2018 TSSTC 1

  • Date : 2018-03-14
  • Dossier : 2016-40
  • Entre :

    Ressources naturelles Canada, appelante

    et

    Institut professionnel de la fonction publique du Canada, intimé
  • Indexé sous : Ressources naturelles Canada c. Institut professionnel de la fonction publique du Canada
  • Affaire : Appel interjeté en vertu du paragraphe 146(1) du Code canadien du travail à l’encontre d’une instruction émise par une représentante déléguée par le ministre du Travail.
  • Décision : L’instruction est modifiée.
  • Décision rendue par : M. Jean-Pierre Aubre, agent d’appel
  • Langue de la décision : Anglais
  • Pour l'appelante : Me Richard E. Fader, Groupe du droit du travail et de l’emploi, ministère de la Justice
  • Pour l’intimée : Me Peter Engelmann, Goldblatt Partners LLP
  • Référence : 2018 TSSTC 1

Motifs de la décision

[1] La présente affaire concerne un appel interjeté en vertu de l’article 146 du Code canadien du travail (le Code) à l’encontre d’une instruction émise par une représentante déléguée par le ministre du Travail (la déléguée ministérielle), Mme Nicole Dubé, le 17 novembre 2016. Ladite instruction, émise en vertu du paragraphe 145(1) du Code suite à une enquête par la déléguée ministérielle Dubé, concluait que l’appelante avait contrevenu à l’alinéa 125(1)(z.16) du Code et au paragraphe 20.9(3) du Règlement canadien sur la santé et la sécurité au travail (le Règlement).

[2] Plus particulièrement, la déléguée ministérielle Dubé a conclu que l’appelante (l’employeur) n’avait pas nommé une ou plusieurs personnes répondant à la définition de « personne compétente » tel que prescrit et défini à l’alinéa 20.9(1)a) du Règlement exigeant que la ou les personnes « [soient] impartiale[s] et [soient] considérée[s] comme telle[s]  par les parties » pour enquêter sur une plainte de violence dans le lieu de travail qui serait survenue entre deux employés de l’appelante entre août 2013 et juillet 2014.

[3] Par souci de clarté pour ce qui suit, je cite ici les parties les plus pertinentes de l’article 20.9 du Règlement qui sont au cœur de la présente affaire :

  • 20.9 (1) Au présent article, personne compétente s’entend de toute personne qui, à la fois :
    • est impartiale et est considérée comme telle par les parties;
    • a des connaissances, une formation et de l’expérience dans le domaine de la violence dans le lieu de travail;
    • connaît les textes législatifs applicables.
  • Dès qu’il a connaissance de violence dans le lieu de travail ou de toute allégation d’une telle violence, l’employeur tente avec l’employé de régler la situation à l’amiable dans les meilleurs délais.
  • Si la situation n’est pas ainsi réglée, l’employeur nomme une personne compétente pour faire enquête sur la situation et lui fournit tout renseignement pertinent qui ne fait pas l’objet d’une interdiction légale de communication ni n’est susceptible de révéler l’identité de personnes sans leur consentement.
  • Au terme de son enquête, la personne compétente fournit à l’employeur un rapport écrit contenant ses conclusions et recommandations.
  • […]

[4] L’instruction émise par la déléguée ministérielle Dubé ordonnait à l’appelante de cesser la contravention mentionnée précédemment. À l’examen du rapport d’enquête de la déléguée ministérielle, qui a été déposé en preuve, il devient évident que cette instruction se fondait sur la conclusion de la déléguée ministérielle selon laquelle, bien que la personne contre laquelle des allégations de violence dans le lieu de travail ont été déposées puisse au départ avoir « considéré » la ou les personnes nommées par l’appelante pour enquêter sur cette situation comme étant « impartiale[s] », les renseignements obtenus par la suite lors de l’enquête ont indiqué que cette impartialité requise de la ou des personnes compétentes qui ont mené l’enquête n’avait pas été maintenue tout au long du processus d’enquête. En clair, l’instruction a par conséquent entraîné l’ordre pour l’appelante de nommer à nouveau une personne compétente pour enquêter sur la plainte de violence alléguée dans le lieu de travail et, par conséquent, de mener une nouvelle enquête.

[5] Il convient de noter à ce stade peu avancé que, pendant l’examen de cette affaire par la déléguée ministérielle Dubé, examen qui l’a conduite à réunir une quantité considérable de documents (plus de 1 400 pages), elle n’a jamais exprimé de conclusions quant à savoir si une situation de violence s’était produite dans le lieu de travail mettant en cause la personne au nom de laquelle l’intimé agit en l’espèce et un autre protagoniste, faisant toujours référence à la violence « alléguée » lorsqu’il était nécessaire de se reporter à cette question, évitant ainsi d’empiéter sur le champ de compétence de la ou des « personnes compétentes » consistant à recueillir des renseignements pour établir s’il y a eu de la violence dans le lieu de travail.

[6] Les dispositions du Règlement mentionnées précédemment définissent « personne compétente » comme « une » personne au singulier et précisent que l’obligation de l’employeur est de nommer « une » personne compétente, au singulier, pour enquêter sur une plainte de violence dans le lieu de travail. Ce libellé semble indiquer que le rôle d’une « personne compétente » énoncé dans le Règlement doit être tenu par une seule personne.

[7] En l’espèce, toutefois, le rapport de la déléguée ministérielle révèle que l’employeur (l’appelante) a choisi de nommer trois membres de son personnel pour agir comme « une » personne compétente dans le processus d’enquête, une décision contestable selon moi étant donné que les protagonistes et les enquêteurs travaillent dans le même lieu de travail. Ce fait, cependant, ne constitue pas en soi un non-respect des obligations du Règlement, comme l’a souligné l’appelante au début de l’audience et comme l’intimé ne l’a pas contesté. En effet, le paragraphe 33(2) de la Loi d’interprétation, L.R.C. (1985), ch. I-21, dispose que « [l]e pluriel ou le singulier s’appliquent, le cas échéant, à l’unité et à la pluralité. »

[8] Ce qui précède ne modifie pas l’obligation selon laquelle, lorsque plus d’une personne est nommée pour agir en tant que groupe de personnes compétentes, par voie de conséquence nécessaire, chaque personne doit respecter individuellement les exigences imposées par la définition d’une personne compétente au sens du Règlement. Les parties n’ont pas contesté.

Contexte

[9] Le seul témoin entendu dans ces procédures était la déléguée ministérielle Dubé et, par conséquent, la description des faits et des circonstances entourant la présente affaire a été tirée du rapport d’enquête de la déléguée ministérielle déposé en preuve, ainsi que de son témoignage.

[10] Le premier élément de cette affaire s’est produit le 8 mai 2014, lorsqu’un incident est survenu entre la personne A (victime présumée) et la personne B (superviseur de la victime présumée et individu représenté par le syndicat de l’intimé dans le présent appel), qui s’est soldé par le dépôt d’une plainte de violence dans le lieu de travail par la victime présumée (personne A) contre son superviseur (personne B) auprès du conseiller ministériel en matière de programme de santé et sécurité au travail (Brian Murphy) le 8 juillet 2014.

[11] Les documents recueillis par la déléguée ministérielle Dubé démontrent qu’à la même date, M. Murphy a demandé la convocation de l’équipe de prévention de la violence dans le lieu de travail pour mener une enquête sur la plainte non réglée, en ces termes : [traduction] « Puisque ce problème n’est pas réglé et que la demanderesse et d’autres parties de l’équipe sont toujours victimes d’intimidation, je demande à ce que soit constituée l’équipe de [prévention de la violence dans le lieu de travail (PVLT)]  pour mener l’enquête. ». Un avis a été donné par ce dernier à la personne B et à son représentant syndical le 9 septembre 2014, indiquant qu’une enquête sur la violence dans le lieu de travail conformément au Règlement serait menée après qu’il a été allégué qu’il y avait eu de l’intimidation dans le lieu de travail  entre août 2013 et juillet 2014.

[12] À la même date, la personne B et son représentant syndical ont demandé des détails par écrit sur l’incident d’intimidation et bien qu’aucune réponse écrite n’ait été reçue du fait que la plainte a été formulée verbalement, s’ensuivant une communication téléphonique (11 septembre) entre cette dernière et un membre éventuel de l’équipe d’enquête (la « personne compétente »), Brian Murphy a informé le représentant syndical a) que des cris et de l’intimidation ont eu lieu dans le groupe supervisé par la personne B, b) que trois personnes rempliraient la fonction d’équipe d’enquête/« personne compétente », ces personnes étant le représentant en santé et sécurité au travail, Brian Murphy, le représentant des relations de travail, D. D., et le représentant de la sécurité, Alain Joanisse, et c) qu’aucun reproche ne serait formulé et que l’objectif de l’enquête était de régler le problème.

[13] Il convient de noter que, le 4 septembre 2014, le même Brian Murphy a avisé la personne B par courriel de l’allégation et lui a révélé l’identité des membres de l’équipe d’enquête, lui demandant d’accuser réception de ces renseignements et d’indiquer si elle acceptait ou non la composition de ladite équipe. Cette communication ne demandait pas spécifiquement si ladite équipe était « considérée » comme impartiale par l’intimé, ni ne renseignait sur l’expérience, la formation ou les antécédents des membres de l’équipe pour traiter de telles affaires. À ce moment-là, l’intimé a répondu n’avoir [traduction] « aucun problème quant à la composition de l’équipe [d’enquête] » et, qu’en ce qui concerne sa demande de détails concernant l’allégation, il a été uniquement avisé qu’elle portait sur de « l’intimidation dans le lieu de travail », sans plus de précisions.

[14] Entre septembre et novembre 2014, l’équipe d’enquête a interrogé cinq employés. Parmi ceux-ci, trois personnes ont travaillé avec ou pour la personne B, mais avant la période considérée, et ont fourni des renseignements sur des allégations portées contre la personne B concernant des incidents survenus avant cette même période. Bien que les enquêteurs aient indiqué au représentant syndical de l’intimé que des cris ont fusé dans le groupe supervisé par la personne B, seul un membre actif de ce groupe a été interrogé.

[15] La dernière à avoir été interrogée par l’équipe d’enquête le 10 décembre 2014 est la personne B, qui jusqu’à alors n’avait pas reçu de précisions concernant la plainte déposée contre elle ni aucune allégation spécifique. Personne ne l’avait questionné sur des incidents, des personnes, des dates ou des moments particuliers outre lui avoir demandé si elle avait déjà intimidé ou crié après des individus au travail. Il lui a également été demandé d’identifier des témoins (deux) qui avaient, selon elle, une connaissance directe d’un incident particulier avec la personne qu’elle supposait être la plaignante et d’identifier également d’autres membres de son équipe qui pourraient être interrogés par les enquêteurs. Aucune de ces personnes n’a été interrogée par l’équipe d’enquête.

[16] De ces deux témoins identifiés par la personne B, le rapport de la déléguée ministérielle Dubé indique que l’un d’entre eux a été contacté par la victime/plaignante présumée pour lui demander de corroborer ses allégations sur l’incident qui fait l’objet de l’enquête, ce témoin ayant plutôt affirmé ne pas se souvenir d’avoir entendu des cris et se rappelant que la personne B s’était exprimée « de façon professionnelle ».

[17] Par des demandes d’accès à l’information et de protection des renseignements personnels (AIPRP) et la réception, le 25 mai 2015, d’une ébauche du rapport des enquêteurs qui a été signé le 9 ou 10 mars 2015, la personne B a découvert qu’elle n’avait pas été informée de tous les renseignements en la possession des enquêteurs, plus précisément les allégations provenant des trois témoins susmentionnés et, par conséquent, elle n’a pas eu l’occasion de répondre à ces allégations qui ne se rapportaient pas directement à l’incident faisant l’objet de l’enquête.

[18] À la suite de ce qui précède, la personne B a cessé de croire que les enquêteurs étaient impartiaux ou qu’ils avaient la compétence et la formation, l’expérience et les connaissances requises pour mener l’enquête et a, par conséquent, cessé de les considérer comme la ou les « personnes compétentes » définies à l’alinéa 20.9(1)a) du Règlement. Le rapport d’enquête de la ou des « personnes compétentes » concluait qu’un acte de violence dans le lieu de travail était survenu entre la personne B et la personne A sous la forme de cris. Il semblerait que la personne B n’a pas eu l’occasion de formuler des observations sur l’ébauche de rapport qui, dans sa version finale, contenait plusieurs modifications qui lui étaient préjudiciables.

[19] De plus, le 3 juin 2015, à l’occasion d’une rencontre avec le directeur de la personne B à laquelle ont participé son représentant syndical et un membre de l’équipe d’enquête (D. D.), il a été reconnu que le témoignage du directeur (les déclarations erronées) recueilli par les enquêteurs contenait des erreurs qui n’ont jamais été corrigées. D. D., qui était l’un des individus constituant les « personnes compétentes », a participé activement à la rencontre en recommandant que la personne B entreprenne un programme d’accompagnement ou de formation, à défaut de quoi il pourrait y avoir une conclusion d’insubordination et, par voie de conséquence, des mesures disciplinaires.

[20] Le 12 juillet 2015, la personne B a déposé une plainte dans le cadre du Programme du travail, alléguant que son employeur n’avait pas respecté le paragraphe 20.9(3) du Règlement, en ne nommant pas une « personne compétente » qui satisfasse à la définition prévue à l’alinéa 20.9(1)a) du Règlement, pour enquêter sur une plainte non réglée de violence dans le lieu de travail dont elle faisait l’objet. Le formulaire d’enregistrement de la plainte rempli par la personne B contenait les déclarations suivantes :

  • [Traduction] Le rapport est rempli de déclarations contradictoires, inexactes et subjectives, y compris des prétentions non étayées. Une personne compétente impartiale ne devrait pas faire de déclarations subjectives.
  • J’ai accepté le choix initial des membres de l’équipe d’enquête de bonne foi en septembre 2014. Toutefois, à la lecture de l’ébauche de rapport (reçu uniquement en mai 2015 et du rapport final reçu uniquement le 3 juin 2015), des déclarations inappropriées, partiales et subjectives faites dans le rapport d’enquête de la personne compétente justifient ma réelle crainte de partialité de la part de la personne compétente/de l’équipe d’enquête.
  • J’ai informé mon employeur et [Relations de travail (RT)] de mes inquiétudes concernant le rapport final du 3 juin 2015 lorsque le rapport final m’a été présenté pour la première fois. Le conseiller en relations de travail et membre de l’équipe d’enquête [personne compétente], [D. D.], était présent et a entendu l’un des témoins dans l’enquête et dont les déclarations sont rapportées dans le rapport, c.-à-d. l’« employeur » – M. Phil Jago a confirmé, à mon représentant syndical et à moi-même, que le rapport contenait des allégations formulées contre moi par M. Jago pendant l’enquête, allégations que M. Jago affirme « ne pas avoir faites ».

