Orientation : Collaboration avec les peuples autochtones au cours des évaluations d’impact

Table des matières

• Introduction
• But
• Contexte
• Conception d’un processus collaboratif
• Approches en matière de collaboration
• « Boîte à outils de collaboration » — Loi sur l’évaluation d’impact
• Conclusion
• Annexe I : Principales dispositions de la Loi sur l’évaluation d’impact relatives aux évaluations d’impact effectuées par l’Agence

Introduction

Le gouvernement du Canada s’engage à faire progresser la réconciliation avec les peuples autochtones^{Note de bas de page 1} grâce à une relation renouvelée de nation à nation, d’Inuits à Couronne et de gouvernement à gouvernement fondée sur la reconnaissance des droits, le respect, la coopération et le partenariat. La collaboration avec les peuples autochtones en matière d’évaluation d’impact est conforme aux Principes régissant la relation du gouvernement du Canada avec les peuples autochtones et à l’engagement du gouvernement du Canada de mettre en œuvre la Déclaration des Nations Unies sur les droits des peuples autochtones. Elle appuie les objectifs du gouvernement du Canada visant à obtenir un consentement libre, préalable et éclairé pour les décisions qui touchent les droits et les intérêts des peuples autochtones. L’Agence canadienne d’évaluation d’impact (l’Agence) agit en tant que représentant du gouvernement du Canada dans la poursuite de la collaboration avec les peuples autochtones dans le processus d’évaluation d’impact. L’Agence collaborera avec d’autres ministères fédéraux, provinces et territoires afin d’atteindre l’objectif d’une approche coordonnée en matière de collaboration avec les peuples autochtones au cours d’évaluations d’impact.

L’Agence s’engage à consulter les collectivités autochtones^{Note de bas de page 2} de manière significative à toutes les phases de ses évaluations d’impact de la planification à la post-décision et à la surveillance continue. Dans certaines circonstances, les collectivités autochtones peuvent souhaiter collaborer avec l’Agence pour effectuer certaines parties de l’évaluation, travailler en partenariat avec l’Agence, entreprendre des évaluations dirigées par des Autochtones, diriger des parties de l’évaluation de l’Agence par délégation, ou substituer le processus d’une instance autochtone pour le processus d’évaluation fédéral.

But

La présente orientation est axée sur les possibilités éventuelles de collaboration avec les peuples autochtones dans des évaluations d’impact menées par l’Agence. Une orientation future sera disponible en ce qui concerne les possibilités de processus collaboratifs dans le contexte des évaluations d’impact par une commission d’examen.

La présente orientation vise à compléter l’orientation de l’Agence sur la participation des Autochtones à l’évaluation d’impact (consulter les sections 3.1 et 3.2 du Guide du praticien), et vise à déterminer les moyens par lesquels les collectivités autochtones et l’Agence peuvent collaborer à la réalisation d’une évaluation d’impact par l’Agence, ou dans les cas où l’Agence peut établir des partenariats avec des collectivités autochtones ayant un intérêt principal sur le territoire où le projet est situé.

Contexte

De nombreuses collectivités autochtones souhaitent une plus grande collaboration avec l’Agence relativement aux évaluations d’impact réalisées par cette dernière (pour connaître les principales dispositions de la Loi sur l’évaluation d’impact, voir l’annexe 1). Les collectivités autochtones et l’Agence peuvent collaborer de nombreuses façons tout au long du processus. Le niveau de collaboration variera en fonction des besoins et des intérêts du groupe et des spécificités de chaque projet soumis à une évaluation d’impact. Le niveau de collaboration devrait également refléter le contexte d’un projet donné et le degré de gravité des impacts potentiels du projet sur la collectivité autochtone. La présente orientation fournit des considérations et des approches à des fins de collaboration, y compris des évaluations dirigées par des Autochtones.

Les collectivités autochtones ont manifesté leur intérêt à entreprendre leurs propres études ou évaluations et à participer au processus de prise de décisions concernant les projets désignés.

