Initiative intégrée de la police et des agents de libération conditionnelle

L’équipe d’évaluation aimerait remercier tous les employés du SCC, les ALSCC et le personnel des services de police qui ont pris le temps de dire ce qu’ils pensent de l’IIPALC en remplissant un questionnaire ou en participant à une entrevue.

Nous aimerions remercier les employés qui ont fourni les renseignements et les documents utilisés dans le cadre de la présente évaluation. Plus particulièrement, nous aimerions exprimer notre gratitude envers les membres du groupe consultatif de l’évaluation, Angela Knoll (Opérations de réinsertion sociale dans la collectivité), Christine Laflamme et Nathalie Bigras (Évaluation du rendement), Kim Gillespie (CCC de Hamilton), Wayne Michaluk (Bureau sectoriel de libération conditionnelle de Regina), Clare MacAuley (Bureau de libération conditionnelle de St. John’s), et Ben Rosentreter (ALSCC). Angela Knoll, Bev Arsenault et Stefanie Darlow nous ont grandement aidés en nous donnant accès à des renseignements sur l’IIPALC et à ses employés, et Larry Motiuk a fourni des commentaires utiles sur les premières ébauches du rapport.

Nous remercions aussi David Murphy, qui nous a aidés en effectuant une inspection professionnelle du rapport d’évaluation et des instruments connexes. Le personnel de services correctionnels de divers pays a aussi fait preuve d’ouverture en fournissant des renseignements utiles concernant les partenariats entre les services correctionnels et les services de police à l’échelle mondiale.

Nous aimerions aussi remercier Vanessa Anastasopoulos, qui nous a aidés à réaliser les entrevues, Kelly Taylor, qui a fourni des conseils méthodologiques et une aide dans le cadre d’une inspection professionnelle, Cara Scarfone, qui a fourni une aide rédactionnelle, et Giacomo Prinzo et Jean-François Durocher, qui ont fourni une aide administrative. Nous aimerions aussi remercier Pierre Desjardins, pour son expertise en matière de passation de contrat, et Ian Broom, qui nous a recommandé de demander l’aide du Centre des opérations du gouvernement dans le cadre de l’analyse géospatiale. L’équipe d’évaluation a aussi apprécié l’expertise et l’aide fournies par Cameron Bouchard (équipe de géomatique de Sécurité publique).

Les membres de l’équipe d’évaluation aimeraient remercier Jean-Pierre Rivard, Helene Meloche et Robert Riel, qui ont mis à profit leur expertise financière et aidé à la collecte de données financières pertinentes.

Kendra Delveaux
Angela Fabisiak
Tamara Jensen
Dennis Batten
Amanda Nolan
Christopher Rastin
Elizabeth Loree
Michael Henighan

Rapport d’évaluation :
Initiative intégrée de la police et des agents de libération conditionnelle

Lynn Garrow
Commissaire adjointe associée
Politiques et recherche

Date

Pamela M. Yates
Directrice générale
Direction de l’évaluation

Date

Au cours des deux dernières années, il y a eu des augmentations de 1,2 % et de 1,9 %, respectivement, du nombre de délinquants sous responsabilité fédérale sous surveillance active dans la collectivité. En 2006-2007, 6 332 hommes et 450 femmes faisaient l’objet d’une surveillance active dans la collectivité (Sécurité publique Canada, 2007). Le fait qu’il y a de plus en plus de défis liés à l’évolution du profil des délinquants du Service correctionnel du Canada signifie qu’il faut faire preuve d’innovation et de créativité pour les relever. Une des approches utilisées consiste à renforcer le lien entre les organisations du milieu de la justice pénale en créant des partenariats entre les organisations correctionnelles et les services de police et en allant au-delà des simples relations d’application de la loi afin d’inclure la prestation de services aux délinquants dans la collectivité.

Le renforcement des partenariats entre les services correctionnels, les services de police, les organisations communautaires et les intervenants peut être un moyen d’améliorer la surveillance dans la collectivité afin de réduire, au bout du compte, la participation des délinquants à des activités criminelles dans la collectivité. De tels partenariats peuvent permettre un suivi accru des délinquants dans la collectivité et une amélioration de la communication et de l’échange de renseignements entre les services de police, les agents de libération conditionnelle et les intervenants dans la collectivité. Le but ultime est d’améliorer la sécurité publique tout en contribuant à la réinsertion sociale sécuritaire des délinquants dans la collectivité.

Profil du programme et description du poste d’agent de liaison avec les services correctionnels communautaires

L’Initiative de renforcement de la sécurité communautaire incluait un certain nombre de projets, y compris l’Initiative intégrée de la police et des agents de libération conditionnelle (IIPALC), également connue sous le nom d’Initiative des agents de liaison avec les services correctionnels communautaires (ALSCC). L’objectif de cette Initiative était d’accroître l’échange de renseignements entre les partenaires du système de justice pénale et de permettre le suivi et la surveillance plus efficaces, des délinquants à risque élevé et l’arrestation plus rapide des délinquants illégalement en liberté.

Les postes d’ALSCC sont occupés par des agents de police de services de police canadiens qui ont un minimum de cinq ans d’expérience liée à l’application de la loi sur le terrain et au moins deux ans d’expérience dans le domaine des enquêtes criminelles. Les ALSCC sont affectés dans des centres correctionnels communautaires (CCC) et/ou des bureaux de libération conditionnelle et conservent les pouvoirs qui leur sont conférés par les lois provinciales (p. ex. diverses lois sur les services de police), leurs pouvoirs d’agent de la paix prévus dans le Code criminel du Canada et les autres pouvoirs policiers dont ils sont investis par la common law.

Selon la description de poste, les ALSCC doivent travailler en collaboration avec les agents de libération conditionnelle afin de gérer les délinquants à risque élevé dans la collectivité. En tant que membres à part entière de l’équipe de gestion des cas du SCC, les ALSCC doivent participer aux activités de planification et de prise de décisions avant la libération conditionnelle en élaborant des stratégies de surveillance afin d’assurer le suivi particulier des délinquants à risque élevé. Les ALSCC doivent aussi obtenir et recueillir des renseignements sur les délinquants illégalement en liberté et communiquer avec les organismes d’application de la loi pour favoriser leur arrestation. Dans le cadre de leur rôle de liaison avec les services de police, les ALSCC doivent établir des protocoles visant à renforcer la capacité d’échange de renseignements entre le SCC et les services de police.