[21] La plainte avait d’abord été traitée par le délégué ministériel MacNeil qui, après avoir confirmé que l’intimé avait initialement accepté la ou les personnes compétentes, faisant ainsi en sorte que [traduction] l’« employeur [avait] satisfait aux exigences de la Loi », a conclu que le Programme du travail ne pouvait rien faire de plus pour l’intimé, car [traduction] « il n’existe aucun processus d’appel pour les conclusions du rapport une fois qu’il est achevé » [soulignement ajouté].

[22] Après avoir été avisée de la conclusion tirée par le délégué ministériel MacNeil, la personne B a communiqué avec le supérieur de ce dernier par téléphone et par courrier électronique, précisant que [traduction]  « je n’ai pas disposé de renseignements suffisants concernant la personne compétente lorsque j’ai approuvé les membres de l’équipe d’enquête », et a ajouté dans d’autres communications ce qui suit :

  • [Traduction] J’ai également examiné la partie XX du Règlement canadien sur la santé et la sécurité au travail. Il prévoit qu’en tant que partie, je dois considérer la [personne] compétente comme impartiale. Le verbe « considérée » dans le Règlement désigne une action continue et ne prévoit pas de délai pour cette action. Comme je l’ai mentionné, au début, lors de la première communication, je n’avais aucune raison de ne pas penser que les individus indiqués dans l’équipe d’enquête seraient impartiaux et qu’ils auraient les connaissances, la formation et l’expérience relativement à des questions portant sur la violence dans le lieu de travail conformément à l’article 20.9[(1)b)]. Ce n’est qu’au moment où j’ai vu l’ébauche de rapport que j’ai remis en question leur impartialité et leurs compétences et expériences concernant cette enquête. Je crois que le Règlement indique très clairement que la personne compétente doit être impartiale et être considérée comme telle en tout temps par les parties.

[23] La déléguée ministérielle Dubé a ainsi été chargée principalement d’examiner l’enquête sur la plainte et, en février 2016, la déléguée a avisé l’employeur que les documents que la personne B a obtenus par l’AIPRP indiquaient que la personne compétente/l’équipe d’enquête n’était pas demeurée impartiale tout au long de son enquête. La déléguée ministérielle Dubé a souligné à l’employeur que, pour réfuter cette affirmation, elle avait besoin de documents pour démontrer que la personne B avait été informée de toutes les allégations précédemment portées contre elle et en la possession de l’équipe d’enquête, et qu’elle avait eu la possibilité de répondre à ces allégations.

[24] Le 7 avril 2016, le chef de service de santé et sécurité au travail de l’employeur a répondu à la déléguée ministérielle Dubé par une lettre indiquant que, selon lui, l’équipe d’enquête de la personne compétente avait effectué une enquête juste et impartiale et avait respecté les principes de justice naturelle.

[25] Le 5 juillet 2016, le directeur intérimaire des services dans le lieu de travail a présenté une seconde lettre à la déléguée ministérielle réaffirmant la position de l’employeur selon laquelle il estimait que l’équipe d’enquête était demeurée impartiale. Toutefois, aucune des lettres ne contenait de preuve documentaire pour étayer la position de l’employeur, ou pour démontrer que la personne B avait eu la possibilité de répondre à toutes les allégations faites à son endroit.

[26] Sur la foi des renseignements dont disposait la déléguée ministérielle, elle était d’accord avec la personne B et concluait que l’employeur n’avait pas respecté le paragraphe 20.9(3) du Règlement, c’est-à-dire que même si la personne B avait initialement approuvé la ou les personnes compétentes choisies, les renseignements obtenus par la suite indiquaient que l’impartialité n’avait pas été assurée pendant le processus d’enquête.

Questions en litige

[27] Pour pouvoir définir la question en litige à trancher dans le cadre du présent appel, il est nécessaire, en premier lieu, de bien comprendre la décision rendue par la déléguée ministérielle et qui a donné lieu à l’appel. L’instruction en appel provient de la conclusion formulée par la déléguée ministérielle Dubé selon laquelle [traduction] « l’employeur n’a pas nommé de personne(s) répondant à la définition d’une "personne compétente" », tel que prescrit par le Règlement, pour « enquêter sur une plainte de violence dans le lieu de travail qui serait survenue entre deux employés » [soulignement ajouté] au cours d’une certaine période. J’ai mis en italique le terme « serait », car il ressort clairement de la phraséologie de l’instruction que la déléguée ministérielle n’a pas dépassé le seuil de l’allégation en ce qui concerne la plainte de violence dans le lieu de travail, ou en d’autres termes, n’a pas, en rédigeant l’instruction, cherché à décider si la plainte était fondée.

[28] Cette conclusion/instruction par la déléguée ministérielle faisait suite à une première conclusion tirée par un autre délégué ministériel (MacNeil) relativement à la même plainte, selon laquelle lorsqu’un employeur a prétendu respecter les exigences du Règlement relatives à la nomination d’une ou des « personnes compétentes » et qu’une personne, en l’espèce la personne B, a accepté le choix de la ou des personnes constituant la ou les personnes compétentes au début de l’enquête devant être effectuée sur la plainte, il n’y a aucune autre intervention possible de la part de l’autorité de réglementation/du ministre (déléguée ministérielle) et, par la suite d’un agent d’appel, car [traduction] « il n’existe aucun processus d’appel pour les conclusions du rapport une fois qu’il est achevé » [soulignement ajouté], ce rapport étant rédigé pour régler le fond de la plainte ou destiné à le faire. De plus, l’accent est mis sur le terme « conclusions » pour mettre le raisonnement du délégué ministériel MacNeil en perspective, lorsque la plainte de la personne B a été rejetée parce que le processus d’enquête était prétendument achevé, d’où les conclusions qui ont été tirées.

[29] Ceci étant dit, dans le cas de l’instruction faisant l’objet de l’appel, l’explication de la déléguée ministérielle concernant l’enquête en ce qu’elle décrit comme la plainte de violence alléguée dans le lieu de travail ne concerne pas manifestement les prétendues  conclusions du rapport d’enquête, mais la façon dont l’enquête a pu être effectuée, comme il ressort de l’extrait suivant de son rapport :

  • [Traduction] Ayant examiné les renseignements disponibles, la soussignée [déléguée ministérielle] est d’accord avec [l’intimé], et conclut que l’employeur n’a pas respecté le paragraphe 20.9(3) du [Règlement]. Dans cette affaire, même si [l’intimé] a initialement accepté les personnes compétentes choisies, des renseignements ont été obtenus par la suite qui indiquent que l’impartialité n’a pas été assurée pendant le processus d’enquête.

[30] Il convient de noter que cette conclusion a été tirée après qu’il a été ordonné que la première enquête soit rouverte.

[31] Les parties ont manifestement des opinions contraires sur la question que je dois trancher. Dans le cas de l’appelante, elle est d’avis que le processus de nomination de la prétendue  « personne compétente », qui doit satisfaire à certaines conditions selon le Règlement, doit être dissocié de l’enquête et ainsi, à cet égard, qu’un délégué ministériel n’est pas compétent pour examiner l’équité procédurale relative à l’enquête d’une personne compétente lorsque cette enquête a commencé. Selon l’appelante, la déléguée ministérielle Dubé n’avait pas la compétence pour émettre une instruction à l’encontre d’un employeur pour ne pas avoir nommé une « personne compétente » en raison de préoccupations qui concernent les actes de la personne compétente pendant l’enquête, et l’instruction devrait donc être annulée.

[32] Quant à l’intimé, il est d’avis qu’un délégué ministériel est compétent pour établir le non‑respect par l’employeur de tout élément de la partie II du Code et, ainsi, de la partie XX du Règlement, notamment la question de la « personne compétente », et que cette compétence n’est pas perdue du fait de l’accord initial par une personne, en l’espèce la personne B, que la personne compétente est impartiale et du fait du commencement de l’enquête, voire même de son achèvement.

[33] À la lumière de ce qui précède, la question à trancher est essentiellement de savoir si la déléguée ministérielle Dubé avait la compétence, en vertu du pouvoir général de supervision de la conformité et d’application des lois du ministre délégué au délégué ministériel, d’examiner au moment où elle l’a fait si ces personnes nommées pour remplir le rôle de « personne compétente » répondaient et continuaient de répondre aux conditions de nomination établies par le Règlement pendant l’enquête.

Observations des parties

Observations de l’appelante

[34] La position adoptée par l’appelante est essentiellement de nature juridique et ne remet pas en question l’exactitude des faits de la cause. En résumé, l’appelante estime que le processus d’enquête dans le lieu de travail établi à l’article 20.9 du Règlement comporte trois parties ou étapes à savoir, le choix de la « personne compétente », l’enquête par celle-ci et la conclusion (le rapport) de ladite enquête, et que le pouvoir d’émettre une instruction est conféré au délégué ministériel uniquement pour la première et la dernière étape, ce qui signifie qu’une instruction peut être émise contre un employeur au début et jusqu’à ce que les parties conviennent d’une personne compétente. Puis, dès que la « personne compétente » a publié son rapport d’enquête lorsque, conformément à l’alinéa 20.9(5)c) du Règlement, l’employeur a l’obligation de mettre en place la mesure corrective, le cas échéant, établie dans le rapport, et qu’il ne le fait pas, une instruction pourrait être émise par un délégué ministériel.

[35] Selon l’appelante, à l’étape intermédiaire, si la « personne compétente » commence son enquête, celle-ci sera effectuée en toute indépendance de l’employeur puisqu’il ne s’agit pas d’une enquête de l’employeur. De plus, un délégué ministériel n’a pas le pouvoir d’émettre une instruction concernant l’équité procédurale puisque cela concerne l’enquête de la personne compétente. L’appelante soutient que le libellé de l’article 20.9 du Règlement établit clairement une distinction entre l’employeur et la « personne compétente » et, par conséquent, que l’obligation d’enquêter repose sur cette dernière et non sur l’employeur, et rien n’indique dans l’article 20.9 que l’employeur conserve la maîtrise ou la surveillance de l’enquête.

[36] L’appelante étaye sa prétention sur ce qui est décrit comme étant le principe moderne d’interprétation des lois, à savoir qu’il faut lire les termes d’une loi [traduction] « dans leur contexte global en suivant le sens ordinaire et grammatical qui s’harmonise avec l’économie de la loi, son objet de la loi et l’intention du législateur » (Elmer Driedger, The Construction of Statutes), exprimé selon le « sens ordinaire » ou le sens qui [traduction] « fait référence à la première impression du lecteur, à la compréhension qui vient spontanément à l’esprit quand les mots sont interprétés dans leur contexte immédiat » ou le [traduction] « sens naturel qui se dégage de la simple lecture de la disposition dans son ensemble » (Ruth Sullivan, Sullivan on the Construction of Statutes).

[37] Recourant au « sens naturel » de l’article 20.9, en vertu du paragraphe 20.9(3), l’employeur doit « nommer » une personne compétente, à savoir une personne qui enquêtera sur la violence dans le lieu de travail, alors qu’en vertu du paragraphe 20.9(4), il y a une étape distincte dans le processus qui est l’enquête pour laquelle la disposition ne fait pas référence à l’employeur, mais uniquement à la personne compétente elle-même.

[38] Essentiellement, la position avancée par l’appelante est que l’article 20.9 présente des rôles consécutifs, celui de l’employeur et celui de la personne compétente/de l’enquêteur. Lorsqu’une entité a rempli son rôle assigné, la suivante est saisie de l’affaire, ce qui signifie que la première entité n’a plus de rôle et ne peut plus agir relativement à l’affaire. Pour résumer, selon l’appelante, la première entité ou le premier acteur dans l’ordre est en fait functus officio. L’appelante soutient que l’enquête par une personne compétente n’est pas une enquête d’employeur et qu’il serait contraire au Code et à ses règlements de permettre une ingérence dans l’enquête. L’appelante s’appuie sur le récent arrêt rendu par la Cour d’appel fédérale, Canada (Procureur général) c. Alliance de la Fonction publique Canada, 2015 CAF 273, [2016] 3 RCF 33 (P.g. Canada c. AFPC), où, selon les termes de la Cour :

  • [31] [...] permettre aux employeurs de mener leurs propres enquêtes à la suite de plaintes de violence dans le lieu de travail et d’établir eux‑mêmes si ces plaintes méritent ou non de faire l’objet d’une enquête par une personne compétente tournerait en dérision le régime réglementaire et aurait pour effet d’invalider le droit de l’employé à une enquête impartiale sur sa plainte en vue de prévenir d’autres incidents violents.

[39] L’appelante s’appuie également sur un autre arrêt rendu par la Cour suprême des Territoires du Nord-Ouest dans l’affaire Camillus Engineering c. Association of Professional Engineers, 2000 NWTSC 70, portant sur une relation entre un comité disciplinaire et le conseil de l’association, dans laquelle la Cour a déclaré :

  • [Traduction] [29] [...] Le point important est que la plainte est entre les mains, ou relève de la compétence, du conseil. La loi ne confère pas au comité disciplinaire d’autres rôles à jouer lorsqu’il l’a déchargé de ses fonctions et a pris la décision de renvoyer la plainte au conseil. Selon moi, rien n’indique dans la loi que le comité disciplinaire devrait jouer un autre rôle ou avoir le pouvoir de réexaminer sa décision antérieure.

