annuel du ministère, mais il y a des faiblesses dans l’approche utilisée pour garantir que les demandeurs potentiels ont facilement accès à l’information sur les conditions de demande et les critères d’admissibilité.

Pour le moment, le SCC communique directement avec des organismes et sollicite des demandes pour les programmes de contribution, mais aucune information n’est publiée et disponible en permanence, soit sur le site Internet du SCC ou au moyen d’une ressource similaire. L’amélioration de l’accessibilité de l’information relative au PNCI, notamment des conditions de demandes et des critères d’admissibilité actualisés, ainsi que les dates limites de présentation des demandes, constituerait un meilleur moyen pour le SCC de communiquer l’information pertinente sur le programme.

Conclusion

Le changement d’orientation du PNCI soulève des préoccupations pour ce qui est de savoir si le SCC respecte toujours l’approbation accordée dans sa présentation au Conseil du Trésor. La nature des projets en cours est nettement différente de celle des projets décrits dans la présentation au CT et le processus de planification des investissements appliqués à ces projets semble beaucoup moins rigoureux. Le SCC devrait s’efforcer d’adhérer étroitement au cadre et au processus de planification des investissements approuvés. À défaut, il court le risque de se voir retirer l’autorisation du PNCI et/ou imposer par le Conseil du Trésor des conditions plus strictes aux approbations futures.

Le PNCI est un outil important pour le SCC, malgré le caractère relativement modeste des fonds qui lui sont alloués. Les conclusions de notre audit révèlent qu’il atteint généralement son objectif de fournir à l’organisation un moyen de financer des projets avec des partenaires (autres ordres de gouvernement et organismes sans but lucratif) lorsque d’autres mécanismes ne seraient ni efficaces ni efficients. Cette capacité aide le SCC à réaliser sa priorité d’établir des relations productives avec ses partenaires.

L’évolution du modèle du PNCI vers des projets multiples à faible coût gérés à l’échelle régionale a créé plusieurs domaines de préoccupation et/ou plusieurs points faibles. En ce qui concerne le premier objectif, il conviendrait de revoir le cadre de gestion du PNCI, notamment :

• l’établissement de rôles et de responsabilités clairs;
• l’élaboration de documents de référence destinés au personnel chargé de gérer le programme;
• l’élaboration d’une stratégie de gestion du rendement pour le PNCI.

En ce qui concerne le deuxième objectif, nous avons constaté que tous les bénéficiaires de fonds du PNCI y étaient admissibles selon les modalités approuvées par le Conseil du Trésor. Les processus en place pour verser des paiements aux bénéficiaires et consigner les renseignements financiers fonctionnaient généralement bien.

La direction devrait revoir les points faibles suivants pour le deuxième objectif :

• certaines dépenses de projet n’étaient peut-être pas admissibles;
• les activités de planification des investissements pour les projets n’étaient peut-être pas conformes aux attentes énoncées dans la présentation au CT;
• les processus administratifs comportent des lacunes qui devraient être comblées.

5.0 Réponse de la direction

Les données probantes de l’audit ont été recueillies au moyen des techniques suivantes :

Entrevues : Des entrevues ont été menées auprès de cadres supérieurs responsables de la gestion du PNCI à l’administration centrale et dans les régions. À l’administration centrale, nous avons interviewé le gestionnaire principal, Services de gestion et le coordonnateur de projet, Planification des investissements à la Direction des STI. À l’échelle régionale, nous avons interviewé des employés responsables de la gestion du programme (en général, au niveau du directeur du district ou du directeur régional) et un chef régional des Finances.

Examen de la documentation : Nous avons examiné la documentation pertinente, comme les lois, les schémas de processus, les manuels de comptabilité, les directives financières, les directives du commissaire et lignes directrices connexes, les dossiers et rapports financiers ainsi que la documentation à l’appui des contrôles clés.

Stratégie ’échantillonnage : Nous avons sélectionné un échantillon de projets du PNCI à analyser de manière à inclure :

• au moins un projet de chaque région;
• un nombre raisonnable de grands projets (seuil de 100 000 $ de budget ou plus);
• un nombre suffisant de projets comportant un risque plus élevé de non-conformité.

Examen analytique : Des examens analytiques détaillés et des sondages ont été effectués pour chaque échantillon. Il s’agissait notamment d’examiner la documentation relative au processus d’approbation des investissements, l’admissibilité du projet et des dépenses, la gestion du projet, les paiements versés aux bénéficiaires et l’enregistrement des renseignements financiers.

Depuis les cinq dernières années, le SCC n’a pas entrepris de travaux en matière d’audit interne ou d’assurance externe portant sur le PNCI.

Selon mon jugement professionnel en tant que dirigeant principal de l’audit, des procédures d’audit suffisantes et appropriées ont été suivies et des éléments de preuve ont été recueillis pour confirmer l’exactitude des opinions formulées et contenues dans ce rapport. L’opinion est fondée sur une comparaison des conditions ayant cours à ce moment-là avec les critères d’audit préétablis et acceptés par la direction. L’opinion formulée ne vaut que pour les questions examinées.

L’audit respecte les Normes relatives à la vérification interne au sein du gouvernement du Canada, comme l’indiquent les résultats du programme d’assurance de la qualité et d’amélioration. Les éléments probants étaient suffisants pour fournir à la haute direction une preuve d’opinion fondée sur l’audit interne.

Christian D’Auray, CPA, CA

Dirigeant principal de l’audit

Le tableau ci-après présente les critères élaborés afin d’atteindre l’objectif et la portée de l’audit.