Selon l’emplacement, la portée et les impacts potentiels d’un projet, plusieurs collectivités autochtones potentiellement touchées peuvent participer au processus d’évaluation d’impact par l’Agence. L’Agence reconnaît que chaque collectivité autochtone potentiellement touchée peut avoir des droits et des intérêts différents dans la zone d’un projet et peut donc participer au processus de différentes manières.

Les collectivités autochtones peuvent également être confrontées à des contraintes de capacité susceptibles d’avoir une incidence sur leur capacité et leur intérêt à collaborer avec l’Agence dans le cadre d’un processus d’évaluation d’impact. L’Agence peut travailler avec les collectivités autochtones pour contribuer au développement d’une capacité au fil du temps, tout en continuant de fournir des occasions de participer aux évaluations fédérales de manière à répondre à leurs intérêts et à leurs besoins.

Si le ministre de l’Environnement et du Changement climatique (le ministre) décidait de renvoyer une évaluation d’impact à une commission d’examen, un ensemble différent de processus de collaboration pourrait s’appliquer. Par exemple, une commission d’examen conjoint peut être établie avec d’autres instances qui ont également des responsabilités en matière d’évaluation des effets environnementaux potentiels d’un projet proposé.

Conception d’un processus collaboratif

De nombreuses considérations doivent être prises en compte en ce qui a trait à la conception d’un processus de collaboration avec des collectivités autochtones. Les considérations à prendre en compte pour déterminer des approches permettant de travailler ensemble peuvent comprendre celles ci-dessous.

Calendrier — Des discussions entre l’Agence et les collectivités autochtones afin de déterminer le meilleur moyen de collaborer à une évaluation d’impact devraient avoir lieu le plus tôt possible et s’appuyer sur les relations existantes que les collectivités pourraient entretenir avec l’Agence ou d’autres ministères fédéraux. Le fait d’assurer la participation en amont des collectivités autochtones contribuera à l’établissement de relations reposant sur la détermination de valeurs et d’intérêts communs, ainsi que sur un code éthique de respect pour des visions du monde et des perspectives diverses et distinctes. L’établissement rapide d’objectifs communs peut aider à éviter des conflits plus tard, étant donné la force de la relation préexistante. L’échéancier prévu par la loi pour l’étape préparatoire est pris en compte au moment de l’élaboration d’une approche collaborative, de même que les échéanciers des étapes ultérieures du processus d’évaluation d’impact.

Capacité — Les collectivités autochtones présenteront des niveaux d’expérience variables en matière d’évaluation d’impact, ainsi que des ressources financières et humaines variables disponibles pour permettre la réalisation d’études ou d’évaluations dirigées par des autochtones. D’autres pressions et priorités des collectivités influenceront également leur capacité à collaborer ou à diriger des travaux d’évaluation dans certains cas. Les pouvoirs publics de chaque partenariat collaboratif doivent également disposer de capacités, de ressources, de compétences et de mandats suffisants pour permettre la poursuite de chaque occasion cernée, y compris pour des projets de grande envergure regroupant de nombreuses collectivités autochtones distinctes.

Intérêt dans la zone du projet — Certaines collectivités peuvent avoir des droits ancestraux ou issus de traités dans une zone particulière qui pourrait être touchée par un projet, ainsi que d’autres intérêts dans la zone, tels que l’utilisation des terres ou leur occupation.

Accords existants — Le cas échéant, l’Agence peut collaborer avec une collectivité autochtone préalablement à une évaluation d’impact spécifique pour discuter d’approches collaboratives en vue d’évaluations futures de projets sur son territoire. Tout accord conclu ou en cours d’élaboration aiderait à définir la collaboration dans le contexte d’une évaluation d’impact spécifique. D’autres accords existants entre le gouvernement du Canada et une collectivité autochtone, tels qu’un protocole de consultation, peuvent également aider à définir des occasions ou des exigences de collaboration dans la conduite d’une évaluation d’impact spécifique.

