2019 TSSTC 18

Date : 2019-09-24

Dossier : 2019-31

Entre :

G.T.A. dnata World Cargo Ltd., demanderesse

Indexé sous : G.T.A. dnata World Cargo Ltd.

Affaire : Demande de suspension de la mise en œuvre d’une instruction émise par une représentante déléguée par le ministre du Travail.

Décision : La demande de suspension est accordée.

Décision rendue par :  Ms. Ginette Brazeau, agent d'appel

Langue de la décision : Anglais

Pour la demanderesse : M. Jim Theriault, G.T.A. dnata World Cargo Ltd.

Référence : 2019 TSSTC 18

Motifs de la décision

[1] G.T.A. dnata World Cargo Ltd. (la demanderesse) a demandé une suspension de la mise en œuvre d’une instruction qui a été émise le 21 juin 2019, par Mme Elizabeth Porto, en sa qualité de représentante déléguée par le ministre du Travail (déléguée ministérielle). La demanderesse a porté cette instruction en appel le 22 juillet 2019, et a simultanément déposé une demande de suspension de la mise en œuvre de l’instruction. Les présents motifs portent uniquement sur la demande de suspension.

Contexte

[2] Le 4 mars 2019, la déléguée ministérielle a effectué une inspection sur le lieu de travail exploité par la demanderesse. La déléguée ministérielle a remarqué une série de contraventions au Code canadien du travail (Code). L’une d’entre elles était la suivante : les employés de la demanderesse conduisaient un appareil de manutention motorisé (AMM) qui n’était pas muni d’un toit ou d’une autre structure pour les protéger des intempéries, ce qui contrevient, selon la déléguée ministérielle, à l’alinéa 125(1)(k) du Code et au paragraphe 14.9(1) du Règlement canadien sur la santé et la sécurité au travail (Règlement). Le 18 mars 2019, la demanderesse a signé une promesse de conformité volontaire dans laquelle la demanderesse a convenu de mettre fin aux contraventions constatées par la déléguée ministérielle et de se conformer au Code et au Règlement.

[3] Le 5 juin 2019, la déléguée ministérielle a procédé à une inspection de suivi sur le lieu de travail exploité par la demanderesse. À cette date, les AMM de la demanderesse n’étaient toujours pas munis d’un toit ou d’une autre structure pour protéger les employés des intempéries.

[4] Le 21 juin 2019, la déléguée ministérielle a émis une instruction à la demanderesse conformément au paragraphe 145(1) du Code. L’instruction émise définit les contraventions à l’alinéa 125(1)(k) du Code et au paragraphe 14.9(1) du Règlement. L’instruction se lit comme suit :

[5] La demanderesse a porté l’instruction en appel le 22 juillet 2019, et a également déposé une demande de suspension de la mise en œuvre de l’instruction. La demande de suspension était accompagnée d’observations écrites détaillées. Notons qu’aucune autre partie n’a cherché à intervenir dans la présente affaire.

Analyse

[6] Le pouvoir conféré à un agent d’appel d’accorder la suspension de la mise en œuvre d’une instruction repose sur le paragraphe 146(2) du Code :

146(2) À moins que l’agent d’appel n’en ordonne autrement à la demande de l’employeur, de l’employé ou du syndicat, l’appel n’a pas pour effet de suspendre la mise en œuvre des instructions.

[7] En exerçant le pouvoir discrétionnaire qui lui est conféré par le paragraphe 146(2), l’agent d’appel doit garder à l’esprit l’objet de prévention de la partie II du Code, énoncé à l’article 122.1 :

122.1 La présente partie a pour objet de prévenir les accidents et les maladies liés à l’occupation d’un emploi régi par ses dispositions.

[8] Afin de guider leur pouvoir discrétionnaire en vertu du paragraphe 146(2) du Code, les agents d’appel ont adopté un critère à trois volets tiré de l’arrêt de la Cour suprême du Canada, Manitoba (Procureur général) c. Metropolitan Stores (MTS) Ltd., [1987] 1 RCS 110. Le critère à trois volets est décrit comme suit :

1. Le demandeur doit démontrer à la satisfaction de l’agent d’appel qu’il s’agit d’une question sérieuse à traiter et non d’une plainte frivole ou vexatoire.
2. Le demandeur doit démontrer que le refus par l’agent d’appel de suspendre la mise en œuvre de l’instruction lui causera un préjudice important.
3. Le demandeur doit démontrer que dans l’éventualité où une suspension était accordée, des mesures seraient mises en place pour assurer la santé et la sécurité des employés ou de toute autre personne admise dans le lieu de travail.

[9] J’utiliserai ce critère afin d’exercer mon pouvoir discrétionnaire en vertu du paragraphe 146(2) du Code pour déterminer si une suspension de la mise en œuvre de l’instruction devrait être accordée en l’espèce.

