2011 TSSTC 17
Référence : DP World (Canada) Inc. c. International Longshore and Warehouse Union, section locale 500 et al., 2011 TSSTC 17
Date : 2011-08-09
Dossier : 2010-43 et 2010-45
Rendue à : Ottawa
Entre :
DP World (Canada) Inc., appelant, intimé
et
Syndicat international des débardeurs et magasiniers, section locale 500, appelant, intimé
John Sullivan et Gino Guzzo, intimés
Affaire : Appel et appel incident en vertu du paragraphe 146(1) du Code canadien du travail à l’encontre de deux instructions données par un agent de santé et de sécurité
Décision : La contestation de la compétence est rejetée
Décision rendue par : M. Jean-Pierre Aubre, agent d’appel
Langue de la décision : Anglais
Pour l’appelante/intimée : Me Alan D. Winter, avocat, Harris & Company LLP
Pour les intimés/ appelants : Me Stephanie Drake, avocate, Victory Square Law Office LLP
MOTIFS
[1] Il s’agit d’un appel et d’un appel incident interjetés en vertu du paragraphe 146(1) du Code canadien du travail (le Code) à l’encontre de deux instructions émises par un agent de santé et de sécurité (Ag.SST) le 25 octobre 2010.
Contexte
[2] La présente affaire a trait aux appels interjetés par les deux parties à l’encontre des instructions émises par l’Ag.SST P. Wong le 25 octobre 2010. Ce jour-là, deux instructions ont été émises à DP World (Canada) Inc. (DP World), une entreprise d’aconage. Ces instructions avaient trait à une opération précise de chargement du grain à bord de navires, soit le chargement du grain dans des conditions météorologiques défavorables par des ouvertures en béton dans les écoutilles de chargement d’un navire. L’enquête de l’Ag.SST Wong qui a entraîné les deux instructions faisait suite au refus de travailler signalé par les intimés John Sullivan et Gino Guzzo relativement à une telle opération de chargement effectuée à bord d’un navire au James Richardson International Grain Terminal à Vancouver (Colombie-Britannique).
[3] La première instruction de l’Ag.SST à l’intention de DP World – par souci de commodité, elle sera désignée ci-après sous le nom de « PW du 25 octobre 2010 » – fait l’objet d’appels de la part de DP World et du Syndicat international des débardeurs et magasiniers (SIDM), section locale 500. Cette instruction est en rapport direct avec une instruction donnée précédemment par un autre Ag.SST à DP World en 2007 visant la même opération de chargement du grain; à la suite de cette instruction, DP World avait retenu les services d’un spécialiste, Genesis Engineering Inc. (Genesis), chargé d’enquêter sur la sécurité du chargement du grain par des ouvertures en béton dans les écoutilles de chargement des navires : Genesis devait effectuer des tests, soumettre un rapport sur la sécurité de cette opération de chargement du grain et approuver des procédures de travail sécuritaires. Cette enquête réalisée par Genesis avait mené à un rapport final qui incluait une annexe intitulée [traduction] « Opacimètre manuel », qui décrivait la conception et le fonctionnement d’un opacimètre devant servir à mener à bien une des mesures de sécurité exposées dans les conclusions du rapport de Genesis.
[4] Ce rapport a mené à l’élaboration d’une version préliminaire d’une procédure de travail sécuritaire intitulée [traduction] « Procédure de versement du grain dans les ouvertures d’alimentation – version préliminaire du 19 janvier 2010 », qui décrivait de manière détaillée la démarche servant au chargement du grain par les ouvertures en béton dans les écoutilles de chargement. Cette procédure comportait un mécanisme et un processus de contrôle des niveaux d’empoussiérage au moyen d’un opacimètre, suivant la recommandation formulée dans le rapport final de Genesis. Après avoir reçu ce document, l’Ag.SST initial a conclu que l’employeur s’était conformé aux exigences de son instruction, et l’a confirmé dans une communication écrite. Dans cette confirmation écrite, l’Ag.SST a également indiqué que l’employeur était tenu de consulter le comité de santé et de sécurité avant de mettre en place la version finale de ladite procédure de sécurité.
