Résumé : Évaluation de l’Initiative horizontale relative à l’évaluation d’impact et aux processus de réglementation

À propos de l’évaluation

L’Agence d’évaluation d’impact du Canada (AEIC) a retenu les services de Goss Gilroy Inc. pour effectuer une évaluation indépendante de l’Initiative horizontale relative à l’évaluation d’impact et aux processus de réglementation (EIPR), sous la supervision d’un comité consultatif interministériel d’évaluation^{Note de bas de page1}. L’évaluation a porté sur la mise en œuvre de cette nouvelle initiative horizontale et sur la mesure dans laquelle elle est conçue et mise en œuvre de manière à faciliter l’atteinte des résultats escomptés, sur la période allant de 2018-2019 à 2020-2021. Parmi les principales limites de l’évaluation, mentionnons le nombre limité d’intervenants externes et de répondants autochtones, ainsi que le manque de données probantes en raison du fait que l’initiative en est encore à ses débuts. Le nombre limité de répondants externes a été atténué en incluant également les répondants externes et autochtones ayant pris part aux études de cas.

L’évaluation a porté sur cinq questions liées : à la conception et à la mise en œuvre; à la clarté des rôles et des responsabilités et à l’adéquation de la gouvernance; à l’adéquation de la mesure du rendement; et au progrès réalisé par rapport aux résultats escomptés, y compris les facteurs favorisant ou entravant les progrès.

Conception et mise en œuvre de l’initiative horizontale

L’évaluation a confirmé que la conception de l’Initiative horizontale relative à l’EIPR répond aux principales préoccupations liées à l’ancien régime de la Loi canadienne sur l’évaluation environnementale (LCEE 2012), à savoir :

• offrir plus de direction, de clarté et d’orientation stratégique au sujet de l’évaluation d’impact et des processus de réglementation;
• multiplier les possibilités de mobilisation avec les partenaires autochtones et le public, ainsi que les occasions d’obtenir leurs contributions;
• permettre au gouvernement du Canada (GC) de prendre en compte les répercussions des projets d’envergure de manière plus globale, notamment en prenant davantage en compte les aspects sanitaires et socioéconomiques et l’Analyse comparative entre les sexes plus (ACS+).

Rôles et responsabilités

Même si les rôles, les responsabilités et les obligations sont bien documentés, il est toujours possible de clarifier davantage, d’améliorer la compréhension et de minimiser les chevauchements potentiels qui ont été observés à ce jour. Dans une certaine mesure, ces possibilités sont liées aux rôles et responsabilités nouveaux ou modifiés définis dans le cadre de la réforme législative, ainsi qu’une expérience limitée liée à l’opérationnalisation et à la mise en œuvre d’une initiative horizontale nouvelle et complexe.

Gouvernance

La communication interministérielle et les structures de gouvernance actuelles (c.-à-d., les comités interministériels au niveau des sous-ministres adjoints et des administrateurs généraux) sont utiles pour comprendre le travail de chaque ministère ou organisme. Cependant, il manque parfois de coordination ou de direction pour les travaux interministériels clés.

Selon les répondants de la haute direction, les comités de gouvernance interministériels sont efficaces. En revanche, les répondants issus du niveau opérationnel des ministères ou des organismes ont cerné des possibilités d’amélioration, notamment des chevauchements entre les comités, et la sous-utilisation de ces comités dans le cadre de conversations élargies plus stratégiques et de discussions transversales sur la politique et la réglementation.

Adéquation de la mesure du rendement

Bien que les systèmes et les processus nécessaires soient en place pour recueillir des renseignements sur le rendement financier et non financier, il existe des possibilités d’amélioration. Plus précisément, il est nécessaire de mieux saisir les commentaires recueillis auprès des intervenants externes et des Autochtones tout au long de la mise en œuvre de l’initiative et la façon dont ils ont été utilisés. L’initiative ne dispose pas non plus de mécanismes pour recueillir de façon systématique des commentaires sur les activités de mobilisation. Enfin, il est possible d’améliorer les mesures de rendement pour mieux suivre et rendre compte des progrès réalisés vers l’atteinte des résultats plutôt que de rendre compte uniquement des activités entreprises et des extrants produits.

Progrès vers l’obtention des résultats escomptés

Pour les six thèmes qui composent l’initiative horizontale, l’évaluation a permis de constater que des progrès sont réalisés et qu’il n’y a aucune lacune ou aucun obstacle important à la mise en œuvre :

Thème 1 — Évaluation d’impact. Les nouveaux processus de planification des évaluations d’impact ont été mis en œuvre avec succès, y compris la prestation d’expertise par les autorités fédérales et la mobilisation des intervenants externes et des partenaires autochtones. Comme la mise en œuvre est encore à un stade précoce, il est trop tôt pour fournir un compte rendu sur les étapes ultérieures du nouveau processus d’évaluation d’impact.