[10] Il convient de noter que deux autres instructions concernant le même type d’appareil ont été émises à d’autres employeurs qui exercent des activités à l’Aéroport international Pearson, soit Air Canada et Swissport Canada Handling Inc. Dans les deux cas, l’employeur a porté l’instruction en appel et a demandé que sa mise en œuvre soit suspendue en attendant l’issue de l’appel sur le fond (voir Air Canada c. Association internationale des machinistes et des travailleurs de l’aérospatiale, section locale 2323, 2019 TSSTC 10 et Swissport Canada Handling Inc. c. Section locale nº 419 des Teamsters, 2019 TSSTC 14). Même si ces décisions ne me lient pas, elles offrent une orientation utile pour trancher la présente demande.

S’agit-il d’une question sérieuse à juger et non pas d’une plainte frivole ou vexatoire?

[11] Relativement au premier volet du critère, la demanderesse soutient que les motifs de l’appel sont sérieux et qu’ils ne sont ni frivoles ou vexatoires. La demanderesse affirme que l’appel soulève une question sérieuse concernant l’interprétation du paragraphe 14.9(1) du Règlement. Par souci de commodité, le paragraphe 14.9(1) du Règlement se lit comme suit :

14.9(1) L’appareil de manutention motorisé qui est utilisé régulièrement à l’extérieur doit être muni d’un toit ou d’une autre structure pour protéger l’opérateur des intempéries qui présentent un risque pour sa santé ou sa sécurité.

[12] La demanderesse allègue que le Règlement est subjectif puisqu’il ne définit pas les termes « toit ou une autre structure ». En outre, en s’appuyant sur les décisions Air Canada et Swissport précitées, la demanderesse soutient que le paragraphe 14.9(1) du Règlement nécessite une analyse de l’exposition des opérateurs aux intempéries pour déterminer si leur santé et leur sécurité sont en danger. La demanderesse soumet les résultats d’une étude par chronométrage qu’elle a menée pour déterminer le temps d’exposition possible des opérateurs aux intempéries.

[13] La demanderesse soutient, en outre, qu’une évaluation des risques a précédemment été réalisée sur les chariots équipés d’un toit. Cette évaluation montre qu’un toit crée de nombreux angles morts et qu’il réduit la visibilité des employés qui conduisent un AMM. La demanderesse soutient également qu’une autre enquête pourrait révéler que le paragraphe 14.9(1) du Règlement ne s’applique pas aux activités d’un aéroport qui se déroulent dans l’aire de trafic.

[14] Dans la décision Swissport, l’agent d’appel a affirmé ce qui suit :

Comme il a été mentionné à plusieurs reprises, le seuil du premier critère est plutôt bas, et je suis d’avis que la cause de l’employeur est raisonnablement défendable relativement à l’application du paragraphe 14.9(1). Je note que le paragraphe 14.9(1) semble viser la protection des employés relativement à leur exposition à des intempéries. Les observations de la déléguée ministérielle portent sur l’utilisation sécuritaire du chariot, qui est selon elle compromise par les intempéries, ce qui à son avis pourrait constituer une situation dangereuse pour les employés. Il serait selon moi possible de débattre de la question à savoir si le paragraphe 14.9(1) vise à régler ce type de danger.

[15] Après avoir examiné les observations de la demanderesse, ainsi que les motifs exprimés dans les décisions Air Canada et Swissport, j’estime que l’appel déposé par la demanderesse soulève une question sérieuse concernant l’interprétation et l’application du paragraphe 14.9(1) du Règlement. Par conséquent, le premier volet du critère est rempli.

La demanderesse subira-t-elle un préjudice important si la mise en œuvre de l’instruction n’est pas suspendue?

[16] La demanderesse indique qu’elle emploie 650 personnes et offre ses services à 11 transporteurs aériens internationaux. Ses activités quotidiennes nécessitent 45 chariots à bagages et 15 chargeurs à tapis roulant. La demanderesse affirme que puisque des « toits ou d’autres structures » ne sont pas offerts par le fabricant, pour se conformer à l’instruction, elle devra concevoir et fabriquer des structures. La demanderesse affirme également que des évaluations de risque après installation devraient être réalisées et que des formations devraient être offertes, et elle estime que les coûts de ces mesures s’élèveront à 750 000 $. La demanderesse soutient qu’elle a envisagé l’achat de nouveaux appareils déjà munis de toits, mais cette solution lui coûterait plus de 2,5 millions de dollars et elle présente des problèmes de livraison qui font que la demanderesse pourrait ne pas pouvoir respecter le délai imposé dans l’instruction.

[17] La demanderesse mentionne n’avoir aucun équipement de soutien au sol supplémentaire et que le retrait des AMM actuellement utilisés de l’aire de trafic afin de les modifier constituerait une contrainte excessive, susciterait l’insatisfaction des clients et nuirait à l’horaire des vols.