[5] Compte tenu de cette conclusion de l’Ag.SST, l’employeur DP World a retiré l’appel qu’il avait interjeté à l’encontre de cette instruction.
[6] Ainsi qu’il a été signalé ci-dessus, la première instruction de l’Ag.SST fait l’objet d’appels à la fois de DP World et du SIDM. En ce qui a trait à DP World, l’instruction exige que cette dernière charge une personne compétente d’évaluer [traduction] « les conclusions du rapport de Genesis Engineering Inc. et de se pencher sur les préoccupations soulevées par le SIDM, section locale 500, concernant l’opacimètre utilisé dans le cadre du chargement du grain ». L’appel de DP World soulève trois motifs, présentés à titre subsidiaire. Aux fins de la présente décision, seul le premier motif d’appel sera examiné. À titre de motif d’appel principal, DP World soutient que l’Ag.SST a commis une erreur de droit et a outrepassé sa compétence en donnant son instruction. Selon l’appelant, cette instruction vise des questions qui avaient déjà été réglées dans l’instruction de 2007 à l’intention de l’employeur, soit celle qui a mené au rapport de Genesis. Après avoir lu ce rapport, l’Ag.SST ayant rédigé l’instruction de 2007 a conclu que l’employeur s’y était conformé. Selon l’appelante DP World, l’auteur de la présente instruction, c’est-à-dire l’Ag.SST Wong, n’a pas les pouvoirs conférés par la loi ou la compétence pour annuler ou contredire une instruction antérieure et une décision sur la conformité rendues par un autre agent de santé et de sécurité, si bien qu’il faut annuler l’instruction.
[7] Les motifs de l’appel interjeté par le SIDM à l’encontre de l’instruction sont d’une nature différente et seront exposés et examinés dans le cadre d’une décision subséquente, s’il y a lieu de rendre une telle décision à la suite de ma décision concernant le premier motif d’appel soulevé par DP World.
[8] Seul DP World interjette appel de la deuxième instruction, celle qui vise les deux employés ayant refusé de travailler, soit M. Sullivan et M. Guzzo (PW du 25 octobre 2010 - A) et qui leur indique de ne pas utiliser l’opacimètre devant servir durant le chargement du grain tant que l’instruction à l’intention de DP World n’a pas été respectée.
Question à trancher
[9] En ce qui a trait à ce premier motif d’appel soulevé par DP World, la question à trancher est essentiellement de savoir si, en examinant un refus de travailler d’un ou de plusieurs employés, un agent de santé et de sécurité est lié par les conclusions et instructions établies précédemment par un autre agent de santé et de sécurité ayant examiné un dossier comportant d’importantes ressemblances avec le dossier à l’étude, si bien que l’Ag.SST n’aurait pas compétence pour prendre les mesures qu’il a prises.
Observations
Observations de DP World
[10] Ainsi qu’il a été signalé ci-dessus, l’appelant DP World soutient d’abord qu’un agent de santé et de sécurité n’a pas les pouvoirs conférés par la loi ou la compétence pour donner des instructions ayant pour effet d’annuler ou de contredire des instructions ou des décisions sur la conformité rendues précédemment par un autre agent de santé et de sécurité. Selon DP World, en émettant l’instruction qu’il a donnée, l’Ag.SST Wong annulait en fait la conclusion tirée précédemment par un autre Ag.SST selon laquelle le rapport final de Genesis et les procédures de travail sécuritaires subséquentes répondaient aux exigences établies (soit l’élaboration [traduction] « d’une documentation et de procédures appropriées approuvées par une autorité compétente ») et ce, sans un fondement probatoire adéquat.
