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Évaluation horizontale de l’Initiative de transformation de l’apprentissage et la garde des jeunes enfants autochtones

De : Emploi et Développement social Canada

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Évaluation horizontale de l’Initiative de transformation de l’apprentissage et la garde des jeunes enfants autochtones [PDF - 1 405 Ko]

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Liste des abréviations
AGJE
Apprentissage et garde des jeunes enfants
ASPC
Agence de la santé publique du Canada
DSE
Développement sain de l’enfant
EDSC
Emploi et Développement social Canada
ISGPNI
Initiative de services de garde pour les Premières Nations et les Inuits
PAPAR
Programme d’aide préscolaire aux Autochtones dans les réserves
PAPACUN
Programme d’aide préscolaire aux Autochtones dans les collectivités urbaines et nordiques
PAQ
Projets d’amélioration de la qualité
RCAANC
Relations Couronne-Autochtones et Affaires du Nord Canada
SAC
Services aux Autochtones Canada
« L’Initiative »
Initiative de transformation de l’apprentissage et la garde des jeunes enfants autochtones
« Le Cadre »
Cadre d’apprentissage et de garde des jeunes enfants autochtones

Liste des tableaux

Liste des figures

Sommaire

L'Initiative de transformation de l'apprentissage et la garde des jeunes enfants (AGJE) autochtones (ci-après « l'Initiative ») soutient la mise en œuvre du Cadre d'apprentissage et de garde des jeunes enfants autochtones (ci-après « le Cadre ») élaboré conjointement et publié en septembre 2018 par l'Assemblée des Premières Nations, l'Inuit Tapiriit Kanatami, le Ralliement national des Métis et le gouvernement du Canada. Le Cadre présente une vision commune, des principes et un plan pour l'avenir de l'AGJEA. Le Cadre guide aussi les communautés, les administrateurs de programmes, les fournisseurs de services, les décideurs et les gouvernements dans la réalisation d'une vision commune où tous les enfants autochtones ont l'occasion de vivre une expérience d'apprentissage et de garde de grande qualité et forte sur le plan culturel.

Le présent rapport contient les constatations de la phase 1 de l'évaluation horizontale de l'Initiative. Il porte sur la période s'étendant de l'exercice financier 2018 à 2019 à l'exercice financier 2022 à 2023. Au cours de cette période, l'Initiative a enregistré 1,79 milliard de dollars de dépenses réelles.

Cette évaluation s'est appuyée sur de multiples sources de données pour présenter ses constatations. Le rapport comprend des données probantes sur :

Principales constatations

Grâce à sa conception et à sa mise en œuvre, l'Initiative a contribué à renforcer l'influence et la prise de décisions des Autochtones en ce qui a trait aux programmes et aux services d'AGJEA.

Bien que des progrès aient été réalisés à cet égard, certaines occasions d'amélioration ne se sont pas encore matérialisées. Néanmoins, la situation varie selon les distinctions, les communautés et les régions.

Parmi les facteurs qui ont contribué à l'influence et à la prise de décisions par les Autochtones, mentionnons la souplesse accrue des modalités horizontales et le recours au financement existant pour produire une plus grande horizontalité dans l'ensemble des programmes et services d'AGJE. Les facteurs contributifs incluent également la création de tables de partenariat et l'adoption à venir d'une approche fondée sur les distinctions.

Du côté des facteurs qui nuisent à l'influence et à la prise de décisions par les Autochtones, nous retrouvons le calendrier financier et les délais de financement du gouvernement fédéral, qui ne tiennent pas compte de tous les processus permettant une mobilisation efficace. Ces facteurs n'incluent pas ni ne reflètent les points de vue des communautés autochtones hors réserve, hors territoire et en régions urbaines. Parmi les autres facteurs observés au cours de l'évaluation, mentionnons :

Les constatations recueillies dans le cadre de l'évaluation sont limitées en raison du manque d'information sur le rendement en fonction des distinctions. Toutefois, certains exemples documentés laissent sous-entendre que l'Initiative a contribué à améliorer la qualité, la pertinence culturelle et l'accessibilité de l'AGJEA.

L'évaluation du Programme d'aide préscolaire aux Autochtones dans les collectivités urbaines et nordiques (PAPACUN) (format PDF) confirme que le programme contribue à l'amélioration de la qualité et de la pertinence culturelle de l'AGJEA.

L'évaluation du Programme de développement des enfants en santé (DES) révèle que le Programme d'aide préscolaire aux Autochtones dans les réserves (PAPAR) contribue au développement d'une identité culturelle positive et à l'amélioration du niveau de préparation à l'école. Une contribution à l'atteinte d'étapes importantes du développement physiologique et émotionnel a également été constatée.

Selon l'évaluation de 2024 du DES, le PAPAR est fondé sur une approche holistique du développement de l'enfant, qui inclut l'intégration d'activités culturelles et linguistiques pertinentes à la Nation. Le programme comprend également l'apprentissage par le jeu, la promotion de la santé, l'accès à des aliments nutritifs et la participation des parents. Toutefois, la capacité d'offrir des programmes efficaces est limitée en raison de l'infrastructure déficiente et du financement stagnant qui ne sont pas adaptés à la réalité de la communauté (p. ex. croissance démographique, besoins accrus).

Des exemples tirés d'entrevues avec des partenaires autochtones et l'examen des documents indiquent que l'Initiative a contribué aux efforts de préservation de la langue et au renforcement de la confiance des participants à l'égard de leur propre culture et de leur propre identité. On y souligne également des activités de connectivité culturelle, la formation adaptée à la culture destinée aux intervenants de l'AGJE et des activités de partenariat et de gouvernance assurant la coordination et la collaboration des organismes.

Sur les 32 projets d'amélioration de la qualité (PAQ) financés, environ le tiers sont terminés, tandis que les autres le sont presque. À cette étape de l'Initiative et puisque la plupart des PAQ tirent à leur fin, il est difficile de déterminer la mesure dans laquelle les projets terminés ont réussi à améliorer la qualité ou la pertinence culturelle de l'AGJEA.

La pandémie de COVID-19 a eu des répercussions importantes sur la prestation et l'accessibilité des services d'AGJE dans les communautés autochtones.

De nombreuses communautés autochtones ont été grandement affectées par la pandémie de COVID-19, qui a entraîné l'interruption de nombreuses activités de planification et de mise en œuvre dirigées par les Autochtones. Par ailleurs, les familles avaient encore besoin d'aide lorsque les centres de la petite enfance ont fermé. Cette situation a également affecté le développement social et émotionnel des enfants. Il a fallu s'adapter et offrir du soutien autrement, notamment au moyen d'activités en ligne, de trousses à domicile, de visites à l'extérieur et de paniers alimentaires.

L'évaluation a révélé que l'Initiative améliore la collaboration ainsi que la coordination des investissements fédéraux en matière d'AGJEA et fait progresser la vision et les priorités des partenaires autochtones énoncées dans le Cadre d'AGJEA élaboré conjointement en 2018.

Divers mécanismes fédéraux de coordination horizontale ont été mis en œuvre, dont le Comité interministériel des directeurs généraux et le Groupe de travail fédéral sur les rapports, qui se réunissent tous les mois. Bien que des progrès aient été constatés, il reste des améliorations à apporter dans certains secteurs, notamment pour simplifier le financement de l'AGJEA.

L'évaluation du DES de 2024 révèle que l'efficacité de ce programme a augmenté au fil du temps grâce à de nouveaux investissements dans l'AGJEA. Ces investissements ont permis de remédier au sous-investissement, d'accroître le champ d'application et d'élargir la portée du programme dans la communauté.

Observations

Compte tenu de la portée formative du rapport, l'évaluation met de l'avant des observations plutôt que des recommandations. La présentation de ces observations donne plus de temps et de souplesse aux ministères participants à la mise en œuvre de l'Initiative et aux partenaires autochtones pour envisager des mesures potentielles. Cela s'inscrit dans les efforts déployés en continu pour réaliser la vision de l'Initiative et la mettre en œuvre.

Les deux observations découlant de l'évaluation sont formulées ci-dessous.

1. Travail continu avec les partenaires autochtones sur la mesure du rendement et les données pour l'Initiative

L'évaluation révèle la mise en place d'une stratégie de mesure du rendement comprenant 8 indicateurs provisoires. Toutefois, des problèmes de collecte et d'interprétation des données relatives à ces indicateurs ont été constatés auprès de tous les partenaires fédéraux, problèmes qui ont été exacerbés par la pandémie de COVID-19. L'évaluation indique également que le Secrétariat de l'AGJEA a entrepris des travaux pour comprendre les sources de données actuellement disponibles et les mesures de référence potentielles. Elle présente les indicateurs qui pourraient être adaptés ou peaufinés. Cet exercice a pour but de participer à l'élaboration avec les partenaires autochtones de cadres de résultats fondés sur les distinctions. Les travaux entrepris soulignent l'importance de collaborer avec les partenaires autochtones dans l'esprit de la réconciliation et à la lumière des distinctions, et de bâtir une infrastructure de collecte de données adéquate.

2. Considérations relatives à la simplification de l'Initiative

L'un des principaux objectifs de la mise en œuvre précoce de l'Initiative a été l'amélioration de la coordination fédérale. Il s'agissait de la première étape du transfert du contrôle total des programmes et services d'AGJEA. Cela a été facilité par un certain nombre de stratégies, dont la création de modalités horizontales pour le financement et la mise à profit des ententes de financement. D'après les points de vue des partenaires autochtonesFootnote 1 recueillis dans le cadre de l'évaluation, l'amélioration de la coordination fédérale a accru l'influence des Autochtones sur l'AGJE. Toutefois, l'évaluation indique également que des changements fédéraux ont nui à la communication des rôles et des responsabilités des partenaires Autochtones et fédéraux, ainsi qu'à l'efficacité des efforts de collaboration entre eux. De plus, les données probantes de l'évaluation révèlent des problèmes quant à la rapidité des affectations de fonds et des décisions touchant les organisations autochtones. C'est pour cette raison que certaines organisations autochtones ont eu de la difficulté à fournir les services d'AGJE. Cela donne à penser que les partenaires fédéraux impliqués dans l'Initiative pourraient explorer des façons de simplifier et rationaliser les processus internes et la prise de décisions au fur et à mesure qu'elle réalise sa vision, jusqu'au transfert complet aux Autochtones.

Introduction

Le présent rapport présente les constatations de l'évaluation de l'Initiative de transformation de l'apprentissage et la garde des jeunes enfants autochtones ou AGJEA (l'Initiative).

L'Initiative soutient la mise en œuvre du Cadre d'AGJEA élaboré conjointement, qui a été publié en septembre 2018 par l'Assemblée des Premières Nations, l'Inuit Tapiriit Kanatami, le Ralliement national des Métis et le gouvernement du Canada. Le Cadre présente une vision commune, des principes et un plan pour l'avenir de l'AGJEA. Le Cadre offre aussi un guide pour que les communautés, les administrateurs des programmes, les fournisseurs de services, les décideurs et les gouvernements collaborent afin de réaliser une vision commune. Plus particulièrement, l'objectif est de s'assurer que tous les enfants autochtones ont la possibilité de vivre une expérience d'AGJE de grande qualité et adaptée à leur réalité culturelle.

L'Initiative est mise en œuvre dans le cadre d'un modèle de partenariat entre le gouvernement du Canada et des partenaires des Premières Nations, des Inuits et des Métis. Selon ce modèle, les dirigeants autochtones sont responsables de la prise de décisions concernant l'affectation des fonds, les plans de travail et les priorités pour les programmes d'AGJE adaptés sur le plan culturel dans l'ensemble du Canada. À titre de ministère responsable, Emploi et Développement social Canada (EDSC) collabore avec ses partenaires fédéraux - Services aux Autochtones Canada (SAC), l'Agence de la santé publique du Canada (ASPC) et Relations Couronne-Autochtones et Affaires du Nord Canada (RCAANC) - pour coordonner l'exécution des investissements dans l'AGJEA, conformément à l'orientation du leadership autochtone.

EDSC dirige l'évaluation horizontale de l'Initiative et a travaillé en étroite collaboration avec d'autres partenaires de prestation fédéraux. Chaque ministère ou organisme (EDSC, SAC et ASPC) demeure responsable d'évaluer ses programmes en matière d'AGJEA qui sont antérieurs à l'Initiative. Plus précisément, EDSC, SAC et l'ASPC sont respectivement responsables de l'Initiative de services de garde pour les Premières Nations et les Inuits (ISGPNI), du PAPAR et du PAPACUN. EDSC était responsable de l'évaluation de l'ISGPNI qui était un sous-composant de la Stratégie de formation pour les compétences et l'emploi destinée aux Autochtones (SFCEA) qui est devenue le Programme de formation pour les compétences et l'emploi des autochtones (PFCEA). Depuis le début de l'Initiative, ce sous-composant a été déplacé sous l'Initiative.

Le plan d'évaluation de l'Initiative comprend 2 phases :

Le présent rapport contient les résultats de la phase 1 de l'évaluation, conformément à la Loi sur la gestion des finances publiques et à la Politique sur les résultats de 2016.

Contexte

Contexte historique de l'AGJE

Les provinces et les territoires sont les principaux responsables de la conception et de la mise en œuvre des systèmes d'AGJE. Cela comprend la conception et la prestation de services d'AGJE dans les communautés autochtones. Dans les années 1990, le gouvernement du Canada a mis sur pied des programmes d'AGJEA pour répondre aux besoins des régions et des communautés. Ces programmes visaient les Premières Nations et les Inuits ayant un accès limité aux services d'AGJE.

L'Initiative s'appuie sur 3 programmes fédéraux existants mis en œuvre par d'autres ministères fédéraux :

Ressources de l'Initiative

Le Budget 2017 a annoncé une allocation de 7,5 milliards de dollars sur 11 ans, à compter de l'exercice financier 2017 à 2018, pour rendre les services d'AGJE plus accessibles et abordables partout au pays.

Sur ces 7,5 milliards de dollars, 1,75 milliard de dollars a été engagé sur 10 ans (de l'exercice financier 2018 à 2019 jusqu'à l'exercice financier 2027 à 2028) pour faire progresser les objectifs du Cadre. Ces investissements ont mené à la création d'enveloppes fondées sur les distinctions pour de nouveaux investissements dans les volets de financement des programmes et services, des partenariats et de la gouvernance, et du Fonds d'action transformationnelle, et d'une enveloppe de financement pour les PAQ. Les volets de financement fondés sur les distinctions qui représentent la majeure partie des investissements dans le cadre de l'Initiative sont gérés conjointement par des partenaires inuits, métis et des Premières Nations, et le gouvernement du Canada, dans le cadre du modèle de partenariat.

Méthode d'affectation fondée sur les distinctions

La répartition des enveloppes fondées sur les distinctions entre les Premières Nations, les Inuits et les Métis repose sur le nombre d'enfants âgés de 0 à 6 ans, selon une approche par habitant. La formule utilisée s'appuie sur le Recensement de 2016 comme source de données comparables entre les 3 groupes de distinction.

Plus précisément, les chiffres de population ont été déterminés comme suit :

  • l'enveloppe des Premières Nations tient compte de tous les enfants des Premières Nations âgés de 0 à 6 ans, peu importe leur lieu de résidence (c'est à dire dans les réserves et hors réserve);
  • l'enveloppe des Métis tient compte de tous les enfants métis âgés de 0 à 6 ans résidant dans la terre natale de la Nation métisse (de l'Ontario vers l'ouest jusqu'en Colombie-Britannique et dans les T.N.-O.), qui s'identifient comme Métis;
  • l'enveloppe des Inuits tient compte de tous les enfants inuits âgés de 0 à 6 ans résidant dans les 4 régions inuites autonomes.

Cette approche élaborée par le gouvernement du Canada et les organisations autochtones nationales est en place depuis 2018. Le recensement fournit des renseignements détaillés qui :

  • brossent le portrait de tous les segments de la population à un moment précis;
  • concernent les enfants âgés de 0 à 6 ans (groupe ayant les plus grands besoins);
  • comprennent toutes les personnes qui se déclarent autochtones, peu importe leur lieu de résidence;
  • sont conformes aux autres politiques et programmes d'EDSC et du gouvernement du Canada.

Outre le calcul par habitant, le financement de la Nation métisse a été ajouté pour inclure un fonds de démarrage reconnaissant que les services d'AGJE ne rejoignaient pas une grande partie des enfants et des familles métisses. Un facteur d'éloignement s'ajoute également au financement des services destinés aux Inuits. De plus, le Fonds d'action transformationnelle a été mis en place à compter de l'année 5 (exercice financier 2022 à 2023) pour toutes les distinctions, ce qui représente 5 millions de dollars supplémentaires par année pour permettre des investissements stratégiques dans la transformation du secteur.

Les investissements prévus dans le Budget 2017 ont été répartis entre les enveloppes et les volets de financement comme suit :

À la suite des investissements prévus dans le Budget 2017 et de l'émergence de la pandémie de COVID-19, un investissement d'urgence ponctuel de 120 millions de dollars a été effectué à l'exercice financier 2020 à 2021 pour aider les partenaires autochtones à appliquer les mesures sanitaires liées à la COVID-19 et à fonctionner en toute sécurité pendant la crise. Plus particulièrement :

Peu après la mise en œuvre du financement d'urgence lié à la pandémie, le gouvernement du Canada a proposé, dans le discours du Trône de septembre 2020, la création d'un système d'AGJE à l'échelle du Canada en partenariat avec les provinces, les territoires et les Autochtones. D'importants investissements supplémentaires ont été annoncés dans le cadre de l'Énoncé économique de l'automne 2020 et du Budget 2021 pour faire progresser les priorités des Autochtones et encourager la participation à la conception du système d'AGJE à l'échelle du Canada. L'Énoncé économique de l'automne de 2020 prévoyait 145 millions de dollars sur 5 ans à compter de l'exercice financier 2021 à 2022, et 225 millions de dollars par la suite pour l'AGJEA.

Dans l'Énoncé économique de l'automne 2020, le financement de l'AGJEA prévu dans le Budget 2017 est devenu permanent et continu. Dans le Budget 2021, le gouvernement a annoncé des investissements supplémentaires de 2,5 milliards de dollars sur 5 ans à compter de l'exercice financier 2021 à 2022 et de 542 millions de dollars par la suite pour l'AGJEA et les nouveaux volets de financement pour l'infrastructure des services d'AGJEAFootnote 2. Le gouvernement y a également annoncé une augmentation annuelle de 3 % de tous les investissements nouveaux et existants dans l'AGJEA à compter de l'exercice financier 2027 à 2028.