[40] Dans le même ordre d’idées, la Cour d’appel fédérale dans l’arrêt El-Helou c. Service administratif des tribunaux judiciaires, 2016 CAF 273, a conclu que, ayant renvoyé une plainte en matière de représailles au Tribunal de la protection des fonctionnaires divulgateurs d’actes répréhensibles en vertu de la Loi sur la protection des fonctionnaires divulgateurs d’actes répréhensibles, le commissaire avait conclu à juste titre qu’il était functus officio et ne pouvait par retirer son renvoi, même si les éléments de preuve provenant d’autres affaires faisaient croire à ce dernier que ledit renvoi n’avait pas été justifié.

[41] L’appelante soutient donc que, dès que les parties conviennent de la personne compétente, cette personne compétente mène l’enquête en toute indépendance de l’employeur puisqu’il ne s’agit pas d’une enquête d’employeur. De plus, un délégué ministériel comme la déléguée ministérielle Dubé n’a aucun pouvoir en vertu de l’article 145 du Code d’émettre une instruction à l’encontre de la personne compétente et la partie XX du Règlement ne prévoit aucune fonction d’appel ou de surveillance pour un délégué ministériel en ce qui concerne l’enquête effectuée par la personne compétente. Toute préoccupation quant à l’enquête, notamment des préoccupations sur l’équité procédurale, peut uniquement être soumise à la Cour fédérale dans le cadre d’un contrôle judiciaire, et un délégué ministériel ne peut contourner ce manque de compétence en émettant une instruction à l’encontre de l’employeur pour une enquête qui n’est pas une enquête de l’employeur. Pour ce seul motif, l’appelante soutient que l’instruction devrait être annulée.

[42] Poussant plus loin la question du pouvoir du délégué ministériel, l’appelante soutient que le délégué ministériel n’a pas le pouvoir d’annuler le rapport de la « personne compétente », en soulignant le libellé du paragraphe 20.9(5) du Règlement qui rend obligatoire pour l’employeur de mettre en place les mesures correctives énoncées dans le rapport. L’appelante fait observer que rien dans le Code ou le Règlement ne pourrait être considéré comme un pouvoir du délégué ministériel d’ordonner à un employeur d’ignorer cette obligation. L’appelante fait toutefois valoir qu’en vertu des articles 18 et 18.1 de la Loi sur les Cours fédérales, la Cour fédérale a le pouvoir d’annuler le rapport et ses recommandations.

[43] Comme il s’est écoulé 26 mois depuis que les parties ont convenu de la nomination de la ou des « personnes compétentes » et 20 mois depuis que ces dernières ont remis leur rapport, il serait absurde de conclure que l’employeur n’a pas nommé une « personne compétente ». À cet égard, l’appelante estime que s’il est possible de conclure 20 mois après la présentation du rapport à un défaut de « nommer » une personne compétente impartiale, il y a absence de caractère définitif dans un cas où les parties doivent avoir une certaine certitude et où l’employeur doit pouvoir appliquer le rapport de la personne compétente, comme l’exige le Règlement.

[44] De plus, une telle approche a une incidence sur l’impartialité comme telle, car s’il peut être conclu que l’employeur a enfreint le Code et le Règlement en raison de la façon dont la « personne compétente » a mené son enquête, il peut être envisagé que l’employeur, essentiellement, reçoit l’instruction d’entraver le processus malgré le fait que l’enquête n’est pas une enquête de l’employeur selon la Cour fédérale. En l’espèce, la déléguée ministérielle Dubé a conclu que la « personne compétente » manquait d’impartialité parce que cette dernière (1) n’a pas interrogé les témoins pertinents et (2) n’a pas communiqué les documents pertinents à la personne B, qui ignorait par conséquent les accusations portées contre elle et qui n’a pas eu l’occasion d’y répondre.

[45] L’appelante fait valoir que ces questions concernent l’ensemble du droit administratif qui traite du droit de participation, plus précisément en l’espèce le principe d’audi alteram partem qui exige qu’une personne connaisse les accusations portées contre elle et qu’elle ait l’occasion d’y répondre devant l’organisme investi du pouvoir de décider. Selon l’appelante, ce domaine qui fait partie du contrôle judiciaire relève de la compétence exclusive de la Cour fédérale en vertu des articles 18 et 18.1 de sa loi applicable.

[46] Toutefois, ce qui se rapproche davantage de cette question particulière est le détail excessif dont la déléguée ministérielle Dubé a fait preuve en concluant à une violation du Code par l’employeur. À cet égard, l’appelante soutient que si les employeurs sont déclarés contrevenir au Code et au Règlement, et ainsi faire éventuellement l’objet d’une poursuite en vertu de la loi parce que les bons témoins n’ont pas été interrogés pendant l’enquête indépendante ou parce que les documents appropriés n’ont pas été communiqués dans le cadre de celle-ci, un employeur devra alors s’ingérer dans un processus qui est censé être indépendant de lui et le micro-gérer, ce qui, en soi, peut soulever des problèmes de manque d’impartialité dans le processus d’enquête. De la façon dont elle est rédigée, l’instruction de la déléguée ministérielle Dubé ne respecte ni l’esprit ni l’intention de la partie XX du Règlement et devrait donc être annulée.

[47] Quant à la question de savoir qui possède le pouvoir ou la compétence de revoir le processus d’enquête de la « personne compétente », l’appelante prétend qu’il s’agit d’une question d’intention du législateur et de compétence législative. À cet égard, le fait que la déléguée ministérielle n’a pas de pouvoir de contrôle en appel sur la « personne compétente » ne crée pas de vide dans le régime législatif car le recours au contrôle judiciaire est ouvert en Cour fédérale en vertu des articles 18 et 18.1 de la Loi sur les Cours fédérales.

[48] L’appelante s’appuie sur des décisions de la Cour fédérale, soit Larny Holdings Ltd. c. Canada (Ministre de la santé), 2002 CFPI 750, [2003] 1 C.F. 541, Moumdjian c. Canada (Comité de surveillance des activités du renseignement de sécurité), [1999] 4 C.F. 624, Nunavut Tunngavik Inc. c. Canada (Procureur général), 2004 CF 85 et Dhillon c. Canada (Procureur Général), 2016 CF 456. Ces décisions statuent généralement que l’article 18 de la Loi sur les Cours fédérales « doit être interprété de façon englobante et libérale, donc qu’une grande gamme de procédures administratives feront partie du mandat de contrôle judiciaire de la Cour ». Il est également clair que « le contrôle judiciaire n’est plus limité aux décisions ou aux ordonnances dont un décideur avait été chargé selon la loi habilitante » et que le rôle de contrôle de la Cour fédérale va au-delà des décisions au sens strict et comprend l’examen « d’une grande diversité d’actions administratives qui ne sont pas pour autant des “décisions ou ordonnances”, par exemple les règlements, rapports ou recommandations relevant de pouvoirs légaux, les énoncés de politique, lignes directrices et guides, ou l’une quelconque des formes multiples que peut prendre l’action administrative dans la prestation d’un programme public par un organisme public » dans la mesure où l’action administrative que l’on veut faire réformer découle d’un pouvoir prévu par la loi.

[49] La position de l’appelante veut donc qu’une « personne compétente » soit un « office fédéral » au sens de l’article 2 de la Loi sur les Cours fédérales, car elle possède une compétence et des pouvoirs conférés en vertu d’une loi du Parlement (le Code) et de son règlement d’application. Ces pouvoirs et cette compétence consistent à enquêter sur des allégations de violence dans le lieu de travail et à fournir à l’employeur des conclusions et des recommandations qui doivent être suivies en vertu de la loi de certaines mesures prescrites de la part de l’employeur.

[50] Le rapport de la personne compétente est donc établi conformément aux pouvoirs conférés par la loi et a une incidence sur les droits reconnus par la loi, impose des obligations juridiques ou cause des effets préjudiciables. L’appelante fait ainsi référence à l’arrêt récent de la Cour d’appel fédérale, Canada (Procureur général) c. Alliance de la Fonction publique du Canada, 2015 CAF 273, qui décrivait l’article 20.9 du Règlement comme visant le « redressement » et ayant pour « but [...] d’offrir un redressement aux employés victimes de violence dans le lieu de travail, afin que l’employeur règle la situation de façon appropriée. »

[51] Enfin, l’appelante indique que le Tribunal a récemment décidé dans le même sens dans l’affaire Agence canadienne d’inspection des aliments c. Alliance de la Fonction publique du Canada, 2015 TSSTC 1 (ACIA c. AFPC), dans laquelle l’agent d’appel a commenté les conclusions et les recommandations qui peuvent être formulées par une « personne compétente » en vertu de l’article 20.9 du Règlement, à savoir qu’elles

  • [36] […] peuvent s’appliquer à la situation faisant l’objet de l’enquête, elles peuvent offrir une certaine forme de réparation à l’employé, qui pourrait se révéler avoir été victime de violence, mais elles peuvent aussi répondre à des questions d’une nature plus systémique. [...] À cet égard, le résultat de l’enquête de la personne compétente peut dépasser les circonstances individuelles de l’employé et mentionner des mesures d’application générale pour le lieu de travail, assorties d’un objectif de prévention, un facteur primordial qui sous-tend le Code.

[52] Compte tenu de tout ce qui précède, l’appelante soutient que le recours au contrôle judiciaire est clairement prévu dans la Loi sur les Cours fédérales, tandis que le Règlement pris en application du Code ne prévoit pas de rôle d’appel pour un délégué ministériel en ce qui concerne l’examen du processus de la personne compétente.

[53] En outre, l’appelante fait valoir qu’il existe une distinction fondamentale entre une conclusion selon laquelle un employeur a enfreint le Code, ce qui peut occasionner une poursuite, et la conclusion d’un tribunal dans le cadre d’un contrôle judiciaire selon laquelle une décision d’une personne compétente doit être annulée parce qu’elle a porté atteinte à l’équité procédurale. L’appelante conclut donc qu’il n’y a aucun « vide » dans le régime législatif par lequel l’enquête de la personne compétente échapperait à un examen judiciaire. L’examen effectué par la déléguée ministérielle Dubé en l’espèce excédait donc sa compétence et a fait, à juste titre, l’objet d’une demande de contrôle judiciaire devant la Cour fédérale. L’instruction devrait donc être annulée et l’appel, accueilli.

B) Observations de l’intimé

[54] L’intimé estime de façon générale que le présent appel porte sur la compétence de la déléguée ministérielle en application des articles 127.1 et 145 du Code de décider que l’appelante, Ressources naturelles Canada, n’avait pas nommé une « personne compétente » au sens des paragraphes 20.9(1) et (3) du Règlement et d’émettre, par voie de conséquence, une instruction de non-respect.

[55] À cet égard, l’intimé prétend que la déléguée ministérielle possède une compétence globale et générale d’enquêter et de décider si un employeur a contrevenu à une disposition du Code et de ses règlements, notamment en ce qui concerne la question de savoir si une « personne compétente » a été nommée au sens de la partie XX du Règlement. L’intimé est d’avis que cette compétence générale ne s’éteint aucunement lorsque l’employé visé par une plainte comme celle qui est au cœur de la présente affaire convient, dès le début de l’enquête, que la personne proposée par l’employeur est impartiale, conformément au paragraphe 20.9(4) du Règlement.

[56] L’intimé fait valoir qu’un certain nombre d’éléments appuient sa position vis-à-vis de la compétence de la déléguée ministérielle. Premièrement, le régime législatif général établi dans le Code, qui confère à un délégué ministériel de vastes pouvoirs illimités de faire enquête sur toute contravention à la partie II du Code et donc au règlement d’application, et d’émettre des instructions à l’employeur ou à l’employé (article 145) de mettre fin à la contravention et de prendre des mesures pour empêcher sa répétition, appuie la position de l’intimé.

[57] Deuxièmement, cette position est conforme à la jurisprudence du Tribunal qui a déjà accepté qu’un délégué ministériel soit compétent pour enquêter sur des questions relatives à la « personne compétente » au sens de la partie XX du Règlement.

[58] Troisièmement, la thèse de l’intimé est étayée par l’approche des tribunaux à l’égard des questions de partialité en droit administratif, qui exige généralement de soulever les allégations de partialité dès que les faits qui donnent lieu à une plainte sont connus d’une partie, sans que soient fixées des restrictions artificielles quant aux délais, qui limiteraient les arguments relatifs à la partialité au début d’une procédure.

[59] Quatrièmement, cette position permet un accès efficace et en temps opportun au mécanisme légal d’application de la loi prévu par le Code qui, à titre de loi réparatrice, devrait être interprété de façon généreuse en faveur des employés. L’intimé prétend donc que, contrairement à ce que soutient l’appelante, le recours approprié pour un employé de déposer une plainte au sujet d’une violation présumée de la partie II du Code et de ses règlements, notamment en ce qui concerne la nomination d’une « personne compétente », ne consiste pas en un contrôle judiciaire coûteux et long devant la Cour fédérale, position qui va à l’encontre du mécanisme légal d’application de la loi  créé expressément par le Parlement pour offrir aux employés un moyen efficace et économique de traiter du non-respect par l’employeur. L’intimé estime qu’il n’existe aucun motif de traiter une violation présumée du paragraphe 20.9(1) du Règlement différemment de toute autre allégation de violation.

[60] Subsidiairement, si l’argument de l’appelante relatif à la compétence en ce qui concerne l’effet de l’acceptation initiale par l’intimé de l’impartialité de la personne compétente aux termes de l’alinéa 20.9(1)a) devait être accepté, l’intimé soutient que la déléguée ministérielle demeure compétente pour faire enquête sur des allégations de non-respect des alinéas 20.9(1)b) et c)qui traitent des connaissances, de l’expérience et de la formation de la ou des personnes présentées comme constituant la ou les « personnes compétentes ». Quant au fond, l’intimé prétend que beaucoup d’éléments de preuve appuient la conclusion selon laquelle les enquêteurs constituant ce qui a été définie comme la « personne compétente » n’étaient ni impartiaux ni compétents au sens du Règlement.