[11] L’appelant fait valoir que ces instructions plus récentes (2010) ne renferment aucune information, ne règlent aucune préoccupation et n’imposent aucune mesure à l’appelant qui ne soit pas déjà dans l’instruction et la lettre de conformité précédentes de l’Ag.SST datant de 2007. Par conséquent, l’appelante DP Word soutient que l’Ag.SST Wong, par le truchement de ses instructions, ordonne essentiellement à l’appelante de prendre des mesures qu’elle a déjà prises et qui avaient déjà été approuvées par l’autre Ag.SST en 2007. Ainsi, cela équivaut au réexamen et à l’annulation ou modification par l’Ag.SST Wong de l’instruction précédente de l’Ag.SST datant de 2007, une mesure qui outrepassait la compétence de l’Ag.SST Wong aux termes du Code, car seul un agent d’appel est habilité, en vertu des articles 146 et 146.1 du Code, à réexaminer, annuler ou modifier une instruction ou une décision sur la conformité rendues par un Ag.SST.
Observations du SIDM
[12] En guise de réponse, l’intimé SIDM soutient que le présent dossier découle d’un refus de travailler et que l’intervention d’un Ag.SST à la suite d’un tel refus, soit la rédaction d’une instruction dans la présente affaire, est fondée sur les faits et circonstances propres au refus, si bien qu’il n’est pas possible qu’il y ait une instruction qui empêche le refus d’un type de travail particulier une fois pour toutes, sans égard aux circonstances et aux conditions de travail. En ce qui concerne les enquêtes sur les refus de travailler, les agents de santé et de sécurité ont une compétence et un mandat très larges et doivent effectuer une enquête sur les faits se rapportant au dossier afin d’établir s’il existe un danger, actuel ou potentiel.
[13] Ainsi, une lettre de conformité rédigée par un Ag.SST relativement à un dossier particulier, fondée sur les faits et circonstances propres à ce dossier, ne peut restreindre à perpétuité la rédaction de nouvelles instructions visant une question similaire. Il faut plutôt qu’un Ag.SST soit habilité, à la lumière de chaque nouvel ensemble de faits, à rendre une nouvelle décision concernant l’existence possible d’un danger, en se fondant sur les faits nouvellement recueillis. Toute autre conclusion aurait pour effet d’entraver de façon injustifiée le pouvoir discrétionnaire de l’Ag.SST, en contravention au Code.
Observations de DP World en guise de réfutation
[14] En guise de réfutation, l’appelante DP World soutient que, contrairement à la position avancée par l’intimé, les événements qui ont mené aux instructions de 2007 et de 2010 étaient essentiellement identiques, et qu’il en va de même pour les préoccupations des employés qui ont entraîné les refus et les enquêtes des Ag.SST en 2007 et 2010. En fait, les préoccupations signalées par les employés en 2010, bien qu’elles soient de la même nature, avaient en fait une visée plus restreinte et la préoccupation soulevée en 2010 concernant l’opacimètre avait déjà été réglée, si bien que les instructions de l’Ag.SST Wong en 2010 ne pouvaient pas être qualifiées de [traduction] « nouvelles instructions ».
[15] En conclusion, selon la position de l’appelant DP World, il ne faut pas interpréter le régime législatif de la partie II du Code de manière à admettre qu’une partie puisse recourir de manière répétitive à des refus de travail jusqu’à ce que cette partie obtienne la conclusion qu’elle souhaite obtenir, mais n’a pu obtenir au moyen de ces refus précédents.
Analyse
[16] Selon la position exposée par l’appelant DP World relativement au premier motif d’appel, il faudrait essentiellement que le soussigné adopte une démarche comparative afin de décider si, au chapitre des faits, des circonstances et des préoccupations, il y aurait des ressemblances entre les deux dossiers examinés par les deux agents de santé et de sécurité à différents moments, si bien qu’il serait possible de conclure que le deuxième dossier est similaire en tous points au dossier précédent et que, pour cette raison, le deuxième agent de santé et de sécurité serait lié dans ses propres conclusions d’enquête par celles tirées par le premier agent de santé et de sécurité. Je n’ai aucune intention d’effectuer une telle démarche : d’abord, parce que ce n’est pas nécessaire; et ensuite, parce qu’à mon avis le texte législatif ne justifie pas cette interprétation avancée par l’appelant DP World.