Les annexes B, C et D décrivent les volets de financement et fournissent de plus amples renseignements sur les dépenses et les allocations prévues.

Les tableaux 1A, 1B, 1C et 1D soulignent les dépenses réelles des volets de financement existants et nouveaux de l'Initiative. Un total de 1,79 milliard de dollars a été dépensé de l'exercice financier 2018 à 2019 jusqu'à l'exercice financier 2022 à 2023. Les dépenses annuelles sont passées de 242 millions de dollars au cours de l'exercice financier 2018 à 2019 à environ 720 millions au cours de l'exercice financier 2022 à 2023.

Tableau 1A : Dépenses réelles en AGJEA pour les programmes déjà existants (millions de dollars)Footnote 3 Footnote 4
Source*** 2018 à 2019 2019 à 2020 2020 à 2021 2021 à 2022 2022 à 2023  Total
Total 141,9 111,3 111,3 110,2 111,5 586,2
EDSC 73,6* 53,6** 55,0 54,0 52,6 288,8
ASPC 29,4 28,1 30,6 30,4 29,7 148,2
SAC 38,9 29,6 25,7 25,8 26,1 146,1
RCAANC Sans objet Sans objet Sans objet Sans objet 3,1 3,1
Tableau 1B: Dépenses réelles en AGJEA pour de nouveaux investissements (millions de dollars)Footnote 5
Source 2018 à 2019 2019 à 2020 2020 à 2021 2021 à 2022 2022 à 2023 Total
Total* 100,2 134,0 141,5 99,7 609,3 1 084,7
EDSC 28,80 68,83 79,71 23,5 181,3 382,1
ASPC 2,0 5,0 4,6 3,4 23,3 38,3
SAC 69,4 60,2 57,2 72,8 315. 9 575,5
RCAANC** Sans objet Sans objet Sans objet Sans objet 88,8 88,8
Tableau 1C : Dépenses réelles en AGJEA pour les fonds d’urgence liés à la COVID-19 (millions de dollars)Footnote 6
Source 2018 à 2019 2019 à 2020 2020 à 2021 2021 à 2022 2022 à 2023 Total
Total Sans objet Sans objet 120,1 Sans objet Sans objet 120,1
EDSC Sans objet Sans objet 63,7 Sans objet Sans objet 63,7
ASPC Sans objet Sans objet 8,2 Sans objet Sans objet 8,2
SAC Sans objet Sans objet 48,1 Sans objet Sans objet 48,1
Tableau 1D : Total des dépenses réelles en AGJEA de tous les ministères (millions de dollars)Footnote 7
Source 2018 à 2019 2019 à 2020 2020 à 2021 2021 à 2022 2022 à 2023 TOTAL
Total * 242,1 245,3 372,9 209,9 720,8 1 791,0

Objectifs de l'Initiative

Tout au long de 2017, le gouvernement du Canada a entrepris une vaste mobilisation pour l'AGJE auprès des Premières Nations, des Inuits et des Métis partout au Canada. Plus de 100 séances de consultation ont eu lieu et ont permis de joindre plus de 3 000 personnes, dont des intervenants d'organismes de prestation de services, des administrateurs de programmes, des éducateurs et éducatrices de la petite enfance, des travailleurs de la santé, des membres de la communauté, des Aînés et des parents. Les résultats de la consultation ont mis en évidence le besoin d'une approche plus cohérente et plus souple en vue d'améliorer l'accès à des services d'AGJE qui soient de grande qualité et adaptés à la culture.

Cette mobilisation auprès des Premières Nations, des Inuits et des Métis a mené à la publication du Cadre d'AGJEA élaboré conjointement en 2018. Le Cadre d'AGJEA appuie et oriente la conception, la prestation et la gouvernance d'un système d'AGJEA ancré dans l'autodétermination et la culture, et centré sur les enfants. Le Cadre reconnaît l'importance d'une approche axée sur les distinctions pour veiller à ce que les droits, les intérêts et les circonstances des Premières Nations, des Inuits et de la Nation métisse soient « reconnus, affirmés et mis en application », et inclut donc les cadres distincts des Premières Nations, des Inuits et de la Nation métisse qui représentent de manière générale leur vision, leurs priorités et leurs objectifs respectifs.

Le Cadre d'AGJEA complète le Cadre multilatéral d'apprentissage et de garde des jeunes enfants établi en juin 2017 par les ministres responsables de l'AGJE du gouvernement fédéral, des provinces et des territoires. En vue d'appuyer la mise en œuvre du Cadre d'AGJEA, l'Initiative vise à atteindre les principaux objectifs suivants :

L'Initiative vise à soutenir l'engagement du gouvernement du Canada à l'égard de la réconciliation avec les peuples autochtones et appuie la réponse du gouvernement du Canada aux appels à l'action de la Commission de vérité et réconciliation du Canada pour le gouvernement fédéral, les gouvernements provinciaux et territoriaux de même que les gouvernements autochtones, pour qu'ils élaborent des programmes d'éducation de la petite enfance adaptés à la culture des familles autochtones. L'Initiative cadre avec l'engagement du Canada à l'égard de la réconciliation et de la mise en œuvre de principes compris dans la Déclaration des Nations Unies sur les droits des peuples autochtones. Elle respecte aussi la relation du gouvernement du Canada avec les peuples autochtones au moyen d'une relation renouvelée, de nation à nation, de gouvernement à gouvernement et entre la Couronne et les Inuits. Elle est axée sur la reconnaissance des droits, le respect, la coopération et le partenariat en tant qu'assise d'un changement porteur de transformation. L'Initiative de transformation de l'AGJEA appuie les objectifs du gouvernement du Canada qui consistent à aider les enfants autochtones à avoir un bon départ dans la vie, à mieux soutenir les familles et à investir dans les programmes d'AGJE destinés aux enfants autochtones.

Ce cadre a été élaboré conjointement et reflète les cultures et priorités propres aux enfants des Premières Nations, des Inuits et des Métis et à leurs familles. Il sert de guide qui demande à tous les partenaires et les parties du domaine de l'AGJEA de travailler en vue d'accomplir la vision commune suivante qui a été élaborée conjointement :

« Le Cadre vise à ce que les enfants et les familles inuits, métis et des Premières Nations soient heureux, en sécurité et imprégnés d’une identité culturelle forte. Il préconise le soutien aux enfants et aux familles au moyen d’un système complet et coordonné de politiques, de programmes et de services d’AGJE, sous la direction des peuples autochtones. Un système ancré dans le savoir, les cultures et les langues autochtones et appuyé par de solides partenariats entre programmes globaux, accessibles et souples répondant aux aspirations et aux besoins des enfants et des familles autochtones. » – Cadre d’AGJEA

Fonctionnement de l'Initiative

L'Initiative est régie par un ensemble unique de modalités horizontales établissant un mécanisme horizontal de coordination des investissements du gouvernement dans l'AGJEA et elle énonce la politique et les critères d'administration du financement connexe. Le modèle de prestation du financement de l'AGJEA dans le cadre de l'Initiative varie selon les enveloppes et les volets de financement.

Comme l'indiquent les modalités, le financement avancé dans le cadre de l'Initiative de l'AGJEA fournit une aide financière aux gouvernements, aux organisations et aux communautés autochtones pour certaines activités. Voici des exemples d'activités admissibles :

Modalités

Les modalités horizontales de l'Initiative de transformation de l'AGJEA établissent le mécanisme horizontal de coordination du soutien du gouvernement du Canada pour l'AGJEA. Elles précisent les pouvoirs et les critères d'administration associés aux divers volets de financement de l'Initiative. L'application générale à tous les volets de financement facilite la mise en œuvre du Cadre et accorde un maximum de souplesse aux partenaires autochtones. Cela permet d'offrir une gamme d'activités d'AGJEA qui favorisent la mise en œuvre du Cadre d'AGJEA.

Les modalités s'appliquent aux 4 ministères et organismes fédéraux qui administrent le financement de l'AGJEA prévu dans le Budget 2017, l'Énoncé économique de l'automne 2020 et le Budget 2021. Chacun de ces ministères et organismes peut fournir du financement pour l'AGJEA en fonction des modalités de l'ISGPNI, du PAPAR et du PAPACUN, ou en fonction des modalités horizontales.

Modèle de partenariat

La mise en œuvre du Cadre et les investissements connexes reposent sur un modèle composé de tables nationales et régionales de partenariat. Dans le cadre de ce modèle de partenariat, les dirigeants autochtones prennent les décisions quant aux affectations régionales, aux plans de travail et aux priorités concernant l'utilisation des fonds.

Leadership autochtone

Du côté des Premières Nations, les recommandations sont formulées par les Premières Nations en assemblée, une composante de l'Assemblée des Premières Nations, et il existe divers organes directeurs régionaux dans les provinces et les territoires, comme l'Assemblée des chefs du Manitoba et l'Assemblée des Premières Nations - Québec et Labrador pour le Québec et certaines régions de Terre-Neuve-et-Labrador.

Pour ce qui est des Inuits, les décisions nationales sont prises par le conseil d'administration de l'Inuit Tapiriit Kanatami, qui comprend le président de l'Inuit Tapiriit Kanatami et 4 membres votants des 4 organisations régionales inuites de revendications territoriales. Les décisions régionales sont prises par les 4 organisations régionales inuites de revendications territoriales.

Dans le cas des Métis, le Ralliement national des Métis et ses membres dirigeants, la Fédération des Métis du Manitoba, la Fédération des établissements métis et la Nation métisse des Territoires du Nord-Ouest participent à l'affectation et aux décisions régionales.

Remarque : Les processus et structures de gouvernance des gouvernements autochtones sont uniques à chaque distinction et à chaque région et évoluent au fil du temps. Comme il a déjà été mentionné, les décisions nationales peuvent ne pas s'appliquer lorsqu'une relation bilatérale a été établie avec un signataire de traité moderne ou une Première Nation autonome.

Des tables de partenariat nationales ont été créées par l'Assemblée des Premières Nations, l'Inuit Tapiriit Kanatami et le Ralliement national des Métis pour offrir des orientations stratégiques et coordonner les discussions nationales sur l'AGJEA avec des membres nommés par les dirigeants.

Les tables nationales de partenariat déterminent l'affectation de leur enveloppe de financement fondée sur les distinctions et supervisent les politiques et les programmes pour l'AGJEAFootnote 8.Ces tables visent également à soutenir les efforts déployés relativement aux cadres conjoints de résultats du Cadre d'AGJEA.

Outre les 3 tables nationales de partenariat, environ 60 tables régionales de partenariat ou relations bilatérales avec des partenaires des Premières Nations, des Inuits et des Métis se rassemblent pour orienter les affectations de fonds en soutien aux priorités en matière d'AGJEA fondées sur les distinctions. Ces organes directeurs régionaux formulent des recommandations pour aider les directions à prendre des décisions relativement à l'affectation de fonds et aux plans de travail associés aux volets de financement dont bénéficient leurs communautés. Dans certaines régions, les signataires de traité moderne et les Premières Nations autonomes collaborent avec les organes directeurs régionaux en ce qui a trait à l'affectation de fonds et à d'autres décisions.

La majorité des tables de partenariat pour l'AGJEA sont composées de groupes de travail de spécialistes qui fournissent une expertise, des options et des recommandations aux dirigeants autochtones élus et aux comités aux fins de décision. Le format et le fonctionnement des tables nationales et régionales de partenariat autochtone varient selon les régions et les distinctions. Dans l'ensemble, les gouvernements autochtones déterminent comment le versement du financement pour l'AGJEA devrait évoluer pour faire progresser la vision du Cadre et l'objectif de transfert complet à leur administration respective.

Le rôle des partenaires fédéraux consiste à mettre en œuvre leur orientation de financement en fonction de la planification, des priorités et des décisions de financement prises par les dirigeants autochtones et en fonction des modalités horizontales. Cela permet aux partenaires fédéraux de mettre en œuvre l'orientation des dirigeants autochtones sur les allocations de fonds et les plans de travail en apportant des modifications aux accords actuels, en établissant de nouveaux accords de financement ou en effectuant des transferts interministérielsFootnote 9.

Rôles et responsabilités du gouvernement fédéral

Les partenaires fédérauxFootnote 10 ont la responsabilité d’appuyer les décisions prises par les Autochtones. Ils doivent également faire progresser l’orientation des Premières Nations, des Inuits et des Métis quant à l’affectation des fonds pour l’AGJEA aux gouvernements et aux communautés autochtonesFootnote 11. Ce financement de l’AGJEA se concrétise au moyen d’ententes de subventions et de contributions régies par les modalités horizontales. SAC, EDSC et l’ASPC ont des affectations de fonds précises fondées sur les engagements de financement fédéraux mentionnés dans le Budget 2017, l’Énoncé économique de l’automne 2020 et le Budget 2021. RCAANC ne reçoit pas d’affectations de fonds directes, mais est devenu signataire des modalités en 2022. Ainsi, l’organisation est en mesure de faciliter la distribution du financement conformément à l’orientation autochtone.

Une structure de gouvernance collaborative entre les partenaires fédéraux et autochtones assure la surveillance de cette initiative horizontale. Pour soutenir la coordination horizontale et la gestion des investissements entreprises par les partenaires fédéraux conformément aux décisions des Autochtones, la structure de gouvernance de l'Initiative fédérale comprend :

Présidé par la sous-ministre adjointe principale de la Direction générale des politiques stratégiques et de service d'EDSC, le Comité directeur interministériel des sous-ministres adjoints est composé de sous-ministres adjoints d'EDSC, de SAC, de l'ASPC, du Secrétariat du Conseil du Trésor et de RCAANC. Le Comité directeur interministériel des sous-ministres adjoints est responsable de l'administration générale de l'Initiative. Il assure également l'harmonisation stratégique entre les programmes et les ministères.

Le CIDG est composé de directeurs généraux et de fonctionnaires des 4 ministères fédéraux participants, ainsi que du Secrétariat du Conseil du Trésor. Les réunions du CIDG sont présidées par la directrice générale du Secrétariat de l'AGJEA à EDSC. L'objectif global du CIDG sur l'AGJEA est de superviser la mise en œuvre de l'Initiative avec l'appui du Secrétariat de l'AGJEA et de Service Canada au sein d'EDSC. Le CIDG relève directement du Comité directeur interministériel des sous-ministres adjoints.

Le ou les groupes de travail qui se concentrent sur les questions et les sujets pertinents (c'est à dire cadres des résultats, rapports, questions relatives au financement et aux finances) sont mis sur pied et déployés en fonction des besoins. Ces groupes de travail coordonnent et gèrent la mise en œuvre de l'Initiative d'AGJEA, et ils sont composés de fonctionnaires (directeurs, gestionnaires, agents ou analystes) des ministères fédéraux participants.

Contexte de l'évaluation

Au cours de la période visée par l'évaluation, l'Initiative a été mise en œuvre dans un environnement relativement complexe où de nombreux facteurs contextuels doivent être pris en compte.

Lancement d'un système d'AGJE à l'échelle du Canada

Le Canada a lancé l'Initiative de l'AGJEA en 2018. Par la suite, en 2020, le Canada s'est engagé à établir un système d'AGJE à l'échelle du Canada. Il a été créé en collaboration avec les provinces, les territoires et les partenaires autochtones. Faisant fond de ces annonces, le gouvernement du Canada a fait un investissement de plus de 30 milliards de dollars sur 5 ans dans le Budget 2021, afin de créer un système d'AGJE à l'échelle du Canada avec les partenaires autochtones, les provinces et les territoires. La création d'un tel système dans lequel les priorités fondées sur les distinctions autochtones sont prises en compte accroît la portée, le volume et la complexité des tâches associées à la mise en œuvre du cadre conjoint de l'AGJEA, qui a été approuvé par les dirigeants des Premières Nations, des Inuits et des Métis et le Canada en 2018. De plus, la situation de la prestation des services et des investissements dans l'AGJEA varie selon les distinctions, les régions et les années. D'après des répondants internes des entrevues avec les informateurs clés, « la complexité de la gouvernance à l'interne et par distinction rend encore plus difficile la mise en œuvre des décisions en matière d'investissements dans l'AGJEA ».

Il faut accroître la collaboration et la planification conjointe entre les provinces, les territoires et les partenaires autochtones.

Le financement de l'AGJEA s'ajoute au financement provincial et territorial et permet des résultats plus équitables pour les enfants autochtones qui n'ont pas accès à des services d'AGJE culturellement adaptés, de grande qualité et inclusifs. La mise en œuvre de l'Initiative d'AGJEA a nécessité du temps et des ressources de gouvernance supplémentaires afin que les partenaires autochtones puissent travailler de concert avec les gouvernements FPT à l'élaboration du système. L'état actuel des relations fédérales, provinciales, territoriales et autochtones (FPTA) varie d'un océan à l'autre. Des efforts supplémentaires sont déployés dans certaines administrations par l'entremise de comités de mise en œuvre de l'AGJE (établis par les provinces et les territoires) et de nouvelles tribunes FPTA fondées sur les distinctions afin de coordonner les relations entre les représentants FPTA en matière d'AGJE, d'échanger des renseignements, de définir les priorités communes et de collaborer à leur réalisationFootnote 12.

Pandémie de COVID-19

De nombreuses communautés autochtones ont été grandement affectées par la pandémie de COVID-19. La pandémie a commencé au milieu de la période quinquennale visée par l'évaluation. Elle a gravement perturbé bon nombre des activités de planification et de mise en œuvre dirigées par les Autochtones. Par ailleurs, les centres de la petite enfance étaient fermés, et les familles avaient besoin d'aide. Il a fallu s'adapter et offrir du soutien autrement, notamment au moyen d'activités en ligne, de trousses à domicile et de paniers alimentaires. Par conséquent, il faut tenir compte de ces répercussions sur les partenariats, les organisations, les projets et les communautés au moment d'analyser les constatations. Plus précisément, la mise en contexte se fait au moyen des récits fournis par les organisations autochtones.