Budget de l’Initiative intégrée de la police et des agents de libération conditionnelle

En mai 2005, 7 millions de dollars ont été versés pour l’IIPALC, sur une période de cinq ans commençant durant l’exercice 2005-2006. La majeure partie des fonds devait servir à embaucher 17 ALSCC et à leur verser un salaire. Des fonds étaient aussi consacrés au fonctionnement, aux services communs, aux avantages sociaux des employés et à l’hébergement. En raison de retards associés à la mise en oeuvre, il y a eu plusieurs reports de fonds.

Le but de l’évaluation était de fournir les renseignements nécessaires à la prise de décisions sur les investissements liés à l’IIPALC avant l’expiration du financement à la fin de mars 2010. La Direction de l’évaluation (AC du SCC) a élaboré une stratégie d’évaluation avec l’aide d’un groupe consultatif composé de représentants des Opérations de réinsertion sociale dans la collectivité, de la Division de la mesure du rendement, du personnel du SCC travaillant dans la collectivité et d’un ALSCC. Les objectifs étaient d’évaluer des enjeux liés à la pertinence, au succès, à la rentabilité, à la conception et à la mise en oeuvre et tous les effets involontaires liés à l’Initiative. En raison des retards liés à la dotation des postes d’ALSCC, l’évaluation a ciblé la mise en oeuvre de l’IIPALC. Lorsque cela était possible, nous avons évalué les succès de l’Initiative liés aux résultats immédiats et intermédiaires, selon l’état de la mise en oeuvre et la disponibilité de données fiables.

Méthodes, procédures et analyse

Pour examiner les objectifs de l’évaluation, nous avons utilisé une approche méthodologique à plusieurs volets intégrant des méthodes qualitatives et quantitatives. Nous avons recueilli des renseignements par l’intermédiaire d’entrevues auprès d’intervenants clés, de sources de données automatisées (le Système de gestion des délinquant(e)s [SGD] du SCC), d’examens des données et des dossiers administratifs, d’une analyse des données financières et d’un examen d’autres documents liés directement à l’Initiative. Avec l’aide de l’équipe de géomatique de Sécurité publique, des cartes ont été créées afin de fournir une représentation visuelle de l’emplacement des ALSCC et les pourcentages de délinquants à risque élevé surveillés par chaque bureau de libération conditionnelle et chaque CCC dans chaque région.

Cent quarante-sept employés du SCC et ALSCC ont participé à un sondage en ligne concernant la pertinence, la mise en oeuvre, la réussite et les effets involontaires de l’IIPALC en cliquant sur un lien dans un courriel qui leur avait été envoyé. Nous avons aussi procédé à des entrevues auprès de 31 employés chargés de la gestion de l’IIPALC au sein du SCC et 12 ALSCC afin d’obtenir des renseignements approfondis concernant la mise en oeuvre et la réussite de l’IIPALC. Enfin, nous avons réalisé des entrevues auprès de 11 cadres supérieurs des services de police qui connaissaient bien l’IIPALC afin d’obtenir le point de vue des policiers concernant la pertinence, la mise en oeuvre et la réussite de l’Initiative.

CONSTATATION 1 : L’IIPALC est encore conforme aux priorités et aux objectifs du SCC, des services de police et de l’ensemble du gouvernement.

CONSTATATION 2 : La conception de l’IIPALC, en tant que partenariat de surveillance accrue, y compris des objectifs liés à l’échange de renseignements et à l’arrestation de délinquants illégalement en liberté, est conforme aux pratiques des autres administrations.

CONSTATATION 3 : Le profil changeant des délinquants et le nombre de délinquants illégalement en liberté dont le SCC est responsable prouvent que des initiatives qui comportent des objectifs tels que le suivi et la surveillance accrus des délinquants à risque élevé sont nécessaires.

CONSTATATION 4 : Des défis en matière de dotation, liés principalement au processus de négociation des contrats, aux manques de personnel au sein des services de police et au manque d’intérêt et de sensibilisation concernant les postes d’ALSCC ont entraîné d’importants retards dans le cadre de la mise en oeuvre de l’IIPALC.

CONSTATATION 5 : La plupart des intervenants ont convenu que la structure organisationnelle et les relations hiérarchiques de l’IIPALC étaient conçues d’une manière qui favorisait la poursuite des activités dans le cadre de l’Initiative. Cependant, les relations hiérarchiques variaient selon les régions, et certains intervenants ont déclaré que les relations hiérarchiques n’étaient pas suffisamment claires et qu’il devait y avoir une meilleure communication entre l’AC et les régions.

CONSTATATION 6 : La plupart des intervenants ont convenu que les rôles et les responsabilités des intervenants de l’IIPALC étaient bien définis et appropriés. Certains intervenants ont laissé entendre qu’il fallait accroître la communication concernant les rôles et les responsabilités, et que les rôles des ALSCC devaient être élargis dans certains domaines (p. ex. stratégies d’intervention structurées, sensibilisation communautaire, collecte et échange de renseignements auprès du SCC) et diminués dans d’autres (p. ex. délinquants illégalement en liberté). Selon l’endroit où se trouvaient les ALSCC, la priorité donnée aux divers aspects des rôles et responsabilités des agents variait.

CONSTATATION 7 : Certains intervenants ont laissé croire que les agents de police les plus aptes à combler les postes d’ALSCC étaient peut-être les plus hauts gradés au sein des services de police.

CONSTATATION 8 : Une importante proportion d’ALSCC n’ont pas suivi la formation sur l’IIPALC, et certains intervenants considéraient que certains éléments de la formation étaient moins pertinents pour les ALSCC que d’autres.

CONSTATATION 9 : Les données de l’IIPALC concernant les relations des ALSCC n’ont pas été enregistrées dans les bases de données du SCC conformément aux lignes directrices, même si les pratiques liées à l’enregistrement des données semblent s’être améliorées depuis avril 2008.