[17] Les refus de travailler signalés par les intimés John Sullivan et Gino Guzzo sont à l’origine de la présente affaire. Le processus prévu pour intervenir à la suite d’un refus de travailler est établi aux articles 128 et 129 du Code. L’article 128 décrit ce qu’on pourrait désigner comme étant le processus de règlement interne des refus de travailler par des travailleurs invoquant un ou plusieurs des motifs prévus dans le Code; quant à l’article 129, on pourrait le décrire comme étant le point de départ de l’intervention de l’agent de santé et de sécurité dans le processus, après la constatation que le volet interne du processus n’a pas porté fruit.
[18] Selon la formulation du paragraphe 129(1), il est très clair premièrement que, ayant maintenu son refus de travailler et ayant informé l’agent de santé et de sécurité de cette décision, l’employé qui refuse de travailler se fonde toujours sur les mêmes motifs pour démontrer le « bien-fondé » de ce refus, si bien qu’il s’agit des mêmes faits et circonstances évoqués à l’étape du règlement interne (« Une fois informé, conformément au paragraphe 128(13), du maintien du refus, […] »; or selon le paragraphe 128(13), l’employé peut maintenir son refus « s’il a des motifs raisonnables de croire que le danger continue d’exister malgré les mesures prises par l’employeur »). Deuxièmement, aux termes de l’article 129 (paragraphe 129(1)), un agent de santé et de sécurité est tenu d’effectuer une enquête ou de faire effectuer cette enquête par un autre agent. De plus, en vertu du paragraphe (4) de ce même article 129, au terme de l’enquête sur les faits et circonstances menée par l’agent de santé et de sécurité en vertu du paragraphe 129(1), l’agent doit décider de l’existence du danger et informer aussitôt par écrit l’employeur et l’employé de sa décision. Ainsi, il est clair que l’affaire à l’origine de l’enquête et de la décision de l’Ag.SST doit reposer sur les faits et les circonstances qui lui sont propres, et que l’enquête et la décision de l’Ag.SST doivent être fondées sur ces faits et ces circonstances, et non sur les faits et circonstances d’une décision antérieure, quelles que soient les similitudes.
[19] Toutefois, on ne peut ignorer que, dans le cadre de l’examen de l’affaire dont il est saisi, un agent de santé et de sécurité peut prendre connaissance de conclusions et de décisions rendues par d’autres agents de santé et de sécurité dans des affaires comportant des similitudes plus ou moins importantes (y compris, comme dans la présente affaire, des similarités très importantes), et qu’en fin de compte la décision exposée par l’Ag.SST peut être perçue comme ayant pour effet de contredire ou d’annuler de telles décisions antérieures. Faudrait-il alors que l’Ag.SST se sente lié par les décisions antérieures lorsqu’il formule la sienne? Je ne crois pas et ce, pour plusieurs motifs. Premièrement, ainsi que je l’ai indiqué précédemment, chaque affaire doit reposer sur les faits et les circonstances qui lui sont propres, et la compétence de l’Ag.SST se limite à cette affaire-là – il n’a pas à décider s’il doit aligner sa réflexion sur celle qui a fondé une décision antérieure qui, il convient de le signaler, a également été rendue à la lumière des faits et des circonstances qui lui sont propres. Deuxièmement, pour admettre le raisonnement avancé par l’appelant DP World, il faudrait ignorer que, avec le passage du temps, un Ag.SST peut avoir une perception, une compréhension et une interprétation différentes des mêmes faits et circonstances, et que cela s’avère d’autant plus exact quand il s’agit de différents agents de santé et de sécurité. À ce chapitre, je souscris à l’avis du SIDM selon lequel une décision antérieure ne doit pas restreindre à perpétuité la formulation de nouvelles décisions concernant des questions similaires. Troisièmement, je rejette la position avancée par l’appelante selon laquelle en rendant une décision ou