Méthode d'évaluation horizontale

Le Conseil du Trésor a approuvé en 2018 une méthode d'évaluation horizontale en 2 phases pour l'Initiative. EDSC est tenu de diriger l'évaluation horizontale de l'Initiative en collaboration avec SAC et l'ASPC. La Direction de l'évaluation d'EDSC a établi la portée et les questions d'évaluation en collaboration avec SAC et l'ASPC. Chaque ministère est responsable d'évaluer son propre programme permettant l'affectation de fonds. L'ISGPNI, qui fait actuellement partie de l'Initiative de l'AGJEA, est intégrée à la présente évaluation. L'ASPC est responsable de l'évaluation du PAPACUN, et SAC, de l'évaluation du PAPAR. SAC et l'ASPC ont entrepris leurs propres évaluations de programme. Le présent rapport tient compte des constatations de ces évaluations, le cas échéant.

Peu de données sur le rendementFootnote 13

L'une des limites de l'évaluation est que les données de mesure du rendement sont rares à cette étape de l'Initiative.

Un ensemble provisoire d'indicateurs fondés sur le PAPAR et le PAPACUN en vue du lancement de l'Initiative et pour établir une base de référence des résultats de l'AGJEA. Cette solution visait à combler les lacunes en matière d'information, tandis que les rapports et les cadres de résultats fondés sur les distinctions sont élaborés conjointement.

EDSC et ses partenaires autochtones élaborent conjointement des cadres de résultats fondés sur les distinctions pour l'Initiative. La date d'achèvement des travaux est prévue pour mars 2025. Comme il a été mentionné précédemment, certains travaux ont été entrepris pour élaborer et mettre en œuvre un ensemble d'indicateurs provisoires. Ces mécanismes permettront de mieux comprendre les données de référence et les progrès des investissements par rapport aux objectifs au fur et à mesure que l'Initiative se poursuit. Puisque les travaux viennent de débuter, il existe peu d'information sur le rendement, et peu de données de référence ou de renseignements sur les extrants et les premiers résultats, selon les indicateurs provisoires. De plus, l'élaboration conjointe du cadre des résultats a connu des difficultés et des retards et imprévus en raison des priorités et des besoins concurrents liés à la pandémie de COVID-19, tant pour les partenaires autochtones que pour les acteurs fédéraux.

Par conséquent, la phase 1 de l'évaluation a entraîné la mise en œuvre d'une orientation formative en vue d'éclairer les considérations relatives à l'élaboration continue, car les partenaires travaillent ensemble à l'élaboration de cadres de résultats et d'une stratégie globale de mesure du rendement pour l'Initiative. En raison de l'élaboration continue de cadres de résultats, l'évaluation ne peut suivre l'approche fédérale traditionnelle, qui consiste à évaluer les progrès par rapport aux résultats, comme l'indiquent les outils normalisés de mesure du rendementFootnote 14. Par conséquent, l'évaluation horizontale de la phase 1 met l'accent sur la conception, la prestation et la mise en œuvre des programmes d'AGJEA et sur la mesure dans laquelle l'Initiative facilite la coordination fédérale.

Grâce aux travaux conjoints en cours, l'évaluation horizontale de la phase 2 devrait bénéficier de données et de renseignements plus nombreux sur le rendement, en fonction des cadres de résultats éventuellement élaborés en commun.

Processus itératif d'élaboration conjointe pour une évaluation de l'AGJEA

Certains travaux initiaux d'élaboration conjointe avec les partenaires autochtones ont été amorcés au cours de la phase 1 de l'évaluation, et on s'attend à ce que d'autres progrès soient réalisés au cours de l'évaluation sommative de la phase 2. Cette évaluation repose sur les premiers commentaires et les premières opinions des partenaires autochtones. Les commentaires et les points de vue des partenaires autochtones sont limités aux étapes de la planification et de la mise en œuvre de la phase 1 de l'évaluation, mais les approches et les processus d'élaboration conjointe avec les Autochtones seront élargis dans la phase 2 de l'évaluation sommative.

La participation à ce jour des partenaires autochtones à la phase 1 de l'évaluation comprend ce qui suit :

Les processus d'élaboration conjointe sont de nature itérative et ils témoignent des processus de mobilisation conjoints visant à la fois ce sur quoi porte l'évaluation et la façon dont s'y prendra le gouvernement du Canada pour faire progresser cette activité avec les partenaires autochtones. Certaines situations et priorités concurrentes ont limité la mobilisation et l'élaboration conjointe en vue de l'évaluation au sein des tables de partenariat au cours des 3 dernières années, dont les suivantes :

Plus précisément, l'incidence de la pandémie a été telle que les réunions en personne et les consultations virtuelles avec les tables de partenariat avec les Premières Nations, les Inuits et les Métis n'ont repris qu'à la fin de 2022.

Évaluation horizontale - questions et approche

Les 3 questions fondamentales qui suivent ont servi à orienter l'évaluation et les consultations à ce sujet auprès des partenaires autochtonesFootnote 15 :

  1. dans quelle mesure est-ce que le modèle de partenariat mis en œuvre dans le cadre de l'Initiative est-il utilisé de façon à favoriser l'influence des Autochtones et leur participation à la prise de décisions relatives à la conception et à l'exécution des programmes et services d'AGJEA?
  2. de quelle manière l'Initiative contribue-t-elle à améliorer la qualité, l'adaptation à la culture et l'accessibilité des services d'AGJEA offerts aux communautés et aux familles autochtones?
  3. dans quelle mesure le soutien offert par le gouvernement fédéral en matière d'AGJEA est-il davantage coordonné depuis le lancement de l'Initiative?

Voici les principales sources de données utilisées dans le cadre de l'évaluation :

L'analyse et la production de rapports sur les entrevues ont systématiquement utilisés les termes ci-dessous pour donner au lecteur une indication de la fréquence des points de vue ou des opinions des répondants clés qui répondent à une question précise :

Il convient de souligner qu'en s'appuyant en grande partie sur si peu d'entrevues auprès de répondants clés et d'observations écrites, l'analyse des distinctions entre les Premières Nations et les Métis s'avère limitée dans le cadre de la présente évaluation. Parmi les entrevues avec les répondants clés du gouvernement fédéral, certaines réponses ne concernaient que certains aspects du programme et de son rendement. Par conséquent, des mesures ont été prises pour interroger un plus grand nombre de représentants fédéraux et recueillir ainsi une plus grande variété de points de vue. De plus, à titre de méthode de collecte de données qualitatives, les entrevues avec les répondants clés ont pour but de fournir des détails, des explications et des interprétations, et de mettre en contexte les résultats du programme.

En raison du nombre limité de répondants clés participants, il n'a pas été possible d'effectuer une analyse par région pour le groupe de distinction autochtone. Par conséquent, l'évaluation est limitée en ce qui a trait à la capacité de saisir les conditions économiques particulières, les systèmes de soutien social et les besoins uniques en matière d'AGJE des familles et des communautés autochtones à l'échelle régionale.

Résumé des principales constatations

La présente évaluation formative concerne la mise en œuvre de l'Initiative horizontale entre les exercices financiers 2018 à 2019 et 2022 à 2023. Plus précisément, elle vise à déterminer dans quelle mesure l'Initiative a :

Contribution à la promotion de l'influence et de la prise de décisions par les Autochtones pour l'apprentissage et la garde des jeunes enfants autochtones

Résumé des constatations

L'évaluation a permis de constater que l'Initiative a contribué à renforcer l'influence et la prise de décisions des Autochtones en ce qui a trait aux programmes et aux services d'AGJEA. Au chapitre de la gouvernance, alors que certains groupes et certaines régions s'appuient sur les structures et les rôles établis au sein du système de gouvernance découlant des investissements effectués dans les programmes déjà existants avant les nouveaux investissements dans l'Initiative, d'autres se concentrent sur l'élaboration et la mise en œuvre de nouveaux partenariats et de nouvelles structures de gouvernance pour coordonner les enjeux et les programmes d'AGJEA et y travailler conjointement. La plupart conviennent que ce travail n'est pas terminé dans le cas de l'Initiative et que les écarts sont considérables entre les distinctions et les régions. Des efforts supplémentaires sont nécessaires pour clarifier les rôles et les responsabilités des partenaires fédéraux au sein de la structure de gouvernance fédérale et pour poursuivre l'élaboration de plans de travail et la production de rapports connexes.

Parmi les caractéristiques de l'Initiative favorisant l'influence autochtone et la prise de décisions par les Autochtones, mentionnons la souplesse accrue des modalités horizontales, l'utilisation du financement pour produire une plus grande horizontalité dans l'ensemble des programmes et services d'AGJE, la création continue de tables de partenariat et la transition vers une approche fondée sur les distinctions.

Du côté des facteurs qui nuisent à l'influence et à la prise de décisions par les Autochtones, nous retrouvons le calendrier financier et les délais de financement du gouvernement fédéral, qui ne tiennent pas compte de tous les processus permettant une mobilisation efficace. Ces enjeux n'intègrent ni ne reflètent les points de vue des communautés autochtones hors réserve, hors territoire et en régions urbaines. Parmi les autres difficultés relevées dans le cadre de l'évaluation, mentionnons l'établissement de partenariats, le renforcement des capacités, les retards de financement, les fonds insuffisants et le manque de transparence quant aux formules de financement fédérales ou à l'affectation fondée sur les distinctions, et les répercussions de la pandémie de COVID-19.

Établissement de partenariats et de plans de travail

Les données et documents administratifs examinés dans le cadre de l'évaluation contenaient de multiples exemples de partenariats entre les partenaires autochtones et fédéraux. Ces partenariats découlent de relations dans le cadre de programmes déjà existants ou sont en cours d'établissement, en raison des nouveaux investissements mis en œuvre dans le cadre de l'Initiative.

Les rapports d'étape présentés au CIDG indiquent que l'établissement de partenariats autochtones a progressé grâce à la création de tables nationales et régionales de partenariat sur l'AGJEA et de relations bilatérales. En date de 2023, on compte une soixantaine de tables, dont le format et le processus varient d'une région à l'autre et selon les distinctions. Des tables nationales et régionales de partenariat sur l'AGJEA avec les Premières Nations, les Inuits et les Métis ont été établies pour appuyer les décisions prises par les Autochtones quant aux affectations de fonds, aux plans de travail et aux priorités.

Les 3 tables nationales de partenariat sont les suivantes :

Outre ces tables nationales, EDSC entretient des relations bilatérales avec des gouvernements autochtones indépendants (qui ne sont pas membres du Ralliement national des Métis), dont la Fédération des Métis du Manitoba, la Nation métisse des Territoires du Nord-Ouest, le Métis Settlements General Council et d'autres organisations, comme Les Femmes Michif Otipemisiwak. Des relations sont également entretenues avec d'autres Premières Nations autonomes, notamment au Yukon, par l'entremise de tables de mise en œuvre de RCAANC. Le Conseil national du Programme d'aide préscolaire aux Autochtones assure l'orientation stratégique pour les investissements du PAPACUN dans les programmes et les services aux Autochtones.

La mise en œuvre de chaque table nationale de partenariat tient compte des différences dans les modèles de leadership et de gouvernance, ainsi que les approches décisionnelles et les calendriers connexes. Par exemple, les décisions des dirigeants nationaux des Premières Nations sur l'affectation régionale sont habituellement prises au moyen de résolutions adoptées par les chefs en assemblée lors d'assemblées semestrielles et d'assemblées spéciales des chefs, qui ont habituellement lieu en juillet et en décembre. L'Inuit Tapiriit Kanatami est régi par son président et son conseil d'administration, qui comprend des représentants élus (présidence) de 4 organisations inuites de revendications territoriales ainsi que les personnes à la présidence du National Inuit Youth Council, de Pauktuuit Inuit Women of Canada et de l'Inuit Circumpolar Council (Canada). Bien que l'assemblée annuelle de l'Inuit Tapiriit Kanatami ait habituellement lieu à l'automne, son conseil d'administration tient des réunions tout au long de l'année, réunions durant lesquelles des résolutions peuvent être adoptées. Le processus décisionnel du Ralliement national des Métis comprend habituellement la collaboration et la consultation des membres dirigeants de la Nation métisse. Les décisions importantes font souvent l'objet d'un consensus et de discussions entre les représentants. Les résolutions à l'origine des orientations futures sont approuvées lors d'une assemblée générale annuelle qui se tient habituellement à l'automne.

Avant de verser des fonds aux partenaires autochtones, le CIDGFootnote 21 examine et approuve les plans de travail et les priorités qu’ils ont établis. Les plans de travail décrivent les domaines d’intérêt des communautés et des organisations quant au financement de l’AGJE, ainsi que les priorités en matière de gouvernance et de partenariats et le financement des programmes ou des services. Au total, 54 plans de travailFootnote 22 ont été présentés et approuvés par le CIDG de l’exercice financier 2021 à 2022 à l’exercice financier 2022 à 2023. Les documents disponibles aux fins de l’évaluation ne montrent pas clairement comment ces plans de travail ont été mis en œuvre. Les plans de travail examinés aux fins de l’évaluation donnent un aperçu des partenariats établis à l’échelle nationale et régionale et fournissent des descriptions des activités et des résultats prévus pour régler les problèmes touchant la gouvernance et le processus décisionnel.

Il semble que le modèle de partenariat adopté pour l'AGJEA soit conforme aux structures de programme actuelles et aux objectifs connexes du Cadre d'AGJEA. Par exemple, dans un aperçu de la planification stratégique de l'automne 2022, des représentants du PAPACUN ont souligné que l'Initiative permet d'assurer l'harmonisation avec la structure nationale ou régionale des tables de partenariat fondées sur les distinctions pour l'AGJEA. Selon l'aperçu de la planification, l'Initiative pourrait faire en sorte que les enfants et des familles autochtones vivant hors réserve et dans les collectivités urbaines et nordiques puissent exprimer leurs besoins et leurs intérêts par l'intermédiaire du Conseil national d'aide préscolaire aux Autochtones et des organes régionaux du PAPACUN. Dans le contexte de l'Initiative, l'ASPC aidera le Conseil national d'aide préscolaire aux Autochtones et les régions à atteindre l'autodétermination tout en contribuant de manière importante à la planification stratégique du Conseil national d'aide préscolaire aux Autochtones et des organes régionaux du PAPACUN.

Rôles et responsabilités

Dans l'ensemble, les points de vue et les opinions divergent en ce qui a trait à la clarté des rôles et des responsabilités des organisations autochtones, des gouvernements et des autres parties qui collaborent actuellement à l'AGJEA dans le cadre du modèle de partenariat de l'Initiative. Bon nombre des partenariats ont évolué et continuent d'évoluer grâce à la création continue et à la mise en œuvre de diverses tables et ententes et de divers plans de travail dans le cadre de l'Initiative.

Par exemple, selon les répondants internes clés, on s'est entendu pour dire qu'il était essentiel de clarifier les rôles et les responsabilités des partenaires fédéraux pour établir des partenariats efficaces entre toutes les parties participant à l'Initiative. Les répondants internes étaient mitigés quant au degré de clarté des rôles et des responsabilités des partenaires fédéraux et des partenaires autochtones. De nombreux répondants internes (18 sur 27) ont souligné que des améliorations sont nécessaires pour mieux comprendre et clarifier les rôles et les responsabilités des organisations fédérales et autochtones. Quelques répondants internes (2 sur 27) ont également fait remarquer que ceux-ci devraient se clarifier au fur et à mesure que l'Initiative évoluera et que la capacité augmentera grâce aux nouveaux investissements.

Certains répondants internes (11 sur 27) ont fait remarquer que les multiples voies de communication entre les bureaux régionaux fédéraux, l'administration centrale et les partenaires autochtones expliquent le manque de clarté des rôles et des responsabilités. La multiplication des voies de communication fédérales peut entraîner une certaine confusion chez les partenaires autochtones en ce qui a trait aux principales personnes-ressources, car les bureaux régionaux et l'administration centrale communiquent parfois de façon bilatérale avec eux.

L'évaluation a permis de dégager chez les partenaires autochtones divers points de vue sur les rôles et responsabilités des partenaires fédéraux et des partenaires métis. Certains partenaires métis (5 sur 11) ont affirmé que les rôles et les responsabilités des partenaires étaient plus ou moins clairs, mais que les divers partenaires y travaillaient en vue d'améliorer la situation. Certains partenaires des Premières Nations (4 sur 11) ont mentionné que les partenariats ainsi que les rôles et les responsabilités liées à l'Initiative continuent de faire l'objet d'améliorations et qu'ils évoluent. Le rapport d'évaluation de l'Inuit Tapiriit Kanatami mentionnait également la nature évolutive des rôles et des responsabilités. Il souligne notamment qu'en tant qu'organe de portée nationale, le Groupe de travail sur le développement de la petite enfance chez les Inuits a l'occasion de devenir plus stratégique et moins opérationnel, de formuler des recommandations stratégiques au Comité national inuit sur la santé et au conseil d'administration de l'Inuit Tapiriit Kanatami, et ainsi, de changer les systèmes en amont. Pour ce faire, il est recommandé que le Groupe de travail sur le développement de la petite enfance chez les Inuits se concentre principalement sur l'avancement des objectifs et des priorités énoncés dans le Cadre d'AGJE pour les Inuits en prenant des mesures de portée nationale qui favoriseront un changement des systèmes (voir l'annexe H).

De plus, de nombreux répondants internes (15 sur 27) ont souligné qu'une définition plus précise des responsabilités des partenaires fédéraux permettrait de renforcer non seulement la collaboration entre les partenaires fédéraux, mais aussi avec les partenaires autochtones. Parmi les autres suggestions, mentionnons une communication et une mobilisation accrues auprès des partenaires autochtones et une meilleure communication de l'information entre tous les partenaires.

Pratiques prometteuses en matière d'échange de renseignements pour l'Initiative

De nombreux répondants clés métis (7 sur 11) ont mentionné que l'échange de renseignements sur les pratiques en vigueur en matière d'AGJE pourrait aider à renforcer les liens entre tous les partenaires de l'AGJEA.

Quelques partenaires des Premières Nations (2 sur 11) ont affirmé que la mobilisation des partenaires communautaires à toutes les étapes du processus décisionnel (comme l'élaboration de politiques, la recherche, la défense des intérêts, l'administration des fonds et le développement communautaire) a permis de mieux cerner les priorités, les besoins et les possibilités. Par conséquent, les partenariats et la mobilisation des partenaires communautaires ont renforcé les programmes et les services. Quelques partenaires des Premières Nations (2 sur 11) ont également confirmé qu'ils avaient tiré profit de nouveaux partenariats avec d'autres communautés des Premières Nations. De plus, les partenaires des Premières Nations ont mentionné qu'ils pourraient échanger des leçons retenues et de bonnes pratiques liées à l'AGJE.

