Évaluation des programmes de subventions et de contributions

Signatures

Lisa Hardey
Commissaire adjointe associée par intérim
Secteur des politiques

Date

Pamela M. Yates
Directrice générale, Évaluation
Secteur des politiques

Date

Résumé

Introduction

L’évaluation des programmes de subventions et de contributions du SCC a débuté en août 2010, conformément au Plan d’évaluation de 2009‑2014 du Service correctionnel du Canada (SCC, 2009a). L’évaluation a porté sur le Programme national de contributions pour le soutien à la réinsertion sociale (PNCSRS) administré par le SCC, sur le Programme national de contributions pour le soutien à la réinsertion sociale des Autochtones (PNCSRSA) et sur les subventions du SCC. La stratégie de l’évaluation consistait à examiner la pertinence et le rendement (dont l’efficacité, l’efficience et l’économie) des programmes de subventions et de contributions, conformément à la Politique sur l’évaluation du Secrétariat du Conseil du Trésor du Canada (SCT, 2009). La liste suivante de constatations et les recommandations subséquentes constituent le résultat de l’examen.

Liste des constatations

Constatation 1 : Les programmes de subventions et de contributions du SCC ont répondu aux besoins permanents de collectivités canadiennes en offrant des possibilités de financement visant à favoriser la réinsertion sociale des délinquants. Ces programmes ont servi de complément au mandat du SCC et ont réduit l’écart entre les activités du Service et les besoins des collectivités.

Constatation 2 : Les buts et les objectifs des programmes de subventions et de contributions cadrent avec la mission du SCC et les objectifs de programmes appuient les priorités du SCC et du gouvernement fédéral.

Constatation 3 : Bien que les programmes de subventions et de contributions du SCC aient livré les résultats escomptés, certains résultats des projets financés n’ont pas été atteints.

Constatation 4 : Des activités et projets communautaires ayant bénéficié d’un financement ont contribué à la réalisation globale des programmes de subventions et de contributions.

Constatation 5 : Les subventions ont fonctionné comme prévu, mais il y avait des incohérences dans le processus de demande de financement des programmes de contributions par catégorie.

Constatation 6 : Il y a eu une bonne collaboration entre les membres du Comité du programme national de contributions; toutefois, les rôles et responsabilités du secrétariat du CPNC ne sont pas clairement définis.

Constatation 7 : Il y a eu de la confusion et un manque d’information en ce qui a trait aux communications du CPNC avec les organismes qui demandent un financement dans le cadre des programmes de contributions.

Constatation 8 : Le modèle logique et la stratégie de mesure du rendement des programmes de contributions sont devenus désuets.

Constatation 9 : Il y avait des incohérences dans les renseignements contenus dans les demandes présentées par les collectivités et les organisations.

Constatation 10 : Il existe peu de possibilités de formation sur les programmes de subventions et de contributions pour le personnel du SCC.

Constatation 11 : Les fonds de subventions ont été versés de façon constante et conformément au protocole d’entente; toutefois, le programme de contributions n’a pas eu suffisamment de fonds et a dû prélever des ressources additionnelles sur les fonds de fonctionnement et d’entretien du SCC pour répondre à la demande.

Constatation 12 : La répartition régionale des fonds du programme de contributions par catégorie est inégale, la majorité des projets ayant reçu du financement étant situés à l’administration centrale du SCC.

Constatation 13 : L’information financière contenue dans les dossiers administratifs des contributions était limitée. Lorsqu’elle était accessible, on remarquait des retards dans le traitement des paiements.

Liste des recommandations

Recommandation 1 : Les rôles et responsabilités des membres du CPNC doivent être précisés et consignés dans un document officiel.

Recommandation 2 : Une stratégie de mesure du rendement devrait être élaborée afin d’appuyer le processus d’établissement de rapports en lien avec les programmes de S et C.

Recommandation 3 : Le SCC devrait concevoir une stratégie de communications à l’intention des organismes prenant part aux programmes, laquelle comprendrait des procédures normalisées de présentation des demandes (formulaires de programme, listes de vérification et modèles), et il devrait établir un plan de formation pour son personnel.

Recommandation 4 : Afin d’accroître l’efficience des programmes de subventions et de contributions, le SCC devrait examiner des moyens de réduire les coûts associés à l’exécution de ces programmes et de garantir que les résultats sont mis en évidence.

Table des matières

• Remerciements
• Signatures
• Résumé
• Liste des tableaux
• Liste des figures
• Liste des acronymes
• Introduction
• Contexte
• Structure de gouvernance
• Stratégie de l’évaluation
• Limites
• Principales constatations
  • Objectif de l’évaluation : Pertinence des programmes
  • Objectif de l’évaluation : Rendement du programme
  • Objectif de l’évaluation : Efficience et économie
• Conclusion
• Bibliographie

Annexes

• Annexe A : Matrice d’évaluation
• Annexe B : Définitions

Liste des tableaux

• Tableau 1 : Données issues de l’examen de la gestion et de l’examen des dossiers, 2004-2010
• Tableau 2 : Répartition des subventions du SCC entre 2006-2007 et 2010-2011
• Tableau 3 : Budget triennal du PE établi avec l’Université de la Saskatchewan
• Tableau 4 : Financement sous forme de contributions

Liste des figures

• Figure 1 : Processus d’approbation des demandes
• Figure 2 : Répartition des dépenses en contributions selon les régions

Liste des acronymes

AC

Administration centrale

BPR

Bureau de première responsabilité

CCC

Comités consultatifs de citoyens

CGRR

Cadre de gestion et de responsabilisation axé sur les résultats

CPNC

Comité du programme national de contributions

CPR

Centre psychiatrique régional (Prairies)

LSCMLC

Loi sur le système correctionnel et la mise en liberté sous condition

PE

Protocole d’entente

PFC

Programme de forums communautaires

PNCCSRS

Programme national de contributions par catégorie pour le soutien à la réinsertion sociale (à partir de 2010)

PNCSRS

Programme national de contributions pour le soutien à la réinsertion sociale (jusqu’à 2010)