[61] Comme il est indiqué précédemment, les observations formulées par l’appelante ne contestent pas les faits de la cause, comme ils sont expliqués longuement dans le rapport de la déléguée ministérielle. Toutefois, les observations de l’intimé ne peuvent être dissociées d’une description de ces faits. Ainsi, quant aux faits, l’intimé prétend que la correspondance de la déléguée ministérielle Dubé avec l’employeur et son témoignage à l’audience montrent que l’employeur avait des préoccupations quant à l’impartialité de la « personne compétente » avant, pendant et après l’enquête de celle-ci.

[62] Par exemple, avant le début de l’enquête par la ou les « personnes compétentes », Brian Murphy, qui était le conseiller ministériel en matière de programme de SST, a exprimé son opinion déjà arrêtée au sujet de l’intimidation, précisant dans un courriel que [traduction] « la demanderesse et d’autres parties de l’équipe sont toujours victimes d’intimidation ». Dans l’un des premiers courriels envoyés à la personne B le 9 septembre 2014, ce même M. Murphy a formulé le même avis : [traduction] « Il a été porté à notre attention que votre groupe de travail a été victime d’intimidation dans le lieu de travail. Cela est réputé constituer de la violence dans le lieu de travail. » Lorsque Brian Murphy a communiqué avec la personne B, le 4 septembre 2014, pour l’informer d’un incident ayant été déclaré et de la décision de l’employeur d’enquêter sur une situation de violence dans le lieu de travail, ce même Brian Murphy a désigné les trois personnes qui formeraient l’équipe d’enquête à titre de « personnes compétentes », l’une de ces personnes étant lui-même, et a demandé que la personne B accepte ces trois personnes sans fournir de renseignements supplémentaires au sujet de l’incident allégué et des compétences de l’équipe d’enquête. Il ne lui a pas non plus demandé si elle considérait ces individus comme « impartiaux ».

[63] En outre, lorsque la personne B a répondu à M. Murphy le 9 septembre 2014 qu’elle n’avait pas de réserves au sujet des trois personnes, la personne B ignorait tout des personnes désignées et de leur expérience, de leur formation ou de leurs antécédents. Lorsqu’elle a demandé des précisions sur l’allégation, on lui a simplement répondu qu’elle portait sur de [traduction] « l’intimidation dans le lieu de travail ».

[64] Selon le témoignage de la déléguée ministérielle Dubé, les demandes faites par le représentant syndical de la personne B à M. Murphy pour obtenir des renseignements sur l’identité du plaignant, sur la nature, la date et les détails de l’incident allégué, ainsi qu’une proposition selon laquelle le coprésident syndical du comité local de SST devrait faire partie du groupe des « personnes compétentes » qui fait enquête n’ont pas obtenu de réponses. Toutefois, il a été indiqué que c’était nécessaire pour que la personne B puisse répondre aux allégations formulées contre elle et qu’elle avait le droit, à ce titre, de connaître les détails de l’accusation. Au cours d’une conversation téléphonique ultérieure avec le représentant syndical, il a été expliqué que la question avait trait à de l’intimidation dans le groupe de la personne B, mais aucun renseignement sur la plainte qui a mené à l’enquête n’a été communiqué.

[65] Le 10 décembre 2014, la personne B a été interrogée par la ou les « personnes compétentes » qui faisaient enquête. Jusqu’alors, personne ne lui avait communiqué de détails sur la plainte et au cours de l’entrevue, aucune allégation spécifique ne lui a été transmise; elle n’a pas non plus été interrogée au sujet d’incidents, d’individus, de dates ou d’heures en particulier. La seule question qui lui a été posée était de savoir si elle avait déjà intimidé ou crié après des individus au bureau, ce qu’elle a catégoriquement nié.

[66] Au cours de la même entrevue, la personne B a proposé un certain nombre de témoins qui, selon elle, pouvaient fournir de l’information sur sa relation avec l’individu qui, supposait-elle, est la plaignante et elle a suggéré un certain nombre de membres de son équipe avec lesquels les enquêteurs pourraient s’entretenir. Aucun de ces membres n’a été contacté. De plus, la ou les « personnes compétentes » ou le représentant de l’employeur n’ont jamais confirmé au cours de l’enquête les détails, dont la date et le lieu, concernant la ou les plaintes pour lesquelles une enquête a été effectuée.

[67] Le 25 mai 2015, la personne B a reçu l’ébauche de rapport de la ou des « personnes compétentes » qui avait été signé plus de deux mois plus tôt, soit le 9 ou le 10 mars 2015. En examinant ce projet de rapport, la personne B a commencé à se rendre compte de l’absence des compétences nécessaires, dont l’impartialité, et du manque de connaissances, de formation et d’expérience requises de la part des personnes qui constituent la « personne compétente » pour mener une telle enquête.

[68] La personne B n’a pas eu l’occasion de présenter des observations sur ladite ébauche de rapport et en fait, entre la version préliminaire du rapport reçue le 25 mai 2015 et sa version finale, plusieurs modifications ont été apportées au détriment de la personne B, comme le retrait d’un paragraphe sur la collusion des témoins qui figurait dans l’ébauche de rapport, ainsi que l’isolement de la personne B dans une recommandation de formation et la mention de comportements inappropriés, alors que l’ébauche de rapport indiquait la même chose, mais pour toutes les personnes mises en cause, à savoir la personne B, la demanderesse, ainsi que les membres de l’équipe.

[69] Après réception du rapport d’enquête, une rencontre a eu lieu entre la personne B et son représentant syndical et directeur, ainsi qu’un membre (D. D.) de l’équipe d’enquête qui constituait la « personne compétente ». À cette rencontre, des erreurs manifestes dans le compte rendu du témoignage qui figurait dans le rapport ont été reconnues par le directeur de la personne B, et le membre D. D. a indiqué que les corrections requises pourraient être apportées par un autre membre de l’équipe d’enquête (M. Murphy). La personne B soutient que ces corrections n’ont jamais été faites.

[70] À cette réunion, le membre D. D. a recommandé que la personne B entreprenne un programme d’accompagnement et de formation, et a fait observer que de ne pas s’y soumettre pourrait entraîner une conclusion d’insubordination. La personne B estimait que le membre D. D., en agissant ainsi, a outrepassé son rôle d’enquêteur et a violé d’une manière flagrante la condition d’impartialité requise d’un enquêteur/d’une « personne compétente » au sens du Règlement.

[71] Cela dit, la personne B a déposé sa plainte le 12 juin 2015, affirmant expressément que [traduction] l’« employeur n’avait pas nommé une personne compétente qui répond aux critères d’être “considérée comme impartiale” », conformément au Règlement. De plus, la personne B a allégué que la ou les prétendues« personnes compétentes » [traduction] « n’avaient pas les connaissances, la formation et l’expérience dans le domaine de la violence dans le lieu de travail requises pour être considérée(s) comme une ou des “personne(s) compétente(s)”. »

[72] Comme l’indique le dossier, la plainte de la personne B a d’abord été soumise au délégué ministériel Dave MacNeil qui lui a parlé, ainsi qu’à son directeur. Ayant confirmé que la personne B avait initialement accepté que les individus forment les « personnes compétentes » chargées de faire enquête sur la question, le délégué ministériel a conclu qu’en raison de cet accord initial, il ne pouvait, pour le compte du Programme du travail, rien faire de plus pour la personne B.

[73] Cette réponse à sa plainte a amené la personne B à communiquer avec le chef du délégué ministériel MacNeil pour expliquer qu’elle avait reçu des renseignements insuffisants au sujet de la prétendue équipe de « personnes compétentes » lorsqu’elle a exprimé son accord. La personne B estime qu’un délégué ministériel agissant dans le cadre du Programme du travail avait compétence pour intervenir, notamment parce que, d’après le libellé du Règlement, [traduction] « la personne compétente doit être considérée par moi-même comme impartiale. Le verbe « considérée » dans le règlement indique une action continue [...]. Ce n’est que lorsque j’ai vu l’ébauche de rapport que j’ai remis en question leur impartialité, leurs compétences et leurs antécédents relativement à cette enquête. »

[74] En raison de ladite communication, le Programme du travail a choisi de réexaminer la question et a chargé la déléguée ministérielle Dubé de la tâche. Dans le cadre de ce réexamen, la personne B a informé la déléguée ministérielle des renseignements supplémentaires qu’elle avait obtenus et qui établissent un comportement inapproprié de la part de l’équipe des « personnes compétentes » sous la forme de prise de contact avec des personnes qui ont déposé des griefs à l’encontre de la personne B des années auparavant, cette dernière n’ayant pas eu l’occasion de répondre à leurs allégations.

[75] Finalement, la déléguée ministérielle Dubé a décidé le 17 novembre 2016 que l’employeur (l’appelante) n’avait pas nommé une « personne compétente impartiale » dans le cadre de l’enquête sur la violence dans le lieu de travail et elle a donc ordonné à l’employeur de mettre fin à l’infraction à tous égards et, par conséquent, de nommer une autre « personne compétente ».

[76] Comme il est mentionné précédemment, la position défendue par l’intimé repose d’abord sur le régime législatif général établi par le Code qui crée un mécanisme général de supervision et d’application de la loi en ce qui concerne la conformité aux obligations imposées par la loi en vertu du Code. À cet égard, et contrairement à la position adoptée par l’appelante en l’espèce, l’intimé estime que la question de la compétence d’un enquêteur (c’est-à-dire la ou les « personnes compétentes » en l’espèce) au sens du Règlement peut, à juste titre, faire l’objet des pouvoirs légaux d’application de la loi  d’un délégué ministériel prévus à la partie II du Code et dont la contestation ne devrait pas se limiter à une procédure de contrôle judiciaire coûteuse et longue devant la Cour fédérale.

[77] L’intimé prétend, en se fondant essentiellement sur le libellé du Code et plus précisément sur son paragraphe 145(1), qu’il n’y a pas de motif de traiter et donc d’examiner une violation alléguée des paragraphes 20.9(1) et (3) du Règlement, et de faire enquête sur celle-ci, différemment de toute autre violation alléguée du Code et du Règlement. En vertu du Code, un délégué ministériel est largement habilité à effectuer une enquête sur toute contravention à la partie II du Code, y compris son règlement d’application, et à émettre des instructions à un employeur ou à un employé de mettre fin à cette contravention et de prendre des mesures pour empêcher sa répétition.

[78] Citant des décisions de la Cour fédérale dans SCFP c. Air Canada, 2010 CF 103 et du Tribunal dans l’affaire Compagnie des chemins de fer nationaux du Canada et Conférence ferroviaire de Teamsters Canada, 2013 TSSTC 29, selon lesquelles le Code accorde aux agents de santé et de sécurité (maintenant le ministre par l’entremise des délégués ministériels) de vastes pouvoirs d’enquête et un grand pouvoir discrétionnaire quant aux mesures à prendre, ainsi qu’un grand éventail de mesures correctives pour remédier aux contraventions au Code, l’intimé fait référence au pouvoir prévu au paragraphe 145(1) de la loi de donner l’instruction de mettre fin aux contraventions et de prendre les mesures appropriées pour empêcher qu’elles continuent ou se reproduisent.

[79] À cet égard, l’intimé soutient que les contraventions éventuelles au Code comprennent le défaut de se conformer aux obligations spécifiques imposées à l’employeur par le paragraphe 125(1) de la loi de prendre les mesures prévues par les règlements pour prévenir et réprimer la violence dans le lieu de travail, ces mesures prescrites étant énoncées à la partie XX du Règlement et comprenant l’obligation prévue à son paragraphe 20.9(3) de nommer une personne compétente « pour faire enquête sur les allégations de violence dans le lieu de travail ». L’intimé soutient donc que le libellé du Code confère clairement à un délégué ministériel le pouvoir de faire enquête en cas de plainte selon laquelle l’employeur n’a pas nommé une personne compétente.

[80] En ce qui concerne le terme « personne compétente », défini au paragraphe 20.9(1) du Règlement comme étant toute personne qui est impartiale et est considérée comme telle par les parties, qui a des connaissances, une formation et de l’expérience dans le domaine de la violence dans le lieu de travail et qui connaît les textes législatifs applicables, l’intimé souligne que la personne faisant l’objet de la plainte ne doit, dans le cadre de ce régime, être consultée que sur la question de l’« impartialité » et non pas sur la notion plus large de la compétence, et que cette exigence selon laquelle la « personne compétente » doit être « considérée » comme étant impartiale par les parties n’est aucunement limitée ou fixée dans le temps, au vu du libellé du Règlement.

[81] En faisant mention de la position avancée par l’appelante selon laquelle dès qu’une partie à une plainte a convenu, au tout début d’une enquête, qu’elle accepte que la ou les personnes nommées sont « impartiales » (« sont considérées comme telles »), un délégué ministériel perd immédiatement la compétence d’enquêter sur la question de la « personne compétente », un point c’est tout, sans égard à ce qui pourrait ressortir par la suite au sujet du parti pris, de la partialité, des connaissances, de l’expérience ou de la formation de cette personne; l’intimé fait valoir qu’une telle interprétation entraînerait des résultats irrationnels.

[82] Il serait irrationnel que le délégué ministériel ait le pouvoir d’enquêter sur le non-respect de l’exigence de nommer une personne compétente à tout moment, puis perde soudainement cette compétence l’instant d’après et qu’il soit donc indûment limité à enquêter et à émettre des instructions d’une façon sans précédent à l’égard de toute autre disposition du Code. D’après l’avocat de l’intimé, malgré le fait qu’en l’espèce, la personne B a convenu dès le début de l’enquête du choix de « personne(s) compétente(s) » fait par l’appelante, l’avocat a fait observer à cet égard que, notamment, l’appelante ne s’est même pas souciée de demander à la personne B si elle estimait que les personnes retenues étaient « impartiales », cela ne restreignait ni ne limitait aucunement son droit de déposer plainte après avoir appris des choses qui remettent en question la compétence de ces individus, et d’avoir accès au mécanisme légal d’application de la loi prévu dans le Code de la même façon qu’il s’applique pour toute autre allégation de violation du Code et de ses règlements.