« […] Je ne connaissais rien de l'AGJEA. Au début, je consultais les experts […]. C'est probablement la chose la plus intelligente que j'aie faite! Parce que […] nous bâtissons une relation à partir de zéro. » - Partenaire métis

« Nous venons tout juste de tenir la conférence sur l'AGJE des Métis. C'était une excellente façon de rassembler les gens, les éducateurs et éducatrices de la petite enfance et les membres du milieu scolaire qui veulent soutenir les enfants […]. C'était formidable, et j'ai senti beaucoup d'enthousiasme à apprendre l'histoire des Métis et à intégrer ma culture à des ressources qui pourront être utilisées partout dans la province. Ainsi, les enfants pourront se reconnaître dans leur classe et leur matériel scolaire. » - Partenaire métis

« [L'une des grandes pratiques prometteuses de notre organisation est la] mobilisation concrète de nos communautés. […] Le fait d'offrir aux familles et aux communautés des occasions de mobilisation continue qui leur permettent d'exprimer leurs attentes à l'égard des programmes et leurs besoins et de les écouter réellement nous aide à combler les besoins de notre mieux. » - Partenaire des Premières Nations

« La mobilisation de nos Nations a vraiment été bénéfique pour nous. J'ai l'impression que, la toute première fois que nous nous sommes réunis, personne ne se connaissait même si nous faisions tous partie du même traité. Il arrive que quelques Nations se connaissent, mais maintenant, nous nous rencontrons à diverses assemblées, et tout le monde se connaît. Nous savons tous où nous en sommes. Nous sommes tous dans le même bateau et nous essayons de faire fonctionner les choses du mieux que nous pouvons. » - Partenaire des Premières Nations

Dans son évaluation de l'AGJE pour les Inuits, l'Inuit Tapiriit Kanatami a souligné l'importance de la préparation et la nécessité d'interventions agiles en cas d'événements imprévus; il faut proposer des mesures précises qui permettraient de mieux répondre aux crises éventuelles, selon les leçons retenues de la pandémie de COVID-19.

Plusieurs pratiques prometteuses ont été relevées dans l'évaluation de 2022 du PAPACUN. Plus particulièrement, l'évaluation a permis de constater que le programme encourageait les emplacements à échanger activement des pratiques prometteuses, des idées et des ressources dans le cadre de réunions du réseau régional et national et de séances de formation. Selon l'évaluation, cela a été réalisé malgré certains obstacles à la participation, comme le manque de temps du personnel et les différences linguistiques.

De plus, l'évaluation du DES de 2024, qui comprenait l'évaluation du PAPAR, a permis de cerner un éventail de pratiques prometteuses qui s'harmonisent avec les priorités et les valeurs de la Nation. Il s'agissait notamment d'activités d'apprentissage axées sur le territoire, de la mobilisation communautaire régulière pour définir les programmes, de la tenue d'activités de groupe pour rassembler les gens, de l'ancrage et de la revitalisation du savoir traditionnel (p. ex. rôle parental, accouchement) et de la participation régulière des Aînés et des détenteurs du savoir.

« Les modalités sont assez générales et permettent [aux partenaires autochtones] d'affecter les fonds aux priorités qu'ils ont déterminées en matière de garde d'enfants. » - Répondant interne

Caractéristiques de l'Initiative qui favorisent la conception et la prestation de services d'AGJEA

L'évaluation a permis de relever un certain nombre de caractéristiques de conception et de mise en œuvre qui favorisent l'influence autochtone et la prise de décisions par les Autochtones.

Souplesse des modalités de financement

Un examen des modalités horizontales laisse croire que l'Initiative vise l'autodétermination en laissant les Autochtones prendre les décisions concernant l'élaboration et la mise en œuvre des plans d'AGJE et l'affectation des fonds. L'Initiative vise également à financer une vaste gamme d'activités pour les bénéficiaires de fonds qui contribuent à la conception, à l'élaboration, à la prestation et à la gestion de services et de programmes d'AGJE culturellement adaptés.

Selon quelques répondants internes (6 sur 27) et certains partenaires métis (5 sur 11) et des Premières Nations (3 sur 11), la souplesse des modalités de l'Initiative a favorisé l'influence autochtone et la prise de décisions par les Autochtones. Le point de vue des partenaires métis variait quant à la façon dont les marges de manœuvre du programme favorisaient la prestation; certains ont affirmé que le programme offrait beaucoup de soutien, tandis que pour d'autres, les attentes du gouvernement fédéral n'étaient pas claires, et cette situation a semé la confusion parmi les partenaires autochtones. Les partenaires des Premières Nations étaient également mitigés relativement aux marges de manœuvre du programme. Quelques partenaires (2 sur 11) ont affirmé que les modalités n'étaient pas suffisamment souples et certains (5 sur 11) estiment que l'Initiative répond aux besoins des communautés des Premières Nations, car elle reconnaît l'autonomie de cette distinction en matière d'AGJE. Selon les modalités, les décisions sont prises par les Premières Nations, pour les Premières Nations. Dans ses observations écrites, l'Assemblée des Premières Nations a souligné que les modalités horizontales entre les 3 ministères fédéraux ont permis aux Premières Nations de réunir leurs fonds et d'adopter une approche moins cloisonnée en matière d'AGJE. Dans son rapport d'évaluation, l'Inuit Tapiriit Kanatami a souligné que la souplesse du Cadre d'AGJE pour les Inuits a permis aux Inuits de concevoir et de mettre en œuvre des solutions qui répondent à leurs besoins et à leurs priorités, ainsi que d'y investir. Cela donne également l'occasion aux Inuits et au Canada de mettre en œuvre des solutions pour régler les problèmes opérationnels (p. ex. gouvernance, responsabilisation) avant le transfert complet de l'AGJE (voir l'annexe H).

L'examen d'un échantillon de plans de travail pour l'AGJEA a révélé la grande diversité des initiatives prévues. Parmi les activités et les projets proposés, certains touchent la gouvernance, l'établissement de partenariats, la recherche et l'évaluation, l'évaluation des besoins, l'élaboration de programmes de formation, la mise en œuvre de programmes, les activités culturelles et linguistiques, le soutien aux personnes ou aux familles, la santé mentale, la nutrition, le transport, le développement d'infrastructures, le perfectionnement professionnel, ainsi que la santé et le soutien communautaires.

Tirer parti des accords de financement existants pour soutenir une plus grande horizontalité

En utilisant une initiative horizontale et en gérant de vastes accords de programmation existants, les partenaires fédéraux ont constaté qu'il était plus facile de coordonner et d'affecter les fonds en fonction des priorités établies par les Autochtones dans divers ministères et programmes dans le cadre d'une initiative horizontale et d'ententes de programme existantes. De nombreux répondants internes (7 sur 27) ont souligné que la souplesse de l'Initiative leur a permis de tirer parti des ententes de financement en vigueur de l'ISGPNI, du PAPAR et du PAPACUN pour d'autres aspects de la prestation de services d'AGJEA. Par exemple, l'ancien programme d'ISGPNI d'EDSC a été lancé en 1995 pour aider les collectivités inuites et des Premières Nations à accéder à des services de garde de qualité. Le programme de l'ISGPNI a pu aider des parents inuits et des Premières Nations qui commençaient un nouvel emploi ou qui participaient à un programme de formation en leur offrant des services de garde accessibles. Comme l'ISGPNI passe sous la responsabilité de l'AGJEA et partage ses modalités horizontales, elle complète les autres programmes ainsi que l'Initiative. Par conséquent, elle accroît la souplesse et l'uniformité du programme qui aide les familles inuites et des Premières Nations à obtenir des services de garde. De même, une évaluation du PAPACUN réalisée en 2022 a révélé que le financement dans le cadre de l'Initiative permet de répondre à certains besoins opérationnels qui touchent ce programme depuis longtemps.

Création continue de tables nationales et régionales pour l'AGJEA

La création de tables nationales et régionales se poursuit. Durant les entrevues, ces tables étaient perçues comme essentielles à l'influence autochtone et à la prise de décisions par les Autochtones, malgré quelques problèmes qui sont survenus au moment de leur création (voir ci-dessous). Beaucoup des répondants internes (20 sur 27) ont relevé certains aspects positifs de la conception et de la mise en œuvre des tables et des comités directeurs. Les observations écrites de l'Assemblée des Premières Nations indiquaient que le modèle de partenariat et la décentralisation de la prise de décisions dans le cadre de l'Initiative ont été reçus positivement par les représentants régionaux. De plus, le financement réservé à la gouvernance et aux partenariats a favorisé l'établissement de structures de gouvernance régionales dans l'ensemble des provinces et des territoires. Parmi les partenaires métis, certains (5 sur 11) ont indiqué qu'ils étaient globalement satisfaits du modèle de partenariat. Toutefois, il restait à définir les rôles et les responsabilités des partenaires.

Dans son rapport d'évaluation de l'AGJE pour les Inuits, l'Inuit Tapiriit Kanatami a affirmé que le nouveau modèle de partenariat visant à faciliter la prise de décisions par les Autochtones pour faire progresser les priorités nationales et régionales était largement considéré comme un succès transformant les relations entre les Inuits et le Canada. La création de la table de concertation nationale inuite sur l'éducation préscolaire et les services de garde d'enfants a été grandement appuyée; elle est considérée, sur le plan opérationnel, comme une extension du Groupe de travail sur le développement de la petite enfance chez les Inuits (voir l'annexe H).

Adoption d'une méthode fondée sur les distinctions

Durant les entrevues, des partenaires autochtones ont souligné que le modèle de prestation fondé sur les distinctions de l'Initiative a contribué en grande partie à l'influence autochtone et à la prise de décisions par les Autochtones relativement aux programmes et aux services d'AGJEA. Parmi les partenaires métis, nombreux (8 sur 11) ont mentionné que l'approche de financement fondée sur les distinctions contribuait largement à la prise de décisions par les Métis, et qu'une compréhension accrue des priorités en matière d'AGJE propres aux Métis était importante pour la mise en œuvre de l'Initiative et l'établissement de nouveaux partenariats. Parmi les partenaires des Premières Nations, beaucoup d'entre eux (5 sur 11) ont affirmé que la reconnaissance de leur distinction en tant que Premières Nations dans le cadre de l'AGJE leur permet d'offrir des services d'AGJE adaptés à leur culture.

« L'initiative a été conçue de manière à permettre aux communautés de définir d'abord ce qu'est l'AGJE pour elles, puis de répondre aux besoins d'une manière significative et culturellement adaptée. » - Partenaire des Premières Nations

Histoire de réussite d'une évaluation menée par les Inuits

L'Inuit Tapiriit Kanatami a récemment entrepris une évaluation à mi-parcours du Cadre d'AGJE pour les Inuits, conformément aux principes d'autodétermination des Inuits et aux priorités de suivi, d'apprentissage et d'évaluation énoncés dans le Cadre. Il s'agit d'une étape importante dans le domaine de l'AGJE pour favoriser la prise de décisions par les Autochtones. L'évaluation vise à orienter la mise en œuvre continue du Cadre d'AGJE pour les Inuits et de l'approche axée sur la collaboration avec le Canada, qui a été privilégiée, conformément à la politique sur l'Inuit Nunangat adoptée par le gouvernement fédéral, qui reconnaît également les objectifs d'autodétermination des Inuits (voir l'annexe H pour consulter l'évaluation à mi-parcours du Cadre d'apprentissage et de garde des jeunes enfants inuits).

Caractéristiques et facteurs de l'Initiative qui ont nui à la conception et à la prestation des services d'AGJE dirigés par les Autochtones

L'évaluation a permis de cerner certaines caractéristiques de conception et de mise en œuvre de l'Initiative relevées lors des entrevues et de l'examen des documents qui semblent nuire à l'influence autochtone et à la prise de décisions par les Autochtones en matière de conception et de prestation de services d'AGJEA.

Enjeux liés à la clarification et à la communication continues de la représentation, ainsi que des rôles et des responsabilités : On a fait remarquer que quelques tables régionales sur l'AGJEA avaient constamment besoin de précisions sur la représentation, et les rôles et les responsabilités des partenaires autochtones en ce qui concerne la prise de décisions et l'influence dans une même région. Quelques répondants internes (2 sur 27) ont estimé que les difficultés rencontrées dans ces situations découlaient en partie de la tentative de suivre le même modèle de création de tables dans différentes régions et différents groupes de distinction. Il serait peut-être préférable d'élaborer différents modèles.

Enjeux liés à l’inclusion et à la prise en compte des perspectives autochtones hors réserveFootnote 23 et hors territoireFootnote 24 dans la prise de décisions en matière d’AGJE : L'évaluation du PAPACUN a fait ressortir que la structure décisionnelle fondée sur les distinctions pour la majorité des fonds pour l'AGJEA ne répond pas directement aux besoins des communautés autochtones hors réserve ou territoire et les collectivités urbaines. L'évaluation a révélé que les représentants de ces groupes et communautés ont généralement été exclus des discussions aux tables régionales sur l'AGJEA. Par conséquent, ces représentants estiment que le cadre actuel ne répond pas adéquatement aux besoins des enfants et des familles autochtones hors réserve et hors territoire.

Temps et communication nécessaires pour mettre en œuvre et renforcer adéquatement les services d'AGJE dirigé par des Autochtones : Quelques répondants internes (2 sur 27) estiment que les processus liés à la création de tables, à la détermination des priorités et à l'élaboration des plans de travail sont trop rapides. Des partenaires des Premières Nations ont souligné la nécessité d'améliorer la communication entre eux et les partenaires fédéraux durant la discussion sur les délais. Certains partenaires des Premières Nations (5 sur 11) ont affirmé que l'Initiative pourrait favoriser davantage l'échange de renseignements, prévoir plus de temps pour répondre aux demandes de livrables et tenir compte des fêtes autochtones au moment d'établir les échéances ou de demander des renseignements. Dans ses observations écrites, l'Assemblée des Premières Nations souligne que la coordination entre les ministères fédéraux semble inadéquate, car certains ont accès à des renseignements différents de ceux des autres concernant la mise en œuvre de l'Initiative de transformation de l'AGJEA. De plus, selon l'Assemblée des Premières Nations, le Secrétariat de l'AGJEA a demandé à répétition la prise de décisions urgentes nécessitant l'approbation des dirigeants des Premières Nations en dehors du cycle de l'Assemblée, ce qui a limité la capacité des dirigeants de se prononcer de façon significative sur des questions importantes relatives à l'AGJE, dont des questions de financement. Selon le rapport d'évaluation de l'AGJE pour les Inuits de l'Inuit Tapiriit Kanatami, la mise en œuvre par le gouvernement du Canada de cette politique reposait sur des idées irréalistes, particulièrement en ce qui a trait à la portée du transfert et au temps requis pour le réaliser, et l'étendue de cet important exercice de gestion du changement n'a pas été pleinement prise en compte (voir l'annexe H).

Calendrier et efficacité du financement et des décisions : Comme il a été mentionné précédemment, les dirigeants autochtones prennent les décisions quant aux affectations régionales, aux plans de travail et aux priorités concernant l'utilisation des fonds.

« Pour ce qui est de l'harmonisation des processus décisionnels et opérationnels avec les leurs [...], nous avons encore du travail à faire pour que tout fonctionne le mieux possible pour nos partenaires [...] compte tenu de la réalité du gouvernement et de la lenteur de ses mécanismes. » - Répondant interne

Quelques répondants (2 sur 27) ont déclaré que les processus internes de mise en œuvre des décisions prises par les dirigeants autochtonesFootnote 25 sont lents et qu'ils sont généralement exécutés au cours de la deuxième moitié de l'exercice (T3 ou T4); à ce moment-là, le financement est dispersé par rapport au moment où les dirigeants autochtones ont pris les décisions. Cette réalité est d'autant plus compliquée que les décisions prises jusqu'à présent ont une portée annuelle plutôt que pluriannuelle, ce qui fait en sorte que les processus internes doivent être répétés d'un exercice à l'autre.

Pour certains répondants internes (8 sur 27) et certains partenaires autochtones, le calendrier (retards) et l'efficacité des affectations de fonds d'une année à l'autre dans le cadre de l'Initiative sont des facteurs qui nuisent à la planification et à la prise de décisions par les Autochtones relativement à la conception et à la prestation des programmes et services d'AGJEA.

Beaucoup de partenaires des Premières Nations (6 sur 11) ont déclaré que le financement de l'Initiative n'avait pas été distribué en temps opportun. Ce retard ajoute une pression inutile sur les fournisseurs de services d'AGJEA et nuit à la planification et aux résultats.

« L'exercice financier était déjà terminé et l'autre était entamé lorsque le financement a débloqué. Ce n'est pas efficace. Ce n'est pas ainsi que nous pouvons offrir des programmes. Nous nous retrouvons à devoir choisir entre réduire l'offre ou réduire le personnel. Le financement doit arriver avant la planification et la mise en œuvre des services d'AGJE, pas après. » - Partenaire des Premières Nations

L'Assemblée des Premières Nations souligne également dans ses observations que le report du financement aux organismes régionaux jusqu'à la fin de l'exercice entraîne son lot de difficultés, ainsi que de l'inquiétude et de la frustration, car il faut se dépêcher à dépenser les fonds durant le dernier trimestre de l'exercice et gérer l'encaisse pendant une bonne partie de l'exercice suivant. Selon le rapport d'évaluation de l'AGJE pour les Inuits de l'Inuit Tapiriit Kanatami, dans le cadre des bénéficiaires inuits, le financement arrive maintenant au début de l'exercice, les augmentations progressives annuelles sont claires et le financement pluriannuel permet une planification à long terme (p. ex. pour soutenir le développement d'infrastructures à haute intensité de capital pour le long terme). Dans l'ensemble, la simplification du financement de l'AGJE est une réussite évidente alors que cela représentait un problème insoluble auparavant (voir l'annexe H).