CONSTATATION 10 : Les critères permettant de définir les délinquants à risque élevé visés par l’IIPALC n’ont pas été bien définis ni communiqués. Les délinquants qui étaient couramment en relation avec les ALSCC dans le cadre de l’IIPALC incluaient les délinquants illégalement en liberté et ceux qui avaient des antécédents de violence ou qui avaient déjà effectué des activités criminelles. Moins de la moitié des délinquants pour lesquels les ALSCC étaient responsables de procéder à un suivi et à une surveillance accrus étaient considérés comme des délinquants à risque élevé selon les instruments d’évaluation du risque du SCC.

CONSTATATION 11 : Les ALSCC actuels sont affectés dans des endroits appropriés, même si certaines des régions géographiques servies par les ALSCC sont grandes. Un certain nombre de régions géographiques comptant des proportions relativement grandes de délinquants à risque élevé ne bénéficient pas actuellement de la présence d’ALSCC.

CONSTATATION 12 : Les retards de la mise en oeuvre ont entraîné divers reports, réaffectations internes et péremptions de fonds affectés à l’IIPALC. Les données financières liées à l’IIPALC n’ont pas toujours été enregistrées d’une manière uniforme à l’aide des codes de projet appropriés dans le SIRG.

CONSTATATION 13 : La communication et les partenariats entre le SCC, les services de police et les intervenants dans la collectivité, y compris l’accès à l’information et l’accès rapide aux renseignements — se sont améliorés depuis la mise en oeuvre de l’IIPALC. Cependant, il y a encore certaines zones d’ombre concernant le type de renseignement pouvant être communiqué.

CONSTATATION 14 : Des répondants ont laissé entendre que les perceptions des intervenants relativement au mandat et aux stratégies du SCC concernant la réinsertion sociale sécuritaire et réussie des délinquants dans la collectivité se sont améliorées depuis la mise en oeuvre de l’IIPALC, particulièrement parmi les groupes d’intervenants comprenant le personnel des services de police, le personnel du SCC et les partenaires dans la collectivité, et, dans une moindre mesure, parmi les médias et le grand public.

CONSTATATION 15 : Les résultats tirés des données disponibles révèlent la faible incidence de l’IIPALC sur les taux de récidive et le pourcentage de nouveaux cas de délinquants illégalement en liberté depuis la mise en oeuvre de l’IIPALC. La capacité de déceler les répercussions de l’IIPALC a peut-être été limitée en raison de la courte période de suivi, d’enjeux liés à la qualité des données ou de problèmes de mise en oeuvre liés à l’identification des délinquants pouvant participer à l’Initiative.

CONSTATATION 16 : Un examen des données sur les délinquants illégalement en liberté révèle une légère augmentation du pourcentage d’arrestations de tels délinquants par rapport au nombre total de délinquants illégalement en liberté à l’échelle nationale (de 91 % à 94 %), et des réductions modérées du temps nécessaire pour procéder à l’arrestation des délinquants illégalement en liberté dans deux régions (environ cinq jours), depuis la mise en oeuvre de l’IIPALC.

CONSTATATION 17 : Même si nous constatons certains résultats positifs à court terme liés à l’IIPALC, les limites découlant de la courte période de mise en oeuvre, le manque d’uniformité des codes financiers utilisés et les problèmes liés à l’identification des délinquants pouvant participer à l’IIPALC nous ont empêchés d’effectuer une bonne analyse coûts-efficacité à l’étape actuelle de l’IIPALC. Nous avons observé certains éléments probants de la rentabilité des partenariats entre les services de police et les services correctionnels dans d’autres administrations.

CONSTATATION 18 : Une analyse renouvelée de l’incidence d’un programme pilote dans le cadre de l’IIPALC, à l’aide d’une méthode plus rigoureuse, a révélé une faible incidence de l’Initiative sur le nombre de jours que des délinquants passaient illégalement en liberté, malgré le fait qu’on avait préalablement déclaré que l’Initiative avait eu des répercussions positives dans le cadre du programme pilote.

RECOMMANDATION 1 : Il faut passer en revue régulièrement les profils de la population carcérale actuel et prévu pour veiller à ce que l’IIPALC demeure pertinente en déterminant les groupes prioritaires, les tendances ou les changements du profil des délinquants qui pourraient nécessiter que l’on apporte des modifications à la conception ou aux objectifs de l’IIPALC.

RECOMMANDATION 2 : Le SCC devrait passer en revue les méthodes et les processus de dotation de l’IIPALC en vue de simplifier la dotation et d’augmenter la sensibilisation à l’égard des objectifs de l’IIPALC et du rôle des ALSCC au sein du personnel des services de police.

RECOMMANDATION 3 : Il faut définir clairement, officialiser et diffuser la structure hiérarchique de l’IIPALC pour veiller à ce qu’elle soit claire et uniforme.

RECOMMANDATION 4 : Il faudrait passer en revue les rôles et les responsabilités pour veiller à ce qu’ils soient applicables. Il faudrait également les communiquer clairement à l’ensemble des intervenants de l’IIPALC. Si l’on apporte des changements importants aux rôles et aux responsabilités, il faut mener un examen des indicateurs de réussite et des objectifs globaux de l’IIPALC. RECOMMANDATION

RECOMMANDATION 5 : Le SCC devrait passer en revue les exigences quant au grade et au niveau d’expérience des agents de police pour veiller à ce qu’elles correspondent mieux aux responsabilités des ALSCC et aux objectifs de l’IIPALC.

RECOMMANDATION 6 : Le SCC devrait passer en revue la trousse de formation des ALSCC pour veiller à ce que leur formation soit pertinente.

RECOMMANDATION 7 : Le SCC devrait élaborer des procédures pour garantir la conformité avec les exigences de formation des ALSCC.

RECOMMANDATION 8 : Il faut mettre en oeuvre des sources de données fiables et les utiliser de façon uniforme. Il faut élaborer des procédures pour la collecte, la surveillance et l’examen réguliers de données pour veiller à ce que les données de l’IIPALC soient fiables et valides.