[18] La demanderesse soutient que les préposés au sol conduisent un AMM sans toit ou autre structure à l’Aéroport international Pearson depuis de nombreuses décennies. Elle allègue qu’il est inacceptable qu’une date de conformité soit fixée de manière arbitraire sans tenir compte des délais réels requis pour se conformer à l’instruction.

[19] Finalement, la demanderesse fait valoir que ses concurrents à l’Aéroport international Pearson utilisent le même type d’appareil visé dans le dossier qui nous occupe, sans toit ni autre structure. Si la suspension de la mise en œuvre de l’instruction n’était pas accordée, la demanderesse serait tenue de prendre des mesures et d’engager des dépenses que ses concurrents n’auront pas à prendre et à engager, ce qui lui causerait un préjudice important et nuirait à sa position concurrentielle. Dans le cas où la demanderesse a gain de cause dans l’appel, ces coûts ne pourraient pas être recouvrés, ce qui rendrait l’appel inutile et théorique.

[20] Au moment de déterminer si la demanderesse subirait ou non un préjudice important si la mise en œuvre de l’instruction n’était pas suspendue, je m’appuie sur le rapport de la déléguée ministérielle et les observations de la demanderesse. Compte tenu des éléments de preuve dont je dispose, je suis convaincue que la conception et la fabrication d’une structure pour modifier les AMM exploités par la demanderesse nuiraient aux activités de la demanderesse et créeraient une contrainte importante et excessive dans le cas où l’instruction émise par la déléguée ministérielle serait modifiée ou annulée.

[21] Concernant le temps accordé par la déléguée ministérielle pour se conformer à l’instruction, les demanderesses dans les décisions Air Canada et Swissport disposaient de moins de deux mois pour se conformer à leur instruction respective. Dans ces cas, l’agent d’appel a conclu qu’il était impossible de respecter la date de conformité qui avait été fixée par la déléguée ministérielle. Par conséquent, dans les deux cas, l’agent d’appel a décidé que la seule option offerte pour dégager les demanderesses de leur obligation de se conformer à leur instruction respective dans le délai prescrit, puisque les conditions de l’instruction ne pouvaient pas être modifiées à cette étape préliminaire, était d’ordonner une suspension de la mise en œuvre de l’instruction.

[22] Le présent dossier diffère des décisions Air Canada et Swissport. Contrairement à Air Canada et à Swissport, la demanderesse s’est vu accorder une période de cinq mois pour se conformer à l’instruction. Toutefois, même si la déléguée ministérielle a accordé une période de conformité plus longue à la demanderesse dans le cas qui nous occupe, je suis d’avis que cette différence seule n’est pas suffisante pour rejeter la demande de suspension. Bien que la question des coûts seule ne constitue généralement pas un facteur sur lequel un agent d’appel s’appuiera pour octroyer une suspension, les mesures requises pour se conformer à l’instruction dans la présente affaire pourraient entraîner des coûts importants et nuire aux activités de la demanderesse.

[23] Les mesures que la demanderesse devrait prendre pour se conformer à l’instruction demanderaient beaucoup de ressources et de temps et constitueraient, selon moi, plus qu’un simple inconvénient. Il est déjà prévu que les deux causes impliquant Air Canada et Swissport soient entendues plus tard cet automne pour déterminer le bien-fondé de l’appel. Ces deux causes soulèvent les mêmes éléments de droit que dans la présente affaire. Cet employeur offre les mêmes services avec des appareils semblables au même aéroport. Selon moi, l’obligation de prendre des mesures immédiates pour se conformer à l’instruction de la déléguée ministérielle causerait à la demanderesse une contrainte importante et excessive et lui ferait engager des coûts, alors que des instructions semblables visant ses concurrents ont été suspendues en attendant une évaluation et un examen complets du bien-fondé de l’appel et de l’application du paragraphe 14.9(1) du Règlement.

[24] Je suis convaincue que dans le contexte du présent dossier, la demanderesse subirait un préjudice important si la mise en œuvre de l’instruction n’était pas suspendue en attendant une évaluation finale sur le bien-fondé de l’appel.

[25] Pour ces motifs, le deuxième volet du critère visant à suspendre une instruction est rempli.

La demanderesse a-t-elle démontré que dans l’éventualité où la suspension était accordée, des mesures seraient mises en œuvre pour assurer la santé et la sécurité des employés ou de toute autre personne admise dans le lieu de travail?