PNCSRSA

Programme national de contributions pour le soutien à la réinsertion sociale des Autochtones

PSSCA

Plan stratégique relatif aux services correctionnels pour Autochtones

S et C

Programmes de subventions et de contributions

SCC

Service correctionnel du Canada

SCT

Secrétariat du Conseil du Trésor du Canada

SP

Sécurité publique Canada

Introduction

Conformément au Plan d’évaluation de 2009‑2014 du Service correctionnel du Canada (SCC), l’évaluation des programmes de subventions et de contributions (programmes de S et C) a débuté en août 2010. Elle a été menée conformément à la Politique sur l’évaluation du Secrétariat du Conseil du Trésor du Canada (SCT, 2009). L’évaluation a examiné la pertinence continue des programmes de S et C, c’est-à-dire la mesure dans laquelle ils répondent aux priorités, aux rôles et aux responsabilités du SCC et du gouvernement fédéral, ainsi que leur rendement (y compris l’efficacité, l’efficience et l’économie). Présentés ci-après, les résultats permettront à la haute direction de prendre des décisions stratégiques en matière de politiques et d’investissement concernant les programmes de S et C du SCC.

Contexte

Entre 2005‑2006 et 2009‑2010, le SCC a administré deux programmes de contributions :

1. le Programme national de contributions pour le soutien à la réinsertion sociale (PNCSRS); et
2. le Programme national de contributions pour le soutien à la réinsertion sociale des Autochtones (PNCSRSA). En outre, le SCC a géré quatre subventions qui ont servi à financer des établissements d’action communautaire et d’enseignement.

Le PNCSRS et le PNCSRSA ont fourni des services à des délinquants tout en sollicitant et en encourageant la participation communautaire dans les pratiques du SCC en matière de réinsertion sociale. Les deux programmes offraient un financement conditionnel pour aider à atteindre les objectifs suivants:

• Favoriser l’établissement de relations entre les délinquants, leur famille et leur collectivité;
• Soutenir la participation communautaire et accroître le bénévolat communautaire dans le processus correctionnel; et,
• Sensibiliser le public à la façon dont le SCC offre ses services.

Parmi les organisations admissibles au financement du PNCSRS figuraient divers ordres de gouvernement (provincial, territorial, municipal), des organisations scolaires et religieuses et des organisations privées et sans but lucratif. Les bénéficiaires du financement du PNCSRSA devaient nécessairement être une collectivité ou une organisation autochtone.

Au cours des cinq dernières années, le SCC a financé quatre subventions:

• Une place de résidence en psychiatrie à l’Université de la Saskatchewan;
• Une chaire de psychologie judiciaire à l’Université de la Saskatchewan;
• Une subvention aux collectivités autochtones pour des services et des programmes correctionnels pour Autochtones; et,
• Une subvention pour l’indemnisation des détenus des pénitenciers en cas d’accidents.

Les fonds versés par le SCC au titre des subventions et des contributions représentent environ 0,46 % du total des dépenses énoncées dans le Rapport ministériel sur le rendement pour 2009‑2010. Ce calcul est fondé sur les dépenses réelles, soit 876 946 $.

Les modalités des deux programmes de contributions par catégorie du SCC sont arrivées à échéance le 31 mars 2010. En prévision de cette échéance, le SCC a préparé une proposition visant à fusionner le PNCSRS et le PNCSRSA en un seul programme : le Programme national de contributions par catégorie pour le soutien à la réinsertion sociale (PNCCSRS). En août 2010, la proposition a été approuvée. Par conséquent, le nouveau PNCCSRS était en œuvre au moment de l’évaluation faisant l’objet du présent rapport.

La présente évaluation sommative a été menée conformément au paragraphe 42.1 de la Loi sur la gestion des finances publiques (1985). Les programmes de contributions du SCC ont été évalués en 2004 et ont fait l’objet de deux vérifications entre 2001 et 2005. En 2009, le SCC a effectué un examen de gestion des bénéficiaires de fonds de contribution qui tenait lieu d’évaluation.

On a combiné le programme de subventions du SCC avec les programmes de contributions pour ce qui est des activités de programme, des extrants et des résultats. Les fonds des subventions ont été répartis en vertu d’un protocole d’entente (PE) établi entre le SCC et le bénéficiaire. Le PE a été renouvelé tous les cinq ans. Le plus récent a été signé en octobre 2009 et est en vigueur jusqu’au 31 mars 2014. Les subventions visaient à créer des possibilités d’offrir de la formation et de mener des projets de recherche en vue de servir les intérêts du SCC.

Structure de gouvernance

Le SCC est un organisme qui fait partie du portefeuille de Sécurité publique Canada (SP). Ce portefeuille englobe cinq organismes et trois organes de surveillance qui relèvent tous du même ministre. Cette structure assure une meilleure intégration des organismes fédéraux qui s’occupent de la sécurité nationale, de la gestion des urgences, de l’application de la loi, des services correctionnels, de la prévention du crime et des services frontaliers (Sécurité publique Canada [SP], 2011). Ensemble, ces responsabilités permettent d’accorder plus d’attention aux questions de sécurité publique, plus particulièrement à la prévention des menaces de terrorisme, des catastrophes nationales et de la criminalité et aux interventions nationales concertées en la matière.

Le cadre législatif des services correctionnels et de la mise en liberté sous condition est la Loi sur le système correctionnel et la mise en liberté sous condition (LSCMLC, 1992) Le SCC doit également se conformer à de nombreux règlements, lois, politiques et conventions internationales dans la prestation de ses services (SCC, 2006).

Le PNCSRS initial a débuté en 1981; il a ensuite été modifié en 1991, en 1997 et en 2000. Le PNCSRSA a été lancé en 1999 et modifié en 2000. Le SCC avait maintenant le pouvoir de conclure des accords de contribution. Comme le montre la Figure 1, le processus d’approbation relatif aux contributions par catégorie du SCC débute par une demande présentée par une organisation admissible. Le Comité du programme national de contributions (CPNC) recommande ensuite l’approbation de la demande et, en dernier lieu, le Comité de direction du SCC donne son approbation.