RECOMMANDATION 9 : Le SCC devrait s’assurer que l’on respecte les objectifs actuels de l’IIPALC en définissant clairement les critères d’admissibilité et les définitions des délinquants à risque élevé et en les communiquant à toutes les parties concernées de l’IIPALC. Les différences de ces critères entre les régions ou les districts (en fonction des profils régionaux des délinquants) devraient être clairement définies, diffusées à l’échelle régionale et nationale et respectées.

RECOMMANDATION 10 : Le SCC devrait examiner les emplacements géographiques et les secteurs de service des ALSCC afin que l’on envisage d’intégrer à l’IIPALC les emplacements comptant un nombre important de délinquants à risque élevé et que les secteurs géographiques couverts par les ALSCC soient gérables dans le contexte de leurs responsabilités et rôles globaux.

RECOMMANDATION 11 : Le SCC doit veiller à ce que les codes de dépenses de l’IIPALC dans les bases de données financières soient exacts et normalisés pour que les dépenses soient consignées et surveillées de façon adéquate.

RECOMMANDATION 12 : Le SCC devrait élaborer des protocoles globaux et normalisés d’échange de renseignements et les diffuser afin de déterminer les besoins en information des intervenants de l’IIPALC et le type de renseignement qui peut être échangé.

RECOMMANDATION 13 : Le SCC devrait envisager l’élaboration d’une trousse de communication normalisée qui pourrait être utilisée dans le cadre de la sensibilisation des ALSCC pour joindre une plus grande partie de la collectivité.

RECOMMANDATION 14 : Le SCC devrait mener un examen plus exhaustif des partenariats entre les policiers et les agents de libération conditionnelle dans les autres administrations et communiquer de façon active avec ces administrations pour déterminer des pratiques exemplaires ou des leçons apprises qui pourraient être applicables à l’IIPALC.

Le Service correctionnel du Canada (SCC) est un organisme du portefeuille de la Sécurité publique. Le portefeuille en question réunit les principaux organismes fédéraux qui s’occupent de la sécurité publique, dont la Gendarmerie royale du Canada (ERC), la Commission nationale des libérations conditionnelles (CNLC), l’Agence des services frontaliers du Canada, le Service canadien du renseignement de sécurité et trois organismes de surveillance, dont le Bureau de l’enquêteur correctionnel.

En veillant à la garde et à la réinsertion sociale sans risque des délinquants admissibles, le SCC contribue à la sécurité publique. Plus particulièrement, le SCC est chargé d’administrer les peines imposées par les tribunaux aux délinquants condamnés à un emprisonnement de deux ans ou plus. Cela comprend les deux éléments d’une peine : la garde à proprement parler et la surveillance au sein de la collectivité. Le SCC assure également la surveillance postpénale des délinquants faisant l’objet d’une ordonnance de surveillance de longue durée (OSLD) pour une période pouvant aller jusqu’à dix ans. À la fin de l’exercice 2006-2007, le SCC était responsable d’environ 13 200 détenus sous responsabilité fédérale et de 8 000 délinquants dans la collectivité (Service correctionnel du Canada [SCC], 2007).

Le fait que la population carcérale augmente et change représente des défis pour le SCC, qui cherche à réaliser son mandat de procéder à la réinsertion sociale sécuritaire des délinquants dans la collectivité. La population carcérale générale a augmenté, comme ont augmenté les proportions de délinquants envoyés dans des établissements à sécurité maximale et purgeant des peines plus courtes. La prévalence des délinquants associés à des gangs a augmenté, et il y a de plus en plus de délinquants désignés comme ayant des troubles de santé mentale graves (SCC, 2008).

La population de délinquants et de délinquantes sous responsabilité fédérale a augmenté de 2004-2005 à 2007-2008 (7 % et 36 %, respectivement), et, malgré une légère diminution du nombre de délinquants autochtones détenus durant l’exercice 2007-2008, il y a eu une augmentation de 23 % du nombre de détenus autochtones au cours des dix dernières années. En 2007-2008, une proportion accrue de délinquants étaient emprisonnés pour des peines plus courtes (c.-à-d. moins de trois ans).

Même s’il y a eu une légère diminution au cours des deux dernières années, plus d’un nouveau délinquant admis durant l’exercice 2007-2008 sur dix était considéré à l’évaluation initiale comme devant être envoyé dans un établissement à sécurité maximale (11 %), ce qui reflète une augmentation de 83 % des cotes à « sécurité maximale » depuis 1996-1997. Il y a eu une importante diminution du nombre de femmes ayant reçu une cote « sécurité maximale » lors de l’évaluation initiale au cours deux dernières années (de 11 % en 2006-2007 à 6 % en 2007-2008).

Même si la proportion de nouveaux délinquants masculins admis ayant des liens avec des gangs est restée stable au cours des trois dernières années, la proportion a augmenté de 11 % en 1996-1997 à 14 % en 2007-2008. Parmi les délinquants de sexe masculin détenus, l’affiliation à un gang a augmenté de 12 % en 1996-1997 à 16 % en 2007-2008. Une nouvelle délinquante admise durant 2007-2008 sur dix était affiliée à un gang, et cette proportion a augmenté de façon régulière depuis 1996-1997 (de 5 % à 13 %, soit plus de 160 %).

En 2007-2008, plus d’un délinquant masculin sous responsabilité fédérale sur dix était considéré au moment de l’admission comme ayant des problèmes de santé mentale, et cette proportion a augmenté de 67 % depuis 1996-1997 (de 6 % à 10 %). En 2007-2008, une délinquante sous responsabilité fédérale sur quatre était considérée au moment de l’admission comme ayant des troubles de santé mentale, proportion qui a augmenté de 69 % depuis 1996-1997.

Puisque la grande majorité des délinquants incarcérés finissent par être remis en liberté dans la collectivité, les profils criminels et démographiques des délinquants dans des établissements fédéraux ont des répercussions sur les types d’interventions requises pour augmenter la probabilité que la réinsertion sociale des délinquants soit réussie.