[83] Ainsi, en vertu du libellé clair et simple des dispositions législatives, un délégué ministériel a compétence pour enquêter sur un non-respect allégué des paragraphes 20.9(1) et (3) du Règlement dans un cas où il ressort par la suite des renseignements qu’un individu nommé comme personne compétente n’est plus considéré comme impartial ou compétent au cours de l’enquête.

[84] La position de l’intimé relativement à la compétence du délégué ministériel à l’égard des circonstances de la présente affaire s’appuie sur la jurisprudence du Tribunal et de la Cour d’appel fédérale qui a accepté qu’un délégué ministériel a la compétence pour enquêter sur des allégations selon lesquelles l’employeur n’a pas nommé une « personne compétente » au sens de l’article 20.9 du Règlement.

[85] Plus précisément, dans la décision Association des employeurs maritimes c. Syndicat des débardeurs, SCFP, section locale 375, 2016 TSSTC 14, un intimé dans une plainte n’avait pas accepté d’entrée de jeu la « personne compétente » proposée, et le Tribunal a conclu que la loi est « sans équivoque et ne se prêtant à aucune interprétation ou réserve » et qu’il « suffit qu’une partie ne considère pas la personne proposée pour faire l’enquête comme étant impartiale, pour que cette personne ne puisse agir aux termes de » l’article 20.9 du Règlement. D’après l’intimé, cette affaire sert également à confirmer qu’un délégué ministériel a la compétence pour enquêter sur des plaintes de non-respect à l’égard de l’impartialité d’une « personne compétente ».

[86] Dans l’affaire Agence canadienne d’inspection des aliments c. Alliance de la Fonction publique du Canada, 2015 TSSTC 1, l’omission par un employeur de nommer une « personne compétente » pour faire enquête sur une plainte a donné lieu à une instruction d’un délégué ministériel de le faire, résultat que l’agent d’appel n’a pas contesté.

[87] De même, dans l’arrêt Canada (Procureur général) c. Alliance de la Fonction publique du Canada, la Cour d’appel fédérale a confirmé l’obligation de nommer une « personne compétente » pour enquêter sur une plainte de violence dans le lieu de travail, sauf dans les cas les plus patents n’entrant pas dans la définition de violence  dans le lieu de travail, ce qui discrédite la position selon laquelle un examen préliminaire par un employeur pourrait être effectué.

[88] L’intimé fait valoir que, dans aucune de ces affaires, il n’a été conclu que le délégué ministériel n’avait pas la compétence pour émettre des instructions concernant le non-respect de l’article 20.9 du Règlement, ou que les préoccupations concernant la question de « personne compétente » ne pouvaient faire que l’objet d’un contrôle judiciaire.

[89] En outre, selon l’intimé, il n’y a pas lieu de faire de distinction entre la présente affaire et les autres affaires visées par la jurisprudence mentionnée précédemment. En fait, il prétend que le fait que certaines des plaintes visées dans ces affaires ont été faites au début de l’enquête et non pas plus tard au cours du processus, comme en l’espèce, n’est pas pertinent quant à la question de la compétence de la déléguée ministérielle, d’autant plus que dans la présente affaire, ce n’est que grâce au processus d’enquête et à la réception par l’intimé du rapport provisoire que l’intimé a effectivement appris que la ou les « personnes compétentes » manquaient d’impartialité et de la formation et des connaissances nécessaires pour répondre aux exigences du Règlement, donnant ainsi lieu à sa plainte.

[90] En outre, l’intimé soutient que l’on peut associer sa position selon laquelle la question du manque d’impartialité de la « personne compétente » peut être soulevée après le début de l’enquête, à condition  qu’elle le soit sans délai après que ces renseignements sont révélés,  à celle qui concerne le moment où les allégations de partialité doivent être soulevées en droit administratif de façon générale, à savoir à la première occasion, pour reprendre l’arrêt Bassila c. Canada, 2003 CAF 276, dans lequel le juge Pelletier a déclaré :

  • [10] Quoi qu’il en soit, il est clair en droit qu’il faut alléguer à la première occasion une crainte de partialité. La personne qui croit que le juge président a fait naître une crainte raisonnable de partialité doit le faire savoir à la première occasion. On ne peut entretenir secrètement une crainte raisonnable de partialité en vue de la faire valoir en cas d’issue défavorable. […]

[91] L’intimé estime à cet égard que rien ne justifie d’adopter une approche différente dans le présent contexte. En l’espèce, la personne B a présenté sa plainte au Programme du travail dès qu’elle a reçu la preuve de partialité et d’incompétence sous forme du rapport d’enquête formulant quatre allégations à son endroit sur lesquelles elle n’a jamais reçu de renseignements concernant la plainte, auxquelles elle n’a pas vraiment eu l’occasion de répondre, et à l’égard desquelles ses préoccupations ont par la suite été confirmées au moyen d’une demande d’accès à des renseignements personnels.

[92] L’intimé soutient donc qu’il est absurde  d’imposer une obligation artificielle de délais qui entraînerait une perte de compétence du délégué ministériel, en ce qui concerne les allégations de partialité soulevées après le début du processus pour des éléments découverts par la suite,  et que ce n’est pas non plus compatible avec le moment où des allégations de partialité doivent être soulevées dans le contexte plus large du droit administratif.

[93] Dans un dernier argument à l’appui de la compétence de la déléguée ministérielle en l’espèce, l’intimé souligne ce qu’il décrit comme le mécanisme légal d’application de la loi efficace et économique créé par le Code, une loi destinée à protéger de manière préventive les employés et qui doit être interprétée de façon large, généreuse et d’après son objet en faveur d’employés et auquel il faut encourager le recours.

[94] À cet égard, l’intimé estime que restreindre la compétence de la déléguée ministérielle, comme l’a préconisé l’appelante, nuirait gravement à l’efficacité de l’ensemble du régime légal d’application de la loi, au détriment des personnes souhaitant un règlement équitable des différends en matière de violence dans le lieu de travail, ne leur laissant pour seule voie de redressement que de se soumettre au processus coûteux du contrôle judiciaire.

[95] L’intimé attire donc l’attention sur la conduite de l’appelante pendant la longue enquête de la déléguée ministérielle Dubé; l’appelante n’a alors jamais cru bon de contester la compétence de cette dernière, acceptant d’abord ses conclusions, pour finalement contester sa compétence seulement au moment où elle a accepté de nommer un enquêteur externe qualifié en tant que nouvelle « personne compétente ». L’intimé considère comme surprenant le délai pris par l’employeur (l’appelante) pour soulever son argument sur la compétence, étant donné qu’il soutient en même temps que la personne B devrait être empêchée par préclusion, sur la foi de son consentement initial vis-à-vis de la ou des « personnes compétentes ».

[96] Subsidiairement à son argument sur la compétence par rapport à  l’impartialité requise en vertu de l’alinéa 20.9(1)a) du Règlement, l’intimé soutient que le délégué ministériel est aussi compétent pour faire enquête sur les allégations de non-respect des alinéas 20.9(1)b) et c) qui traitent des connaissances, de la formation et de l’expérience requises de la « personne compétente », en plus de l’exigence d’impartialité énoncée à l’alinéa a).

[97] Bien que la personne B puisse seulement intervenir sur la question de l’impartialité (« considérée comme telle par les parties »), et n’a donc pas son mot à dire quant à savoir si la « personne compétente » qui fait enquête a les connaissances, la formation et l’expérience requises par les alinéas b)et c), son formulaire de plainte invoque clairement des violations des alinéas a) et b). L’intimé estime donc que, même si le Tribunal est d’avis que la déléguée ministérielle n’avait pas compétence pour enquêter à propos de l’alinéa a)du paragraphe 20.9(1), la déléguée ministérielle Dubé avait clairement compétence pour enquêter sur l’autre contravention soulevée en l’espèce.

[98] Soulignant que l’appelante a seulement soulevé la question de la compétence de la déléguée ministérielle Dubé en vertu de l’article 145 du Code pour émettre une instruction sur le fondement des préoccupations en matière d’équité procédurale au cours de l’enquête d’une « personne compétente », et ne semble donc pas remettre en question les conclusions de la déléguée ministérielle selon lesquelles l’équipe d’enquête n’était pas impartiale et n’était donc pas compétente au sens des paragraphes 20.9(1) et (3) du Règlement, l’intimé fait cependant valoir que, dans la mesure où de telles conclusions sont en cause, il existe beaucoup d’éléments de preuve selon lesquels l’équipe d’enquête constituant la ou les prétendues « personnes compétentes » n’était ni impartiale ni ne possédait les connaissances, la formation et l’expérience requises pour être considérée comme compétente au sens du Règlement.

[99] L’intimé fonde l’allégation ci-dessus sur des exemples tirés du rapport narratif, du rapport final et de l’instruction de la déléguée ministérielle :

  • - D. D., l’une des trois personnes compétentes nommées, a, au terme de l’enquête, conseillé au directeur d’accepter les conclusions de l’enquête et a en outre recommandé des mesures correctives et disciplinaires si la personne B ne respectait pas les mesures correctives, agissant ainsi en tant que policier, juge et partie et étant alors tout à fait dénué d’impartialité;
  • - On n’a jamais posé à la personne B de questions précises (dates, noms, lieux) sur les conclusions défavorables tirées à son encontre, les seules questions posées étant des questions d’ordre général sur l’intimidation;
  • - Aucun témoin de l’incident en cause ne s’est plaint d’avoir été interrogé, même si plusieurs noms avaient été proposés;
  • - Les enquêteurs se sont appuyés sur les déclarations de témoins clairement sollicitées à propos d’événements survenus pendant une période bien plus longue que celle de l’incident ou des incidents visés par l’enquête et dont la personne B ne pouvait savoir qu’ils étaient en cause. L’intimé prétend à cet égard que les témoins se sont copiés les uns les autres dans leurs déclarations aux enquêteurs;
  • - Les erreurs  relevées par l’employeur dans l’ébauche de rapport n’ont pas été corrigées par les enquêteurs;
  • - M. Murphy, l’un des membres de l’équipe d’enquête qui composait la ou les « personnes compétentes », n’avait reçu aucune formation sur la violence dans le lieu de travail avant janvier 2015, c’est-à-dire après la fin de toutes les entrevues;
  • - Plusieurs personnes ont été nommées à titre de « personnes compétentes », alors que le Règlement énonce clairement que ce rôle doit être rempli par une seule personne ;
  • - Les violations flagrantes de l’équité procédurale tout au long de l’enquête témoignent du manque d’impartialité, de connaissances et d’expérience de la ou des « personnes compétentes ».

[100] En conséquence, l’intimé prétend que l’équipe d’enquête avait perdu tout semblant d’impartialité au cours de l’enquête et que la déléguée ministérielle a eu raison de conclure que l’employeur n’avait pas nommé une « personne compétente » au sens du Règlement.

[101] Par rapport à l’argument présenté par l’appelante selon lequel la déléguée ministérielle était functus officio pour enquêter, du fait de la décision du délégué ministériel initial (MacNeil) de ne prendre aucune mesure, l’intimé soutient que la notion de functus officio ne s’applique pas aux enquêtes menées en vertu de la partie II du Code et fait valoir que rien dans le texte législatif n’empêche le ministre du Travail de rouvrir une enquête lorsque de nouveaux renseignements ou de nouveaux arguments méritent d’être examinés.

[102] L’intimé soutient également que, subsidiairement, dans la mesure où le functus officio s’appliquerait, il ressort clairement de la jurisprudence qu’un tribunal administratif peut rouvrir une instance en invoquant le déni de justice naturelle, l’erreur de compétence ou le défaut d’aborder une question soulevée à bon droit dans celle-ci. Étant donné que la personne B avait clairement soulevé des questions de justice naturelle et d’équité dans sa correspondance avec le Programme du travail, le ministère était pleinement habilité à rouvrir l’enquête.

[103] L’intimé conclut donc que l’appel de l’appelante devrait être rejeté pour les motifs suivants :

  • - la déléguée ministérielle avait la compétence pour décider du non-respect par l’employeur du Code et de ses règlements, y compris la question de la « personne compétente », cette compétence ne disparaissant pas du seul fait que la personne B a reconnu au début de l’enquête que la ou les « personnes compétentes » étaient impartiales;
  • - il existe des éléments de preuve abondants selon lesquels l’équipe d’enquête composant la ou les prétendues « personnes compétentes » n’était ni impartiale ni ne possédait les connaissances, la formation et l’expérience requises pour la rendre « compétente » au sens du Règlement.

Analyse

[104] Avant d’examiner la question en litige proprement dite, j’estime qu’il convient de rappeler qu’en ma qualité d’agent d’appel, je suis habilité à traiter  l’ensemble des circonstances et des motifs de la décision ou de l’instruction, en l’espèce une instruction, dont je suis saisi dans le cadre du processus d’appel et que, ce faisant, je procède de novo.  Je peux dès lors tenir compte de tous les éléments de preuve qui font partie du rapport du premier enquêteur (le délégué ministériel), recevoir des éléments de preuve supplémentaires tant qu’ils sont pertinents à la question en litige, entendre tout argument, tout avis ou toute observation avancés par les parties ou découlant des parties à l’affaire, et statuer sur le fondement de toute question que les faits, les circonstances et les éléments de l’affaire peuvent soulever.

[105] À cet égard, il importe de noter que l’appelante dans la présente affaire a formulé une seule question de droit concernant la compétence du ministre par l’intermédiaire d’un délégué ministériel, ou plutôt l’étendue de cette compétence au regard de l’enquête sur une plainte de violence dans le lieu de travail, comme fondement de son appel, et qu’aucune contestation quant aux faits et aux circonstances n’a été mentionnée dans le rapport de la déléguée ministérielle Dubé, ce qui a permis au soussigné de fonder la présente sur un de ces faits ou  ces circonstances.

[106] En mai 2008, en exerçant son pouvoir de réglementation, le gouverneur en conseil a promulgué la partie XX du Règlement qui a mis en place un régime de prévention de la violence dans le lieu de travail destiné, à tous égards, à couvrir l’ensemble de la question de la prévention de la violence dans le lieu de travail, allant ainsi de la politique à l’identification des facteurs, à l’évaluation, aux contrôles, à l’évaluation des mesures de prévention, aux procédures en réaction, à la formation et enfin, à la notification et à l’enquête sur les plaintes pour violence, ce dernier point faisant référence à l’article 20.9 qui est au cœur de la présente affaire.