Formules de financement fédérales et allocations fondées sur les distinctions : Les partenaires autochtones considèrent les montants et les formules de financement fédérales utilisés pour déterminer le financement comme un obstacle à la prise de décisions et à la capacité de financer les priorités de l'AGJEA. De nombreux partenaires métis (7 sur 11) ont déclaré que la méthode d'affectation des fonds avait mené à un sous-financement qui a énormément nui à la prestation des services d'AGJE. En outre, des partenaires métis ont souligné la nécessité d'une plus grande transparence en ce qui a trait aux formules de financement et à l'affectation des fonds.

Certains partenaires des Premières Nations (3 sur 11) ont relevé des problèmes liés à la répartition du financement et fait valoir que la formule de financement ne tient pas compte des besoins particuliers des communautés et des régions (p. ex. manque de services professionnels et d'infrastructure du fournisseur de services d'AGJE en région rurale éloignée).

« Nous partageons le financement avec [d'autres signataires de traité] qui semblent totalement différents [de nous]. Ils vivent tous près de grands centres, mais pas nous. Et c'est pour ça que c'est extrêmement difficile [pour nous de fournir] n'importe quel type de service, que ce soit fournir des matériaux de construction ou des services d'orthophonie. Il est très difficile pour nous d'avoir accès à cela. » - Partenaire des Premières Nations

De plus, selon un partenaire des Premières Nations (1 sur 11), les retards dans les discussions entourant les affectations de financement ont retardé aussi la réception et l'utilisation des fonds. Par conséquent, la situation a empêché de fournir en temps opportun des services et du soutien en matière d'AGJE. L'Assemblée des Premières Nations a souligné dans ses observations écrites que les programmes et services d'AGJE des Premières Nations sont sous-financés depuis des décennies et que cela crée des lacunes en matière de programmes, de dotation, de capacité, d'infrastructure et de résultats. Des représentants régionaux des Premières Nations et du Groupe de travail national d'experts ont affirmé que les besoins de leurs communautés et les obstacles qu'elles rencontrent découlent d'un sous-financement persistant, d'un manque de prévisibilité du financement et d'une capacité de planification prospective attribuables à l'annualité des ententes de financement et de la croissance démographique rapide des Premières Nations. Le financement des programmes et des services dans les communautés des Premières Nations n'a pas suivi la croissance démographique ni l'inflation et, en conséquence, les empêche de répondre adéquatement aux besoins des enfants et des familles des Premières Nations.

Dans son rapport d'évaluation de l'AGJE pour les Inuits, l'Inuit Tapiriit Kanatami souligne que les niveaux de financement n'étaient pas considérés par les organisations inuites de revendications territoriales et d'autres organisations inuites comme adéquats pour stabiliser le secteur de l'AGJE, particulièrement dans le contexte difficile qui a suivi la pandémie de COVID-19, et répondre aux besoins des Inuits dans les régions et les centres urbains à l'extérieur de l'Inuit Nunangat (voir l'annexe H).

L'évaluation du PAPACUN a révélé des problèmes concernant la portion du financement de l'AGJEA attribuée aux populations autochtones hors réserve et hors territoire. Ces collectivités ont l'impression que les allocations actuelles pour l'AGJEA et son financement panautochtone ne tiennent pas proportionnellement compte de la population autochtone hors réserve ou hors territoire.

Enjeux de mise en œuvre liés à la pandémie de COVID-19 et considérations connexes

Selon la plupart des répondants internes (21 sur 27) et un bon nombre des partenaires métis (8 sur 11) et des Premières Nations (8 sur 11), la pandémie a retardé la mise en œuvre de l'Initiative et a entraîné son lot de problèmes connexes. Quelques partenaires métis (2 sur 11) estimaient que la pandémie de COVID-19 avait nui à l'exécution de l'Initiative. Les services d'AGJE ont dû être fournis virtuellement en raison de la pandémie, et les gens en avaient assez de passer leur temps à un écran et de recevoir du soutien uniquement en ligne. Un examen des documents a confirmé la réduction des activités d'AGJE disponibles; certains centres de la petite enfance ont opté pour des trousses éducatives à domicile et des activités virtuelles.

L'Assemblée des Premières Nations a souligné dans ses observations écrites que les Premières Nations ont fait preuve d'innovation et d'engagement à fournir des services et des programmes de grande qualité et culturellement adaptés aux enfants et aux familles tout au long de la pandémie de COVID-19. Bien que la prestation de services ait été considérablement touchée par les restrictions liées à la COVID-19 en raison de la fermeture obligatoire des centres de la petite enfance et des mesures de santé publique (p. ex. limite de la taille des rassemblements et distanciation physique), les Premières Nations ont rapidement remplacé les programmes de garde d'enfants en personne par des services d'aide aux parents virtuels, des paniers alimentaires, des trousses d'activités et de l'apprentissage axé sur le territoire pour assurer un soutien continu aux familles.

L'expédition de denrées et de fournitures médicales a connu des retards en raison de la pandémie, selon quelques partenaires métis (2 sur 11). Néanmoins, certains programmes mis en œuvre dans les communautés métisses pendant la pandémie sont devenus permanents.

De même, certains partenaires des Premières Nations (3 sur 11) ont affirmé que le programme continuait d'être adapté, mais qu'un nombre limité d'enfants ont été servis en personne en raison de l'augmentation des dépenses associées à la désinfection, au nettoyage et à la santé. Quelques partenaires des Premières Nations (2 sur 11) et métis (2 sur 11) ont mentionné comme problème indirect l'augmentation des coûts de transport et de logement, qui a fait en sorte qu'il était plus difficile d'attirer des spécialistes dans les collectivités nordiques et éloignées. Par conséquent, l'accès aux services est limité par rapport aux années précédant la pandémie de COVID-19. Un examen des documents a également révélé qu'il était difficile de trouver des éducateurs et éducatrices de la petite enfance qualifiés en raison de la pénurie de main-d'œuvre et du roulement de personnel. De plus, à la fin de la pandémie, la réintégration des services en personne pour les enfants métis après l'offre de services virtuels a entraîné des problèmes de bien-être mental, selon certains répondants métis (3 sur 11). Selon le rapport d'évaluation de l'AGJE pour les Inuits de l'Inuit Tapiriit Kanatami, la COVID a eu une nette incidence sur la prestation des services d'AGJE dans l'Inuit Nunangat, et la plupart des centres de la petite enfance ont dû fermer leurs portes pendant plusieurs mois. Les signataires d'entente sur l'AGJEA et les centres de la petite enfance se sont adaptés rapidement et ont fait preuve d'innovation pour soutenir les enfants et les familles pendant cette période. Le financement d'urgence supplémentaire versé par le gouvernement du Canada durant la pandémie et la souplesse dans l'administration des ententes de contribution existantes pour l'AGJE ont été très utiles (voir l'annexe H). Ce que la pandémie de COVID-19 a mis en lumière, c'est la grande intégrité du système d'AGJE dans l'Inuit Nunangat, grâce à l'intervention rapide et à l'innovation réelle dont ont fait preuve les signataires d'ententes de soutien aux enfants et aux familles pendant cette période - soutien appuyé par un investissement d'urgence du gouvernement fédéral (voir l'annexe H).

« L’une des choses qui ont changé et qui ont eu une grande incidence sur les communautés après la pandémie de COVID-19, c’est la perte des orthophonistes et des psychologues. Maintenant, bon nombre de nos communautés les partagent avec le centre urbain à proximité, et certains de nos enfants ne sont même pas évalués parce qu’au moment où les professionnels sont prêts à faire les évaluations, ils sont déjà passés de la maternelle à la grande école. » – Partenaire métis
« [La] pandémie a grandement nui à la mise en place d’un nouveau programme qui peut exister que si les personnes réussissent à se rassembler. Elle a touché de façon disproportionnée les femmes métisses qui travaillent dans l’industrie des services, ce qui a eu des effets sur les familles et créé d’importants problèmes. La situation a retardé notre compréhension de la façon dont l’AGJE serait mise en œuvre, ainsi que notre compréhension du programme et des interventions. » – Partenaire métis

La plupart des répondants internes (21 sur 27) ont affirmé que le financement d’urgence a permis de passer à un soutien en ligne ou virtuel pour les parents et les familles. De plus, ce financement a permis de fournir de l’équipement de protection individuelle, des trousses et du matériel de tous les jours et d’adapter les programmes en fonction des besoins des familles. Toutefois, on reconnaît que ces enjeux ont évolué au fil du temps. Certains partenaires métis (3 sur 11) et répondants internes (8 sur 27) ont également affirmé que le report des dates de fin des ententes de contribution pendant la pandémie de COVID-19 a permis aux communautés et aux organisations de disposer de plus de temps pour dépenser les fonds. Quelques répondants internes (5 sur 27) ont mentionné que la pandémie de COVID-19 avait eu une incidence sur la mise en œuvre et la création de tables de partenariat. Souvent, les partenaires autochtones privilégient les réunions en personne pour s’engager auprès des partenaires fédéraux. En raison des restrictions de voyage prolongées liées à la pandémie de COVID-19 et des mesures de distanciation physique, les réunions en personne entre les partenaires fédéraux et autochtones ont été fortement limitées pendant la pandémie. Les réunions en personne des tables de partenariat ont repris à la fin de 2022 et au début de 2023 dans la mesure du possible, avec la levée des restrictions sanitaires.

Gestion des urgences liées à la pandémie de COVID-19

Pendant la pandémie de COVID-19, le gouvernement du Canada a soutenu les Premières Nations, les Inuits et les Métis pour les aider à s'assurer que les familles demeurent en sécurité et en santé. Lorsque les centres d'AGJEA n'étaient pas en mesure de rouvrir conformément aux mesures de santé publique, le financement d'urgence temporaire permettait de soutenir la prestation d'autres programmes et services d'AGJEA pour les enfants et les familles ou des activités de formation offertes par des employés ou des éducateurs et éducatrices du secteur de l'AGJE.

Le gouvernement du Canada a injecté 120 millions de dollars en fonds d'urgence pour la réouverture sécuritaire des centres d'AGJEA et pour aider les parents inuits, métis et des Premières Nations à retourner au travail (voir la section sur les ressources de l'Initiative pour obtenir de plus amples renseignements sur cet investissement). Les fonds ont été avancés en fonction des directives et de la confirmation des partenaires autochtones. Chaque ministère devait avancer des fonds proportionnels à sa part du financement, mais de façon cohérente, compte tenu des délais stricts imposés relativement à la disponibilité ponctuelle de ce financement d'urgence. Ce dernier a permis de veiller à ce que des programmes et services d'apprentissage et de garde des jeunes enfants autochtones sécuritaires et appropriés sur le plan culturel continuent d'être offerts tout au long de la pandémie de COVID-19.

Ce financement ponctuel annoncé en 2020 a soutenu un certain nombre d'activités pour les communautés autochtones, notamment dans les domaines suivants :

  • éducation, formation ou soutien : technologie mise à jour pour l'apprentissage à la maison, tablettes, imprimantes, caméras, trousses éducatives pour les enfants, livres, trousses d'activités, jouets et soutien des Aînés et des gardiens du savoir pour les enfants et les familles;
  • soutien en santé mentale : soutien émotionnel et en santé mentale aux enfants et aux familles;
  • embauche de nouveaux employés : travailleurs de la sécurité, nouveaux intervenants en AGJE, chauffeurs d'autobus scolaire ou de camion, préposés à l'entretien et à la désinfection pour accroître le nettoyage et la désinfection des centres de la petite enfance, soutien administratif, meilleurs ratios enfants-personnel, soutien des Aînés et entrepreneurs;
  • achat de nouveaux équipements de protection individuelle : achat rendu possible par les allocations d'urgence pour l'AGJEA et comprenant l'achat de désinfectant pour les mains, de masques, d'essuie-mains, de fournitures de nettoyage pour les bureaux, de vêtements pour les enfants en service de garde, de gants, etc.;
  • rénovations : achat et installation de nouvelles unités mobiles, de barrières de sécurité, de plexiglas, de séparateurs de pièces, de nouveaux luminaires sans contact et de dispositifs de filtration des systèmes de chauffage, de ventilation et de climatisation pour améliorer la santé et la sécurité des enfants, des familles et du personnel en établissement;
  • contributions salariales : durant la pandémie de COVID-19, des contributions salariales, des augmentations et une prime de danger ont été incluses dans plusieurs conventions en vue de retenir les travailleurs, une prime pandémie a été versée aux employés de première ligne et des congés familiaux ont été payés;
  • affectation de fonds pour l'achat de nourriture, des coupons d'alimentation et des paniers alimentaires pour les enfants et les familles : l'acquisition et la distribution de paniers alimentaires pour les enfants et les familles touchés par le confinement représentent un autre domaine d'investissement important. Cette mesure visait à s'assurer que les enfants qui auraient fréquenté le centre de la petite enfance aient accès aux repas financés qui y auraient normalement été servis.

Contributions à l’amélioration de la qualité, de la pertinence culturelle et de l’accessibilité de l’apprentissage et la garde des jeunes enfants autochtones

Résumé des constatations

Bien que des données confirment que le PAPACUN et le PAPAR améliorent la qualité et la pertinence culturelle de l'AGJEA, les données évaluées ne permettent pas de déterminer la mesure dans laquelle les autres éléments de l'Initiative y ont contribué. Cela s'explique en grande partie par le peu de données fondées sur les distinctions et de renseignements sur le rendement actuellement disponibles relativement aux extrants et les résultats préliminaires à cette étape de l'Initiative, compte tenu de l'élaboration conjointe de cadres de résultats, qui devrait prendre fin d'ici mars 2025. La phase 1 de l'évaluation a permis de tirer des exemples de résultats positifs d'un petit nombre d'entrevues auprès de partenaires autochtones et certaines réussites documentées. Il s'agissait notamment d'efforts de préservation de la langue, de renforcement de la confiance des participants à l'égard de leur culture et de leur identité, d'activités de connectivité culturelle, de séances de formation culturellement adaptées pour les travailleurs de l'AGJE et d'activités de partenariat et de gouvernance visant à coordonner les organismes et à favoriser la collaboration.

Au cours de la période visée par l'évaluation, les travaux entrepris pour élaborer un ensemble d'indicateurs provisoires et la rétroaction des partenaires autochtones ont fourni d'importantes leçons et d'importants facteurs à prendre en compte pour poursuivre l'élaboration conjointe de cadres de résultats et, au bout du compte, pouvoir éclairer davantage l'amélioration de la qualité, de la pertinence culturelle et de l'accessibilité de l'AGJEA.

Trente-deux PAQ ont été financés, et environ le tiers sont terminés. À ce stade de l'Initiative, les données ou les renseignements disponibles sur la mesure dans laquelle les extrants du projet ont été diffusés ou utilisés pour améliorer la qualité ou la pertinence culturelle de l'AGJEA étaient limités. Les entrevues menées auprès des Premières Nations et des Métis indiquent que le Cadre d'AGJEA les aide à offrir des services d'AGJE de qualité et culturellement adaptés.

Finalement, tout au long de la période d'évaluation, la pandémie de COVID-19 a eu des répercussions importantes l'accessibilité des organismes de prestation de services, y compris pour l'AGJE dans les communautés autochtones. Selon le rapport d'évaluation de l'AGJE pour les Inuits de l'Inuit Tapiriit Kanatami, la pandémie a mis en veilleuse les efforts des collectivités pour améliorer les installations d'AGJE. Des données non scientifiques laissent croire que certains progrès ont été réalisés pour mieux répondre aux besoins des collectivités inuites, mais des répondants ont mentionné que beaucoup d'entre elles continuent d'avoir des besoins urgents en matière de garde d'enfants.

Exigences relatives aux rapports provisoires sur les résultats

Historiquement, EDSC ne recueillait pas de données sur son ISGPNI, car celle-ci constituait une petite partie de la Stratégie de formation pour les compétences et l'emploi destinée aux Autochtones, maintenant connue sous le nom de Programme de formation pour les compétences et l'emploi destiné aux Autochtones, et ne faisait pas l'objet d'un suivi distinct. De plus, le PAPACUN et le PAPAR (dans le cadre du Programme de développement d'enfants en santé) ont permis de recueillir des renseignements sur les résultats et les extrants en matière de santé et de bien-être des Premières Nations vivant dans les réserves et hors réserve ainsi que sur les nourrissons, les enfants et les familles inuits, selon les données de rendement de leur programme respectif. La majorité des bénéficiaires de financement de la Stratégie de formation pour les compétences et l'emploi destinée aux Autochtones sont passés au Programme de formation pour les compétences et l'emploi destiné aux Autochtones et ont signé une entente à cet effet en 2019.

Au lancement de l'Initiative et pour établir une base de référence des résultats de l'AGJEA, EDSC et d'autres partenaires fédéraux et autochtones ont adopté une stratégie au cours de l'exercice financier 2019 à 2020 pour commencer à établir des données de référence concernant 8 indicateurs provisoires liés à la disponibilité, à l'accessibilité et à la qualité de l'AGJEA. Les indicateurs provisoires ont été harmonisés avec les exigences redditionnelles déjà en place pour le PAPAR et le PAPACUN.

L'information recueillie avait pour but d'aider les partenaires fédéraux et autochtones à prendre des décisions éclairées, à établir les priorités, à mesurer les progrès et à démontrer les résultats. Elle servait également à démontrer la nécessité de programmes et de services d'AGJE nouveaux ou élargis. Les 8 indicateurs provisoires sont énumérés ci-dessous :

Accès

  • Nombre d'enfants accédant à des services d'apprentissage de jeunes enfants (de 0 à 2 ans).
  • Nombre d'enfants accédant à des services d'apprentissage de jeunes enfants (de 3 à 6 ans).
  • Nombre d'enfants sur des listes d'attente.
  • Nombre de sites offrant des services de garde d'enfants.
  • Nombre de places en services de garde disponibles.

Qualité

  • Nombre de sites qui offrent du contenu en langues autochtones.
  • Nombre de sites qui offrent des cérémonies traditionnelles ou des activités culturelles.
  • Nombre de sites qui offrent du soutien aux parents et aux familles.

Les partenaires autochtones qui ont conclu une entente indépendante sur l'AGJEA toujours en vigueur ou qui suivent un calendrier d'AGJEA dans le cadre du Programme de formation pour les compétences et l'emploi destiné aux Autochtones (l'ancienne Stratégie de formation pour les compétences et l'emploi destinée aux Autochtones) doivent rendre compte de ces indicateurs provisoires.