Après des diminutions du nombre de délinquants sous responsabilité fédérale dans la collectivité faisant l’objet d’une surveillance active de 1999-2000 à 2004-2005, il y a eu des augmentations de 1,2 % et de 1,9 % en 2005-2006 et 2006-2007, respectivement. En 2006-2007, 6 332 hommes et 450 femmes faisaient l’objet d’une surveillance active dans la collectivité (Sécurité publique Canada, 2007).^{Note de bas de page 1}

En 1995, la Loi sur le système correctionnel et la mise en liberté sous condition (LSCMLC) a été modifiée afin de permettre à la CNLC d’imposer une condition d’assignation à résidence aux délinquants bénéficiant d’une libération d’office qui étaient considérés comme susceptibles de commettre une infraction figurant à l’annexe I (infraction violente) avant la fin de leur peine. Quand la modification est entrée en vigueur en janvier 1996, le SCC a observé une diminution du nombre de renvois en vue d’un examen de maintien en incarcération et une très importante augmentation du nombre d’assignations à résidence lorsqu’il y avait libération d’office (Grant, Johnson et Muirhead, 2000).

À la lumière des défis accrus, comme l’évolution du profil des délinquants à laquelle est confronté le SCC, il faut relever les défis de manière novatrice et créative. Une des approches utilisées consiste à renforcer le lien entre les organisations du milieu de la justice pénale en créant des partenariats entre les organisations correctionnelles et les services de police et en allant au-delà des simples relations d’application de la loi afin d’inclure la prestation de services aux délinquants dans la collectivité.

Le renforcement des partenariats entre les services correctionnels, les services de police, les organisations communautaires et les intervenants peut être un moyen d’améliorer la surveillance dans la collectivité afin de réduire, au bout du compte, la participation des délinquants à des activités criminelles dans la collectivité. De tels partenariats peuvent permettre un suivi accru des délinquants dans la collectivité et une amélioration de la communication et de l’échange de renseignements entre les services de police, les agents de libération conditionnelle et les intervenants dans la collectivité.

Les partenariats entre la police et les services correctionnels bénéficient d’un important appui parce que de tels programmes sont susceptibles de contribuer à la sécurité publique (Murphy et Worrall, 2007). Il y a aussi plusieurs autres avantages dignes de mention associés aux partenariats entre la police et les services correctionnels, y compris utiliser les compétences des employés de manières complémentaires, améliorer les relations entre les services correctionnels et les services de police, atteindre des buts communs grâce à la collaboration et l’échange de renseignements, étendre les partenariats afin d’inclure d’autres organisations communautaires et obtenir le soutien des décideurs et du grand public à l’égard des efforts de collaboration (Parent et Snyder, 1999). Le but ultime est d’améliorer la sécurité publique tout en contribuant à la réinsertion sociale sécuritaire des délinquants dans la collectivité. En fait, selon certaines recherches, les partenariats entre des agents de police et les services correctionnels peuvent aider à réduire les taux de criminalité (Corbetter, Fitzgerald et Jordan, 1998; Worrall et Gaines, 2006).

Un des principaux avantages des partenariats entre la police et les services correctionnels est la possibilité de jouer de nouveaux rôles et des rôles accrus dans la collectivité. Même si on s’est beaucoup penché sur les avantages éventuels de tels partenariats, on n’a pas porté attention à la possibilité que de tels partenariats produisent des conséquences inattendues. Bon nombre de services de police et de services correctionnels n’ont pas établi de lignes directrices opérationnelles préalables pour aider les agents à s’adapter aux changements découlant de ces partenariats (Murphy et Worrall, 2007). Cela peut faire en sorte que les agents devront définir après coup ce qu’ils peuvent et devraient faire en tant que participants actifs du partenariat. Par conséquent, on crée souvent les partenariats entre la police et les services correctionnels dans un contexte où peu de mesures organisationnelles ont été prises pour garantir le succès du partenariat (Murphy et Worrall, 2007).

Les rôles accrus des employés des services de police et des bureaux de libération conditionnelle peuvent aussi causer des problèmes au sein des organismes partenaires, y compris le glissement de la mission, la distorsion de la mission et les retards organisationnels (Corbett, 1998; Worrall & Gaines, 2006). Le glissement de la mission renvoie à l’augmentation des demandes au regard du temps du personnel et des ressources de l’organisme à mesure que les rôles et les tâches liées au partenariat augmentent. Dans les endroits où les partenariats prospèrent, les agents de correction et les agents de police participants effectuent un certain nombre de nouvelles activités connexes visant à renforcer les liens communautaires. Les agents peuvent alors effectuer des activités qui dépassent la portée de leurs tâches normales. Assurer la prestation de services sociaux, s’acquitter de fonctions communautaires et répondre aux plaintes qui ne sont pas liées à la surveillance dans la collectivité en sont quelques exemples. Les changements découlant du partenariat ne créeront pas autant de défis pour les agents de police qui sont exemptés d’autres responsabilités ou qui seraient en patrouille. Dans le cas des agents de correction qui s’acquittent encore de leur charge de travail habituelle, les contraintes temporelles sont évidentes et pourraient facilement compromettre l’efficacité. Si l’on apporte les bons changements organisationnels et structurels, on peut éliminer ces problèmes. Cependant, le besoin d’apporter de tels changements est souvent passé sous silence (Corbett, 1998).

La distorsion de la mission renvoie au mélange ou à la confusion des rôles distincts de la police et des agents de libération conditionnelle et de probation. Plus particulièrement, on l’a définie comme « la possibilité que les partenariats entre la police et les responsables de la probation fassent en sorte que les agents de police et les agents de probation voient leurs activités quotidiennes et leurs rôles professionnels changer de diverses manières »[traduction] (Murphy et Worrall, 2007, p. 133). Il y a d’importantes différences entre les lignes directrices procédurales suivies par les agents de police et celles suivies par les services correctionnels. Traditionnellement, la mission des services de police tourne autour de la notion d’application de la loi — c’estàdire rétablir et maintenir l’ordre, appliquer les lois et procéder à des enquêtes lorsqu’il y a des crimes — tandis que, traditionnellement, la mission des services correctionnels se concentre sur la réinsertion sociale et la gestion de cas et inclut certains éléments liés à l’application de la loi. La distorsion de la mission est susceptible de nuire à l’atteinte des objectifs visés par les partenariats entre la police et les services correctionnels en raison de la confusion des rôles entre le personnel des services de police et le personnel chargé des libérations conditionnelles.

