Audit du Programme national de contribution en matière d’infrastructure

L’audit du Programme national de contribution en matière d’infrastructure a été mené dans le cadre du PAAR 2019-2022 du Service correctionnel du Canada. Le présent audit est lié aux priorités du SCC visant des « pratiques de gestion efficaces et efficientes qui reflètent un leadership axé sur les valeurs dans un environnement en évolution » ainsi que « des relations productives avec une diversité de partenaires, d’intervenants et de groupes de victimes et d’autres parties intéressées contribuant à la sécurité publique ». Il est également lié au risque organisationnel du SCC que « le SCC perde le soutien des partenaires qui offrent des services essentiels et fournissent des ressources aux délinquants ».

Le Programme national de contribution en matière d’infrastructure finance d’autres ordres de gouvernement et/ou organismes sans but lucratif en vue d’apporter des améliorations aux immobilisations qui appuieront les opérations du SCC lorsque ce dernier n’est pas en mesure d’apporter les améliorations nécessaires de manière raisonnable et rentable ou au moyen des mécanismes existants. Le SCC est autorisé à financer le programme en transférant au plus 4,7 millions de dollars de son budget de fonctionnement à son budget de subventions et contributions chaque année. Cette structure de financement permet au SCC de conserver une plus grande souplesse avec son budget de fonctionnement.

Le CT avait approuvé le PNCI initial en juin 2013 pour la période allant jusqu’au 31 mars 2016. Le SCC a obtenu l’approbation du CT de prolonger le programme au début de l’exercice 2016-2017 sur une base permanente. À l’époque, le PNCI était axé sur deux grands projets : la construction d’une route et d’un pipeline. Ces projets s’étendaient sur plusieurs années, coûtaient des millions de dollars et appliquaient une méthode de planification des investissements robuste. Celle-ci comportait la description du projet, l’analyse des options, y compris plusieurs évaluations internes réalisées avec les Services juridiques, la Gestion des contrats et du matériel, les Services financiers et les Services techniques et installations du SCC. Elle comportait aussi un cadre d’approbation faisant intervenir le Comité national d’établissement des priorités en matière d’investissement (CNEPI), le dirigeant principal des finances (DPF) et le Comité de direction du SCC (EXCOM).

Le PNCI a changé au cours de l’exercice 2018-2019. Jusque-là, il consistait en de grands projets définis dans la présentation au CT et était entièrement géré à l’échelle de l’administration centrale (AC). Comme ces projets initiaux étaient essentiellement achevés, le SCC a adopté un nouveau modèle pour le PNCI qui serait principalement dirigé à l’échelle des administrations régionales (AR) afin de laisser une plus grande souplesse pour combler des besoins à plus petite échelle des partenaires du SCC, soit principalement les centres résidentiels communautaires (CRC), des établissements appartenant à des organismes non gouvernementaux.

Le personnel régional sonderait les partenaires pour trouver des projets et des occasions de tirer parti du financement du PNCI, puis soumettrait des propositions à l’approbation de l’AC. En 2018-2019, le PNCI a financé plus de 40 projets de moindre envergure à l’échelle régionale.

Le SCC compte sur des partenaires d’autres ordres de gouvernement et des organismes sans but lucratif pour exécuter des parties clés de son mandat. Ces relations doivent être gérées avec soin pour assurer le maintien d’une relation productive. Le PNCI est un outil essentiel qui permet de verser des paiements de contribution pour financer des projets précis utiles pour le SCC lorsqu’il n’est ni raisonnable ni rentable d’utiliser d’autres mécanismes de paiement.

Le SCC doit aussi se conformer aux orientations stratégiques du CT, y compris à la Politique sur les paiements de transfert du CT, en gérant le PNCI. Il incombe au SCC de veiller à ce que des systèmes rentables de surveillance, de contrôle interne, de mesure du rendement et de production de rapports soient en place pour gérer le versement de fonds de contribution à des partenaires. Ces paiements de contribution doivent être utilisés de façon judicieuse pour aider le SCC à s’acquitter de son mandat et offrir une valeur ajoutée au Canada.

Les lois et les politiques du CT ci-dessous fournissent le cadre général en vigueur pour le PNCI.

Le paragraphe 6(1) de la Loi sur le système correctionnel et la mise en liberté sous condition confère au SCC le pouvoir législatif d’exécuter le Programme national de contribution en matière d’infrastructure (PNCI). Le SCC est également tenu de se conformer à la Loi sur la gestion des finances publiques en gérant prudemment ses ressources financières.

La Politique sur les paiements de transfert du CT ainsi que la Directive et la Ligne directrice connexes sont les principaux outils stratégiques qui régissent les programmes de contribution.