Instance d’évaluation d’impact — Certaines collectivités autochtones peuvent disposer de pouvoirs existants en matière d’évaluation de projets dans le cadre de régimes tels que la Loi sur la gestion des terres des premières nations, des traités ou autres mécanismes susceptibles de servir de base à une coopération avec les processus fédéraux. La Loi sur l’évaluation d’impact (la Loi) permet également au ministre d’élargir ces instances et de partager des pouvoirs fédéraux en matière d’évaluation en vertu d’une réglementation future.

Nombre de groupes touchés — Certains projets pourraient avoir une incidence sur plusieurs collectivités autochtones, ce qui pourrait avoir une incidence sur la forme et le type de collaboration appropriés. Par exemple, certaines collectivités autochtones pourraient préférer s’auto-organiser en tant que collectif, en s’inspirant de la gouvernance traditionnelle et des lois ou des coutumes autochtones, afin de collaborer efficacement avec le gouvernement du Canada. Inviter les collectivités autochtones à se concerter sur la manière dont elles voudraient être représentées ou participer à une évaluation d’impact fédérale pourrait aider à définir une approche efficace.

Règlement des différends et prise de décision — L’Agence et les collectivités autochtones pourraient souhaiter discuter d’un processus permettant d’identifier et de résoudre les différends pouvant survenir dans la conduite de l’évaluation d’impact ou durant l’étape décisionnelle. Les processus de règlement des différends existants en vertu d’autres mécanismes peuvent être considérés comme des exemples ou, si possible, comme des recours sur certaines questions. Par exemple, l’Environmental Assessment Act de la Colombie-Britannique (Loi disponible en anglais seulement) prévoit le règlement des différends liés au processus d’évaluation. Il est important que l’Agence communique clairement aux collectivités autochtones tous les paramètres que le gouvernement du Canada doit respecter pour assurer la conformité aux lois et aux règlements fédéraux en vigueur.

Résultats de la conception d’un processus de collaboration — Une fois qu’une approche de collaboration est établie, elle pourrait être consignée dans un document indiquant la manière dont l’Agence, les ministères fédéraux concernés et la collectivité autochtone collaboreront et sur quels aspects de l’évaluation. Le plan de partenariat et de consultation des Autochtones, décrit ci-dessous, est le document clé proposé pour décrire les occasions de collaboration qui seront recherchées dans le contexte d’une évaluation d’impact spécifique.

Approches en matière de collaboration

En prenant en compte les facteurs ci-dessus, une gamme d’occasions est disponible pour permettre des évaluations collaboratives. L’étape préparatoire permettra à l’Agence et aux collectivités autochtones de discuter du rôle que diverses collectivités peuvent jouer dans l’évaluation et de conclure des arrangements concernant la manière dont cela sera coordonné. Dans le cadre de l’étape préparatoire, il sera important de veiller à ce que les documents résultant de cette étape prennent en compte toutes les activités de collaboration potentielles que les collectivités autochtones pourraient entreprendre. Des exemples de ces activités de collaboration sont expliqués plus en détail ci-dessous à l’égard des phases d’une évaluation d’impact fédérale.

Phase de planification

Réunions multipartites – L’organisation de réunions multipartites entre les gouvernements fédéral et provinciaux (conjointement « la Couronne »), des promoteurs et des collectivités autochtones exigera que chaque partie fasse preuve de bonne volonté. La participation systématique de toutes les parties au processus de mobilisation ou de consultation a donné lieu à quelques belles réussites. Au lieu d’organiser des réunions bilatérales pour cerner des enjeux, le fait de partager des renseignements et de soulever des questions de manière proactive avec toutes les parties concernées peut aider à préciser les domaines dans lesquels les promoteurs ou la Couronne devraient déployer des efforts pour déterminer des occasions d’atténuation relativement aux projets, des mesures gouvernementales complémentaires, voire un processus d’accommodement négocié proposé qui pourrait évoluer au fur et à mesure que des renseignements plus détaillés sont recueillis au cours de l’évaluation relative aux impacts potentiels d’un projet sur l’exercice de droits ancestraux ou issus de traités.