une instruction qui contredit une décision antérieure rendue par un autre Ag.SST dans une affaire similaire, un Ag.SST usurpe la fonction de l’agent d’appel. Ainsi que je l’ai indiqué précédemment, le rôle de l’Ag.SST consiste à rendre une décision fondée sur les faits et circonstances de l’affaire dont il est saisi, et non sur les faits et circonstances d’affaires antérieures, sans égard à l’impact ou aux répercussions sur des conclusions et décisions antérieures qui ne lient pas l’Ag.SST. Ce dernier point valide l’existence d’un processus d’appel auquel les agents de santé et de sécurité ne participent pas et dans le cadre duquel l’agent d’appel chargé de vérifier la validité de la décision prise par un Ag.SST peut examiner non seulement les faits et circonstances pris en considération par l’Ag.SST, mais aussi les conclusions et décisions d’autres Ag.SST. Il s’agit d’un rôle nettement différent de celui de l’Ag.SST. Enfin, il convient de signaler que ni l’Ag.SST, ni l’agent d’appel, ne sont liés par les décisions rendues par d’autres Ag.SST ou agents d’appel. Bien qu’il soit possible d’attribuer à de telles décisions une force persuasive, il ne faut aucunement leur reconnaître un effet contraignant sur l’Ag.SST ou l’agent d’appel.
[20] Sur ce point, je m’appuie sur le texte de Macaulay et Sprague dans Hearings before administrative tribunals, troisième édition, à la page 6-6 :
[traduction]
Les décisions d’un organisme administratif ne créent de précédent pour personne, y compris pour l’organisme lui-même. Ces décisions ont, au mieux, un effet persuasif. Bien que les organismes doivent tâcher de faire preuve de cohérence dans leurs décisions, ils ne sont pas tenus d’appliquer automatiquement les décisions administratives rendues antérieurement. Une adhésion rigide au principe de la cohérence peut nuire à l’aptitude d’un organisme à improviser ou à s’adapter. […]
Le rôle des précédents chez les organismes administratifs est une question soulevée le plus souvent dans deux situations : i) lorsqu’un organisme est habilité à se prononcer sur une question se rapportant à la même partie sur une base régulière ou périodique (p. ex. l’établissement d’un barème); ii) lorsqu’un organisme doit rendre une décision sur une question similaire à celle examinée dans d’autres affaires. Dans les deux cas, il est facile d’énoncer la règle applicable : un organisme n’est pas lié par ses décisions antérieures. Autrement dit, la doctrine stare decisis ne s’applique pas dans la sphère administrative. Les organismes ont non seulement la possibilité de ne pas traiter leurs décisions antérieures comme des précédents, mais en plus elles ont l’obligation de ne pas les traiter ainsi. […]
Cela est clair en ce qui a trait aux affaires : où l’agence est dotée d’un certain pouvoir discrétionnaire et doit décider de quelle manière l’exercer; et où une décision comporte un volet lié aux politiques que l’agent doit formuler.
[21] Enfin, je veux répondre à la préoccupation de l’appelant DP World selon laquelle le rejet de sa position fondée sur le premier motif d’appel renforcerait le message sous‑jacent du SIDM, à savoir que si vous ne parvenez pas initialement à obtenir la conclusion souhaitée de la part d’un agent de santé et de sécurité, il suffit que les syndiqués continuent de refuser les mêmes tâches jusqu’à ce que le résultat souhaité par le syndicat soit obtenu. Je signalerais tout simplement que les membres du syndicat sont des employés de l’employeur et que, à ce titre, l’article 147.1 du Code autorise l’employeur à imposer des mesures disciplinaires à l’égard de tout employé qui s’est prévalu de ses droits de refuser de travailler s’il peut prouver que celui-ci a délibérément exercé ces droits de façon abusive.
Décision
[22] À la lumière de tout ce qui précède, le premier motif d’appel de l’appelant DP World est rejeté.
Jean-Pierre Aubre
Agent d’appel
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