2020 TSSTC 4

Contexte

[5] M. Jagdip Virdee est un employé de l’ACIA depuis mars 2002. À ce moment, il était un spécialiste en importation pour l’appelante, travaillant au bureau de Mississauga. En 2014, M. Virdee a été blessé dans un accident de voiture qui lui a causé des problèmes de santé permanents. Par conséquent, son environnement de travail et ses conditions de travail ont dû être modifiés en raison de son état de santé.

[6] Selon la preuve produite à l’audience de l’appel, M. Virdee était insatisfait de façon générale de l’ampleur des mesures convenues par l’employeur. Il a donc déposé des griefs et des plaintes pour régler la situation. En bref, les mesures d’accommodement demandées par M. Virdee consistaient à obtenir un bureau à hauteur réglable qui serait réglé à une hauteur appropriée pour réduire les douleurs au dos que M. Virdee ressentait lorsqu’il s’assoyait pendant de longues périodes, à travailler un quart du matin (6 h à 14 h), à pouvoir faire du télétravail ou à être autorisé à travailler à un endroit différent plus près de sa maison. Ces mesures avaient toutes pour but de remédier aux limites de M. Virdee consistant à ne pas pouvoir s’asseoir pendant de longues périodes, qui était la source de ses douleurs au dos. De plus, M. Virdee a dû s’absenter à de nombreuses reprises au cours du processus d’accommodement. L’employeur a permis à M. Virdee d’utiliser un code de congé spécial 699 pour ces absences jusqu’au rajustement approprié de son bureau, pour qu’il n’ait pas à utiliser ses congés de maladie ou de vacances pour consigner le temps perdu. Sa capacité à utiliser le code 699 lui a finalement été retirée, sans que les rajustements de la hauteur de son bureau soient finalisés.

[7] Il est clair que la question relative au rajustement de son bureau de travail était une source d’irritation constante pour M. Virdee. Les discussions sur les mesures d’accommodement demandées par M. Virdee et les mesures que l’employeur était disposé à accepter se sont étirées sur quelques années et les cas allégués de violence sont survenus dans ce contexte particulier. Comme les parties l’ont reconnu, le présent appel ne vise pas à déterminer le bien-fondé de ces mesures et la mesure dans laquelle l’employeur peut avoir ou ne pas avoir respecté ses obligations pour accommoder M. Virdee. Les parties ont également convenu que le différend concernant les mesures d’accommodement ne peut pas à lui seul constituer le fondement d’une plainte de violence dans le lieu de travail. La question en litige dans les présentes porte sur la façon alléguée dont les représentants de l’employeur ont réglé la situation.

[8] Le 7 juin 2017, M. Virdee a déposé une plainte de violence dans le lieu de travail auprès de son employeur. Les allégations qu’il a énoncées dans sa plainte se rapportent à un certain nombre d’actes et de déclarations de la part des représentants de l’employeur qui l’ont mené à alléguer qu’il a fait l’objet d’actes de violence dans son lieu de travail, tels que définis dans le Code et le Règlement. Je préciserai plus particulièrement les faits allégués supportant la demande de M. Virdee plus loin dans la partie relative à l’analyse de la présente décision.

[9] L’employeur a examiné la plainte de M. Virdee et a déterminé qu’à première vue, ses allégations ne correspondaient pas à la définition de violence indiquée dans le Règlement. Dans une lettre datée du 23 juin 2017, l’employeur a informé M. Virdee que sa plainte avait été rejetée pour cette raison et il encourageait M. Virdee à utiliser le système de gestion informelle des conflits pour résoudre les problèmes soulevés dans sa plainte. Aucune tentative n’a été faite pour résoudre la plainte de façon informelle avec M. Virdee.

[10] Le 24 juillet, M. Virdee a déposé une plainte de violence dans le lieu de travail auprès du Programme du travail d’Emploi et Développement social Canada (EDSC). La description est essentiellement la même que celle de la plainte interne qu’il a déposée en juin, même s’il y avait un peu plus de détails sur les mots employés par les représentants de l’employeur et les actes de ceux-ci que M. Virdee considérait comme des actes de violence, tels que définis à la partie XX du Règlement. Les avis sont partagés quant à la question de savoir si les deux plaintes sont vraiment semblables, et je discuterai de ce point plus en détail dans la partie relative à l’analyse de la décision. En substance, M. Virdee fait référence dans les deux plaintes au défaut de l’employeur de lui offrir des mesures d’accommodement. Pendant cette période, il se sentait rabaissé, dénigré, intimidé et harcelé du fait des diverses interactions avec les représentants de la direction.