Étape de l’étude d’impact

Études dirigées par des autochtones — Les collectivités autochtones peuvent souhaiter entreprendre des études sur les impacts potentiels d’un projet, tels que des impacts spécifiques sur leur territoire, leurs droits ou le bien-être de leur collectivité. De telles études constitueraient un moyen d’intégrer les connaissances et les perspectives autochtones au processus d’évaluation et de donner aux collectivités autochtones une voix dans un aspect du processus d’évaluation. À titre d’exemples, mentionnons les études sur l’utilisation traditionnelle des terres ou la santé des collectivités. Ces études peuvent être élaborées pour un projet spécifique ou avoir une portée plus large qui pourrait s’appliquer plus généralement aux projets proposés sur le territoire de la collectivité.

Études conjointes promoteur/autochtones – Les études dans lesquelles le promoteur et des collectivités autochtones conçoivent conjointement les modalités de l’étude et échangent des renseignements durant la réalisation de l’étude pourraient fournir au promoteur des connaissances autochtones ainsi que des perspectives uniques sur un projet, et aider à établir une relation de collaboration entre le promoteur et les collectivités autochtones.

Étape d’évaluation d’impact

Évaluations menées par des Autochtones — Les collectivités autochtones peuvent souhaiter entreprendre leur propre processus d’évaluation de certains projets. Cela pourrait prendre plusieurs formes, en fonction des besoins et des objectifs spécifiques de la collectivité. Si une collectivité autochtone entreprend sa propre évaluation d’un projet, l’Agence s’engage à travailler avec elle afin de comprendre son processus et ses échéanciers, de reconnaître et d’intégrer les résultats de cette évaluation dans l’évaluation d’impact fédérale et de fournir les résultats de l’évaluation d’impact autochtone au ministre pour prise en compte dans la décision fédérale. Si la collectivité autochtone le souhaite, la Couronne ou le promoteur peut également participer à l’évaluation en fournissant des renseignements sur le projet et une expertise technique sur des sujets définis. Les discussions entre l’Agence et une collectivité autochtone souhaitant effectuer sa propre évaluation devraient avoir lieu avant ou pendant la phase de planification afin que les deux parties puissent en apprendre davantage sur les processus de l’autre, s’entendre sur la manière dont elles participeront aux processus de l’autre et déterminer la manière dont les résultats seront reflétés et intégrés. Certaines collectivités autochtones ont peut-être déjà leur propre processus d’évaluation en place, tandis que d’autres peuvent souhaiter en élaborer un pour un projet spécifique. Bien que les collectivités autochtones menant leur propre processus d’évaluation puissent choisir de se coordonner avec l’évaluation d’impact fédérale, elles peuvent également choisir de fournir à l’Agence les résultats de leur évaluation. Dans de tels cas, l’Agence collaborera avec la collectivité à déterminer comment elle souhaite que son processus d’évaluation et toute décision découlant de celui-ci soient reflétés dans le processus fédéral.

Élaboration conjointe de documents clés ou d’une méthodologie d’évaluation pour l’Agence — Les collectivités autochtones peuvent rédiger des sections des lignes directrices adaptées à l’étude d’impact, du rapport d’évaluation d’impact ou du rapport sur les consultations et les accommodements de la Couronne, susceptibles de fournir une analyse complémentaire des répercussions d’un projet. De même, les collectivités autochtones peuvent choisir de collaborer avec l’Agence en vue de personnaliser la méthodologie d’évaluation d’impact potentielle sur leurs droits ou pour mener et documenter l’évaluation de ces impacts potentiels.