[26] Le troisième volet du critère porte sur les mesures de protection à mettre en place dans l’éventualité où la suspension de l’instruction était accordée en attendant l’issue de l’appel. La demanderesse a mis l’accent sur le fait qu’il n’y a pas eu d’accident impliquant des opérateurs exposés à des intempéries alors qu’un toit ou une autre structure aurait été requis pour les protéger. Elle s’engage à prendre les mesures suivantes en attendant le résultat de l’appel si une suspension est accordée :

• S’assurer de mettre à la disposition des opérateurs des vêtements et des articles de protection supplémentaire;
• Ajuster ses activités pour tenir compte des conditions météorologiques particulièrement mauvaises;
• Continuer de surveiller attentivement et d’évaluer les conditions de travail associées à la météo;
• Encourager ses employés à signaler leurs préoccupations relatives à la météo à leurs supérieurs et superviseurs;
• Donner de l’information à ses employés relativement aux risques associés aux conditions météorologiques.

[27] Les mesures suggérées par la demanderesse sont celles que l’agent d’appel a ordonnées de prendre dans Air Canada et Swissport en attendant la décision des appels sur le bien-fondé. Dans la décision Air Canada, l’agent d’appel a écrit ce qui suit :

[58] L’instruction fait suite à une inspection « spécifique » de la déléguée ministérielle qui ne résulte pas d’un refus de travailler, d’une plainte d’un employé ou d’un incident particulier. La déléguée ministérielle a observé que, en raison de la poudrerie et de la pluie verglaçante, plusieurs chariots non couverts étaient couverts de glace (pédales de frein et volants). Je note que la déléguée ministérielle n’a pas estimé nécessaire ou justifié d’émettre une « instruction sur le danger » conformément au paragraphe 145(2) du Code, ce qui aurait obligé l’employeur à prendre des mesures correctives immédiates pour régler la situation observée. Selon moi, cela indique que le statu quo peut se poursuivre, sous réserve de toutes les dispositions et protections existantes en vertu du Code et du Règlement, jusqu’à ce que les mesures ordonnées dans l’instruction émises soient prises.

[...]

[60] Par conséquent, pour prendre une décision relativement à la suspension en attendant la décision sur le bien-fondé de l’appel, je suis d’avis que la santé et la sécurité des employés seront protégées par le statu quo, puisque ce mode d’opération est en place à l’aéroport de Toronto depuis plusieurs décennies. Dans les circonstances, je crois que, compte tenu de toutes les autres obligations de l’employeur en vertu du Code visant à éliminer ou à réduire les risques et de la capacité des employés d’exercer leurs droits, y compris le droit de refuser de travailler, si les conditions le justifient, la santé et la sécurité des employés seraient protégées en attendant la résolution définitive de l’appel.

[C’est moi qui souligne]

[28] Je suis convaincue que, comme dans les décisions Air Canada et Swissport, les mesures de santé et de sécurité déjà en place au lieu de travail de la demanderesse sont conformes à l’objet préventif du Code et elles protégeront la santé et la sécurité des employés en attendant une décision sur le bien-fondé de cet appel. Toutefois, j’aimerais souligner, comme l’a fait l’agent d’appel dans la décision Swissport, que le fait que les mesures de santé et de sécurité soient en place depuis des années sans qu’aucun accident ne soit survenu ne dégage pas la demanderesse de son obligation de se conformer au Code et au Règlement. Ce n’est qu’après la décision sur le bien-fondé de la présente affaire qu’il sera déterminé si la demanderesse a contrevenu ou non au paragraphe 14.9(1) du Règlement.

[29] Les engagements de la demanderesse seront inclus dans ma décision en tant que conditions de la suspension.

Décision

[30] Pour les motifs indiqués ci-dessus, la demande de suspension de la mise en œuvre de l’instruction par la déléguée ministérielle du 21 juin 2019 est accordée aux conditions suivantes :

1. La demanderesse doit immédiatement informer les comités de santé et de sécurité au travail de la suspension de l’instruction;
2. La demanderesse doit immédiatement informer par écrit les employés des risques associés aux intempéries;
3. La demanderesse doit rappeler aux employés qui utilisent les appareils de manutention motorisés l’existence de leur droit de signaler à leur superviseur toute préoccupation relativement aux conditions météorologiques touchant l’utilisation de ces appareils;
4. La demanderesse doit rappeler aux employés leur droit de refuser de travailler s’ils considèrent que l’utilisation de ces appareils les expose à une situation constituant une menace imminente ou sérieuse à leur santé ou à leur vie;
5. Comme elle s’y est engagée dans ses observations, la demanderesse doit :
   1. S’assurer de mettre à la disposition des opérateurs des vêtements et des articles de protection supplémentaire;
   2. Ajuster ses activités pour tenir compte des conditions météorologiques particulièrement mauvaises;
   3. Continuer de surveiller attentivement et d’évaluer les conditions de travail associées à la météo;
   4. Donner de l’information à ses employés relativement aux risques associés aux conditions météorologiques.

La suspension sera en vigueur jusqu’à la décision définitive relativement à l’appel.

Ginette Brazeau
Agente d’appel