[11] L’affaire a été confiée à M^me Karina Sacco, agissant à titre de déléguée ministérielle aux termes du Code pour enquêter sur la plainte. Bien qu’elle ait informé M. Virdee que les problèmes se rapportant à l’accommodement ne relevaient pas du champ d’application du Code en soi, ses allégations de préjudice psychologique, d’intimidation et de harcèlement pourraient être évaluées pour déterminer s’il y a eu violation de la partie XX du Règlement.

[12] M^me Sacco a organisé une téléconférence avec M. Virdee et des représentants de l’employeur pour déterminer si la nomination d’une personne compétente était nécessaire. La téléconférence a eu lieu le 11 octobre 2017, pendant laquelle les parties ont discuté du comportement et des gestes qui ont été perçus par M. Virdee comme du harcèlement. En plus de la téléconférence, selon les allégations de M. Virdee et plus particulièrement relativement aux incidents allégués impliquant Mme Campbell et M^me Pinsent, M^me Sacco était d’avis que l’employeur était en violation du paragraphe 20.9(3) du Règlement puisqu’il n’avait pas nommé une personne compétente comme l’exige ce paragraphe.

[13] Il doit également être noté que M^me Sacco a refusé la demande de l’employeur de lui fournir une copie de la plainte déposée auprès d’EDSC, au motif que le document était confidentiel aux termes du Code et qu’il était considéré comme un document protégé « B » selon les politiques sur la sécurité des documents du gouvernement. L’employeur a finalement obtenu une copie de la plainte, qui faisait partie des documents déposés par M^me Sacco auprès du Tribunal relativement à l’appel de

La question en litige

[14] La question soulevée par le présent appel est de déterminer si l’employeur était tenu en vertu du paragraphe 20.9(3) du Règlement de nommer une personne compétente pour enquêter sur les allégations de violence dans le lieu de travail de M. Virdee dans les circonstances de la présente affaire. Le présent appel soulève plus particulièrement la question de savoir s’il est « évident » – un critère énoncé dans les décisions Canada (Procureur général) c. Alliance de la fonction publique du Canada, 2015 CAF 273 (AFPC 2) et Alliance de la fonction publique du Canada c. Canada (Procureur général), 2014 CF 1066 (AFPC 1) – que la plainte ne porte pas sur la violence dans le lieu de travail, auquel cas, cette obligation de nomination ne s’appliquerait pas.

Observations de parties

Analyse

[35] Les dispositions du Code et du Règlement qui sont pertinentes dans le cadre du présent appel sont les suivantes :

[36] L’appelante a interjeté appel de l’instruction en vertu du paragraphe 146(1) du Code :

[37] Pour les motifs qui suivent, je conclus que l’instruction est bien fondée et l’appel est rejeté.

[38] L’essentiel de la question soulevée par le présent appel est de savoir s’il est évident que la plainte déposée par M. Virdee ne porte pas sur la violence dans le lieu de travail comme ce terme est défini à l’article 20.2 du Règlement.

[39] Cette formulation de la question, que les parties appellent le « critère du caractère évident », provient, comme il est précédemment indiqué, d’un jugement de la Cour fédérale (CF) dans la décision AFPC 1. Dans cette affaire, un plaignant a présenté une plainte de violence dans le lieu de travail dans laquelle il soulevait des allégations de mauvaise communication, de favoritisme, d’humiliation, de traitement injuste et de manque de respect de la part de son superviseur qui ne diffèrent guère des allégations de M. Virdee dans la présente affaire. La plainte présentée par l’employé dans cette affaire ne portait pas précisément sur la « violence dans le lieu de travail » ni n’était considérée comme une plainte de violence dans le lieu de travail aux termes du Règlement. L’employeur, l’ACIA, a mené un examen initial des allégations et a conclu que même s’il y avait des problèmes de communications et de tensions non réglées entre le plaignant et son superviseur, il n’y avait aucune preuve de harcèlement, de sorte qu’une enquête plus poussée n’était pas nécessaire. Une agente de santé et de sécurité est arrivée à une autre conclusion et a émis une instruction à l’employeur pour nommer une « personne compétente » comme l’exige le paragraphe 20.9(3) du Règlement. L’employeur a porté en appel l’instruction et l’agent d’appel a annulé l’instruction, aux motifs que l’allégation de harcèlement portée par l’employé envers son superviseur ne respectait pas la définition de « violence dans le lieu de travail » et, par conséquent, l’employeur n’était pas obligé de nommer une « personne compétente ».