Figure 1 : Processus d'approbation des demandes

Au moins une fois par année, le CPNC envoie une invitation à présenter des demandes aux sous-commissaires régionaux du SCC et aux sous-commissaires adjoints à l’administration centrale (AC). S’il reste des fonds après la première invitation, d’autres invitations sont lancées au cours de l’année jusqu’à ce que tout le financement alloué pour l’exercice soit engagé.

Les demandes reçues sont alors soumises aux sous-commissaires adjoints des régions, qui les évaluent pour vérifier qu’elles répondent aux critères d’admissibilité et de programme. Si le projet jugé admissible répond aux critères, il est transmis au CPNC pour accord. Le CPNC soumet ensuite ses recommandations au Comité de direction aux fins d’approbation.

Le CPNC est constitué de représentants ayant le rang de directeur et provenant de divers secteurs, par exemple, des Services corporatifs, des Affaires publiques et relations parlementaires, des Opérations et programmes correctionnels et des Services juridiques. Son rôle est de fournir un soutien et de formuler des recommandations au Comité de direction concernant l’affectation des ressources du SCC provenant de paiements de transfert. Avant le début de 2010, le CPNC comptait 13 membres chargés de déterminer l’admissibilité d’environ 50 demandes par année, ce qui en faisait un programme à forte intensité de ressources.^{Note de bas de page 1}  Cette utilisation de ressources pourrait être réduite par la collaboration et l’établissement de partenariats avec d’autres ministères fédéraux.

Le CPNC ne se réunit pas régulièrement; ses membres sont plutôt convoqués selon les besoins pour traiter des demandes. Les membres du CPNC analysent les demandes de contributions par catégorie pour s’assurer qu’elles répondent aux critères du programme et pour éclaircir toute question qu’ils pourraient avoir concernant les renseignements fournis.

Les demandes recommandées sont ensuite soumises au Comité de direction du SCC et au commissaire aux fins d’approbation.

Stratégie de l’évaluation

La stratégie de l’évaluation consistait à examiner les aspects de la pertinence et du rendement (notamment l’efficacité, l’efficience et l’économie) des programmes de contributions conformément à la Politique sur l’évaluation du SCT. Les questions, indicateurs et sources de données ayant trait à l’évaluation sont énumérés à l’annexe A.

Le but de l’évaluation était de faire ressortir les leçons à retenir et les pratiques exemplaires découlant des projets réalisés dans le cadre du PNCSRS et du PNCSRSA, de manière à fournir à la haute direction les outils nécessaires pour mettre en œuvre le nouveau PNCCSRS et de l’information utile pouvant éclairer la prise de décisions dans le cadre des programmes de S et C. L’évaluation du programme de subventions avait également pour but d’en évaluer la pertinence et le rendement afin de présenter à la haute direction des recommandations visant à améliorer l’exécution de ce programme.

Méthodologie

Dans le cadre de cette évaluation, nous avons utilisé des données aussi bien quantitatives que qualitatives pour répondre aux questions d’évaluation. Les sources des données utilisées sont les suivantes :

Examen des documents et des dossiers

Les documents recueillis et analysés pour les besoins de cette évaluation sont notamment les suivants : présentations, rapports, lois et politiques du SCT, Rapport sur les plans et priorités, architecture des activités de programme, rapports de vérification interne et directives du commissaire du SCC; demandes des bénéficiaires, accords de contribution et rapports finaux; autres rapports d’évaluation du gouvernement fédéral. Une liste complète des documents utilisés pour l’évaluation est fournie dans la bibliographie du présent rapport.

Au total, 59 dossiers d’organismes ayant soumis des demandes de financement entre 2005 et 2010 dans le cadre des programmes de S et C ont été examinés afin d’en recueillir des données.

De plus, nous avons analysé le site InfoNet du SCC, des documents sur les politiques du gouvernement fédéral ainsi que des sites Web nationaux et internationaux se rapportant aux subventions et aux contributions. L’analyse de ces divers documents nous a permis d’appuyer les constatations et les recommandations énoncées dans le présent rapport.

Entrevues avec des répondants clés

Des entrevues ont été menées avec des répondants clés en octobre et en novembre 2010 ainsi qu’en janvier 2011. Ces entrevues nous ont fourni de l’information qualitative sur les répercussions et le succès des programmes. Au total, 31 entrevues ont été effectuées : 16 (51 %) auprès des membres du personnel du SCC, 12 (39 %) auprès de bénéficiaires de contributions en 2009-2010 et 3 (10 %) auprès de bénéficiaires de subventions.

Au cours des cinq années de la période visée par l’évaluation, 59 organismes ont bénéficié des programmes de contributions et quatre ont bénéficié de subventions. En raison du nombre limité des répondants clés, les entrevues plutôt que les sondages ont été privilégiées pour la collecte de données).^{Note de bas de page 2}

Analyse de la base de données

L’équipe d’évaluation a reçu des renseignements issus du modèle d’affectation des ressources des Services corporatifs du SCC concernant les détails financiers et les dépenses réelles des subventions et des contributions par catégorie entre 2005-2006 et 2009-2010. Nous avons également utilisé des données partielles de 2010-2011 pour élaborer le présent rapport.

Limites

En ce qui concerne les entrevues, la liste des répondants à interviewer a été limitée aux bénéficiaires ayant reçu du financement en 2009–2010. Ce choix était fondé sur l’hypothèse selon laquelle l’on obtiendrait les renseignements les plus pertinents auprès des bénéficiaires ayant reçu des fonds au cours d’une période récente.

D’autres limites associées à l’administration des programmes de S et C sont abordées plus loin dans le présent rapport.