Il peut y avoir des retards organisationnels quand les partenariats entre la police et les services correctionnels sont simplement greffés aux arrangements organisationnels existants et lorsqu’on ne revoit pas les modèles d’affectation des tâches. Les modèles d’affectation des tâches, les normes liées à l’échange de renseignements et d’autres exigences bureaucratiques et administratives doivent être rétablis et remplacés par des normes plus générales et plus souples afin d’appuyer l’Initiative (Corbett, 1998).

Malgré les complications potentielles pouvant découler des partenariats entre la police et les services correctionnels, de tels accords peuvent devenir des moyens pratiques et très utiles pour les deux organismes de travailler ensemble efficacement afin d’atteindre leurs objectifs. De tels partenariats sont susceptibles d’améliorer la sécurité publique en contribuant à la capacité des agents de police et de libération conditionnelle d’effectuer un suivi efficace des délinquants dans la collectivité grâce à l’échange de renseignements et à d’autres efforts conjoints. Cependant, pour que les partenariats soient en mesure d’atteindre efficacement leurs objectifs, il est important que les décideurs définissent ce à quoi devrait ressembler chaque partenariat, les objectifs qu’il devrait tenter d’atteindre, comment il devrait fonctionner et de quelle façon, selon eux, il devrait influer sur la collectivité servie et le système de justice pénale (Parent et Snyder, 1999).

En mai 2005, le financement de l’Initiative de renforcement de la sécurité communautaire a été approuvé, dont l’IIPALC faisait partie. Dans le cadre de l’Initiative, 52 millions de dollars ont été affectés sur une période de cinq ans pour un certain nombre de mesures visant à renforcer la sécurité dans la collectivité. L’Initiative de renforcement de la sécurité communautaire incluait trois nouveaux programmes ou activités pour le SCC, y compris : (1) l’Initiative qui fait l’objet de la présente évaluation, l’IIPALC; (2) l’Initiative sur la santé mentale dans la collectivité (conçue de manière à fournir un continuum de soins visant à aider les délinquants qui ont d’importants troubles mentaux à réintégrer la collectivité); (3) la prestation accrue de renseignements aux victimes (devant être fournis à même les ressources existantes du SCC). L’Initiative incluait aussi le financement de plusieurs activités dans d’autres ministères, liées principalement à la prestation de services supplémentaires à l’intention des victimes et des délinquants ayant des problèmes de santé mentale. Parmi les autres ministères qui ont aussi reçu du financement dans le cadre de l’Initiative, mentionnons la Commission nationale des libérations conditionnelles, le Bureau de l’enquêteur correctionnel, le ministère de la Justice, et le ministère de la Sécurité publique.^{Note de bas de page 2}

Dans le cadre de l’Initiative de renforcement de la sécurité communautaire, l’Initiative intégrée de la police et des agents de libération conditionnelle (IIPALC) a reçu 7 millions de dollars sur une période de cinq ans commençant en 2005-2006. L’objectif de l’Initiative était d’accroître l’échange de renseignements entre les partenaires du système de justice pénale, et, partant, de permettre un suivi et une surveillance plus efficaces des délinquants à risque élevé et l’arrestation plus rapide des délinquants illégalement en liberté.

Un élément clé de l’IIPALC, également connu sous le nom d’Initiative des agents de liaison avec les services correctionnels communautaires (ALSCC), était la création et la dotation de postes d’ALSCC. Les ALSCC sont des agents de police spéciaux affectés temporairement au SCC. Dix-sept postes d’ALSCC ont été établis dans 16 endroits à l’échelle du pays (deux ALSCC ont été affectés au même endroit à Montréal). Les ALSCC sont affectés dans les bureaux de libération conditionnelle dans la collectivité du SCC dans les régions qui sont associées géographiquement à des centres correctionnels communautaires (CCC) et dans les grands centres urbains qui hébergent et surveillent des délinquants à risque élevé. Les emplacements ont été choisis par Opérations de réinsertion sociale dans la collectivité et les employés du Secteur de la politique stratégique qui ont préparé la présentation au Conseil du Trésor. La sélection des emplacements était fondée sur les éléments suivants :

• il devait y avoir au moins un ALSCC dans chacun des huit (8) districts de services correctionnels communautaires;
• les ALSCC devraient être affectés dans des collectivités où il y a des CCC ou où il y a une concentration de délinquants à risque élevé;
• le besoin de renforcer les partenariats du SCC avec les services de police national, provinciaux et locaux;
• les taux de criminalité de 2004 par région métropolitaine de recensement (Statistique Canada).

Grâce à l’IIPALC, on prévoyait que les partenariats accrus entre la police, les organisations communautaires et les intervenants permettraient de renforcer la surveillance dans la collectivité. On s’attendait à ce que de tels partenariats permettent d’effectuer un meilleur suivi des délinquants à risque élevé et d’améliorer les communications et l’échange de renseignements entre la police, les agents de libération conditionnelle et les intervenants dans la collectivité.

Les objectifs de l’IIPALC étaient les suivants :

• améliorer les partenariats avec les services de police grâce à une collaboration et une communication accrues entre le SCC, la police et les intervenants dans la collectivité;
• obtenir des renseignements de ces administrations et en échanger avec elles;
• renforcer la capacité de suivi des délinquants à risque élevé dans la collectivité;
• renforcer la capacité d’arrêter les délinquants illégalement en liberté (c.-à-d. incidence sur le nombre de délinquants illégalement en liberté, le nombre de jours que ceux-ci passent en liberté et le nombre d’infractions qu’ils commettent);
• augmenter la confiance du public à l’égard de la stratégie de réinsertion sociale du SCC.