Dans le cadre de cette approche provisoire, aucun changement n'a été apporté aux exigences redditionnelles pour les programmes d'aide préscolaire, c'est-à-dire le PAPAR et le PAPACUN.

À ce stade, peu de données probantes permettent de déterminer la mesure dans laquelle l'Initiative contribue à l'amélioration de la qualité, de la pertinence culturelle et de l'accessibilité de l'AGJEA. L'élaboration conjointe de cadres de résultats se poursuit avec les partenaires et ne devrait pas être terminée avant mars 2025. Le Cadre (2018) a permis de cerner et de prévoir les enjeux associés à la communication et à l'évaluation des progrès dès le départ.

Ce document clé de l'Initiative indique ce qui suit :

« Une meilleure documentation des expériences et de l'apprentissage des enfants, de même que des évaluations communautaires sont nécessaires pour combler les lacunes dans les données, fournir des faits aux fins de planification et accroître la responsabilité envers les enfants, les familles et les autres partenaires. Pour déterminer si les programmes autochtones d'apprentissage et de garde répondent aux besoins des enfants autochtones et aux attentes de leurs parents et communautés, il faudra créer une approche adaptable visant à améliorer la documentation, la planification des programmes, la collecte de données, la mesure du rendement et les multiples paliers d'évaluation (en particulier celles conçues par les Autochtones). Il faudra également de nouvelles approches pour transmettre ces renseignements aux administrateurs des programmes, aux parents et aux communautés à des fins de prise de décisions. » (Cadre d'AGJEA)

Les travaux d'élaboration conjointe fondés sur les distinctions qui sont prévus dans le Cadre sont actuellement dirigés par des partenaires autochtones et EDSC, en tant que ministère fédéral responsable. EDSC joue également un rôle de coordination horizontale avec les ministères fédéraux partenaires. Au cours de la période visée par l'évaluation, des travaux ont été entrepris afin d'élaborer conjointement des cadres de résultats et une stratégie globale de mesure du rendement pour l'Initiative. L'évaluation a permis de constater que l'état actuel de la mesure du rendement varie parmi les 3 partenaires fédéraux principaux.

EDSC : Collecte de données sur l'AGJEA et l'ISGPNI

Comme il a été mentionné précédemment, EDSC ne recueillait pas de données de programmes pour l'ISGPNI. Le financement des services de garde d'enfants constituait une petite partie de la Stratégie de formation pour les compétences et l'emploi destinée aux Autochtones et n'a pas fait l'objet d'un suivi distinct. À titre de mesure provisoire pendant l'élaboration conjointe des cadres de production de rapports et des cadres de résultats fondés sur les distinctions pour l'Initiative, EDSC et d'autres partenaires fédéraux et autochtones ont adopté une stratégie au cours de l'exercice financier 2019 à 2020 pour commencer à établir des données de référence concernant nuit indicateurs provisoires liés à la disponibilité, à l'accessibilité et à la qualité des programmes et services d'AGJEA (programmes déjà existants et nouveaux investissements). Les indicateurs provisoires étaient conformes aux exigences redditionnelles du PAPAR et du PAPACUN. Les 8 indicateurs provisoires ont été présentés aux bénéficiaires de financement pour l'AGJEA et l'ISGNPNI d'EDSC au cours de l'exercice financier 2019 à 2020. La production de rapports initiaux sur ces indicateurs touchant les bénéficiaires de financement d'EDSC pour l'AGJEA s'est avérée difficile, en raison des retards de collecte de données en partie attribuables aux effets de la pandémie de COVID-19, aux faibles taux de soumission par les bénéficiaires de données sur certains indicateurs et à la mauvaise qualité des données, qui s'explique par une divergence d'interprétation de certains indicateurs de la part des bénéficiaires. De plus, dans certains cas, les données relatives aux indicateurs étaient incomplètes, et les réponses variaient pour chaque indicateur. Certains d'entre eux estimaient que les indicateurs ne s'appliquaient pas à leur situation étant donné qu'ils avaient un programme d'apprentissage des jeunes enfants limité, voire aucun, ainsi qu'un accès limité aux centres de la petite enfance, et qu'ils étaient en train d'élaborer ces services. De plus, certains bénéficiaires de financement ont créé leur propre modèle d'indicateurs qui n'englobaient pas tous les indicateurs prévus dans le cadre provisoire d'établissement de rapports. Pour ces bénéficiaires, l'incohérence entre les indicateurs provisoires pour l'AGJEA et leurs programmes a nui à la production de rapports adéquats sur ces indicateurs.

En outre, les premiers regroupements de données créés en 2022 montrent qu'au cours de deux ans de collecte des données, moins des deux tiers des bénéficiaires de financement (62 %) ont produit des rapports sur les 8 indicateurs, tandis qu'environ le quart (de 23 % à 29 %) n'ont rendu compte d'aucun indicateur pour l'une ou l'autre des raisons susmentionnées. Dans le cas de l'ISGPNI, certains rapports étaient en retard, incomplets ou incohérents. En date d'avril 2022, parmi les 98 bénéficiaires d'un financement d'AGJEA d'EDSC à l'exercice financier 2019 à 2020, 61 (62 %) avaient soumis des rapports pour chacun des 8 indicateurs, 15 (15 %) avaient soumis des rapports pour certains des indicateurs et 22 (22 %) n'avaient soumis aucun rapport visant les indicateurs.

Un nouveau modèle de rapport annuel a été élaboré pour l'Initiative (y compris l'ISGPNI) durant l'exercice financier 2022 à 2023. Celui-ci a été mis en œuvre dans le but de mieux expliquer les 8 indicateurs provisoires et d'améliorer la production de rapports, et les bénéficiaires peuvent l'utiliser pour l'exercice financier 2021 à 2022 et les suivantsFootnote 26. Bien que le contenu des indicateurs soit essentiellement le même, le modèle de rapport comprenait une définition des 8 indicateurs afin d'aider les bénéficiaires à produire des rapports. Le modèle montre également aux organismes qu'ils peuvent fournir des commentaires sur leurs réussites et leurs difficultés.

Certains répondants internes (10 sur 27) ont confirmé que l'élaboration conjointe de cadres de résultats avec les partenaires autochtones était en cours et ont exprimé des réserves quant à l'efficacité des 8 indicateurs provisoires actuels pour la production de rapports, ainsi que le suivi et la mesure de toute amélioration attribuable à l'Initiative. Quelques répondants (5 sur 27) ont fait remarquer que les efforts de collecte de données à ce jour ont augmenté le fardeau administratif de certaines collectivités.

Bien qu'il ne soit pas encore possible de communiquer les données de référence et les premiers progrès réalisés, les travaux initiaux sur les indicateurs provisoires pour l'AGJEA ont permis de relever des points à retenir et d'autres éléments qui éclaireront l'élaboration conjointe de cadres de résultats.

Sur le plan formatif, l'évaluation a permis de confirmer l'importance de la confiance et des protocoles de partage de données. Les taux relativement faibles de participation des organismes à la transmission de données (62 %) s'expliquent probablement par une multitude de facteurs, dont les effets de la pandémie et la difficulté de savoir quels renseignements fournir et quelles données seraient utilisées et par qui. L'élaboration et la mise en œuvre de la collecte de données pour les 8 indicateurs provisoires ont eu lieu pendant une période particulièrement difficile pour la plupart des partenaires autochtones, qui devaient composer avec les répercussions immédiates et à moyen terme de la pandémie de COVID-19 sur leurs communautés, et plus particulièrement, sur la conception et la prestation de services d'AGJEA. Comme l'ont souligné les répondants autochtones, leurs organisations et leurs structures de prestation étaient déjà à bout de souffle à force de répondre aux besoins et de s'adapter, de sorte que l'introduction de nouvelles activités de collecte de données et de production de rapports pendant cette période a probablement été difficile et a peut-être nui à l'adhésion des partenaires, qui avaient d'autres priorités à gérer.

De plus, il était également essentiel de tenir compte des priorités des Premières Nations, des Inuits et des Métis et de leur pertinence pour les communautés autochtones. Selon les partenaires fédéraux et autochtones interrogés, l'Initiative doit tenir compte des groupes de distinction au moment d'élaborer des indicateurs, de prioriser les résultats et la mesure et d'analyser la réussite. L'évaluation du PAPACUN a mis en lumière la nécessité de tenir compte des perspectives des communautés autochtones hors réserve ou hors territoire et en régions urbaines au moment d'élaborer les cadres. Un ensemble d'indicateurs communs peut être adéquat ou non selon le contexte, les priorités et la culture. Cet apprentissage est intégré à l'élaboration conjointe de cadres de résultats potentiellement multiples.

Une infrastructure adéquate pour soutenir la mesure du rendement est également considérée comme un facteur important. Au cours des entrevues, on a souligné que les processus, les systèmes et la capacité de collecte de données et de production de rapports varient considérablement d'une communauté et d'une organisation autochtone à l'autre, allant de systèmes complexes de gestion de cas à des modèles en format PDF à remplir manuellement. Cet écart en matière d'infrastructure doit être pris en compte dans l'élaboration des indicateurs et des exigences de production de rapports sur les résultats.

SAC : Collecte de données pour le PAPAR et l'AGJEA

SAC recueille des données sur l'AGJEA au moyen du document Modèle de rapport communautaire (format PDF), qui fait partie du rapport obligatoire du PAPAR pour les bénéficiaires dans le cadre d'ententes de financement établies, fixes ou souples. Les bénéficiaires d'entente de financement global ou par subvention ne sont pas assujettis à une telle exigence. Cette mesure est conforme à l'engagement du gouvernement du Canada à l'égard de la nouvelle relation financière, de la transition vers l'autodétermination et de la réduction du fardeau administratif des partenaires autochtones. Les données n'incluent pas la Colombie-Britannique, car les programmes du PAPAR dans cette région ont été transférés à la Régie de la santé des Premières Nations de la province.

En raison des mesures de santé publique qui ont entraîné la fermeture des centres du PAPAR pendant une grande partie de l'exercice financier 2020 à 2021, les programmes étaient exécutés de façon inhabituelle et dans un contexte différent. De plus, il a fallu du temps aux centres pour reprendre leurs programmes réguliers, même après la levée des restrictions sanitaires.

Il est important de comprendre les données récentes dans ce contexte, car elles illustrent la souplesse et l'orientation des modèles de service pour les communautés autochtones en pleine pandémie mondiale.

ASPC : Collecte de données pour le PAPACUN et l'AGJEA

Les données sur le rendement du PAPACUN ont déjà été recueillies au moyen de deux outils distincts :

En ce moment, le volume de rapports requis (nombre d'indicateurs, nombre de modèles) impose un fardeau administratif important aux bénéficiaires. Par conséquent, l'ASPC est passée au cours de l'exercice financier 2022 à 2023 à un seul document simplifié, qui recueille des données sur les 8 indicateurs provisoires pour l'AGJEA.

Attentes des partenaires autochtones en matière de mesure du rendement

Les entrevues et les réponses des partenaires autochtones révèlent l'importance des données et des analyses qui éclairent l'évaluation des besoins, la planification, la production de rapports sur les résultats et le rendement global de l'Initiative, et qui permettent d'élaborer des stratégies de collecte de données pas trop lourdes sur le plan administratif. Il pourrait s'agir de protocoles, de cadres et de systèmes de données dirigés par les Autochtones, qui mettent en lumière les difficultés, les points forts, les réussites et les pratiques prometteuses, ainsi que le rendement global de l'Initiative.

Parmi les partenaires métis, certains (4 sur 11) ont indiqué que le manque de capacité de recueillir des données sur les besoins propres aux communautés et d'en rendre compte avait nui à la planification de l'AGJE dirigée par les Autochtones. Ils ont également souligné que pour certains, il est difficile d'établir une infrastructure de systèmes de données et de recueillir des données pertinentes en vue d'évaluer les besoins (p. ex. données de référence). Quelques partenaires métis (2 sur 11) ont souligné la nécessité d'adopter des approches et des récits « fondés sur les points forts » pour la collecte de données plutôt qu'une approche « fondée sur les déficits », qui met uniquement l'accent sur les limites et les difficultés des communautés métisses. Quelques partenaires métis (3 sur 11) ont également souligné l'importance de la souveraineté des données autochtones au moment de recueillir et d'analyser les données sur l'AGJE des Métis aux fins d'évaluation du rendement du programme, de production de rapports et de recherche. Un partenaire métis (1 sur 11) a également souligné la nécessité d'adopter une approche horizontale de collecte de données dans l'ensemble des programmes métis. Néanmoins, l'examen des documents a permis de constater que la production de rapport sur les résultats a beaucoup progressé chez certains partenaires autochtones grâce à l'élaboration de cadres d'évaluation, de stratégies de collecte de données, de données de référence et d'indicateurs.

« Le grand succès [de notre organisation] a été de combler de nombreuses lacunes en matière de données, de récits fondés sur les points forts et d’approches de collecte de données, qui ont été favorisées au détriment des approches fondées sur les déficits, dont bon nombre d’entre elles la positionnent comme vulnérable et ayant besoin de soutien pour économiser. » – Partenaire métis

« Une gestion horizontale de l’Initiative est essentielle. [Nous] ne pouvons pas séparer l’AGJEA des autres programmes, dont l’éducation postsecondaire et la formation pour les compétences et l’emploi destinée aux Autochtones. Celle-ci pourrait être intégrée à tous les programmes visant à réduire le fardeau administratif. On pourrait notamment créer un Centre de la Nation métisse pour l’information statistique dirigé par les Métis et contrôlé par les Métis pour fournir des données. » – Partenaire métis

Dans sa réponse écrite, l'Assemblée des Premières Nations a souligné qu'il est difficile de mesurer les progrès réalisés relativement au Cadre d'AGJEA sans un cadre de résultats élaboré conjointement. Cela demeure une priorité pour l'Assemblée des Premières Nations et le Groupe de travail national d'experts, et constitue un objectif et une priorité clé du Cadre d'AGJE des Premières Nations. L'Assemblée des Premières Nations indique que la poursuite de l'élaboration conjointe d'un cadre d'évaluation et de résultats permettra de mieux comprendre les répercussions à long terme de l'Initiative d'AGJEA sur les Premières Nations.

Les partenaires des Premières Nations ont constaté que certains considéraient comme léger le fardeau administratif associé à la collecte de données, tandis que d'autres le trouvaient lourd. Ceux qui ont souligné la lourdeur du fardeau administratif (3 sur 11) l'ont attribué en partie à l'absence d'harmonisation entre les données demandées dans le cadre de divers programmes et diverses initiatives. Quelques partenaires des Premières Nations (2 sur 11) ont également souligné des problèmes liés à la souveraineté des données et le besoin reconnu d'améliorer l'accès aux données des Premières Nations gérées par le gouvernement fédéral, ce qui éclairerait la planification et permettrait aux dirigeants des Premières Nations de mieux l'adapter. Selon ces partenaires, il existe actuellement un problème de compréhension des besoins et des investissements en matière d'AGJE qui nuit à la planification efficace des investissements et au renforcement des capacités. Parmi les suggestions à cet égard, mentionnons l'élaboration de nouvelles approches de collecte et d'analyse de données qui s'harmonisent avec la réalité locale et qui permettent d'explorer les points forts, les difficultés, les réussites et les besoins. On reconnaît toutefois que cela nécessitera un soutien important et une cohésion des messages entre tous les ordres de gouvernement.

D'après le rapport d'évaluation de l'AGJE pour les Inuits de l'Inuit Tapiriit Kanatami, l'amélioration continue de la mesure du rendement du Cadre d'AGJE pour les Inuits est au sommet des priorités. Un cadre de mesure du rendement est un outil clé pour aider à clarifier et à communiquer les résultats et les cibles escomptés du programme, et il est essentiel à la planification et à la prise de décisions, à la surveillance et à la reddition de comptes, ainsi qu'à la responsabilisation. À ce jour, EDSC a élaboré une poignée d'indicateurs de rendement provisoires sans l'apport d'organisations inuites. Il est reconnu que ces indicateurs doivent maintenant être réexaminés afin que l'on puisse recueillir plus de renseignements sur les progrès réalisés quant aux résultats escomptés du Cadre d'AGJEA (voir l'annexe H).

Projets d'amélioration de la qualité

Comme il a été mentionné précédemment, l'Initiative comprenait également un volet de financement des PAQ pour la période allant de l'exercice financier 2019 à 2020 à l'exercice financier 2022 à 2023. Les PAQ contribuent à un bassin de connaissances et d'expertise (p. ex. pratiques exemplaires, modèles l'innovation) pour l'apprentissage et la garde des jeunes enfants dirigés par les Autochtones. Le financement des PAQ de phase 1 touchait la période de l'exercice financier 2019 à 2020 à l'exercice financier 2020 à 2021, et la phase 2 des PAQ s'étendait de l'exercice financier 2021 à 2022 à l'exercice financier 2022 à 2023Footnote 27. Ces projets ont été retenus à la suite d'un appel de propositions sollicité (phase 1) et ouvert (phase 2) visant les gouvernements et les organisations autochtones intéressés à élaborer ou à élargir des pratiques favorisant un système d'AGJEA de grande qualité au moyen de pratiques prometteuses ou novatrices, notamment :

Ces projets cherchaient à définir ce que signifie l'AGJEA de grande qualité pour les Premières Nations, les Inuits et les Métis. Des exemples de projets dans le cadre du deuxième et du troisième appel de propositions ont permis de cerner des exemples de projets à examiner. Il peut s'agir de :

Les 32 projets ont été menés par 29 organisations autochtones et ils étaient axés sur les priorités établies par les Autochtones dans divers aspects de la conception et de la prestation de services d'AGJEA. Beaucoup de ces projets mettent l'accent sur l'élaboration de programmes de formation, de ressources et d'activités d'apprentissage qui intègrent les principes et les enseignements culturels ainsi que des ressources linguistiques. Certains des projets comprennent un volet de recherche pour éclairer l'élaboration d'outils et de ressources.