Principales constatations

Objectif de l’évaluation : Pertinence des programmes

Toutefois, les résultats obtenus découlent principalement du PNCSRS. Des 59 dossiers étudiés, trois sont relatifs au PNCSRS et parmi ceux-ci, aucun, comme l’indique le tableau ci-dessus, ne fait allusion aux résultats attendus auprès des collectivités autochtones. Cela s’explique par le fait que le CPNC a combiné le financement des deux programmes et a fondé ses approbations sur le montant total de fonds disponibles. Par conséquent, les trois résultats relatifs aux Autochtones – trouver des collectivités et des partenaires autochtones qui offrent de l’aide aux délinquants autochtones; transférer des délinquants autochtones en vertu de l’article 81 de la LSCMLC; élaborer des plans de libération conformément à l’article 84 de la LSCMLC – ne sont pas abordés dans les rapports finaux des bénéficiaires.

Les personnes interrogées nous ont fait plusieurs suggestions sur la façon d’accroître le nombre de résultats obtenus. La majorité d’entre elles ont suggéré de modifier les critères d’approbation de manière à ce que les projets visant deux ou plusieurs résultats attendus aient la priorité sur ceux qui n’en visent qu’un seul (71 %; n = 22). Plus de la moitié des répondants ont proposé d’informer davantage les collectivités sur les programmes de contributions (58 %; n = 18) pour qu’elles en aient une meilleure compréhension, et 10 % ont proposé d’encourager les demandeurs à viser autant de résultats que possible (n = 3).

Constatation 4 : Des activités et projets communautaires ayant bénéficié d’un financement ont contribué à la réalisation globale des programmes de subventions et de contributions.

L’examen des dossiers d’évaluation a révélé que la majorité des 48 projets de contribution approuvés prévoyaient la préparation et l’animation de forums (n = 28). Ces projets portaient surtout sur la réinsertion sociale des délinquants (n = 25); l’engagement et la sensibilisation des collectivités (n = 16); les problèmes de santé mentale des délinquants (n = 5).^{Note de bas de page 5} D’autres points abordés incluaient les questions autochtones, l’itinérance, l’emploi des délinquants, les problèmes auxquels font face les délinquantes, les besoins des victimes, la prévention du crime, les questions relatives à la jeunesse et la justice réparatrice.

Quant aux projets organisés en vue de la tenue de consultations (n = 6), les séances étaient concentrées sur le thème de l’amélioration de la relation de collaboration avec le SCC (n = 6). Quant aux projets pilotes (n = 3) et aux conférences (n = 6), les sujets qu’ils abordaient étaient variés, allant des besoins des délinquants (n =3) jusqu’au processus de justice pénale et au processus correctionnel (n = 6).

Il n’y avait pas de données détaillées sur l’atteinte des résultats escomptés concernant le programme de subventions du SCC, car le plus récent PE a été signé à la fin de 2009 et les projets n’en étaient qu’aux premiers stades de développement. Toutefois, dans le Forensic Behavioural Sciences and Justice Studies Initiative Annual Report 2009-2010, l’Université de la Saskatchewan (2010) a fait état d’une certaine progression vers l’atteinte des résultats escomptés. Ce rapport examinait les progrès réalisés par rapport au PE et indiquait les résultats suivants : établissement d’un groupe consultatif et d’un sous-comité directeur; création de deux bourses pour des étudiants diplômés; démarrage d’un programme de recherche relatif à l’analyse des besoins en médecine légale; financement de deux activités à l’Université de la Saskatchewan grâce à une bourse pour l’avancement d’un projet de recherche; établissement d’un partenariat avec le Secteur de l’évaluation du rendement (maintenant Politiques) du SCC (Université de la Saskatchewan, 2010).

Objectif de l’évaluation : Efficience et économie

Utilisation des ressources en rapport avec la production des extrants et les progrès réalisés vers l’atteinte des résultats escomptés.

Constatation 5 : Les subventions ont fonctionné comme prévu, mais il y avait des incohérences dans le processus de demande de financement des programmes de contributions par catégorie.

Selon la Politique sur les paiements de transfert du SCT, les responsabilités suivantes incombent aux administrateurs généraux des ministères fédéraux :

6.5.9 Établir des normes de service raisonnables et pratiques pour les programmes de paiements de transfert du ministère.
6.5.11 S’assurer que les occasions d’uniformisation sont poursuivies pour l’administration, les processus, procédures et exigences relatifs aux paiements de transferts au sein du ministère et, dans la mesure du possible, en collaboration avec d’autres ministères, afin d’augmenter l’efficience administrative des programmes de paiements de transfert tant pour les demandeurs, les bénéficiaires et le ministère (TBS, 2008).

Pour donner suite à ces responsabilités, le secrétariat du CPNC a élaboré quelques procédures et a commencé à les mettre en œuvre dans le cadre du nouveau PNCCSRS.

Depuis plus de 20 ans, le SCC et l’Université de la Saskatchewan signent des PE visant à financer les travaux de l’Université dans le domaine de la psychiatrie et de la psychologie judiciaire. Les ententes ont évolué et sont devenues plus spécifiques en ce qui a trait aux fins pour lesquelles le financement est utilisé. À partir de 1990, le SCT a approuvé des PE permettant à l’Université de la Saskatchewan d’obtenir du financement supplémentaire du SCC afin de mettre sur pied les programmes de psychologie judiciaire de l’Université, depuis la création d’un poste de résidence, en 1990, jusqu’à l’établissement d’un centre de sciences appliquées aux enquêtes judiciaires et d’études de la justice, en 2009. Les rapports solidement établis entre le SCC et l’Université de la Saskatchewan sont un excellent exemple de l’avantage mutuel que représente le financement provenant des programmes de S et C pour le SCC et les bénéficiaires.

Les subventions du SCC reposent sur un PE établi avec le bénéficiaire. Environ tous les cinq ans, le SCC renégocie et met à jour les modalités de l’entente pour que les fonds continuent d’être versés. Le PE le plus récent a été signé à la fin de 2009. Les rôles et responsabilités des deux parties sont clairement définis, notamment les suivants :

• Le SCC fournira des fonds au Centre psychiatrique régional (CPR) et aux établissements correctionnels et l’accès à ceux-ci suivant les besoins;
• L’Université de la Saskatchewan nommera un directeur intérimaire des Sciences du comportement appliquées aux enquêtes judiciaires; développera ses activités de recherche et de formation dans le domaine des sciences du comportement appliquées aux enquêtes judiciaires; recrutera des étudiants diplômés et les maintiendra en poste; renforcera ses rapports actuels avec le CPR; établira des relations avec d’autres établissements du SCC et avec la province de la Saskatchewan; encouragera les relations de collaboration entre les départements de l’Université.