[40] L’agent d’appel a tiré deux conclusions fondamentales dans son analyse. Premièrement, il soutenait que les allégations de favoritisme, d’humiliation et de comportement irrespectueux de l’employé ne respectaient pas la définition de violence dans le lieu de travail, puisqu’il trouvait que les allégations ne pouvaient pas vraisemblablement causer un dommage, un préjudice ou une maladie à l’employé. Deuxièmement, il a conclu qu’une interprétation raisonnable du Règlement soutient le fait que c’est à l’employeur que revient la responsabilité de prendre la décision initiale de déterminer si l’allégation de violence dans le lieu de travail de l’employé s’avère fondée, comme l’a fait l’employeur dans cette affaire, pour prévenir des situations d’abus où toutes les allégations de violence dans le lieu de travail mèneraient à la nomination d’une personne compétente.

[41] La CF n’était pas d’accord avec les deux conclusions de l’agent d’appel et a exprimé l’avis que le harcèlement peut constituer de la violence dans le lieu de travail, selon les circonstances de chaque cas. Aux paragraphes 28 et 29, la CF a indiqué ce qui suit :

[42] La CF poursuit en soulignant l’importance du « déclenchement » des obligations de l’employeur en vertu de l’article 20.9. Un employeur doit être informé de la violence dans le lieu de travail ou de la violence alléguée dans le lieu de travail pour que l’enquête soit déclenchée. La CF indique par la suite l’origine du « critère du caractère évident » :

[43] Après avoir indiqué ce qui précède, la CF a conclu au paragraphe 39 que l’employeur a non seulement procédé à un exercice d’évaluation préliminaire et d’examen des faits « pour déterminer la nature de la plainte et tenter de faciliter la médiation », mais il a aussi procédé à une enquête complète sur la plainte, à titre de « personne compétente » en vertu du paragraphe 20.9(3).

[44] Le terme « évident » ne se trouve pas dans le Règlement et de ce fait, mon travail n’est pas d’interpréter ce terme comme on le ferait en utilisant les règles acceptées d’interprétation juridique. Mon travail est plutôt d’essayer de trouver ce que la CF avait en tête lorsqu’elle a fait une telle déclaration. Je crois qu’en essayant de faire cela, je dois me reporter aux libellés du Code et du Règlement, ainsi qu’à leur objectif.

[45] Je déduis de l’analyse précédente que toute enquête importante sur les faits allégués dans la plainte devrait être menée par une « personne compétente » nommée en vertu du paragraphe 20.9(3) du Règlement si l’allégation de violence dans le lieu de travail n’est pas réglée lors de l’évaluation préliminaire et qu’il reste un problème en suspens entre les parties. Une telle enquête importante comprend, selon moi, une évaluation du contexte dans lequel les faits se sont produits, de l’occurrence réelle ou non des faits, de la crédibilité des personnes impliquées comme elle peut être requise pour tirer des conclusions de fait, etc. En d’autres mots, l’appelante soutient que ce type d’enquête peut être menée de façon appropriée par l’employeur à l’étape préliminaire et elle m’exhorte à mener une telle enquête dans le présent appel. Selon moi, cette approche n’est pas soutenue par la jurisprudence et elle n’est pas une interprétation juste du régime prévu à la partie XX du Règlement.

[46] En lisant les termes de la CF et en tenant compte de toute son analyse, je conclus que le « critère du caractère évident » ne sert qu’à comprendre la nature de la plainte et des allégations, et de les régler, rien de plus. Avec tout le respect que je lui dois, je ne souscris pas aux observations de l’appelante selon lesquelles l’examen initial peut être décrit comme du « filtrage » ou du « contrôle » pour évaluer la validité ou la crédibilité des allégations avant de procéder à une enquête par une « personne compétente ».

[47] Je souscris à la conclusion de l’agent d’appel dans la décision Seaspan Marine concernant l’objectif et le cadre serré du pouvoir d’examen de l’employeur relativement à des plaintes de violence dans le lieu de travail, aux paragraphes 47 à 49 de sa décision :