[107] Cette disposition établit une procédure/un processus en trois parties qui permet à un employeur de faire face à un cas réel ou allégué de violence dans le lieu de travail, chaque partie constituant une étape que l’employeur a l’obligation de suivre, selon les circonstances.

[108] La première étape, définie au paragraphe 20.9(2) du Règlement, oblige l’employeur qui est informé d’une situation existante ou alléguée de violence dans le lieu de travail à chercher à  de régler la situation à l’amiable avec l’employé dans les meilleurs délais. Bien que la disposition ne précise pas comment l’employeur doit « tenter » d’y parvenir, ni quel employé est visé par l’expression « l’employé » (au singulier), on peut supposer qu’à tous égards, cela implique au moins la ou les victimes, réelles ou présumées, ainsi que l’auteur ou les auteurs, réels ou présumés, de la violence, réelle ou alléguée, puisque conformément à la Loi d’interprétation, le singulier englobe le pluriel et vice versa.

[109] La deuxième étape, qui est l’essentiel en l’espèce, entre en jeu lorsque la première étape du processus n’a pas permis de régler la situation. Dans ce cas, le paragraphe 20.9(3) du Règlement oblige l’employeur à nommer une « personne compétente » (au sens du paragraphe 20.9(1)) pour faire enquête sur la violence dans le lieu de travail.

[110] Il oblige également l’employeur à fournir à la personne compétente « tout renseignement pertinent qui ne fait pas l’objet d’une interdiction légale de communication ni n’est susceptible de révéler l’identité de personnes sans leur consentement. » Il faut noter ici que ce paragraphe ne précise pas comment une telle enquête doit être menée, mis à part le fait qu’elle doit être effectuée par une personne qui est compétente au moment de la nomination.

[111] L’obligation repose donc sur l’employeur, qui n’est donc pas une partie à la plainte, de nommer une personne  compétente au sens du Règlement, au moment de la nomination. La question juridique qui a donné lieu à cet appel est la conclusion de la déléguée ministérielle Dubé selon laquelle l’une des caractéristiques de la compétence, au sens du paragraphe 20.9(1) du Règlement, à savoir l’impartialité requise pour que la nomination faite par l’employeur soit valable en vertu du paragraphe 20.9(3), doit être maintenue tout au long du processus d’enquête.

[112] Pour un employeur, la troisième étape du processus survient au terme de l’enquête menée par la prétendue « personne compétente » sur la violence dans le lieu de travail. À cette étape, il devient obligatoire pour l’employeur en cause de conserver un « dossier de celui-ci », d’en transmettre copie  au comité local ou au représentant en santé et sécurité à certaines conditions et de mettre en place ou d’adapter les mécanismes de contrôle visés au paragraphe 20.6(1) du Règlement, ceux-ci devant être des contrôles systématiques de nature générale que l’employeur a l’obligation d’élaborer et de mettre en œuvre après avoir effectué une évaluation générale des possibilités de violence dans le lieu de travail.

[113] Par conséquent, à l’exception de la conservation du dossier de la « personne compétente » et de sa transmission au comité local ou au représentant en santé et sécurité, le Règlement n’impose aucune obligation directe à un employeur de mettre en place ou d’adopter précisément une recommandation qu’une « personne compétente » peut avoir formulée dans son rapport d’enquête; l’obligation de l’employeur se limite plutôt à mettre en place ou à adopter des mécanismes de contrôle qu’il doit mettre en œuvre « au plus tard quatre-vingt-dix jours après la date où les possibilités de violence ont été évaluées » dans le cadre de sa politique de prévention de la violence dans le lieu de travail, et ce, après avoir établi tous les facteurs contribuant à la violence et les avoir utilisés pour évaluer de façon générale les possibilités de violence dans le lieu de travail.

[114] À cet égard, il convient de noter que la Cour d’appel fédérale dans l’arrêt Canada (Procureur général) c. Alliance de la Fonction publique du Canada (précité), dans ses commentaires sur l’article 20.9, a noté que, bien que portant pour l’essentiel sur le « redressement » et visant à « offrir un redressement », cet article ne va pas au-delà de la description très générale selon laquelle la disposition vise une situation de violence dans le lieu de travail qui doit être « réglée de façon appropriée », des termes étant assurément loin de signifier que le rapport d’enquête est exécutoire, qu’il peut faire l’objet d’un contrôle judiciaire ou que son application est obligatoire.

[115] Je partage donc le même raisonnement que mon collègue l’agent d’appel P. Hamel dans l’affaire ACIA c. AFPC (précitée) selon lequel il ressort du contexte général de la partie XX du Règlement, plutôt que de l’article 20.9 seulement, que l’on peut affirmer « que le rapport servira à remédier à une situation », vu l’absence de précision dans le Règlement quant à la nature des conclusions et des recommandations que la « personne compétente » peut indiquer dans le rapport et le silence du Règlement sur ce que l’employeur peut en faire, outre le conserver et le transmettre au comité local.

[116] En ce qui concerne la question de l’étendue de la compétence du ministre, par l’entremise de son délégué, d’enquêter sur des allégations de contraventions à l’article 20.9 du Règlement, il est évident qu’un délégué ministériel, qui possède de larges pouvoirs d’enquêter sur toute contravention à la partie II du Code, y compris ses règlements d’application, a compétence pour examiner si un employeur a respecté les obligations prescrites décrites ci-dessus. Ce pouvoir consiste notamment à examiner si un employeur a nommé une personne compétente pour faire enquête sur la violence dans le lieu de travail si la situation n’est pas réglée, comme le prescrit le paragraphe 20.9(3) du Règlement. En effet, comme l’a soutenu l’intimé, la jurisprudence du Tribunal confirme qu’un délégué ministériel a compétence pour faire enquête sur des questions visant à déterminer si un employeur a omis de nommer une « personne compétente » au sens de la partie XX du Règlement.

[117] Je comprends que l’appelante n’est pas en désaccord avec cet énoncé général sur l’étendue de la compétence d’un délégué ministériel en vertu du Code. L’argument de l’appelante relatif à la compétence est plus précis. Elle est d’avis qu’un délégué ministériel n’est pas compétent pour émettre une instruction sur l’équité procédurale puisque cela concerne des questions qui ont été soulevées au cours de l’enquête de la personne compétente. Selon l’appelante, une fois que les parties se mettent d’accord sur la personne compétente et que l’enquête commence, l’employeur a respecté son obligation découlant du paragraphe 20.9(3) de « nommer une personne compétente ».

[118] Implicitement, l’argument de l’appelante signifie qu’une instruction pour ne pas avoir nommé une personne compétente ne peut être émise contre un employeur qu’au début du processus énoncé à l’article 20.9 et seulement jusqu’à ce que les parties conviennent d’une personne compétente. Selon l’appelante, une fois l’enquête en cours, l’employeur s’est conformé à son obligation et, par conséquent, un délégué ministériel n’a pas le pouvoir de vérifier comment la ou les personnes compétentes nommées se sont acquittées de leurs tâches ni d’émettre une instruction contre un employeur dans le cas où des problèmes, comme le non‑respect des principes de base d’équité procédurale au cours de l’enquête de la personne compétente, sont découverts.

[119] Ainsi, en l’espèce, la position de l’appelante ne porte pas essentiellement sur la partialité ou l’impartialité de la ou des « personnes compétentes », ce qui, il importe de le noter, n’est pas vraiment discuté dans les observations de cette dernière bien que l’instruction porte uniquement sur l’impartialité requise de la ou des « personnes compétentes », mais plutôt sur l’étendue de la compétence du ministre par l’entremise de son délégué, en matière d’application du processus de conformité, énoncée au paragraphe 145(1) du Code, savoir « [S]’il est d’avis qu’une contravention à la présente partie vient d’être commise ou est en train de l’être, le ministre peut donner à l’employeur ou à l’employé en cause l’instruction » de mettre fin à cette contravention et de prendre des mesures spécifiées, dans les délais précisés, pour mettre fin à la contravention.

[120] L’appelante soutient que l’utilisation des mots « employeur » et « employé » dans le Code signifie que les mesures d’application sous forme d’instruction ne peuvent viser une partie autre que l’« employeur » ou l’« employé » et que, sachant que la « personne compétente », une fois désignée comme telle et faisant enquête sur une plainte comme celle au cœur de la présente affaire, n’agit pas en sa qualité d’employeur ou d’employé, autrement dit n’est ni l’un ni l’autre, mais mène l’enquête qui est celle de la personne compétente et non celle de l’employeur, une instruction ne peut donc pas viser l’employeur pour une lacune relative à la « personne compétente », et qui est révélée, apprise ou survient durant l’enquête.

[121] À l’égard de cette observation, l’intimé est d’avis qu’accepter une telle interprétation fondée sur la séparation du temps avant/après aboutirait à des résultats irrationnels si un délégué ministériel pouvait à un instant enquêter sur le non-respect de l’exigence de nommer une personne compétente, puis soudainement perdre sa compétence d’examiner la même question l’instant suivant, lorsque surgissent des renseignements qui soulèvent des questions quant à savoir si la personne répond aux exigences de compétence.

[122] À cet égard, je partage l’avis de l’intimé selon lequel le pouvoir découlant de l’article 145 du Code est général et sans contrainte de temps, et que l’acceptation de la position énoncée par l’appelante créerait une exigence artificielle de délai qui aurait pour effet d’ôter au délégué ministériel  sa compétence d’examiner des allégations qui n’auraient pas pu être connues avant l’ouverture de l’enquête, mais qui seraient ou auraient été avancées à la première occasion. De plus, contrairement à l’affirmation de l’appelante, l’instruction ne vise pas la personne compétente, mais l’employeur, pour ne pas avoir nommé cette personne compétente.

[123] Cela amène le soussigné à commenter les conditions, précisées au paragraphe 20.9(1) du Règlement, qui doivent être remplies pour qu’une personne puisse mener une enquête sur une plainte de violence dans le lieu de travail en tant que « personne compétente » désignée.

[124] Aux termes de cette disposition, une personne doit remplir trois conditions pour pouvoir agir en tant que personne compétente. Premièrement, la personne désignée par l’employeur doit être une personne qui « est impartiale et est considérée comme telle par les parties » (alinéa 20.9(1)a)). Deuxièmement, la personne doit avoir « des connaissances, une formation et de l’expérience dans le domaine de la violence dans le lieu de travail » (alinéa 20.9(1)b)). Troisièmement, la personne doit connaître « les textes législatifs applicables » (alinéa 20.9(1)c)).

[125] En laissant de côté la question de savoir si les personnes nommées doivent continuer à remplir ces conditions pendant toute la durée de l’enquête, pour l’instant, selon moi, on ne peut sérieusement contester le fait que, pour avoir qualité pour agir et, par conséquent, pour que l’employeur  respecte son obligation de nommer une personne compétente en vertu du paragraphe 20.9(3), les personnes nommées doivent remplir ces trois conditions au moment de leur nomination. Après tout, les critères énoncés au paragraphe 20.9(1) du Règlement doivent être remplis pour que la nomination soit valide et qu’elle prenne effet. Cela ressort clairement du libellé de cette disposition qui énonce que la personne compétente « est » et n’est pas seulement « considérée » comme impartiale.

[126] Par conséquent, je conclus qu’il relève entièrement de la compétence d’un délégué ministériel de voir si un employeur a respecté cette obligation, à savoir s’il a nommé des personnes qui répondent à la définition de « personne compétente » au moment de la nomination. À cet égard, je ne vois rien dans le texte, le contexte et l’objet du Code et du Règlement qui limiterait la compétence du délégué ministériel d’examiner cette question.

[127] S’il est possible qu’une partie associée au lieu de travail s’oppose à la nomination de certaines personnes au début du processus (c’est-à-dire avant le début de l’enquête), ce qui peut entraîner l’intervention d’un délégué ministériel avant que les parties ne s’entendent sur la ou les personnes compétentes, il peut aussi arriver que les faits qui remettent en question la capacité d’agir d’une personne compétente soient seulement découverts après le début de l’enquête. Dans ce cas, je suis d’avis que rien n’empêche un délégué ministériel de mener une enquête pour déterminer si un employeur a nommé une personne qui est compétente, au sens du paragraphe 20.9(1) du Règlement. Comme il a déjà été mentionné, le Code habilite un délégué ministériel à enquêter sur toute contravention alléguée à la partie II du Code et à ses règlements d’application, et aucune restriction temporelle ne limite la compétence du délégué ministériel à cet égard.

[128] Je tiens à souligner que, même si le déroulement de l’enquête sur la violence dans le lieu de travail relève strictement du pouvoir de la personne compétente, la capacité de cette dernière d’agir comme telle est clairement subordonnée au respect des exigences du paragraphe 20.9(1), ce qui oblige l’employeur à s’assurer que la personne qu’il nomme répond à la définition de « personne compétente » au moins au moment de la nomination. Il n’existe pas beaucoup de façons dont un délégué ministériel peut être amené à examiner une situation, à moins que le fonctionnaire ne soit informé ou averti, principalement à la suite d’une plainte ou d’une telle action, et je suis d’avis que le Code ne prévoit nulle part de délai précis pour le faire. C’est le cas et compte tenu de l’étendue du pouvoir du ministre et de son délégué d’agir lorsqu’une contravention est alléguée, encore une fois, je n’ai vu aucune limite de temps dans le Code quant au moment où un tel examen peut être effectué par un délégué ministériel.

[129] Afin d’examiner pleinement les arguments de l’appelante, j’ajouterais que, jusqu’à maintenant, j’ai délibérément évité de mentionner le paragraphe 20.9(4) du Règlement, et ce, pour la raison suivante. Dans tous les paragraphes précédents que j’ai commentés, il est question d’une obligation ou d’une fonction de l’employeur, ce qui n’est pas le cas du paragraphe (4) qui porte sur le rôle de la prétendue « personne compétente » qui traite d’une plainte pour violence dans le lieu de travail au moyen d’une enquête, et dont le libellé est au cœur de la position prise par l’employeur en l’espèce, savoir qu’un délégué ministériel n’a pas la compétence pour effectuer un examen.