On s’attend à ce que le SCC bénéficie de la réalisation d’autres recherches et d’un accès accru à des étudiants spécialisés. Il est possible que la réputation du SCC soit rehaussée au sein de la communauté de cliniciens, mais il se peut aussi que le Service ait un meilleur accès à un répertoire plus vaste de candidats pour remplir des postes et reçoive de l’aide pour embaucher des cliniciens spécialisés de première ligne. Le Forensic Behavioural Sciences and Justice Studies Initiative Annual Report (Université de la Saskatchewan, 2010) a fait état de progrès réalisés vers l’atteinte de ces résultats. En raison de l’état d’avancement du projet, il était trop tôt pour observer des résultats concrets aux fins de la présente évaluation.

En ce qui a trait à l’efficience des programmes de contributions par catégorie, le SCC a mis en place un processus d’approbation structuré des demandes. Le processus d’approbation des contributions par catégorie débute par un appel de propositions suivi de l’approbation ou du rejet de la demande. Plus particulièrement, le CPNC envoie une note de service (lettre d’appel) aux sous-commissaires régionaux et aux sous-commissaires adjoints à l’AC, vers la fin de l’année civile. En 2007, la responsabilité relative aux paiements de transfert est passée du Secteur des affaires publiques et des relations parlementaires aux Services corporatifs, à la suite d’une révision apportée à la Politique sur les paiements de transfert du SCT s’appliquant à l’ensemble de l’administration fédérale. Toutes les demandes sont classées en ordre de priorité par les régions ou les secteurs qui les présentaient, puis soumises aux sous commissaires régionaux et aux sous-commissaires adjoints à l’AC. Lorsque le CPNC reçoit les demandes accompagnées de documents à l’appui, il les examine pour s’assurer qu’elles répondent aux modalités des programmes et présente une recommandation au Comité de direction. Une fois les demandes approuvées, tous les demandeurs en sont informés et l’on prépare des accords de contributions que signent les demandeurs reçus. Après examen de toutes les demandes et l’approbation ou le rejet de celles-ci, s’il existe toujours des fonds provenant des paiements de transfert, le CPNC lance d’autres appels de propositions jusqu’à ce que la totalité des fonds soit déboursée. Comme le nombre d’appels de propositions diffère d’une année à l’autre, le processus de présentation de demandes décrit précédemment s’avère difficile à suivre pour les demandeurs et le personnel du SCC.

Dans l’ensemble, l’examen des dossiers de demandes entre 2005‑2006 et 2008‑2009 révèle que peu de demandes ont été rejetées, la proportion la plus élevée étant de 22 % (n = 9) en 2005‑2006 et la plus faible étant de 10 % (n = 3) en 2007‑2008 et en 2008‑2009.^{Note de bas de page 6} Certaines demandes ont été rejetées parce que le projet ne répondait pas aux exigences des programmes de contributions tandis que d’autres l’ont été en raison de réductions temporaires des dépenses faites au sein du SCC. L’examen des dossiers n’a permis de trouver qu’un seul cas où une organisation avait retiré sa demande parce qu’elle avait été mise sous séquestre et avait cessé ses activités.

Constatation 6 : Il y a eu une bonne collaboration entre les membres du Comité du programme national de contributions; toutefois, les rôles et responsabilités du secrétariat du CPNC ne sont pas clairement définis.

En général, les répondants clés ont décrit le CPNC comme un comité multidisciplinaire composé de membres professionnels et compétents qui discutent ouvertement de chaque demande et qui travaillent bien ensemble. Les membres du Comité ont été sélectionnés au sein des services suivants du SCC :

• Engagement des citoyens et initiatives communautaires;
• Renforcement de la capacité et gestion de la collectivité;
• Réinsertion sociale dans la collectivité;
• Interventions et politiques;
• Services juridiques;
• Services exécutifs;
• Services stratégiques et corporatifs;
• Planification stratégique intégrée des activités; et,
• Analyse et stratégies financières.

Bien que chaque membre du Comité ait apporté son expertise et ses connaissances propres aux réunions, le CPNC n’a pas offert d’orientation sur les subventions et contributions aux nouveaux membres. Cela n’a toutefois pas empêché les membres du Comité d’exercer leur fonction d’examen en faisant preuve d’ouverture et de respect à l’égard des autres membres. Les entrevues ont toutefois révélé un certain manque de clarté à propos des rôles et responsabilités des membres du CPNC. En particulier, certaines nuances dans la compréhension des programmes de S et C entre les membres du Comité ont été constatées, concernant notamment la différence entre un contrat et une contribution dans le cadre des programmes de S et C. Comme aucune information ou formation n’a été donnée aux membres du CPNC préalablement aux réunions, il faudrait instaurer des séances de formation.

Composé d’employés de la section Analyse et stratégies financières du SCC, le secrétariat du CPNC est responsable de la gestion courante du Comité et des activités administratives entourant les contributions. Certains répondants ont indiqué que le soutien administratif lié aux programmes de S et C est généralement faible et doit être renforcé sous certains aspects comme l’exactitude des comptes rendus des réunions. Des personnes interrogées ont mentionné que les rôles et les responsabilités du secrétariat du CPNC ont besoin d’être clarifiés et devraient être consignés dans un document officiel accessible. Le secrétariat serait ainsi mieux adapté et plus efficace.

Recommandation 1 : Les rôles et responsabilités des membres du CPNC doivent être préciséS et Consignés dans un document officiel.

Constatation 7 : Il y a eu de la confusion et un manque d’information en ce qui a trait aux communications du CPNC avec les organismes qui demandent un financement dans le cadre des programmes de contributions.