Les modalités du Programme national de contribution en matière d’infrastructure du SCC (soit « les modalités »), telles qu’approuvées par le CT, confèrent au SCC le pouvoir d’exécuter ce programme. Elles décrivent le contexte, la raison d’être, la conception, la prestation, la mise en œuvre, les résultats escomptés, les risques, les interventions relatives aux risques, les coûts, les exigences de financement, la provenance du financement ainsi que l’établissement des coûts, la diligence raisonnable et la validation du Programme national de contribution en matière d’infrastructure.

Pour le moment, le SCC n’a aucune directive ou procédure portant explicitement sur la gestion du PNCI.

Le SCC a mis en place des directives financières qui attribuent des pouvoirs et des procédures en fonction de la politique générale du gouvernement et guident le personnel pour l’application de ces politiques. Voici les directives financières pertinentes pour le PNCI :

• DF 350 : Marchés et gestion du matériel
• DF 350-3 : Passation de marchés
• Directive financière FOps 2019-340 : Engagement des dépenses et contrôle des engagements
• Directive financière FOps 2019-325 : Vérification des comptes

Le PNCI relève du commissaire adjoint, Secteur des services corporatifs. La Direction des services techniques et installations est le centre de décision générale pour le programme et joue un rôle central dans la gestion et la surveillance du PNCI. La Direction des STI a formé un groupe de travail pour le PNCI composé de représentants de chaque région pour discuter de questions stratégiques et pour fournir des orientations et du soutien pour l’administration du programme.

Chaque région est responsable de gérer le programme et les projets particuliers sur son territoire. Cela comprend la sollicitation de demandes de financement dans le cadre du PNCI, la recommandation de projets pour approbation et la gestion des projets approuvés. La responsabilité régionale est généralement déléguée aux directeurs de district avec l’appui du chef des Finances. Des représentants de chaque région, en général le directeur de district, le directeur adjoint de district, Services de gestion (DADSG), et le chef des Finances participent au Groupe de travail des STI. Les représentants régionaux sont chargés de gérer les différents projets dans leur propre région.

Les projets du PNCI sont soumis au processus d’examen et d’approbation suivant :

• les régions recommandent des projets dans le cadre du PNCI après avoir sollicité des propositions auprès d’organismes partenaires;
• la Direction des STI examine les propositions par l’entremise de son Comité national d’établissement des priorités en matière d’investissement, présidé par le directeur général, STI;
• le Comité de direction (EXCOM) examine les projets approuvés par le PNCI dans le cadre du processus de financement des immobilisations;
• l’approbation définitive est accordée par la commissaire (projets de plus de 200 000 $) ou le sous-commissaire régional respectif (projets de moins de 200 000 $).

L’audit du Programme national de contribution en matière d’infrastructure a été défini comme une priorité d’audit modérée et un domaine de risque pour le SCC dans le Plan d’audit axé sur les risques 2019-2022. Afin de déterminer les aspects du PNCI devant être inclus dans son audit, l’équipe d’audit a évalué les risques liés à la mission d’après les réponses aux entrevues et les résultats de l’examen des politiques. Dans l’ensemble, l’évaluation a révélé des risques importants liés au cadre de gestion en place pour soutenir le PNCI ainsi qu’à la conformité aux politiques du CT et à l’approbation du PNCI par le CT. Ces risques ont été intégrés au présent audit dans le but d’évaluer si les stratégies d’atténuation en place sont suffisantes.

Le présent audit visait à fournir l’assurance que :

• le cadre de gestion est en place et appuie la gestion efficace et efficiente du Programme national de contribution en matière d’infrastructure;
• le SCC se conforme à l’approbation du Programme national de contribution en matière d’infrastructure par le CT ainsi qu’à sa Politique sur les paiements de transfert.

L’annexe A renferme les critères particuliers.

L’audit avait une portée nationale. Afin d’évaluer le cadre de gestion en vigueur, nous avons interviewé des employés de l’AC et des régions (choisies en fonction du nombre et de la valeur des projets du PNCI). Ces entrevues ont porté sur les éléments suivants :

• la formation, les documents, les lignes directrices et les directives en place qui appuient le PNCI;
• la méthode de sélection et de gestion des projets du PNCI;
• les activités de suivi et d’établissement de rapports.

Nous avons aussi examiné la conformité des projets aux modalités approuvées par le CT. Pour ce faire, nous avons :

• examiné comment le SCC a évalué l’admissibilité des projets, des dépenses et des bénéficiaires;
• déterminé si la direction a dûment examiné et approuvé les projets, conformément au processus de planification des investissements;
• vérifié si les paiements ont été faits adéquatement, étayés par des documents et des éléments de preuve et consignés dans les systèmes du SCC, y compris le Système intégré de gestion des finances et du matériel (SIGFM).