[130] Le libellé du paragraphe (4) est sans équivoque. Il exclut un employeur de la réalisation de l’enquête sur la plainte, rendant obligatoire pour la « personne compétente » nommée par l’employeur de « faire enquête » sur la violence dans le lieu de travail et, au terme de son enquête, de « fourni[r] à l’employeur un rapport écrit contenant ses conclusions et recommandations », rapport que l’employeur devra seulement conserver et transmettre au comité local ou au représentant de SST, comme je l’ai indiqué précédemment.

[131] L’appelante a décrit cette enquête comme étant sans lien de dépendance par rapport à l’employeur, et je conviens que tel est le cas de l’enquête elle-même, à savoir la collecte de renseignements, dans le but de conclure  à la présence ou non de violence dans le lieu de travail, et la formulation d’un rapport. Toutefois, comme on l’a vu précédemment, une personne compétente doit être nommée à ce titre par l’employeur, et cette nomination est fonction du respect par la ou les personnes d’un certain nombre de critères d’admissibilité énoncés au paragraphe 20.9(1) de cette disposition. De plus, un délégué ministériel a le droit de vérifier si un employeur s’est conformé à cette obligation.

[132] Pour reprendre ce que le soussigné a déclaré d’entrée de jeu, en l’espèce, le fait que l’employeur dans cette affaire ait choisi de nommer trois individus pour agir à titre de « personne compétente » ne modifie pas le fait que ces trois individus devaient répondre à tous ces critères d’admissibilité, au moins au moment de leur nomination, pour que l’enquête puisse valablement avoir lieu. Autrement, on ne pourrait prétendre que la question de la violence dans le lieu de travail ait fait l’objet d’une enquête et que des conclusions et des recommandations aient été fournies par une « personne compétente » en vertu du paragraphe 20.9(4) du Règlement.

[133] Je partage le point de vue exprimé par l’appelante selon lequel l’enquête menée par la « personne compétente » n’est pas l’enquête de l’employeur. Toutefois, le fait d’être d’accord avec ce point de vue ne signifie pas que j’estime qu’un délégué ministériel ne peut pas se pencher sur la compétence des enquêteurs, bien au contraire.

[134] Je suis d’avis qu’il convient de distinguer  les personnes qui font enquête de  l’enquête proprement dite. il s’agit certes d’une fine distinction, mais on sépare l’enquête, c’est-à-dire le domaine et l’objet de celle-ci, et les enquêteurs eux-mêmes, qui sont présents parce qu’un employeur se conforme à son obligation prescrite par le Code.

[135] C’est exactement ce qu’a fait la déléguée ministérielle Dubé. Elle n’a pas formulé de commentaires quant au fond de l’enquête ni quant aux conclusions de celle-ci. Elle s’est penchée uniquement sur la conduite et le comportement des enquêteurs afin de vérifier s’ils remplissaient et continuaient de remplir les critères de leur nomination par l’employeur. Dans ce contexte, son examen avait pour but de vérifier si l’employeur avait respecté son obligation et qu’il ne se soit pas, selon moi, ingéré dans l’enquête sur les allégations.

[136] Autrement dit, en l’espèce, la déléguée ministérielle ne s’est pas penchée sur l’enquête proprement dite, à savoir sur ses conclusions, mais plutôt sur le respect par l’employeur de son obligation. À mon avis, cet examen relevait entièrement de sa compétence.

[137] Pour ces motifs, je ne puis accepter l’argument de l’appelante selon lequel une fois que les parties ont convenu de la personne compétente et du début de l’enquête, l’employeur a respecté son obligation en vertu du paragraphe 20.9(3) du Règlement. Au contraire, je conclus qu’un délégué ministériel a compétence pour enquêter sur des allégations de non-respect du paragraphe 20.9(3), y compris des allégations d’omission de nommer une personne qui réponde aux exigences du paragraphe 20.9(1), même après que l’enquête a commencé ou a eu lieu.

[138] Ayant conclu que la déléguée ministérielle Dubé avait compétence pour enquêter sur la question de savoir si, en l’espèce, l’employeur a respecté son obligation de nommer une personne compétente en vertu du paragraphe 20.9(3) du Règlement, il faut maintenant se demander si sa conclusion selon laquelle l’appelante n’a pas nommé une ou des personnes répondant à la définition de « personne compétente », comme le prescrit le Règlement, est bien fondée.

[139] En ce qui concerne cette question, l’appelante souligne à juste titre que le fondement principal de l’instruction est la conclusion de la déléguée ministérielle Dubé selon laquelle l’équipe d’enquête n’est pas effectivement demeurée impartiale ni a eu des comportements auxquels on s’attendrait d’un décideur impartial au cours de l’enquête. En d’autres termes, sa conclusion selon laquelle l’employeur n’a pas nommé une personne compétente qui « est impartiale et est considérée comme telle par les parties », comme l’exige l’alinéa 20.9(1)a) du Règlement, vient du fait qu’à son avis, la ou les personnes compétentes nommées n’ont pas agi avec impartialité pendant qu’elles menaient l’enquête.

[140] Toutefois, comme l’a souligné l’intimé, dans la correspondance envoyée à l’employeur et dans son témoignage à l’audience, la déléguée ministérielle Dubé a exprimé ses réserves sur  l’impartialité de la ou des « personnes compétentes » avant, pendant et après l’enquête. Pour décider si elle a conclu à juste titre que l’employeur n’a pas nommé une personne qui est impartiale et qui est considérée comme telle par les parties d’après les faits de la présente affaire, le soussigné doit interpréter le sens des termes de l’alinéa 20.9(1)a) du Règlement.

[141] À cet égard, je  tiens compte  de l’interprétation de l’agent d’appel Hamel dans l’affaire Association des employeurs maritimes c. Syndicat des débardeurs, SCFP, section locale 375, 2016 TSSTC 14, décision dans laquelle il a déclaré ce qui suit au paragraphe 53 : « L’impartialité est un état d’esprit et se mesure difficilement, contrairement aux connaissances ou à l’expérience passée. » L’agent d’appel Hamel a poursuivi en expliquant l’approche consensuelle, retenue selon lui par le législateur, pour assurer la crédibilité de l’enquête et son acceptation par les parties en cause :

  • [54] […] Il me semble incontestable que le critère d’impartialité énoncé à l’alinéa a) évoque une notion subjective de l’impartialité et s’en remet à la perception des parties en cause. Le texte est clair et ne se prête à aucune interprétation, surtout lorsqu’on le compare à la formulation des exigences d’expérience, de formation et de connaissances.
  • [55] Le législateur a clairement privilégié une approche consensuelle sur la question de l’impartialité. En insérant les mots et est considérée comme telle par les parties après le mot impartiale, il a clairement exigé que les parties soient d’accord sur la question de l’impartialité de la personne proposée par l’employeur. La version anglaise de ce même alinéa est également claire [… is impartial and is seen by the parties to be impartial] et exige aussi que les parties considèrent la personne comme impartiale, sans réserve ou exception. A défaut d’un accord, la personne proposée ne peut tout simplement pas être nommée.
  • [56] On peut en conclure que le législateur considérait comme primordial que les parties soient d’accord sur l’impartialité de la personne désignée pour mener l’enquête dont les objectifs sont décrits aux paragraphes 20.9(3) et suivants du Règlement. Nul doute que l’objectif recherché par le législateur est d’assurer la crédibilité des recommandations que cette personne doit formuler au terme de son enquête et favoriser leur acceptation par toutes les parties en cause.

[142] Je conviens de l’importance fondamentale de la notion subjective d’impartialité comprise dans l’alinéa 20.9(1)a) et que cela exige que les parties (à savoir les parties visées par les allégations de violence dans le lieu de travail) s’entendent sur l’impartialité de la personne proposée par l’employeur. Toutefois, j’estime, avec égards, que cette interprétation ne tient pas compte de la notion objective d’impartialité  également intégrée dans cette disposition.

[143] Il convient de noter que l’alinéa 20.9(1)a) comporte deux éléments. Il fait référence à une personne qui est impartiale et qui est considérée comme telle. Selon moi, cette disposition énonce donc un critère en deux volets composé d’un élément objectif et d’un élément subjectif comme conditions à la nomination. En fait, dans l’affaire Association des employeurs maritimes c. Syndicat des débardeurs, l’agent d’appel Hamel a fait allusion à l’élément objectif en déclarant au paragraphe 58 : « […] c’est à l’employeur à nommer une « personne compétente », mais son impartialité doit être réelle et perçue comme telle par les parties en cause » [soulignement ajouté].

[144] La conjonction de « est » et « est considérée » exprimée au présent signifie, d’après le soussigné, que bien que les parties à une plainte de violence dans le lieu de travail devant faire l’objet d’une enquête doivent percevoir (« est considérée ») la personne nommée comme impartiale, la perception étant une notion tout à fait subjective, cela signifie que différentes personnes peuvent comprendre le mot « impartiale » de différentes façons. En outre, comme la ou les personnes proposées pour être nommées pour faire enquête le seraient par une partie (l’employeur) qui n’est pas partie à la plainte, cette partie (l’employeur) doit se conformer à un critère plus rigoureux, soit celui de proposer la nomination d’une personne (ou de plusieurs personnes) qui « est » effectivement impartiale, de façon objective.

[145] En ce qui concerne ce critère, il convient de souligner que l’appelante a traité de la question uniquement du point de vue subjectif, soit sous l’angle de la ou des « personnes compétentes » qui sont considérées ou, plutôt, qui ne sont plus considérées comme impartiales par l’intimé, et non du point de vue de ladite personne réellement impartiale au moment de la nomination. En ce sens, il n’y a rien d’étonnant à ce que, de l’avis de l’appelante, la déléguée ministérielle Dubé n’ait pas eu a compétence pour émettre une instruction à l’employeur parce qu’il n’a pas nommé d’enquêteur impartial. En effet, si l’on estime que l’alinéa 20.9(1)a) renvoie seulement à une notion subjective d’impartialité, l’accord mutuel de toutes les parties au sujet de l’impartialité d’une personne proposée pour être nommée semblerait résoudre la question pour de bon.

[146] Dans ce scénario, la question de l’impartialité de la personne nommée par un employeur serait réglée par un accord sur la qualité des parties en cause. L’acceptation de cette interprétation pourrait sans doute avoir pour effet que les parties, ayant convenu de l’impartialité de la personne compétente, ne puissent pas remettre cela en cause plus tard dans le processus. Conformément à cette interprétation, un délégué ministériel n’aurait jamais non plus à statuer sur la question de l’impartialité de la personne compétente, puisqu’il s’agirait d’une question réglée uniquement par accord mutuel des parties.

[147] Toutefois, comme il a déjà été mentionné, je ne puis accepter cette interprétation. Selon moi, pour respecter ses obligations prévues aux paragraphes 20.9(1) et (3) du Règlement, un employeur doit nommer une personne qui est objectivement impartiale au moment de la nomination, une étape du processus à l’égard de laquelle aucune partie n’a remis en question la compétence d’un délégué ministériel.

[148] Bref, je conclus qu’un délégué ministériel avait la compétence pour enquêter sur des allégations de non-respect de l’alinéa 20.9(1)a) au moment de la nomination, de la même façon qu’il peut enquêter sur des allégations de non-respect des alinéas 20.9(1)b) et c), qui traitent des connaissances, de l’expérience et de la formation.

[149] Il est vrai qu’en l’espèce, la déléguée ministérielle Dubé s’est concentrée sur la question de savoir si les personnes nommées ont agi avec impartialité pendant qu’elles menaient leur enquête, et qu’elle a donc fait plus que de se demander si les personnes compétentes étaient impartiales au moment de la nomination. Ceci étant dit, son rapport et son témoignage à l’audience comportaient des éléments de preuve non contredits selon lesquels une des personnes nommées par l’employeur avait un lien de dépendance avec l’employeur et l’employé qui a soulevé la question de la violence dans le lieu de travail. Il existe également des éléments de preuve selon lesquels elle a abordé l’enquête en faisant montre de fermeture d’esprit. Par conséquent, des éléments de preuve établissent que la déléguée ministérielle a également remis en question l’impartialité de la personne compétente dès le début du processus, avant le début de l’enquête. Comme le présent appel est une procédure de novo, je peux prendre en considération ces éléments de preuve pour me prononcer sur le bien-fondé de l’instruction de la déléguée ministérielle.

[150] Plus particulièrement, je constate que cette personne, M. Brian Murphy, conseiller ministériel en matière de programme de santé et sécurité au travail de l’employeur, a été avisée le 8 juillet 2014 par la personne A (la plaignante) que la personne B l’intimidait en criant, en utilisant l’intimidation physique et en ayant recours à son autorité pour l’intimider, elle et sa collègue. Il était donc déjà impliqué dans la situation à titre de représentant de l’employeur qui a d’abord traité la plainte de la personne A, avant la nomination de la ou des personnes compétentes.

[151] D’après les éléments de preuve, M. Murphy a ensuite coordonné la réponse de l’employeur aux allégations de violence dans le lieu de travail. Avec l’équipe du ministère appelée équipe d’enquête sur la violence dans le lieu de travail (EEVLT), dont je faisais partie, il a rencontré le directeur de la personne B pour faire approuver le plan de réponse de l’employeur, y compris le lancement d’une enquête, comme le prescrit l’article 20.9 du Règlement. Les éléments de preuve permettent de déduire que le directeur de la personne B a simplement approuvé le plan de réponse proposé par M. Murphy et la composition de l’équipe qui agirait comme personne compétente. C’est ce processus qui a mené à la nomination de M. Murphy comme l’une des personnes compétentes.

[152] Dans ces circonstances, on serait tenté de parler d’auto-nomination et, à tout le moins, de la nomination d’une personne qui avait déjà discuté de la situation avec la plaignante et n’abordait donc pas la question avec un regard neuf, ce qui, en soi, remet en question l’impartialité de M. Murphy. En outre, c’est M. Murphy, un employé de l’appelante, qui a dirigé l’ensemble du processus. D’ailleurs, les deux autres membres de l’équipe d’enquête semblent également être des employés de l’appelante. J’estime que cela laisse croire que, dans les faits, l’enquête en l’espèce ressemblait à une enquête de l’employeur et non pas à une enquête par un tiers impartial.