Comité d’évaluation conjoint — Les collectivités autochtones souhaiteront peut-être travailler avec l’Agence pour former un comité chargé de mener conjointement tout ou partie d’un processus d’évaluation. Par exemple, le gouvernement de la nation crie et l’Agence ont récemment conclu un accord prévoyant la création d’un comité mixte d’évaluation chargé de mener à bien les derniers aspects des processus d’évaluation pour des mines de lithium. Le comité serait composé de représentants de l’Agence et du gouvernement de la nation crie et rédigerait conjointement un rapport résumant les résultats de l’évaluation, les conditions fédérales proposées et les conclusions recommandées. Cet exemple pourrait être utilisé pour des discussions futures sur les processus d’évaluation conjointe avec les collectivités autochtones.

Élaboration conjointe de mesures d’accommodement — La Couronne a l’obligation de consulter et, le cas échéant, d’accommoder. Les collectivités autochtones se verront offrir des occasions de collaborer avec divers ministères de la Couronne lorsque des questions seront soulevées au cours du processus d’évaluation d’impact qui peuvent nécessiter un accommodement, dans l’éventualité où le projet irait de l’avant. Ces discussions devraient commencer tôt dans le processus pour permettre à toutes les parties de comprendre les questions et de travailler en collaboration pour trouver des solutions mutuellement satisfaisantes, dans la mesure du possible.

Étape de la prise de décision

Élaboration conjointe de conditions — Les collectivités autochtones souhaiteront peut-être collaborer avec l’Agence à l’élaboration de conditions fédérales proposées susceptibles d’aborder les incidences potentielles d’un projet sur leurs droits ou leurs intérêts. Cela pourrait inclure la suggestion d’une langue ou de conditions spécifiques.

Réponse ministérielle — À la fin d’un processus d’évaluation, les résultats des processus de décision internes des collectivités autochtones peuvent également éclairer les considérations du ministre ou du Cabinet. Cela serait reflété dans le rapport d’évaluation d’impact et le rapport sur les consultations et les accommodements de la Couronne, et pourrait être abordé dans les motifs de la décision rendue par le ministre. Lorsqu’un processus de collaboration a été entrepris, le ministre peut envisager de fournir une réponse directe à la collectivité autochtone, reflétant les domaines d’accord, de modification ou de divergence dans la décision fédérale. Cela serait conforme à certains traités modernes et accords sur les revendications territoriales, selon lesquels les ministres sont tenus de donner suite aux recommandations des commissions ou des comités d’examen, en indiquant les raisons pour lesquelles ils acceptent, rejettent ou modifient les recommandations et en donnant aux comités l’occasion de répondre.

Étape post décisionnelle

Collaboration après une évaluation d’impact — Si on autorise un projet désigné à aller de l’avant à la suite de la décision d’évaluation d’impact, les collectivités autochtones peuvent souhaiter travailler avec l’Agence pour discuter de la mise en œuvre de comités de surveillance, de la fourniture de conseils à des régulateurs fédéraux et de l’instauration de réunions régulières entre l’Agence et les collectivités autochtones.

« Boîte à outils de collaboration » — Loi sur l’évaluation d’impact

La loi prévoit un certain nombre d’outils, requis ou activés, qui appuient les occasions de collaboration.

Plan de partenariat et de consultation des Autochtones — Ce document sera élaboré en collaboration pendant l’étape préparatoire avec les collectivités autochtones susceptibles d’être touchées par un projet désigné.

Lignes directrices adaptées relatives à l’étude d’impact — L’un des documents clés issus de l’étape préparatoire est un ensemble de lignes directrices adaptées relatives à l’étude d’impact élaborées par l’Agence à l’intention du promoteur, décrivant les renseignements que le promoteur doit fournir dans son étude d’impact. L’Agence travaillera avec les collectivités autochtones durant la rédaction des lignes directrices adaptées relatives à l’étude d’impact afin d’identifier toute composante valorisée ou étude à entreprendre supplémentaire, et sur la manière dont les connaissances autochtones devraient être prises en compte dans l’étude d’impact.