Nous avons examiné un échantillon de 13 projets du PNCI, soit 10 pour l’exercice 2018-2019 et 3 pour l’exercice 2019-2020; 49 projets menés par les régions avaient été approuvés en 2018-2019, 37 au moment de l’audit en 2019-2020 et 1 projet actif était mené par l’AC. L’échantillon a été constitué de manière à garantir qu’il comprenait au moins un projet de chaque région, un nombre raisonnable de grands projets (budget d’au moins 100 000 $) et un nombre suffisant de projets jugés comme représentant potentiellement un risque plus élevé. L’annexe C fournit une liste des projets sélectionnés aux fins d’examen et les raisons de la sélection de chacun. Nous avons effectué ce travail au moyen d’examen de documents, des visites sur place ayant été jugées inutiles.

Le PNCI est un outil important pour le SCC, malgré le caractère relativement modeste des fonds qui lui sont alloués. Les conclusions de notre audit révèlent qu’il atteint généralement son objectif de fournir à l’organisation un moyen de financer des projets avec des partenaires (autres ordres de gouvernement et organismes sans but lucratif) lorsque d’autres mécanismes ne seraient ni efficaces ni efficients. Cette capacité aide le SCC à réaliser sa priorité d’établir des relations productives avec ses partenaires.

L’évolution du modèle du PNCI vers des projets multiples à faible coût gérés à l’échelle régionale a créé plusieurs domaines de préoccupation et/ou plusieurs points faibles. En ce qui concerne le premier objectif, il conviendrait de revoir le cadre de gestion du PNCI, notamment :

• l’établissement de rôles et de responsabilités clairs;
• l’élaboration de documents de référence destinés au personnel chargé de gérer le programme;
• l’élaboration d’une stratégie de gestion du rendement pour le PNCI.

En ce qui concerne le deuxième objectif, nous avons constaté que tous les bénéficiaires de fonds du PNCI y étaient admissibles selon les modalités approuvées par le Conseil du Trésor. Les processus en place pour verser des paiements aux bénéficiaires et consigner les renseignements financiers fonctionnaient généralement bien.

La direction devrait revoir les points faibles suivants pour le deuxième objectif :

• certaines dépenses de projet n’étaient peut-être pas admissibles;
• les activités de planification des investissements pour les projets n’étaient peut-être pas conformes aux attentes énoncées dans la présentation au CT;
• les processus administratifs comportent des lacunes qui devraient être comblées.

Les données probantes de l’audit ont été recueillies au moyen des techniques suivantes :

Entrevues : Des entrevues ont été menées auprès de cadres supérieurs responsables de la gestion du PNCI à l’administration centrale et dans les régions. À l’administration centrale, nous avons interviewé le gestionnaire principal, Services de gestion et le coordonnateur de projet, Planification des investissements à la Direction des STI. À l’échelle régionale, nous avons interviewé des employés responsables de la gestion du programme (en général, au niveau du directeur du district ou du directeur régional) et un chef régional des Finances.

Examen de la documentation : Nous avons examiné la documentation pertinente, comme les lois, les schémas de processus, les manuels de comptabilité, les directives financières, les directives du commissaire et lignes directrices connexes, les dossiers et rapports financiers ainsi que la documentation à l’appui des contrôles clés.

Stratégie ’échantillonnage : Nous avons sélectionné un échantillon de projets du PNCI à analyser de manière à inclure :

• au moins un projet de chaque région;
• un nombre raisonnable de grands projets (seuil de 100 000 $ de budget ou plus);
• un nombre suffisant de projets comportant un risque plus élevé de non-conformité.

Examen analytique : Des examens analytiques détaillés et des sondages ont été effectués pour chaque échantillon. Il s’agissait notamment d’examiner la documentation relative au processus d’approbation des investissements, l’admissibilité du projet et des dépenses, la gestion du projet, les paiements versés aux bénéficiaires et l’enregistrement des renseignements financiers.

Depuis les cinq dernières années, le SCC n’a pas entrepris de travaux en matière d’audit interne ou d’assurance externe portant sur le PNCI.

Selon mon jugement professionnel en tant que dirigeant principal de l’audit, des procédures d’audit suffisantes et appropriées ont été suivies et des éléments de preuve ont été recueillis pour confirmer l’exactitude des opinions formulées et contenues dans ce rapport. L’opinion est fondée sur une comparaison des conditions ayant cours à ce moment-là avec les critères d’audit préétablis et acceptés par la direction. L’opinion formulée ne vaut que pour les questions examinées.

L’audit respecte les Normes relatives à la vérification interne au sein du gouvernement du Canada, comme l’indiquent les résultats du programme d’assurance de la qualité et d’amélioration. Les éléments probants étaient suffisants pour fournir à la haute direction une preuve d’opinion fondée sur l’audit interne.

Christian D’Auray, CPA, CA

Dirigeant principal de l’audit

Le tableau ci-après présente les critères élaborés afin d’atteindre l’objectif et la portée de l’audit.