[153] Ces faits minent la qualité d’agir à titre de personne compétente de M. Murphy, compte tenu de ses rapports antérieurs avec la plaignante (la personne A) et du poste qu’il occupait auprès de l’appelante à l’époque. Selon moi, ils appuient la position de la personne B selon laquelle elle a été privée de son droit à une enquête par un enquêteur impartial. Il convient également de noter que, bien qu’elle ait convenu du choix de l’équipe d’enquête, l’employeur ne lui a jamais signalé qu’à titre de partie dans le lieu de travail, mise en cause dans l’allégation d’incident de violence dans le lieu de travail, du point de vue du droit, les personnes nommées pour faire enquête sur l’affaire devaient être « considérées » par elle comme impartiales.

[154] À cet égard, le courriel de M. Murphy à la personne B daté du 4 septembre 2014 lui demandait simplement de reconnaître qu’elle avait été informée du nom des membres de l’équipe et qu’elle était d’accord. Cette correspondance lui indiquait également que, si elle était en désaccord avec les membres de l’équipe identifiés, elle devait fournir un motif valable. On ne lui a jamais demandé si elle considérait les personnes nommées comme impartiales. Selon moi, un enquêteur neutre, impartial et juste aurait informé la personne B qu’elle aurait pu refuser d’accepter la nomination de n’importe quel membre de l’équipe pour des motifs de manque apparent d’impartialité.

[155] Qui plus est, le 8 juillet 2014, dans une correspondance interne mentionnant les protagonistes de l’allégation de violence dans le lieu de travail par leur nom, et portait clairement sur la constitution du trio de « personnes compétentes », la même personne, soit M. Murphy, qui allait devenir membre dudit trio a démontré de façon évidente un manque de compréhension de l’impartialité et de la formation en présumant du caractère véridique de l’allégation d’intimidation, en affirmant : [traduction] « Puisque ce problème n’est pas réglé et que la demanderesse et d’autres parties de l’équipe sont toujours victimes d’intimidation, je demande que soit constituée l’équipe [de la violence dans le lieu de travail]  pour mener l’enquête ».

[156]  Dans l’un de ses premiers courriels adressés à la personne B, au début de l’enquête, soit le 9 septembre 2014, il a également indiqué qu’il s’était déjà fait une opinion sur le bien-fondé de la plainte lorsqu’il a écrit ce qui suit : [traduction] « Il a été porté à notre attention que votre groupe de travail a été victime d’intimidation dans le lieu de travail. C’est réputé être de la violence dans le lieu de travail (VLT). » À mon avis, il s’agit d’une preuve probante établissant que M. Murphy a abordé l’affaire en ayant l’esprit fermé ou, tout du moins, que M. Murphy n’a pas respecté la norme raisonnable d’ouverture d’esprit à laquelle on s’attend d’un enquêteur impartial.

[157] Ne serait-ce qu’en raison de cette preuve, je conclus que la preuve prépondérante indique que M. Murphy n’était pas une personne impartiale au moment de la nomination et que, par conséquent, l’appelante n’a pas respecté son obligation de nommer une personne qui répond à la définition d’une personne compétente, comme le prescrit l’alinéa 20.9(1)a) du Règlement. Par conséquent, il existe suffisamment d’éléments de preuve pour confirmer l’instruction telle qu’elle est rédigée.

[158] Pour ces motifs, il n’est pas nécessaire, pour trancher le présent appel, de statuer sur la question de savoir si la déléguée ministérielle Dubé a conclu à juste titre qu’il faut, pour que la nomination de la « personne compétente » soit valablement faite aux termes de l’alinéa 20.9(1)a) du Règlement, que la ou les personnes nommées demeurent impartiales tout au long du processus. Je m’abstiendrai donc de tirer des conclusions définitives sur le pouvoir d’un délégué ministériel d’étudier la conduite des enquêteurs au cours de l’enquête et d’émettre une instruction à un employeur en raison de préoccupations en matière d’équité procédurale soulevées pendant l’enquête de la personne compétente.

[159] Je formulerai toutefois les commentaires suivants, étant donné que cette question était au cœur de la position de l’appelante. Selon ce que je comprends, la position de l’appelante en l’espèce se fonde essentiellement sur un seul argument, soit le manque de compétence de la déléguée ministérielle au sens de l’article 145 du Code pour examiner la conduite et les progrès  de l’enquête menée par la « personne compétente », cette dernière n’étant ni l’employeur ni l’employé, parce que le pouvoir conféré par l’article 145 est limité à l’application à l’employeur et/ou à l’employé.

[160] Accepter cette position signifierait qu’un protagoniste dans une plainte qui a accepté (considéré) ab initio comme impartiale une personne présentée comme « compétente » ne pourrait ultérieurement, après avoir appris des raisons justifiant de ne plus « considérer » cette personne comme impartiale et avoir agi à la hâte, souhaiter obtenir un redressement grâce à l’intervention d’un délégué ministériel à même de recueillir ou de recevoir des renseignements dans le cadre de son pouvoir général d’application de la loi, mais privé de la compétence de donner suite aux renseignements en ordonnant une mesure corrective. La seule voie de recours de ce protagoniste serait donc le contrôle judiciaire d’un rapport d’enquête formulant des recommandations selon lesquelles un employeur a pour seule obligation de tenir des dossiers.

[161] L’intimé s’est nettement opposé à cette approche et a fait valoir que le Parlement avait créé un régime exhaustif dans le Code, dont un mécanisme d’application de la loi conçu pour donner à des employés un accès à un moyen économique et efficace d’assurer la conformité au Code. À cet égard, limiter la compétence de la déléguée ministérielle de la façon proposée par l’appelante minerait l’efficacité de ce régime légal d’application de la loi, au détriment des personnes en quête d’un règlement juste de différends concernant de la violence dans le lieu de travail et les contraignant plutôt à se plier à un processus coûteux de contrôle judiciaire de ces questions.

[162] Je ne suis pas tenu de régler cette question pour trancher le présent appel, mais j’aurais tendance à partager le point de vue de l’intimé. Je ne vois rien dans le libellé du Règlement qui inciterait à penser que les qualités requises pour une nomination par l’employeur ne doivent pas être présentes tout au long du processus d’enquête. Selon moi, l’utilisation du présent (est impartial) indique une obligation continue.

[163] De plus, compte tenu du rôle ou de la fonction de la prétendue « personne compétente », qui consiste à effectuer une enquête impartiale sur les allégations de violence dans le lieu de travail (par opposition à l’enquête de l’employeur lui-même au sujet de la plainte), j’ai du mal à accepter que le fait de répondre aux critères d’admissibilité à une nomination comme telle devrait être considéré comme n’intéressant que la nomination. À mon avis, pour l’essentiel, les critères d’admissibilité pour agir comme une personne compétente ont été inclus afin de s’assurer que la personne compétente s’acquitte convenablement de son rôle d’enquête et formule des conclusions et des recommandations crédibles et éclairées. Ces éléments contextuels tendent à corroborer le point de vue selon lequel un délégué ministériel devrait avoir le pouvoir d’évaluer si une personne compétente a agi avec impartialité lorsqu’elle a enquêté sur la violence dans le lieu de travail.

[164] Enfin, j’estime qu’il est nécessaire d’examiner les arguments de l’intimé en ce qui concerne le non-respect par l’employeur de l’alinéa 20.9(1)b) du Règlement. Les deuxième et troisième critères du paragraphe 20.9(1) sont tous deux formulés au présent et, lorsqu’ils sont lus conjointement avec le pouvoir de nomination de l’employeur au paragraphe (3), ils doivent être interprétés comme constituant des conditions objectives à respecter au moment de la nomination pour que celle-ci apparaisse comme constituant valablement une « personne compétente ». Selon ces critères, la ou les personnes destinées à devenir des « personnes compétentes » doivent, au moment de la nomination, avoir les connaissances, la formation et l’expérience des questions liées à la violence dans le lieu de travail et connaître les textes législatifs applicables.

[165] Il convient de souligner au sujet de ces critères, qu’à la différence du premier critère, rien n’indique que les parties à la plainte doivent être consultées sur la question de savoir si ces critères sont respectés. Bref, soit la personne proposée possède les connaissances, la formation et l’expérience pour être nommée, soit elle ne les possède pas. Si la personne possède ces connaissances, elle peut être valablement nommée et, dans la négative, elle ne peut obtenir ni une telle nomination ni le statut de personne « compétente » en rectifiant ces lacunes dans le cadre de l’enquête ou à la fin de celle-ci.

[166] L’intimé a fait valoir que d’autres éléments de preuve permettent de conclure que la « personne compétente » ou, du moins, certains des membres du trio ne respectaient pas les critères qu’il fallait observer de façon continue en vertu de l’alinéa 20.9(1)b) du Règlement en ce qui concerne les connaissances, l’expérience et la formation, éléments qui doivent précéder la nomination de la personne compétente et à l’égard desquels, de l’avis de l’intimé, le pouvoir de faire enquête d’un délégué ministériel est  clair.

[167] Je suis d’accord avec l’intimé de façon générale, et en particulier avec ce dernier argument. Bien que l’intimé ait renvoyé le soussigné à de nombreux éléments qui étayeraient sa position, j’en ai retenu quelques-uns qui, à mon avis, indiquent clairement le non-respect ab initio des conditions de nomination au niveau de la formation, de l’expérience et des connaissances.

[168] Tandis que l’enquête effectuée par la ou les « personnes compétentes » a été lancée en septembre 2014, après la nomination de ladite « personne », un membre du trio (M. Murphy) n’avait même pas reçu de formation de base sur la violence dans le lieu de travail et ne suivra cette formation qu’en janvier 2015, une fois que toutes les entrevues ont été réalisées et à la veille de la signature de l’ébauche du rapport d’enquête le 9 ou le 10 mars, soit avant sa communication à l’intimé le 25 mai 2015. C’est alors que l’intimé a commencé à prendre conscience des lacunes touchant le trio de « personnes compétentes » et l’enquête qu’ils menaient. Il est indéniable qu’un membre de l’équipe d’enquête n’avait pas la formation et les connaissances nécessaires au début de l’enquête.

[169] Ces éléments, ainsi que d’autres  relevés précédemment dans le résumé de la position de l’intimé, me permettent de conclure que les personnes nommées par l’employeur pour mener l’enquête ne répondaient pas aux critères énoncés à l’alinéa 20.9(1)b) au moment de la nomination. Par conséquent, comme j’ai déclaré plus tôt que les trois membres du trio formant la « personne compétente » devaient répondre à tous les éléments des critères de nomination, cela suffit au soussigné pour conclure que l’employeur n’a pas nommé une personne compétente pour mener l’enquête.

[170] En conséquence, je conclus que l’employeur n’a pas non plus nommé une personne qui répond à la définition d’une personne compétente comme l’exige l’alinéa 20.9(1)b) du Règlement, de sorte que l’instruction devrait être modifiée afin d’indiquer que l’employeur n’a pas satisfait aux exigences des alinéas 20.9(1)a) et b).

Décision

[171] Pour ces motifs, je modifie l’instruction émise par la déléguée ministérielle Dubé. L’instruction aurait dû être formulée comme suit : L’employeur n’a pas nommé une personne qui répond à la définition d’une « personne compétente », comme l’exige le paragraphe 20.9(1) du Règlement canadien sur la santé et la sécurité au travail, pour faire enquête sur une plainte de violence dans le lieu de travail qui serait survenue entre deux employés entre août 2013 et juillet 2014.

Jean-Pierre Aubre
Agent d’appel

Annexe

Dans l’affaire du Code Canadien du Travail Partie II — Santé et sécurité au travail

Instruction modifiée à l’employeur en vertu du paragraphe 145(1)

Entre juillet 2015 et novembre 2016, Nicole Dubé, la représentante déléguée par le ministre du Travail, a procédé à une enquête dans le lieu de travail exploité par Ressources naturelles Canada, employeur assujetti à la partie II du Code canadien du travail, et sis au 580, rue Booth, Ottawa (Ontario), K1A 0E4.

Ladite représentante déléguée par le ministre du Travail était d’avis que l’alinéa 125(l)(z.16) du Code canadien du travail et le paragraphe 20.9(3) du Règlement canadien sur la santé et la sécurité au travail ont été enfreints au motif que l’employeur n’avait pas nommé une ou des personnes répondant à la définition de « personne compétente » comme l’exige l’alinéa 20.9(1)a) du Règlement canadien sur la santé et la sécurité au travail pour faire enquête sur une plainte de violence dans le lieu de travail qui serait survenue entre deux employés entre août 2013 et juillet 2014.

À la suite d’un appel interjeté en vertu de l’article 146 du Code canadien du travail, l’agent d’appel soussigné a mené une enquête conformément à l’article 146.1 concernant l’instruction émise par la représentante déléguée par le ministre du Travail.

À la suite de son enquête, l’agent d’appel soussigné estime que les dispositions qui suivent ont été enfreintes. L’instruction émise par la représentante déléguée par le ministre du Travail est modifiée en conséquence.

Alinéa 125(l)(z.16) du Code canadien du travail
Paragraphe 20.9(3) du Règlement canadien sur la santé et la sécurité au travail

L’employeur n’a pas nommé une personne qui répond à la définition d’une « personne compétente » comme l’exige le paragraphe 20.9(1) du Règlement canadien sur la santé et la sécurité au travail pour faire enquête sur une plainte de violence dans le lieu de travail qui serait survenue entre deux employés entre août 2013 et juillet 2014.

Par conséquent, il vous est ORDONNÉ PAR LES PRÉSENTES, en vertu de l’alinéa 145(1)a) de la partie II du Code canadien du travail, de cesser toute contravention au plus tard le 16 décembre 2016.

Modifiée à Ottawa, ce 14e jour de mars 2018.

Jean-Pierre Aubre
Agent d’appel

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