[48] Avant que la CF rende son jugement, j'ai instruit un appel qui soulevait essentiellement le même type de questions que celles discutées en l’espèce. Dans la décision VIA Rail Canada Inc. c. Cecile Mulhern et Unifor, 2014 TSSTC 3, j’ai souscrit à l’avis de l’employeur, comme l’a fait l’agent d’appel dans la décision qui a été infirmée par la CF, selon lequel une évaluation des faits et des circonstances qui appuient l’allégation de violence dans le lieu de travail par l’employeur, puis au besoin, par le délégué ministériel, était requise avant que l’obligation de nommer une « personne compétente » ne s’applique. Un tel examen préliminaire permet de déterminer, selon moi, si le comportement allégué peut vraisemblablement causer un dommage, un préjudice ou une maladie. En d’autres mots, j’ai émis l’opinion que seules les plaintes alléguant de la violence dans le lieu de travail et qui établissaient prima facie l’occurrence de violence entraînaient l’application de l’obligation de recourir à une « personne compétente » pour mener une enquête et de faire des recommandations à l’employeur qui traiteraient de mesures individuelles et systémiques à mettre en place. J’étais, bien sûr, préoccupé par une interprétation qui nécessiterait que chaque plainte alléguant simplement de la violence dans le lieu de travail fasse l’objet d’une enquête par un tiers convenu par les parties, et la possibilité d’abus et de conflit avec d’autres mesures prévues par des lois ou des politiques fédérales.

[49] Il est évident que mon analyse ne s’applique plus compte tenu de la décision AFPC 1. De plus, ce jugement a été confirmé en appel, dans la décision AFPC 2 et l’analyse que j’ai proposée dans la décision Via Rail Canada a été explicitement abordée par la CAF et elle n’a pas été approuvée par la Cour. Je passe maintenant au jugement de la CAF.

[50] Après avoir résumé les faits importants, la CAF a décrit de façon assez approfondie le régime prévu à la partie XX et a circonscrit la question en l’espèce de la façon suivante : la conclusion de l’agent d’appel selon laquelle les employeurs pouvaient filtrer les plaintes qu’ils considèrent comme de la violence dans le lieu de travail est-elle raisonnable compte tenu de ce régime? Au paragraphe 22, la CAF indique ce qui suit :

[51] La CAF répète l’objectif de la partie XX du Règlement de la façon suivante, au paragraphe 31 :

[52] La CAF poursuit plus en détail et reconnaît qu’il peut y avoir des risques d’abus et que l’objectif du Règlement ne pouvait pas être d’obliger les employeurs à nommer une « personne compétente » pour faire enquête sur chaque plainte dès que l’employé la désigne comme portant sur la violence dans le lieu de travail, puisque les droits importants prévus à la partie XX seraient banalisés.

[53] La CAF conclut ainsi :

[54] L’utilisation de termes aussi catégoriques fournit, selon moi, une réponse définitive au présent appel. Elle soutient ma conclusion selon laquelle le terme « évident » utilisé par le juge Manson de la CF et le juge De Montigny de la CAF devrait recevoir une connotation très restrictive. L’utilisation des termes « vexatoire et frivole » par la CAF indique que la Cour est d’avis que le seuil pour nommer une « personne compétente » est très bas, semblable à un abus de processus par un employé, et les cas marginaux devraient être tranchés de préférence en faveur de la nomination d’une telle personne. Le but de nommer une « personne compétente » est d’avoir un expert dans ce domaine, et non pas l’employeur, le délégué ministériel ou l’agent d’appel, pour tirer les conclusions factuelles nécessaires. Le processus sert l’objectif de prévention et d’acceptabilité du résultat par les parties impliquées, que l’article 20.9 cherche à atteindre. L’examen préliminaire ne sert qu’à mieux comprendre la plainte et à la régler.

[55] Appliquant cette approche aux circonstances du présent appel, je me reporte à la plainte interne présentée par M. Virdee pour informer son employeur de la violence dans le lieu de travail. M. Virdee a donné le titre : « Plainte de violence dans le lieu de travail ». Il y a des références directes à des situations de violence dans le lieu de travail, telles que :

[56] M. Virdee a clairement indiqué son allégation de violence dans le lieu de travail sous le titre « violence intentionnelle dans le lieu de travail » à la page 5 de sa plainte. Il indique que l’employeur lui a intentionnellement causé un préjudice, en particulier relativement au rajustement de son bureau, qui s’est étalé sur une période de trois ans, situation dont l’employeur savait, selon lui, qu’elle lui causait des souffrances et de la détresse. Il décrit un incident lors duquel M^me Pinsent a élevé la voix contre lui dans un excès de colère. De façon générale, il allègue être victime de harcèlement et d’intimidation. Sa plainte porte également sur les effets de l’intimidation sur sa santé. Il a notamment eu des crises de panique et vécu de la peur et du stress. La note de médecin déposée comme preuve corrobore ces symptômes.

[57] Selon moi, il est loin d’être évident qu’aucune conclusion de violence ne pourrait être tirée de l’enquête sur ces allégations, et il est tout à fait plausible qu’une « personne compétente » tire une telle conclusion.