On a créé des mécanismes afin de permettre à l’administration centrale (AC) de superviser l’IIPALC. Plus particulièrement, les ALSCC fournissaient des rapports d’activité trimestriels, et les districts, un rapport annuel à l’AC. Les ALSCC et les membres du personnel qui travaillaient en collaboration avec les ALSCC sur certains aspects du cas d’un délinquant devaient consigner leurs communications dans le Registre des interventions du SGD. On a demandé aux ALSCC d’enregistrer dans le Registre des interventions les communications qui ne touchent pas un membre du personnel du SCC (p. ex. le suivi d’un délinquant illégalement en liberté), afin de s’assurer qu’il n’y avait pas dédoublement dans le registre.

1.2.1 Description du poste d’agent de liaison avec les services correctionnels communautaires^{Note de bas de page 3}

Les postes d’ALSCC sont occupés par des agents de police de services de police canadiens qui ont un minimum de cinq ans d’expérience liée à l’application de la loi sur le terrain et au moins deux ans d’expérience dans le domaine des enquêtes criminelles. Les ALSCC sont affectés dans des centres correctionnels communautaires (CCC) et/ou des bureaux de libération conditionnelle et conservent les pouvoirs qui leur sont conférés par les lois provinciales (p. ex. diverses lois sur les services de police), leurs pouvoirs d’agent de la paix prévus dans le Code criminel du Canada et les autres pouvoirs policiers dont ils sont investis par la common law. Même si les ALSCC restent des agents de police, ils ne portent pas l’uniforme. Ils peuvent porter leur arme, mais ne peuvent pas exercer les pouvoirs que la LSCMLC confère aux membres du personnel du SCC (p. ex. effectuer des fouilles). Toute fouille d’un délinquant ou de sa chambre et de son contenu par un ALSCC doit être effectuée en vertu des pouvoirs qu’ont habituellement les agents de police (c.-à-d. avec un mandat, plutôt qu’en vertu des dispositions de la LSCMLC).

Selon la description de travail des ALSCC, ceux-ci doivent travailler avec les agents de libération conditionnelle pour gérer les délinquants à risque élevé dans la collectivité. En tant que membres à part entière de l’équipe de gestion des cas du SCC, les ALSCC doivent participer à la planification et à la prise de décisions préalables à la libération conditionnelle en élaborant des stratégies de surveillance afin de garantir un suivi spécial des délinquants à risque élevé. Les ALSCC doivent aussi obtenir et recueillir des renseignements sur les délinquants illégalement en liberté et communiquer avec les organismes d’application de la loi afin de les aider à arrêter ces délinquants. Dans le cadre de leur rôle de liaison avec les services de police, les ALSCC doivent élaborer des protocoles visant à renforcer la capacité d’échanger des renseignements entre le SCC et les services de police. Les activités clés des ALSCC (selon la description de travail) sont les suivantes :^{Note de bas de page 4}

Activités clés

• Participer à la planification de la libération conditionnelle des délinquants à risque élevé;
• participer à l’élaboration de stratégies de surveillance et d’intervention structurées dans la collectivité visant les délinquants à risque élevé et les délinquants dont la cote de risque a été augmentée;
• examiner périodiquement le progrès des délinquants à risque élevé;
• participer à la surveillance et à la gestion des délinquants visés par une OSLD;
• recueillir et analyser des renseignements et les communiquer aux services de police, au SCC, au gouvernement et à d’autres organismes;
• travailler avec les agents de libération conditionnelle et les organismes d’application de la loi afin d’arrêter les délinquants qui sont illégalement en liberté;
• réaliser des activités de liaison auprès des services de police;
• réaliser des activités de sensibilisation, de liaison et de mobilisation communautaires;
• agir en tant que membre de l’équipe de gestion des cas;
• fournir des commentaires touchant la sécurité du personnel dans la collectivité; et,
• fournir des renseignements pratiques aux services de police concernant les politiques et les procédures du SCC sur les délinquants sous responsabilité fédérale.

Responsabilités

• Utiliser des ordinateurs et des logiciels connexes (Système de gestion des délinquant(e)s [SGD], RADAR, InfoPol, etc.);
• documenter les activités clés dans le Système de gestion des délinquant(e)s;
• compiler des statistiques liées aux activités clés;
• communiquer des renseignements pertinents concernant les activités de liaison avec l’équipe de gestion; et,
• créer des relations de travail permanentes avec les organismes externes.

1.2.2 Processus de dotation des postes d’ALSCC

Les ALSCC ont été affectés temporairement au SCC dans le cadre du Programme Échanges Canada. Par conséquent, les processus de sélection visant à doter ces postes n’ont pas été effectués au sein du SCC. Cependant, les règlements en matière de dotation de certains services de police exigent que des processus de sélection soient organisés pour trouver des titulaires pour les postes d’ALSCC. Dans la plupart des cas, les postes d’ALSCC étaient affichés dans les bureaux des services de police, et les candidats intéressés présentaient une demande par l’intermédiaire de leur service de police respectif. Dans certains cas, un candidat était choisi par la direction du service de police. En ce qui a trait au processus d’entrevue, dans certains cas, le SCC a été invité à participer et, dans d’autres cas, le candidat était choisi pour le SCC après que le service de police avait procédé à un processus de dotation interne. Dans le cadre du Programme Échanges Canada, le SCC doit respecter les règlements de dotation interne de ces organisations externes.

Programme Échanges Canada^{Note de bas de page 5}

Le Programme Échanges Canada favorise et facilite l’échange d’employés, grâce à des affectations temporaires, entre la fonction publique fédérale et des organisations externes, au Canada et à l’étranger. Il s’agit d’un programme d’échange de compétences axé sur le perfectionnement entre l’administration publique centrale et d’autres organisations privées, publiques et sans but lucratif. Le Programme Échanges Canada est le seul véhicule juridique permettant les échanges entre la fonction publique fédérale et des organisations externes. Durant les affectations, les employés travaillent sur place avec l’organisation hôte (c.-à-d. le SCC), mais restent des employés de l’organisation d’origine (c.-à-d. le service de police). Les sous-commissaires régionaux doivent signer les accords dans le cadre du Programme Échanges Canada. Les affectations dans le cadre d’échanges peuvent durer jusqu’à trois années consécutives. Une prolongation pouvant aller jusqu’à une année supplémentaire peut être ajoutée à l’affectation.