Les membres du CPNC de même que les bénéficiaires ont fait observer que les renseignements concernant le processus de demande sont insuffisants (61 %; n =17) et que les intervenants trouvent le processus difficile à comprendre. Par exemple, le CPNC demande fréquemment des renseignements supplémentaires aux demandeurs tout au long de l’étape de décision du processus d’approbation. Lorsqu’il y a des points à éclaircir, le CPNC communique directement avec le demandeur, ce qui fait que la région ou le secteur de soutien n’est pas informé des sujets abordés. Comme le CPNC doit attendre les renseignements requis, il en résulte des retards dans le traitement des demandes. Pour régler ce problème, le personnel du SCC a proposé à la région ou au secteur de soutien de veiller à ce que tous les documents obligatoires soient en ordre et que toute question éventuelle liée à la demande soit examinée avant que la demande ne soit envoyée au CPNC. Réciproquement, si le CPNC a besoin de renseignements supplémentaires, les demandeurs doivent communiquer avec la région ou le secteur de soutien.

Un certain nombre de répondants ont indiqué que le maintien de relations positives avec les bénéficiaires est essentiel au succès des programmes (21 %; n = 6). Les personnes interrogées ont fait plusieurs suggestions quant à l’établissement et au maintien de la communication et des relations entre le SCC et les bénéficiaires, par exemple, au moyen de visites du personnel du SCC sur les lieux des projets et, si possible, d’une présence aux activités.

Constatation 8 : Le modèle logique et la stratégie de mesure du rendement des programmes de contributions sont devenus désuets.

Lorsque les modalités des programmes de S et C sont arrivées à échéance en mars 2010, le modèle logique (une représentation graphique de la façon dont un programme devrait fonctionner et des résultats auxquels on peut s’attendre) et la stratégie de mesure du rendement (une description de la façon dont on mesurera les résultats de programme) sont devenus désuets. En prévision de l’expiration des modalités, le SCC a conçu et proposé un nouveau programme, soit le PNCCSRS. Le nouveau programme regroupe les anciens PNCSRS et PNCSRSA en un programme de contributions unique qui conserve des objectifs et des critères similaires.

Le nouveau PNCCSRS a débuté en août 2010. Les documents sur le programme ne contenaient ni de modèle logique ni de stratégie de mesure du rendement en ce qui a trait au PNCCSRS. Par conséquent, le secrétariat du CPNC ne recueille pas de renseignements sur les indicateurs de rendement, que ce soit pour l’ensemble des programmes de S et C ou pour les mesures ou cibles des projets particuliers. Le secrétariat du CPNC avait la responsabilité de gérer le processus global des programmes de S et C, ce qui signifie qu’il représente le choix le plus logique pour la gestion de la conception et du maintien du nouveau modèle logique et de la nouvelle stratégie de mesure du rendement du PNCCSRS. En fait, les répondants clés de l’Université de la Saskatchewan ont proposé de travailler en collaboration avec le SCC pour concevoir et maintenir un modèle logique et une stratégie de mesure du rendement pour le programme de subventions.

Recommandation 2 : Une stratégie de mesure du rendement devrait être élaborée afin d’appuyer le processus d’établissement de rapports en lien avec les programmes de S et C.

Constatation 9 : Il y avait des incohérences dans les renseignements contenus dans les demandes présentées par les collectivités et les organisations.

Sur le plan administratif, on a simplifié le processus de demande de contribution en créant des formulaires de demande. Le personnel du SCC a proposé que l’on mette régulièrement à jour ces formulaires et qu’on les affiche sur Internet pour que les organisations et les collectivités qui ne peuvent récupérer des données sur le réseau interne du SCC puissent y avoir accès facilement (69 %; n = 11). Toutefois, même si les collectivités et les organisations ont eu accès aux formulaires de demande, il y avait des incohérences dans les demandes de contribution soumises par des organisations communautaires. Les organisations ayant présenté une demande en 2009‑2010 ont trouvé dans une proportion de 83 % (n = 10) qu’il y avait trop de formulaires à remplir pour la première demande et que les outils à leur disposition n’étaient pas adaptés à leurs besoins. Pour améliorer cet aspect, les régions et les secteurs ont commencé à communiquer des accords précédents aux demandeurs pour leur fournir des exemples de l’information requise dans une demande. Cette solution a contribué à réduire le besoin pour les régions, les secteurs et le CPNC de communiquer avec le demandeur pour obtenir des renseignements supplémentaires.

Le PFC, l’un des programmes communautaires financés au moyen de contributions par catégorie, a donné lieu à la mise au point d’une série de modèles, dont des listes de vérification des dossiers et des formulaires concernant l’administration des projets. Ces modèles ont été communiqués aux régions et aux secteurs. Les gestionnaires de projet ne sont pas tenus d’utiliser ces modèles. Toutefois, les employés du SCC suggéraient d’utiliser les formulaires et listes de vérification du PFC pour la préparation de tous les dossiers de subvention et de contribution pour assurer une certaine uniformité de l’information concernant l’état des projets et pour donner un aperçu général de l’évolution et de l’état des dossiers. L’équipe d’évaluation a examiné des dossiers préparés avec et sans l’aide des modèles et a trouvé que les dossiers étaient mieux préparés et uniformes lorsque les modèles étaient utilisés. L’utilisation des modèles fait en sorte que tous les dossiers contiennent la même information, ce qui permet à la direction de les examiner pour vérifier que le projet a été réalisé comme prévu. Elle présente également l’avantage de donner un aperçu général de l’état de déroulement du projet. En outre, si le gestionnaire chargé d’un dossier change, les formulaires et les listes de vérification en place permettent d’éviter des pertes d’informations relatives au dossier en question.

Constatation 10 : Il existe peu de possibilités de formation sur les programmes de subventions et de contributions pour le personnel du SCC.