[58] Quant à la plainte déposée auprès d’EDSC, je ne partage pas l’avis de l’appelante qu’il s’agit d’une toute nouvelle plainte. J’ai lu attentivement les deux plaintes, comme me l’a exhorté l’appelante. Dans l’ensemble, l’idée directrice des deux allégations est la même dans les deux plaintes. Les mots utilisés pour décrire le fondement de ses allégations de violence sont peut-être différents, mais les allégations se résument au fait que M. Virdee sentait que les représentants de l’employeur l’avaient traité intentionnellement de façon injuste dans la manière qu’ils ont traité ses problèmes d’accommodement et par les mots qu’ils utilisaient à son égard dans ce contexte en faisant fi de sa vulnérabilité et de son état de santé. En outre, l’employeur lui causait délibérément un préjudice et le bouleversait du fait de ces actes. Selon moi, la plainte auprès d’EDSC ne modifie pas de façon importante la nature des allégations originales de M. Virdee.

[59] En résumé, j’estime que les plaintes de M. Virdee portent sur la violence dans le lieu de travail selon ma compréhension des mots de la CAF. Lues dans leur ensemble, les deux plaintes allèguent principalement que, dans le contexte des discussions portant sur les accommodements requis en raison de son accident, l’employeur isole M. Virdee en le traitant différemment, fait preuve de négligence et retarde le traitement des besoins en accommodement, sachant que M. Virdee éprouve des douleurs, et en remettant en question son intégrité relativement aux notes de médecin et aux absences alors que l’employeur sait que l’état physique et mental de M. Virdee est particulièrement vulnérable.

[60] Il est évident que ce ne sont que des allégations qui n’ont pas été confirmées. Cependant, la question à cette étape-ci est de savoir si elles sont frivoles ou vexatoires, et si elles ne peuvent pas clairement permettre de conclure à de la violence telle que définie à l’article 20.2 du Règlement. Ayant entendu la preuve de M. Virdee à l’audience, je n’ai aucune raison de conclure qu’il n’est pas sincère en croyant qu’il était traité de façon inappropriée par son employeur. De nombreux courriels échangés entre les parties au moment des événements faisant l’objet des plaintes corroborent la description de M. Virdee de sa réaction à de tels événements. Son interprétation des actes de l’employeur peut être correcte, ou il peut totalement avoir tort. L’objectif du régime de la partie XX est précisément d’avoir une « personne compétente », une personne considérée comme impartiale par les parties et qui utilise ses compétences et connaissances dans ce domaine, pour évaluer tous les éléments de preuve et tirer des conclusions, selon une norme objective, et pour déterminer s’il y a eu violence dans le lieu de travail sur le fond et faire des recommandations, le cas échéant. Comme la CF l’indique dans la décision Pronovost c. Canada (Agence du revenu), 2017 CF 1077, au paragraphe 21 :

[61] Si les allégations dans l’affaire examinée par les Cours indiquées précédemment ont été jugées comme n’étant pas clairement exclues de la portée de l’article 20.9, alors a fortiori , les allégations de M. Virdee sont légèrement plus explicites et portent directement, selon moi, sur la violence dans le lieu de travail. Dans la mesure où plus de détails auraient pu être fournis pour aider l’employeur à comprendre les allégations, ils auraient servi uniquement à aider l’employeur à régler éventuellement la situation aux termes du paragraphe 20.9(2). À défaut, la nomination d’une « personne compétente » était obligatoire dans les circonstances.

[62] Selon ma conclusion, il n’est pas nécessaire de répondre à la question liée à l’équité procédurale soulevée par l’employeur. Je mentionnerai simplement que le Code et le Règlement imposent clairement des restrictions sur la confidentialité des plaintes de cette nature. La CAF a, en fait, souligné l’importance de ces mesures de sécurité dans son jugement. Le rôle du délégué ministériel est de mener une enquête, de recueillir des faits et des renseignements et de déterminer si une disposition du Code a été violée. Cette tâche constitue une inspection. Il ne s’agit pas d’une tâche quasi judiciaire et elle n’est pas assujettie aux types de garanties procédurales soulevées par l’appelante. Une instruction émise après une telle enquête peut être portée en appel. La preuve qui m’est présentée établit que bien que l’employeur n’ait pas reçu de copie de la plainte reçue par EDSC, son contenu a été révélé et traité dans le cadre de la téléconférence. De plus, l’appel étant une procédure de novo, l’appelante a obtenu une copie et elle a eu l’occasion, au cours des quatre jours d’audience, de présenter une preuve et des observations.

Décision

[63] Pour les motifs susmentionnés, l’instruction est confirmée.

Pierre Hamel
Agent d’appel