Un montant de 7 millions de dollars a été versé pour l’IIPALC, sur une période de cinq ans commençant durant l’exercice 2005-2006. La majeure partie des fonds devait servir à embaucher 17 ALSCC et à leur verser un salaire. Des fonds étaient aussi consacrés au fonctionnement, aux services communs, aux avantages sociaux des employés et à l’hébergement. Les détails du financement initial de l’IIPALC sont présentés dans le Tableau 1.

Il convient de signaler qu’il y a eu des retards durant la négociation et la mise en oeuvre des accords d’Échanges Canada avec les forces de police au cours des premières années de l’Initiative. Plus particulièrement, seulement un poste d’ALSCC a été comblé en 2005-2006. En raison de la mise en oeuvre et de la réception des fonds tardives^{Note de bas de page 6} en 2005-2006, le SCC a eu l’autorisation de reporter 200 000 $ de l’exercice 2005-2006 à 2006-2007. En outre, le calcul des salaires était initialement fondé sur l’hypothèse que ce serait des agents de police ayant une ou deux années d’expérience qui allaient être affectés aux postes d’ALSCC. À la suite de consultations avec les services de police, ce sont des agents de police ayant plus d’expérience qui ont été choisis, ce qui a entraîné une augmentation dans les dépenses salariales. Le SCC a réaffecté à l’interne 900 000 $ supplémentaires en 2007-2008, 2008-2009 et 2009-2010 au profit de l’IIPALC pour compenser les coûts salariaux supplémentaires. Le tableau 2 présente le budget révisé de l’IIPALC.

En raison du fait que les postes d’ALSCC n’ont pas tous été dotés en 2006-2007 et 2007-2008, seulement une partie des fonds de l’IIPALC ont été dépensés durant ces années. Par conséquent, il y a eu deux reports de fonds supplémentaires durant les années subséquentes. Plus particulièrement, 469 000 $ ont été transférés du budget de 2006-2007 à celui de 2007-2008. Une autre procédure de report a mené au transfert de 150 000 $ de 2006-2007 et de 400 000 $ de 2007-2008 à l’exercice 2008-2009, soit un troisième report s’élevant à 550 000 $. Le budget révisé total de l’IIPALC, à la lumière de ces transferts, pour chacun des cinq exercices en cause figure dans le Tableau 2.

Les dépenses générales pour les exercices 2005-2006, 2006-2007 et 2007-2008 figurent dans le Tableau 3. Les dépenses ont augmenté d’environ 200 000 $ en 2005-2006 à un peu moins de 1,4 million de dollars en affectations totales en 2007-2008, lorsque la majorité des postes d’ALSCC ont été comblés.

Le but de l’évaluation était de fournir les renseignements nécessaires à la prise de décisions sur les investissements liés à l’IIPALC avant l’expiration du financement à la fin de l’exercice 2009-2010. Le Cadre de gestion et de responsabilisation axé sur les résultats (CGRR) de l’IIPALC a été utilisé comme fondement de la présente évaluation. Selon le CGRR, la Direction de l’évaluation (AC du SCC) a élaboré une stratégie d’évaluation avec l’aide d’un groupe consultatif composé de représentants des Opérations de réinsertion sociale dans la collectivité, de la Division de la mesure du rendement, du personnel du SCC travaillant dans la collectivité et d’un ALSCC. Les objectifs étaient d’évaluer des enjeux liés à la pertinence, au succès, à la rentabilité, à la conception et à la mise en oeuvre et tous les effets involontaires liés à l’Initiative. En raison des retards liés à la dotation des postes d’ALSCC, l’évaluation a ciblé la mise en oeuvre de l’IIPALC. Lorsque cela était possible, nous avons évalué les succès de l’Initiative liés aux résultats immédiats et intermédiaires, selon l’état de la mise en oeuvre et la disponibilité de données fiables.

La stratégie d’évaluation est fondée sur les activités, les extrants et les résultats présentés dans le modèle logique de l’IIPALC. Le modèle logique est une présentation graphique des activités, des extrants et des résultats clés liés à l’IIPALC et est présenté à l’annexe A.^{Note de bas de page 7}

Les six activités jugées essentielles dans le cadre de l’IIPALC du SCC sont les suivantes :

1. Dotation
2. Formation
3. Activités de liaison et d’échange d’information avec la police et d’autres organismes pertinents
4. Participation à la gestion des délinquants à risque élevé
5. Suivi des délinquants IEL
6. Liaison avec les intervenants dans la collectivité

Les extrants directs de ces activités incluent les éléments suivants :

1. Établissement de descriptions de travail claires
2. Trousse de formation nationale normalisée pour les ALSCC
3. Communications régulières avec la police et d’autres organismes pertinents et processus de communication établis
4. Participation au processus de gestion de cas pré-libératoire et post-libératoire
5. Participation à la collecte et à l’échange d’information avec les services de police au sujet des délinquants IEL
6. Processus pour la communication d’information au public et plan de liaison proactif

Les résultats prévus des activités réalisées ont été regroupés selon qu’ils étaient immédiats, intermédiaires ou ultimes. Les résultats immédiats sont les suivants :

1. Embauche de 17 agents de liaison avec les services correctionnels communautaires
2. Sensibilisation accrue aux rôles et responsabilités des ALSCC
3. Établissement de partenariats avec la police
4. Surveillance améliorée des cas à risque élevé grâce à la collaboration
5. Échange d’information entre la police et le SCC/collaboration accrue entre la police et le SCC pour l’arrestation des délinquants IEL
6. Augmentation de la couverture médiatique positive/neutre

Les résultats intermédiaires sont les suivants :

1. Augmentation de la qualité et du niveau de surveillance et de collaboration avec la police
2. Réseau amélioré de communication entre le SCC et la police
3. Meilleures gestion du risque et surveillance dans la collectivité
4. Facilitation de l’arrestation des délinquants IEL
5. Meilleure compréhension des services correctionnels de la part du public

Enfin, les résultats ultimes sont les suivants :

1. Délinquants logés et réintégrés dans la collectivité canadienne en toute sécurité et de façon efficace
2. Sécurité du public améliorée
3. Confiance accrue du public à l’égard du SCC

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