Comme pour les membres du CPNC, aucune formation portant sur les subventions et les contributions n’est offerte aux employés du SCC chargés de la gestion des programmes de S et C et aucune formation préalable n’est exigée d’eux à ce sujet. Plus de la moitié des répondants ont indiqué que cette situation est due au manque de ressources pouvant donner de la formation. Ils ont manifesté leur intérêt à suivre une telle formation si elle était offerte (56 %; n = 9). L’École de la fonction publique du Canada offre des cours sur les subventions et les contributions, ce qui représenterait une possibilité de formation pertinente. Le cours intitulé Gestion des subventions et des contributions a été offert à divers endroits à l’échelle nationale et était recommandé aux spécialistes fonctionnels, aux gestionnaires et aux cadres supérieurs (École de la fontion publique du Canada, 2011). Les répondants ont également indiqué qu’il serait utile d’avoir des instructions claires.

Recommandation 3 : Le SCC devrait concevoir une stratégie de communications à l’intention des organismes prenant part aux programmes, laquelle comprendrait des procédures normalisées de présentation des demandes (formulaires de programme, listes de vérification et modèles), et il devrait établir un plan de formation pour son personnel.

Constatation 11 : Les fonds de subventions ont été versés de façon constante et conformément au protocole d’entente; toutefois, le programme de contributions n’a pas eu suffisamment de fonds et a dû prélever des ressources additionnelles sur les fonds de fonctionnement et d’entretien du SCC pour répondre à la demande.

La répartition des fonds de subventions du SCC, décrite au Tableau 2, comparait le budget annuel total aux dépenses réelles. L’écart entre le budget et les dépenses réelles a diminué depuis 2006 et les subventions qui ne correspondaient pas aux objectifs du programme étaient réaffectées.

Les subventions pour l’indemnisation des détenus des pénitenciers en cas d’accident et pour les programmes et services correctionnels pour Autochtones ont été réaffectées à l’interne. Les fonds de ces subventions ont été retirés du budget principal des dépenses du SCC et ont été réaffectés au sein du Service. Les raisons de ces réaffectations sont diverses. La subvention visant l’indemnisation des détenus des pénitenciers en cas d’accident fournit des fonds à l’intention de délinquants blessés dans un accident de travail survenu dans un établissement ou une installation du SCC. En 2008-2009, le CPNC a examiné ce programme et a déterminé qu’il ne s’agissait pas d’une subvention; il a redistribué les fonds entre le directeur des Opérations financières, la Direction générale du contrôleur et les Services corporatifs du SCC. En ce qui concerne les programmes et les services correctionnels pour Autochtones, aucune demande de financement n’a été reçue entre 2006 et 2009 et, comme les collectivités et les organisations autochtones peuvent obtenir des fonds par l’entremise des programmes de contributions du SCC, le CPNC a réaffecté les fonds à la stratégie de réinsertion sociale pour les Autochtones du SCC.

En 2007, l’Université de la Saskatchewan a assumé la pleine responsabilité du financement de la chaire de psychologie judiciaire. Plutôt que d’annuler le financement, le SCC et l’Université de la Saskatchewan ont accepté de l’utiliser pour soutenir un centre de recherche judiciaire.

Le but de la subvention relative à la place de résidence en psychiatrie de l’Université de la Saskatchewan est de créer des postes pour des étudiants diplômés à l’Université. Les montants du financement ont été augmentés chaque année conformément au PE. En 2009, le SCC et l’Université de la Saskatchewan ont combiné cette subvention et celle du centre de recherche judiciaire dans un PE unique (Tableau 3).

Le montant de financement additionnel de 990 134 $ ajouté aux fonds du programme de contributions par catégorie entre 2005-2006 et 2008-2009 indique qu’il n’y avait pas suffisamment de fonds pour tous les projets admissibles.

Le personnel du SCC a indiqué qu’il a reçu des demandes en dehors des délais fixés par le CPNC et après l’affectation des fonds de contributions pour l’année (n = 2). Pour financer ces projets, le sous-commissaire adjoint du secteur concerné était parfois amené à prélever des fonds sur le budget de fonctionnement et d’entretien. Ces demandes hors-délais sont ensuite transmises au CPNC qui vérifie que le projet répond bien aux critères d’admissibilité du programme de contributions. Une fois approuvé par le CPNC, le projet est ensuite financé au moyen d’un transfert de fonds du secteur concerné du SCC au compte du programme de contributions. On ne sait pas exactement combien de projets ont été financés de cette manière, car les dossiers ne contiennent pas toujours des données financières.

Constatation 12 : La répartition régionale des fonds du programme de contributions par catégorie est inégale, la majorité des projets ayant reçu du financement étant situés à l’administration centrale du SCC.

Les fonds accordés au titre de contributions n’ont pas été distribués de façon égale entre les différentes régions du SCC. Il était prévisible que l’administration centrale absorberait la plus grande partie des fonds alloués, puisque la majorité des projets des secteurs ont été inclus dans le calcul. La région ayant reçu le moins de fonds est celle des Prairies. La Figure 2 illustre la répartition des dépenses en contributions selon les régions entre 2005 et 2010.

Figure 2 : Répartition des dépenses en contributions selon les régions

Aucune analyse supplémentaire de la répartition des dépenses en contributions par catégorie ni des liens possibles entre les demandes et la répartition des dépenses en contributions n’a été mise à notre disposition au cours de l’évaluation. Les demandes n’ayant pas reçu l’appui des régions et des secteurs n’ont pas été examinées, et aucune donnée n’a été recueillie pour suivre la trace de ces demandes.

Il est difficile de déterminer si le lieu du projet a été pris en considération dans le processus d’approbation du CPNC. Rien n’indique que le secrétariat du CPNC a effectué un suivi des programmes de contributions par catégorie selon une perspective nationale. Si les régions et les secteurs avaient régulièrement adressé des rapports de leurs projets au Secrétariat du CPNC, celui-ci aurait eu une idée globale non seulement de la répartition des dépenses, mais aussi des autres tendances et enjeux relatifs aux subventions et aux contributions. Cette situation pourrait être améliorée grâce à l’élaboration et à la mise en œuvre d’une stratégie de mesure du rendement permettant d’effectuer un suivi du rendement des programmes de subventions et de contributions.

De plus, selon certains membres du personnel du SCC interviewés (19 %; n = 3), si l’on étendait la portée des programmes de S et C, cela pourrait donner lieu à une répartition plus équilibrée des fonds. Le but visé serait d’informer les collectivités et les organisations participant au processus correctionnel du financement disponible et du processus à suivre pour obtenir ce financement.