Délégation — L’Agence est habilitée à déléguer la réalisation de toute partie d’une évaluation d’impact et la préparation d’un rapport relatif à l’évaluation d’impact à un autre organisme. Par conséquent, si une collectivité autochtone a l’intérêt et la capacité d’entreprendre une partie de l’évaluation d’impact, l’Agence pourrait déléguer des parties pertinentes ou la totalité de l’évaluation.

Examen coopératif avec des instances autochtones — Lorsque deux instances ont le pouvoir d’entreprendre des examens, la loi oblige l’Agence à proposer de coopérer à l’évaluation. Les processus d’examen coopératifs permettront d’atteindre l’objectif « un projet, une évaluation ». Les processus coopératifs pourraient être aussi simples que la coordination des échéanciers et des activités de différentes instances qu’elles entreprennent ou le partage de documents, ou bien le remplacement de l’examen d’une autre instance par un examen fédéral.

Échéanciers — La loi prévoit le pouvoir de fixer et de prolonger des échéanciers pour traiter des questions relevant du mandat du gouvernement, par exemple, pour assurer l’harmonisation continue avec d’autres instances.

Conclusion

La présente orientation met en évidence un éventail de possibilités de collaboration avec les peuples autochtones dans une évaluation d’impact. Tel que décrit, il existe une diversité d’approches et d’occasions qui peuvent être explorées et discutées par l’Agence et les collectivités autochtones. Aucune approche n’est préférable à une autre; la meilleure sera plutôt celle qui est élaborée en coopération, qui est souple et qui répond aux besoins et aux intérêts de la collectivité autochtone.

Annexe I : Principales dispositions de la Loi sur l’évaluation d’impact relatives aux évaluations d’impact effectuées par l’Agence

• Article 12 — Afin de préparer l’évaluation d’impact éventuelle d’un projet désigné, l’Agence est tenue d’offrir de consulter toute instance qui a des attributions relatives à l’évaluation des effets environnementaux du projet et tout groupe autochtone qui peut être touché par la réalisation du projet désigné.
• Paragraphe 16(2) — Afin de décider si une évaluation d’impact est requise pour un projet, l’Agence doit prendre en compte les commentaires reçus de toute instance ou de tout groupe autochtone consulté, et doit prendre en considération toute étude réalisée ou tout plan préparé par une instance qui lui est fourni.
• Article 21 — L’Agence ou le ministre doit offrir de consulter toute instance et de coopérer avec celle-ci, comme défini à l’article 2 de la loi.
• Paragraphe 22(1) — Une évaluation d’impact fédérale d’un projet doit prendre en compte toute évaluation des effets du projet désigné réalisée par un organisme dirigeant autochtone et toute étude ou plan mené ou préparé par une instance ou un organisme directeur autochtone.
• Article 29 — L’Agence peut déléguer à un organisme, à une personne ou à une instance visée à l’un des alinéas a) à g) de la définition d’instance à l’article 2 l’exécution de tout ou partie de l’évaluation d’impact du projet désigné ainsi que l’établissement du rapport d’évaluation d’impact du projet.
• Paragraphe 31(1) — Sous réserve des articles 32 et 33, s’il estime que le processus d’évaluation des effets suivi par une instance visée à l’un des alinéas c) à g) de la définition de instance à l’article 2 qui a des attributions relatives à l’évaluation des effets d’un projet désigné serait indiqué, le ministre peut, sur demande de l’instance en cause et avant l’expiration du délai visé au paragraphe 18(1) ou de sa prolongation, autoriser la substitution de ce processus à l’évaluation d’impact.
• Article 114 — Le ministre peut conclure des accords avec d’autres instances, y compris, s’ils sont autorisés par des réglementations, des gouvernements autochtones non reconnus comme instances au sens de la définition de instance dans la loi ou des accords autorisant les gouvernements autochtones à exercer des pouvoirs sur des terres sur lesquelles ces gouvernements n’ont pas autrement de pouvoirs.