La Nation métisse de la Saskatchewan a mené le projet intitulé « Who I Am », qui est axé sur le renforcement de l'identité métisse et le bon développement du cerveau durant la petite enfance au moyen d'enseignements culturels. Au cours de ce projet, elle a élaboré des ressources pour l'AGJE qui intègrent le savoir des Aînés et la compréhension intergénérationnelle de la culture et de l'identité métisses à une compréhension par les adultes du développement sain du cerveau des enfants et des répercussions des expériences négatives vécues durant l'enfance. Ces ressources sont distribuées aux centres de la petite enfance, aux services de garde, aux centres de ressources pour les familles et aux écoles, et des séances d'information seront offertes pour expliquer aux gens comment les utiliser.

Le Centre for Aboriginal Human Resource Development a mis en œuvre un projet d'autochtonisation du programme de formation des éducateurs et éducatrices de la petite enfance. L'objectif principal du projet était d'accroître la pertinence et la qualité du programme d'études postsecondaires des éducateurs et éducatrices de la petite enfance et d'y intégrer des traditions, des éléments culturels et du contenu autochtones afin de le rendre plus accessible. En intégrant une perspective autochtone au programme de formation des éducateurs et éducatrices de la petite enfance, on s'attendait à ce que les étudiants s'y reconnaissent et qu'ils y reconnaissent aussi les enfants auprès desquels ils travailleront. Dans l'ensemble, en aidant les futurs éducateurs et éducatrices de la petite enfance à mieux comprendre leur histoire et leur culture, on s'attend à ce qu'ils permettent aux jeunes enfants en garderie à se réapproprier leur identité. Une évaluation menée dans le cadre du projet a permis de conclure que le programme de formation était complet, conforme aux normes de contenu pour les éducateurs et éducatrices de la petite enfance, représentatif des 3 principaux groupes autochtones au Canada et produit avec la collaboration d'experts locaux.

Le gouvernement de la Nation crie a entrepris un projet qui a permis d'élaborer un programme de formation pertinent sur le plan culturel et les outils nécessaires pour que les éducateurs puissent proposer aux enfants des activités axées sur la culture et la langue crie. Le projet inclut un guide de planification et un cahier d'activités à l'intention des éducateurs, des recettes traditionnelles, un calendrier et un jeu de société. Ces trousses ont été distribuées aux centres de la petite enfance locaux.

Comme le montre le tableau 2, les PAQ ont été financés dans chaque province et territoire.Footnote 28

Tableau 2 : Projets d’amélioration de la qualité de phase 1 et 2 par province et territoire (de l’exercice financier 2019 à 2020 à l’exercice financier 2022 à 2023)
Province ou territoire Engagements (en $) Total (%) Nombre d'organisations
Total 13 435 573 $ 100 % 29
Terre-Neuve-et­Labrador 378 286 $ 3,0 % 1
Nouvelle-Écosse 737 300 $ 5,0 % 1
Nouveau-Brunswick 1 080 070 $ 8,0 % 2
Île-du-Prince-Édouard 311 858 $ 2,3 % 1
Québec 1 357 436 $ 10,1 % 3
Ontario 2 623 388 $ 19,5 % 7
Manitoba 1 460 284 $ 11,0 % 3
Saskatchewan 1 425 977 $ 11,0 % 2
Alberta 1 218 785 $ 9,1 % 3
Colombie-Britannique 1 612 128 $ 12,0 % 3
Nunavut 740 259 $ 5,5 % 1
Territoires du Nord-Ouest 149 500 $ 1,0 % 1
Yukon 340 302 $ 2,5 % 1

En mars 2023, date qui marque la fin de la période d'évaluation, 13 projets de phase 1 étaient terminés et 19 projets de phase 2 étaient en cours. Un examen des projets ventilés par région révèle qu'un grand nombre de projets de phases 1 et 2 se trouvent en Ontario (8) et dans l'Ouest du pays (11).

Un examen des rapports finaux accessibles sur les projets de phase 1 indique que la plupart d'entre eux (11 sur 13) ont réalisé les extrants prévus et incluent certains résultats préliminaires malgré les difficultés attribuables à la pandémie de COVID-19. Compte tenu de la nature de bon nombre de ces projets (p. ex. élaboration de programmes de formation, mise au point d'outils), on s'attend à ce que l'amélioration de certains aspects, dont la pertinence culturelle et la qualité, soit notable au fur et à mesure que ces outils et les extrants des projets seront diffusés et entièrement mis en œuvre. Une prochaine étape importante pour démontrer l'incidence de ces projets consistera à recueillir des données afin de déterminer dans quelle mesure il y a eu diffusion systématique et échange de renseignements sur les résultats des PAQ financés. Par la suite, il sera important de recueillir des données directement auprès des utilisateurs des résultats ou des produits des PAQ pour déterminer comment ces projets contribuent à accroître la qualité de l'AGJEA.

Selon le rapport d'évaluation de l'Inuit Tapiriit Kanatami, le PAQ d'EDSC fondé sur un appel de propositions est critiqué parce qu'il va à l'encontre de la simplification des ententes de financement de l'AGJE et de la réduction des exigences en matière de rapports et d'autres exigences administratives, en plus d'empêcher l'élaboration d'un programme de financement pluriannuel qui permettrait une planification à long terme (voir l'annexe H).

Un partenaire des Premières Nations a également fait état de difficultés administratives et de communication avec EDSC au moment de demander des précisions sur les critères de proposition pour les PAQ de phase 2 et le processus de financement.

Adaptation sur le plan culturel

L'évaluation a permis de tirer des exemples d'adaptation accrue sur le plan culturel dans un résumé des progrès préparé pour le Comité interministériel des directeurs généraux. Dans le résumé, il est mentionné qu'en septembre 2022, des progrès préliminaires avaient été réalisés avec les partenaires autochtones relativement à l'amélioration de la pertinence culturelle de l'AGJE, notamment par l'élaboration de programmes de formation, de revitalisation linguistique et d'immersion. L'examen de certains plans de travail a révélé que toutes les activités prévues sont axées sur la conception, la prestation et la mise en œuvre de services d'AGJE culturellement pertinents, holistiques et de qualité. Pensons par exemple aux efforts de préservation de la langue, au renforcement de la confiance des participants à l'égard de leur propre culture et de leur identité. On y propose également une représentation exacte des cultures autochtones, des activités de connectivité culturelle, de la formation culturellement pertinente pour les travailleurs de l'AGJE et des trousses culturelles, et l'on encourage les Autochtones à suivre une formation pour devenir travailleurs de l'AGJE. Les plans comprennent également des activités de partenariat et de gouvernance pour assurer la coordination et la collaboration des organisations, des communautés et des intervenants.

Exemples de réussite chez les Métis

Parmi les exemples précis de réussites relativement à l'AGJE pour les Métis, mentionnons l'élaboration de ressources d'AGJE adaptées sur le plan culturel, l'embauche d'étudiants métis aux camps d'été et l'immersion en langue michif et dénée à la prématernelle et à la maternelle. Ces activités comprenaient des plans d'expansion à d'autres divisions scolaires au moyen de partenariats avec les autorités scolaires provinciales, les conseils scolaires régionaux et la Société géographique royale du Canada.

La Direction générale de l'AGJE de la Nation métisse de l'Ontario compte de nombreux programmes pour s'assurer que l'approche d'aide aux enfants métis est multidimensionnelle et interconnectée. Par exemple, le programme de consultants en développement de l'AGJE offre aux enfants métis des services de défense des droits et de navigation. Le programme de projets spéciaux offre continuellement des programmes, des trousses et des ateliers pour que les besoins des enfants métis et de leur famille soient comblés. En voici quelques exemples :

  • des camps d'apprentissage des jeunes enfants sont organisés deux fois par année et invitent des familles de partout en Ontario à se réunir pour en apprendre davantage sur leur culture métisse dans un espace inclusif;
  • des activités sociales de la petite enfance sont offertes sur divers sujets afin que les enfants et les familles métis puissent se réunir virtuellement pour apprendre et acquérir des compétences de façon amusante et ludique;
  • des trousses d'apprentissage de la petite enfance sont élaborées chaque année pour divers publics, comme une trousse pour bébé, une trousse culturelle, un sac à dos pour la rentrée scolaire, une trousse pour grands-parents, une trousse STIM et une trousse pour la nature et l'avenir.

La conférence annuelle sur l'apprentissage des jeunes enfants vise à réunir la communauté métisse, les éducateurs et les intervenants du secteur afin d'offrir des occasions d'apprentissage et de réseautage qui favorisent l'inclusivité des enfants métis dans leur service de garde.

L'évaluation de 2022 du PAPACUN a confirmé que celui-ci répond à un besoin continu et croissant en matière de programmes de développement de la petite enfance pour les enfants autochtones et les familles vivant dans des collectivités hors réserve, hors territoire ou nordiques, qui sont holistiques, axés sur la culture, et accessibles. D'ailleurs, le rapport d'évaluation souligne que les sites du PAPACUN sont reconnus pour leur offre de programmes holistiques qui « incluent non seulement l'enfant, mais l'ensemble de la famille et de la communauté ». Le rapport d'évaluation met en évidence la façon dont les programmes culturels sont l'une des plus grandes forces du PAPACUN, y compris la revitalisation des langues autochtones, la participation des aînés et des gardiens du savoir autochtone, ainsi que la promotion de la fierté de l'identité autochtone. Toutefois, l'évaluation du PAPACUN a également révélé que le Cadre et l'Initiative actuels ne répondent pas directement aux besoins des communautés autochtones hors réserve, hors territoire et en région urbaine et ne tiennent pas compte de leurs perspectives.

D'après l'évaluation du DES de 2024, le PAPAR repose sur une approche holistique du développement de l'enfant, qui intègre des activités culturelles et linguistiques pertinentes à la Nation, l'apprentissage par le jeu, la promotion de la santé, l'accès à des aliments nutritifs et la participation des parents. En outre, les programmes intègrent certaines pratiques, comme l'apprentissage axé sur le territoire et la participation des Aînés à l'animation. Les répercussions positives des programmes du PAPAR ont également été confirmées dans le cadre de l'Enquête régionale sur la santé (ERS) et de l'Enquête régionale sur la petite enfance, l'éducation et l'emploi des Premières Nations (EREEEPN). À titre d'exemple, la phase 3 de l'ERS a permis de constater qu'un pourcentage plus élevé d'enfants qui ont participé au PAPAR connaissaient une langue des Premières Nations (76,9 %), comparativement aux enfants qui n'y avaient pas participé (61,2 %). De plus, l'ERS a révélé que les enfants inscrits au PAPAR étaient plus susceptibles de participer à des événements culturels communautaires, à des activités traditionnelles hebdomadaires en dehors des heures de classe et de consommer des aliments traditionnels. Selon l'EREEEPN, 73,3 % des principaux fournisseurs de soins ayant des enfants (de moins de 6 ans) qui participent à un programme de la petite enfance propre aux Premières Nations (comme un PAPAR) ont déclaré que leurs enfants les comprenaient tout le temps lorsqu'ils leur parlaient leur langage traditionnel, par rapport à 57,5 % des enfants qui ne participaient pas à un programme de la petite enfance propre aux Premières Nations.

Du côté des partenaires autochtones, l'évaluation a permis de recueillir plusieurs exemples positifs de façons dont l'Initiative commence à contribuer à la pertinence culturelle de l'AGJEA. Les partenaires métis ont affirmé que l'Initiative fournissait une base solide pour offrir des programmes adaptés aux Métis. Ils ont précisé que l'Initiative facilitait l'offre d'espaces sûrs pour les Métis, qui à leur tour offrent aux membres de la communauté des occasions d'apprentissage de leur propre culture et d'épanouissement. Tous les partenaires métis (11 sur 11) ont affirmé qu'ils étaient en mesure d'offrir à leurs communautés des services d'AGJE appropriés sur le plan culturel, inclusifs, souples et adaptables grâce à leur participation à l'Initiative.

« Mon programme est très axé sur le soutien aux familles […]. Grâce à cela, nous pouvons offrir des programmes adaptés à la culture en personne et virtuels qui permettent à 50 familles de se connecter à leur culture. » – Partenaire métis

Bon nombre des partenaires des Premières Nations (8 sur 11) ont affirmé que l'Initiative, y compris le Cadre d'AGJE des Premières Nations, aide les communautés à fournir du matériel et des services adaptés à leur culture. Cela comprend, entre autres, l'utilisation et l'enseignement des langues autochtones, la transmission du savoir des Aînés par l'intermédiaire de l'AGJE, de l'artisanat et des activités culturels, et la sensibilisation culturelle des fournisseurs de services d'AGJE autochtones et non autochtones.

« Nous offrons un programme culturel et nous transmettons des renseignements pertinents sur le plan culturel. Une personne a créé un livre de ressources pour nous, et nous proposions de l’apprentissage culturel en ligne à l’heure du conte, en anglais et en langues autochtones. » – Partenaire des Premières Nations

« Ça fait partie de la restauration de notre langue. Nous intégrons ça partout. Disons que nous montrons l’image d’une fraise. Il y serait inscrit le nom anglais et le nom autochtone. Nous utilisons surtout le mohawk et le cayuga. » – Partenaire des Premières Nations

« Cela a permis d’augmenter le nombre de participants à chaque cohorte et d’offrir des programmes culturellement pertinents. Certaines communautés organisent des camps culturels pour les parents et les adultes. Ils font des jupes en ruban. Ils font de la musique de groupe et apprennent à préparer la banique. L’Ouest est très fort en langue et l’Est est très fort en musique. Nous essayons d’intégrer les deux à parts égales. » – Partenaire métis

Selon le rapport d'évaluation de l'AGJE pour les Inuits de l'Inuit Tapiriit Kanatami, une amélioration de l'accès à des programmes de formation en inuktitut adaptés à la culture des Inuits a été constatée au cours de la période d'évaluation. Toutefois, l'un des principaux obstacles est l'accès à des personnes qui parlent couramment l'inuktut, la majorité étant des Aînés, et l'accès à la formation pour les professeurs de langues (voir l'annexe H).

Accessibilité des services d'AGJEA

Au cours de la période d'évaluation, EDSC a entrepris des travaux avec divers chercheurs pour comprendre les sources de données disponibles, les mesures de référence possibles et les indicateurs quantitatifs qui pourraient être adaptés ou améliorés afin d'éclairer l'accès aux services d'AGJE selon des mesures fondées sur des distinctions. Ces travaux sont en cours et seront intégrés à l'élaboration conjointe des cadres de résultats de l'Initiative.

« Des réalisations importantes ont été accomplies, et nous continuons d’aller de l’avant avec des plans de travail solides pour former et accroître la main-d’œuvre de l’AGJE alors que de nouveaux centres de la petite enfance sont construits pour améliorer l’accès à des services de garde et des programmes de qualité. » – Partenaire métis

L’évaluation a permis de confirmer la contribution de l’Initiative à l’amélioration de l’accès aux services d’AGJEA, en particulier chez les partenaires métis. Au cours des entrevues, de nombreux partenaires métis (8 sur 11) ont affirmé qu’à l’heure actuelle, l’Initiative offre un soutien aux communautés métisses qui n’en avaient pas auparavant. Ils ont souligné que les enfants métis en situation de handicap et ceux des régions rurales et éloignées étaient largement exclus des services d’AGJE avant le début de l’Initiative, compte tenu des lacunes en matière de mécanismes de soutien répondant aux besoins de ces enfants. De plus, les familles et les communautés métisses en milieu urbain ou rural ont souvent recours aux services des Premières Nations ou aux services non autochtones, faute de services d’AGJE pour les Métis.

Exemples de réussite chez les Métis

Depuis la signature de l'Accord sur l'AGJE entre le Canada et la Nation métisse en 2019, la Nation métisse a connu des succès notables dans l'établissement d'un système rigoureux de services d'AGJE adaptés à la culture. Grâce à une approche globale comprenant des camps d'immersion culturelle sur le territoire, des subventions pour la garde d'enfants, la création de places, des initiatives d'alphabétisme chez les jeunes enfants, l'élaboration de programmes de formation et d'aide à l'apprentissage, et le soutien au recrutement et au maintien en poste des éducateurs et éducatrices de la petite enfance, la Nation métisse a créé un système holistique qui répond aux besoins de ses enfants tout en préservant son patrimoine culturel.

Subventions pour la garde d'enfants : Compte tenu de l'importance de l'accessibilité des services de garde, la Nation métisse de l'Alberta, la Nation métisse de la Colombie-Britannique, la Nation métisse de la Saskatchewan et la Nation métisse de l'Ontario ont mis en œuvre des subventions pour la garde d'enfants afin d'alléger le fardeau financier des familles. Ces subventions font en sorte que les familles, peu importe leur statut socioéconomique, ont accès à des services d'AGJE de grande qualité qui offrent de nouvelles possibilités aux enfants et aux parents métis, qui peuvent notamment poursuivre leurs études. Au sein de la Nation métisse de l'Ontario, une personne n'est pas tenue de travailler ou de faire des études pour avoir droit à la subvention. La Nation estime que les familles savent comment répondre le mieux possible aux besoins de leurs enfants.

Programme d'allocation pour la garde d'enfants : Ce programme a d'abord été mis en œuvre par la Nation métisse de l'Ontario pour venir en aide aux citoyens qui avaient de la difficulté à obtenir des services de garde officiels pendant la pandémie de COVID‑19. Il s'agit maintenant d'un programme permanent. Ce programme offre une allocation aux familles qui n'ont pas accès à un service de garde officiel et qui doivent trouver d'autres solutions.

Création de places en garderie : La construction stratégique de centres de la petite enfance fait partie intégrante des réalisations de la Nation métisse en matière d'AGJE. Ces installations offrent aux enfants un environnement sécuritaire, stimulant et riche sur le plan culturel. Les centres sont soigneusement conçus pour intégrer des éléments de la culture et de l'esthétique métisses, et créer ainsi des espaces qui reflètent l'identité et les valeurs des communautés. Ces centres deviennent des lieux de participation communautaire, où les familles, les éducateurs et les membres de la communauté peuvent créer ensemble un solide réseau de soutien au développement holistique des enfants métis. À ce jour, des centres ont été établis en Colombie-Britannique, au Manitoba et dans les Territoires du Nord-Ouest.

Pour compléter l'offre de services des centres de la petite enfance, des options à domicile ont été établies pour que les enfants puissent apprendre dans un environnement familier tout en étant suivis par des intervenants formés.