Constatation 13 : L’information financière contenue dans les dossiers administratifs des contributions était limitée. Lorsqu’elle était accessible, on remarquait des retards dans le traitement des paiements.

En général, les dossiers des contributions sont incomplets et les renseignements qu’ils contiennent ne sont pas uniformes. L’examen des dossiers a permis de découvrir qu’il manque parfois certains éléments tels que des demandes, des accords de contribution signés et des documents indiquant l’approbation ou le rejet de la demande. Les dossiers des contributions contiennent parfois peu d’articles de correspondance échangés avec les demandeurs et, à l’exception des dossiers du PFC,^{Note de bas de page 7} il est difficile de dire s’ils ont été examinés par la direction.

Le manque d’information financière dans les dossiers a constitué un défi pour l’équipe d’évaluation au cours de l’examen de ces dossiers. Dans bien des cas, on ne pouvait dire exactement si le financement provenait du programme de contributions par catégorie ou de la région ou du secteur de soutien. Dans les dossiers administratifs qui contenaient de l’information financière, ce sont des problèmes concernant le module Approvisionnement Internet qui ont été constatés. L’examen des dossiers a enfin révélé que ces problèmes ont été à l’origine des omissions ou des retards de paiements subis par certains bénéficiaires.

Dans l’ensemble, les employés du SCC ont indiqué qu’il n’était pas irréaliste pour les organisations approuvées de recevoir le paiement dans les 30 jours suivant la présentation de la facture et cela n’était pas le cas en ce qui concerne les dossiers de contribution du SCC (44 %; n = 7). L’examen des dossiers a permis de découvrir que le traitement des paiements était souvent retardé en raison d’un manque de personnel, d’erreurs dans la saisie des données et d’un manque de formation dans l’utilisation du module Approvisionnement Internet. De plus, le processus de transfert de fonds des régions et des secteurs à partir des comptes opérationnels vers les comptes de paiement des contributions n’est pas clair. Les employés du SCC et les bénéficiaires de contributions ont indiqué que la procédure de demande de financement est confuse et ont souligné la nécessité d’avoir des ressources disponibles pour les aider à remplir les formulaires de demande de financement (29 %; n =8). Certains ont déclaré qu’il est souhaitable de simplifier la paperasse ou le processus de demande, tandis que d’autres ont expressément demandé qu’on les aide à préparer une proposition en leur indiquant quels renseignements fournir ou comment rédiger la proposition.

Recommandation 4 : Afin d’accroître l’efficience des programmes de subventions et de contributions, le SCC devrait examiner des moyens de réduire les coûts associés à l’exécution de ces programmes et de garantir que les résultats sont mis en évidence.

Conclusion

En conclusion, les programmes de S et C du SCC jouent un rôle essentiel dans la réinsertion sociale en toute sécurité des délinquants. Ils permettent de fournir des services aux délinquants avec succès en favorisant la participation des collectivités aux pratiques du SCC visant la réinsertion sociale. L’examen des deux programmes de contributions, le PNCSRS et le PNCSRSA, a permis au CPNC et au secrétariat du CPNC de faire ressortir les pratiques exemplaires et les leçons à retenir qui sont applicables au nouveau PNCCSRS. Enfin, le programme de subventions du SCC semble fonctionner avec efficacité et efficience si l’on se fie aux résultats à court terme.

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Annexes

Annexe A : Matrice d’évaluation

Annexe B : Définitions

Contribution : Une contribution est un paiement de transfert effectué avec les conditions de rendement spécifiées dans une entente de financement. Une contribution est assujettie à une reddition de comptes et est sujette à vérification.

Évaluation : Au gouvernement du Canada, une évaluation consiste en la collecte et l’analyse systématique d’informations concernant les résultats des programmes afin de permettre de juger de la pertinence, des résultats et de l’efficience d’un programme et de façons différentes de le livrer ou pour atteindre les mêmes résultats. Le paragraphe 42.1 de la Loi sur la gestion des finances publiques exige que chaque ministère effectue un examen de la pertinence et de l’efficacité de chaque programme de subventions et de contributions permanent, non prévu par une loi, chaque cinq ans. Cet examen est une forme d’évaluation qui serait effectué selon le niveau de risques, la complexité et l’importance financière du programme.

Entente de financement : Entente écrite ou documentation constituant une entente entre le gouvernement du Canada et un demandeur ou un bénéficiaire établissant les obligations ou les conditions que doivent respecter les deux parties à l'égard d'un ou de plusieurs paiements de transfert.

Subvention : Paiement de transfert effectué en fonction de critères préétablis d’éligibilité et d’admissibilité. Une subvention n’est ni assujettie à une reddition des comptes par le bénéficiaire ni normalement sujette à vérification par le ministère. Il se peut que le bénéficiaire doive fournir des rapports sur les résultats obtenus.

Stratégie de mesure du rendement : Il s’agit de la sélection, du développement et de l’utilisation sur une base régulière de mesures du rendement pour la gestion de programme et la prise de décisions.

Programme : Groupe d’activités reliées qui sont conçues et gérées pour répondre à des besoins publics précis et qui sont souvent traitées en tant qu’unité budgétaire.

Bénéficiaire : Particulier ou entité qui a reçu l’autorisation d’obtenir un paiement de transfert ou qui a reçu un paiement de transfert.

Modalités : Document approuvé par le Conseil du Trésor ou par un ministre, qui décrit les paramètres selon lesquels les paiements de transfert seront versés pour un programme donné.

Paiement de transfert : Paiement monétaire ou transfert de biens, de services ou d’actifs effectué en fonction de crédits à une tierce partie bénéficiaire, y compris une société d'État, et qui n'a pas pour résultat l’acquisition de biens, de services ou d’actifs par le gouvernement du Canada. Les paiements de transfert comportent les catégories suivantes : les subventions, les contributions et les autres paiements de transfert. Les paiements de transfert n’incluent pas les investissements, les prêts ni les garanties d'emprunt.