Thème 2 — Partenariat avec les peuples autochtones. L’importance accordée à la mobilisation des Autochtones par le gouvernement fédéral est indéniable. Les Autochtones interrogés estiment que cette mobilisation constitue un progrès et l’apprécient. Cependant, ils soulignent que les collectivités autochtones veulent voir un changement plus concret et profond dans l’approche de mobilisation du gouvernement du Canada.

Les partenaires autochtones s’attendent à d’autres améliorations pour réduire le surengagement des collectivités, notamment une plus grande coordination entre les ministères et agences, et entre les autorités fédérales, provinciales et territoriales. Ils ont également souligné que les principes de création conjointe et de prestation conjointe, qui ont été reconnus comme étant des cadres efficaces pour un partenariat fructueux, ne sont pas actuellement appliqués de manière uniforme, d’un ministère ou agence fédéral à l’autre.

Thème 3 — Effets cumulatifs, science ouverte et données probantes. Des progrès ont été réalisés dans bon nombre d’activités, y compris :

• Le lancement de la Plateforme de science et de données ouvertes (PSDO) qui est une plateforme intégrée accessible au public, à guichet unique, qui contient des données scientifiques et des connaissances sur l’environnement, ainsi que des outils permettant aux utilisateurs de comprendre les effets cumulatifs du développement partout au Canada.
• Le lancement de trois évaluations régionales, dont une est terminée Évaluation régionale du forage exploratoire extracôtier pétrolier et gazier à l’est de Terre-Neuve-et-Labrador, et visant à orienter la planification et la gestion des effets cumulatifs, à déceler les impacts potentiels sur les droits et intérêts des peuples autochtones et à éclairer les évaluations d’impact.
• La réalisation d’une évaluation stratégique (Évaluation stratégique des changements climatiques), qui vise à éclairer la conception du projet et les évaluations d’impact.
• La mise en œuvre de la planification spatiale marine, qui réunit les autorités compétentes pour coordonner la gestion des espaces marins en vue de l’atteinte des objectifs écologiques, économiques, sociaux et culturels.
• Le développement conjoint du Centre autochtone sur les effets cumulatifs (CAEC) financé par les Services aux Autochtones Canada (SAC). Le CAEC est dirigé par des autochtones et fonctionne indépendamment du gouvernement pour soutenir la recherche communautaire sur les effets cumulatifs. Il soutient et finance actuellement les collectivités (10 projets ont été financés en 2020-2021).

Thème 4 — Protection des poissons et de leur habitat. Des progrès constants et efficaces sont réalisés dans ce domaine, notamment en ce qui concerne la prévention, l’atténuation ou la compensation des impacts sur le poisson et son habitat, la rédaction de rapports spatiaux ou par zone, l’entreprise d’activités de conformité et d’application et l’appui à la participation des Autochtones en ce qui a trait à la protection du poisson et de son habitat par l’entremise du Programme pour la participation autochtone sur les habitats (PPAH).

Thème 5 — Protection du droit public à la navigation. Des progrès ont été réalisés en vue de la mise en œuvre complète de la nouvelle Loi sur les eaux navigables canadiennes, mais la mobilisation a été considérablement touchée par la pandémie de COVID-19. Des efforts sont déployés pour continuer à mobiliser virtuellement les intervenants et les peuples autochtones, examiner toutes les préoccupations soumises en matière de navigation et veiller à ce que la non-conformité et les mesures correctives soient mises en œuvre dans les délais prescrits.

Thème 6 — Réglementation de l’énergie. La plupart des politiques, règlements et processus requis ont été élaborés. Des progrès ont également été réalisés en vue de renforcer la participation des peuples autochtones et du public en ce qui concerne la réglementation de l’énergie.

Recommandations, réponse et plans d’action de la direction

À l’issue de l’évaluation, cinq recommandations ont été formulées :

1. L’AEIC, en collaboration avec les ministères et les agences partenaires, devrait définir une approche uniforme pour la mobilisation des Autochtones dans le cadre de l’initiative horizontale et cette approche doit refléter les principes de réconciliation, notamment le développement conjoint.
2. L’AEIC, en collaboration avec les ministères et les agences partenaires, devrait prendre des mesures afin d’améliorer la coordination des activités de mobilisation, notamment (mais pas uniquement) des collectivités et organisations autochtones.
3. L’AEIC devrait mettre en place un mécanisme qui permet de communiquer avec plus de clarté sur la manière dont les contributions des intervenants et des autochtones sont prises en compte tout au long du processus d’évaluation d’impact.
4. L’AEIC, en collaboration avec les ministères et les agences partenaires, devrait améliorer l’efficacité des structures de gouvernance interministérielles et envisager d’élargir le champ d’action de manière à inclure des discussions transversales au sujet des politiques ou de la réglementation.
5. L’AEIC, en collaboration avec les ministères et les agences partenaires, devrait améliorer la mesure du rendement de l’initiative horizontale.

Lisez la Réponse et plan d’action de la direction (RPAD) au sujet des cinq recommandations.