Bon nombre des partenaires des Premières Nations interrogés (5 sur 11) ont affirmé que l’Initiative aide les fournisseurs de services d’AGJE à répondre aux nouveaux besoins de leur communauté, comme le perfectionnement professionnel des éducateurs et éducatrices de la petite enfance et les activités culturelles destinés au public. Le financement de l’Initiative permet aux fournisseurs de services d’AGJE d’embaucher du personnel qualifié pour offrir de meilleurs services aux Premières Nations.

Exemples de réussite chez les Premières Nations

Les partenaires des Premières Nations de la Saskatchewan continuent de mobiliser les dirigeants des Premières Nations dans la planification stratégique de l'utilisation optimale du financement de l'AGJEA, en coordonnant diverses mesures touchant notamment l'ajout de personnel, d'infrastructures, de nouveaux autobus, d'espaces de jeu extérieurs et d'activités culturelles, de formation des éducateurs et éducatrices de la petite enfance et ressources, les rénovations, le renforcement des capacités de gouvernance et les ateliers destinés aux parents. La Federation of Sovereign Indigenous Nation a également organisé des sommets sur l'AGJEA pour réunir les éducateurs et éducatrices de la petite enfance, les dirigeants communautaires, les parents, les Aînés et d'autres intervenants de l'AGJE, échanger de l'information et apprendre les uns des autres au moyen d'ateliers et de séances plénières.

La stratégie d'investissement en matière d'AGJEA de la BC Aboriginal Child Care Society comprend des mesures visant à améliorer la capacité du secteur, la qualité des services et du soutien, ainsi que l'accès. La Stratégie prévoit la hausse des salaires, la planification et le développement dirigés par les communautés, le financement de l'élaboration et de l'amélioration des services, des immobilisations mineures, le renforcement du secteur de l'AGJEA et le perfectionnement du leadership.

Concrètement, la BC Aboriginal Child Care Society a aidé plus de 125 communautés des Premières Nations à obtenir du financement au moyen des volets de financement ci-dessous.

  • Financement de l'augmentation de salaire des éducateurs et éducatrices de la petite enfance des Premières Nations : plus de 400 éducateurs et éducatrices de la petite enfance ont touché un supplément salarial horaire ou un paiement incitatif.
  • Financement d'immobilisations mineures pour l'AGJEA (17 demandes approuvées).
  • Financement du développement et de l'amélioration des services d'AGJEA (15 demandes approuvées).
  • Financement d'urgence pour l'AGJEA lié à la COVID-19.

Selon le rapport d'évaluation de l'Inuit Tapiriit Kanatami, puisque le Cadre vient être mis en œuvre, il est trop tôt pour s'attendre à une augmentation importante du nombre de places en centre de la petite enfance compte tenu du temps requis pour évaluer les besoins dans les collectivités et planifier les nouvelles constructions. De plus, comme il est expliqué dans la section Répercussions de la pandémie de COVID-19, la crise sanitaire a interrompu les efforts déployés par les collectivités pour améliorer les établissements d'AGJE. Des données non scientifiques laissent croire que certains progrès ont été réalisés pour mieux répondre aux besoins des collectivités inuites, mais des répondants ont mentionné que beaucoup d'entre elles continuent d'avoir des besoins urgents en matière de garde d'enfants (voir l'annexe H).

L'évaluation du DES de 2024 indique que même si le PAPAR a manifestement contribué à la vie des enfants et des familles, plusieurs enjeux empêchent une prestation efficace du programme. Les répondants au sondage et dans la communauté ont soulevé des préoccupations en matière d'infrastructure et d'installations en raison du manque d'espace, d'un accès extérieur inadéquat ou non sécuritaire, d'installations désuètes et de réparations et de rénovations en retard nécessaires depuis longtemps. Souvent, le personnel a confirmé avoir collaboré avec les équipes des programmes de garde communautaire pour partager les coûts et l'espace de programme.

De plus, l'évaluation du DES de 2024 confirme que le financement du PAPAR ne s'est pas adapté à la croissance démographique et aux nouveaux besoins et nouvelles priorités des communautés. Plus précisément, certaines communautés ont signalé une augmentation des besoins chez certains enfants qui commencent à participer au PAPAR (p. ex. problèmes de comportement, retards de développement, orthophonie). Le personnel a déployé des efforts pour suivre de nouvelles formations et intégrer des mécanismes de soutien pour les enfants, mais la forte demande de services du programme et les longs délais d'attente pour accéder à des services spécialisés (p. ex. orthophonie, ergothérapie) entraînent leur lot de difficultés pour le personnel et les communautés. Le financement inadéquat fait également en sorte qu'il est difficile de maintenir en poste du personnel qualifié, car les salaires sont faibles et les possibilités d'augmentation de salaire sont limitées.

Projets d'infrastructure rendus possibles grâce aux investissements prévus au Budget 2021

L'Initiative fournit des fonds pour des immobilisations mineures aux fins de réparations et de rénovations urgentes. EDSC, SAC et l'ASPC administrent les 3 premières années de financement des investissements en immobilisations mineures pour la réparation et la rénovation d'urgence des établissements d'AGJEA financés dans le cadre de programmes déjà existants.

Les nouveaux investissements comprenaient 80 millions de dollars par année sur 3 ans à compter de l'exercice financier 2022 à 2023, puis 24 millions de dollarsFootnote 29 par la suite (total pour tous les groupes de distinctionFootnote 30), comme il a été annoncé dans le Budget 2021. L'année 1 de ce volet d'investissement s'inscrit dans la période d'évaluation.

Bon nombre des plans de travail fournis par les partenaires autochtones comprenaient également des plans d'activités qui aideraient les installations à acheter des terres pour les camps et la mise en œuvre des programmes, entre autres. Ces plans permettraient aussi de cerner les possibilités d'acquisition de terres ou d'immeubles pour les centres d'AGJE et, le cas échéant, d'assurer l'harmonisation avec la réglementation provinciale et territoriale. Ils comprennent également des processus de délivrance de permis et des codes du bâtiment répondant à leurs besoins, ainsi que des projets de réaménagement, de rénovation et d'agrandissement répondant aux exigences en matière de garde d'enfants. Dans le Budget 2021, le gouvernement s'est également engagé à verser 420 millions de dollars sur 3 ans à compter de l'exercice financier 2023 à 2024, et 21 millions de dollars par la suiteFootnote 31.

EDSC

Voici un aperçu de l'approche adoptée par EDSC (par l'entremise de Service Canada) pour affecter 38,6 millions de dollars par année à compter de l'exercice financier 2022 à 2023 à la réparation et à la rénovation des centres existants de l'ISGPNI. Le processus de réception comprenait un questionnaire destiné aux bénéficiaires de l'ISGPNI pour mieux connaître les besoins, ainsi que les réparations et les rénovations urgentes. Au printemps 2023, 44 % (203 sur 463) des établissements de l'ISGPNI avaient soumis des propositions. Parmi ces propositions, environ 60 % comprenaient des demandes de réparations urgentes, et 40 %, des demandes d'évaluation des besoins. Le tableau 3 donne un aperçu des dépenses réelles pour l'exercice financier 2022 à 2023, par région.

Tableau 3 : Dépenses réelles d’EDSC pour des réparations et des projets d’immobilisations mineurs par région (exercice financier 2022 à 2023)
Région Nombre de réparations et de rénovations nécessaires Dépenses réellesFootnote 32
Alberta 34 3 514 155 $
Provinces de l'Atlantique 26 1 763 070 $
Colombie-Britannique 39 4 285 039 $
Manitoba 55 5 871 520 $
Nunavut 16 4 832 190 $
Territoires du Nord-Ouest 10 424 969 $
Ontario 58 8 764 597 $
Québec 49 2 369 391 $
Saskatchewan 59 5 154 769 $
Yukon 8 1 219 772 $
Total 354 38 199 472 $

SAC

Au cours de l'exercice financier 2022 à 2023, SAC a versé 32,8 millions de dollars en fonds d'immobilisations mineures pour des initiatives d'AGJEA, dont 9,05 millions de dollars à la Régie de la santé des Premières Nations de la Colombie-Britannique pour soutenir des projets de réparation et de rénovation pour des établissements du PAPAR dans la province; 4,1 millions de dollars aux régions pour faciliter les enquêtes sur les activités du PAPAR et évaluer l'état des immeubles, le cas échéant; 3,9 millions de dollars pour 35 projets de réparation et de rénovation; et 15,7 millions de dollars pour 16 projets de remplacement. Les évaluations de l'état des immeubles ont permis de constater que les demandes de réparation et de rénovation et les coûts connexes sont moins importants que les demandes de remplacement d'immeuble.

Le 8 septembre 2023, SAC avait affecté 26,9 millions de dollars aux initiatives d'immobilisations mineures de l'AGJEA pour l'exercice financier 2023 à 2024, dont 9,05 millions de dollars à la Régie de la santé des Premières Nations de la Colombie-Britannique pour soutenir des projets de réparation et de rénovation pour des établissements du PAPAR de la province; 4,05 millions de dollars pour des projets de réparation et de rénovation; et 13,8 millions de dollars pour 15 projets de remplacement, dont 14 ont débuté à l'exercice financier 2022 à 2023.

Tableau 4 : Dépenses réelles de SAC pour des réparations et des projets d’immobilisations mineurs par région (exercice financier 2022 à 2023)
Région Dépenses réelles
Provinces de l'Atlantique 380 010 $
Québec 4 020 000 $
Ontario 980 000 $
Manitoba 761 175 $
Saskatchewan 11 084 360 $
Alberta 6 458 868 $
Colombie-Britannique 9 052 800 $
Total 32 737 213 $

ASPC

L'aperçu de l'approche de l'ASPC en matière de financement des réparations et des rénovations urgentes (exercice financier 2022 à 2023) dans le cadre du PAPACUN révèle l'adoption d'une approche « hybride » en deux phases.

La phase 1 de l'approche comprenait le lancement d'un appel national de propositions en ce qui concerne les besoins urgents en immobilisations, tandis que la phase 2 consistait à entreprendre un processus d'élaboration d'une évaluation des besoins en immobilisations et d'un plan d'immobilisations à long terme. L'ASPC a reçu un total de 8,3 millions de dollars en demandes de fonds de dépenses en immobilisations mineures de la part d'un total de 47 bénéficiaires (soit 59 % des bénéficiaires du PAPACUN). De nombreuses demandes (74 %) visaient à faire en sorte que les programmes soient offerts dans un environnement qui répond aux exigences en matière de santé et de sécurité. Appuyer les engagements fédéraux pour donner suite aux appels à l'action de la Commission de vérité et réconciliation.

Selon la plupart des répondants internes clés du gouvernement fédéral (21 sur 27), l'Initiative permettait de réaliser des progrès quant aux engagements du gouvernement énoncés dans l'appel à l'action no 12Footnote 33 de la Commission de vérité et réconciliation et les principes autochtones en matière d'AGJE. Concernant ces progrès, les répondants s'entendent également pour dire que l'Initiative pourrait soutenir davantage ces principes tout en reconnaissant la diversité entre les groupes de distinction et les Nations.

Selon l'évaluation de 2022 du PAPACUN, le programme a été qualifié de « réconciliation en action ». Cette description est attribuable au fait qu'il s'agit d'un programme dirigé par les Autochtones qui répond directement à l'appel à l'action no 12 de la Commission de vérité et réconciliation et à la Déclaration des Nations Unies sur les droits des peuples autochtones.

Mesures de soutien fédérales coordonnées pour l'AGJEA

Résumé des constatations

L'évaluation a révélé certaines données probantes selon lesquelles l'Initiative améliore la collaboration ainsi que la coordination des investissements fédéraux en matière d'AGJEA et fait progresser la vision et les priorités des partenaires autochtones énoncées dans le Cadre d'AGJEA élaboré conjointement en 2018.

L'évaluation du DES de 2024 révèle que l'efficacité de ce programme a augmenté au fil du temps grâce à de nouveaux investissements dans l'AGJEA. Ces investissements ont permis de remédier au sous-investissement, d'accroître le champ d'application et d'élargir la portée du programme dans la communauté.

Divers mécanismes de coordination ont été établis, dont le CIDG et le Groupe de travail fédéral sur les rapports, qui se réunissent tous les mois.

Bien que des progrès aient été constatés, il reste des améliorations à apporter dans certains secteurs, notamment pour simplifier le financement de l'AGJEA.

Coordonner les investissements fédéraux

L’un des buts de l’Initiative est de permettre la coordination horizontale des investissements fédéraux dans l’apprentissage et la garde des jeunes enfants autochtones dans le but ultime de transférer la responsabilité de l’AGJEA aux Autochtones. Cela inclut, sans s’y limiter, le recours aux ressources de programme nouvelles et existantes pour respecter les priorités communes.

Les modalités horizontales sont conçues pour appuyer la coordination horizontale des investissements fédéraux dans l'AGJEA, y compris les programmes déjà existants et le financement transféré aux nations autonomes ou à celles qui veulent administrer l'AGJEA. Un examen des modalités horizontales confirme qu'elles offrent la souplesse nécessaire pour faciliter la coordination horizontale. Sur demande du bénéficiaire du financement, les ministères fédéraux (EDSC, SAC, RCAANC et ASPC) peuvent :

  1. transférer les ressources aux bénéficiaires en suivant la structure de gouvernance établie aux fins de prise de décisions;
  2. transférer les fonds approuvés dans le cadre de ses programmes à un ministère partenaire;
  3. entretenir sa propre relation avec les bénéficiaires et transférer les fonds par l'intermédiaire de ses programmes pour appuyer le Cadre d'AGJEA ou les plans et priorités connexes en la matière.

D'après les documents internes examinés, il existe des mécanismes qui sont utilisés activement pour assurer la collaboration et la coordination des initiatives et des investissements en matière d'AGJEA. L'évaluation du DES de 2024 révèle que l'efficacité de ce programme a augmenté au fil du temps grâce à de nouveaux investissements dans l'AGJEA. Ces investissements ont permis de remédier au sous-investissement, d'accroître le champ d'application et d'élargir la portée du programme dans les communautés.

Comme il a été mentionné précédemment, la gouvernance de l'Initiative horizontale fait entre autres appel à un Comité directeur des sous-ministres adjoints, à un Comité interministériel des directeurs généraux (CIDG) et à un groupe de travail fédéral sur les rapports. Le CIDG tient habituellement tous les mois des réunions dont les ordres du jour incluent :

Les répondants internes ont des points de vue divergents quant au niveau de coordination et de collaboration atteint entre les ministères concernant l'AGJEA. Certains répondants internes (8 sur 27) ont affirmé avoir observé une collaboration fédérale accrue pour faire progresser le financement des programmes déjà existants et des divers volets d'investissement par rapport au niveau de collaboration observé au début de l'Initiative.

La lenteur perçue de la simplification du processus de financement de l'AGJEA est perçue par certains répondants internes (10 sur 27) comme un obstacle à l'efficacité de la collaboration. Certains répondants internes (9 sur 27) ont souligné la nécessité d'une plus grande transparence avec les partenaires autochtones quant à la simplification, aux différents mécanismes de financement et aux échéances internes du gouvernement fédéral pour faciliter le processus. L'examen des documents internes a révélé que le Secrétariat de l'AGJEA s'est employé à définir et à évaluer diverses options et approches de simplification en fonction des commentaires des partenaires autochtones. Le Secrétariat de l'AGJEA veille à simplifier l'administration des ententes de financement entre les ministères selon les directives des partenaires autochtones, dont la Nation métisse de la Colombie-Britannique et la Federation of Sovereign Indigenous Nations.

Facilitation de la simplification administrative du financement de l'AGJE pour les Inuits

Après avoir reçu les directives des partenaires inuits, EDSC a collaboré avec l'ASPC et Service Canada à la simplification des ententes de financement. Par exemple, selon les directives du gouvernement du Nunatsiavut, EDSC a collaboré avec ses partenaires fédéraux pour remplacer deux ententes de financement distinctes (pour le financement de l'AGJEA, du PAPACUN et de l'ISGPNI) par une seule entente de transfert fiscal gérée par RCAANC qui s'harmonise avec l'entente d'autonomie du Nunatsiavut. Cette collaboration a également permis une harmonisation avec les engagements du gouvernement fédéral en matière de simplification des ententes conclues dans le cadre de l'Initiative, et plus particulièrement avec ses engagements à l'égard de l'autonomie des gouvernements autochtones relativement aux ententes fiscales et financières, le cas échéant.

Outre la simplification des ententes avec le gouvernement du Nunatsiavut, EDSC a collaboré avec l'ASPC et Service Canada à la simplification des ententes de financement avec l'Inuvialuit Regional Corporation et à l'avancement du financement de l'AGJEA, du PAPACUN et de l'ISGPNI dans le cadre d'une seule entente avec EDSC. Avant cette entente, l'Inuvialuit Regional Corporation a reçu des fonds fédéraux pour l'AGJEA de la part de l'ASPC et d'EDSC, qui avaient leurs propres exigences en matière de données et de production de rapports sur le rendement. La simplification de l'entente de financement a permis d'acheminer 4 volets de financement par l'entremise d'un seul ministère dans le cadre d'une entente sur l'AGJEA pour l'Inuvialuit Regional Corporation et comprend une simplification de la collecte de données et des exigences redditionnelles en matière de programmes. D'ailleurs, il suffira de présenter un seul rapport au gouvernement fédéral, et les indicateurs de production de rapports seront simplifiés également.

Conclusion

L'Initiative soutient la mise en œuvre du Cadre d'AGJEA élaboré conjointement, qui a été publié en septembre 2018 par l'Assemblée des Premières Nations, l'Inuit Tapiriit Kanatami, le Ralliement national des Métis et le gouvernement du Canada.

Ce rapport présente les résultats de la première phase de l'évaluation horizontale de l'Initiative, pour la période commençant à l'exercice financier 2018 à 2019 et se terminant à l'exercice financier 2022 à 2023. Cette première évaluation de l'Initiative est de nature formative.

Principales constatations

Grâce à sa conception et à sa mise en œuvre, l'Initiative a contribué à renforcer l'influence et la prise de décisions des Autochtones en ce qui a trait à leurs programmes et services d'AGJE.

Bien que des progrès aient été réalisés à cet égard, il existe des possibilités de développement et d'autres occasions qui n'ont pas encore été pleinement réalisées, et les progrès varient considérablement entre les groupes de distinction, les collectivités et les régions.

Parmi les facteurs contributifs de l'Initiative qui favorisent l'influence autochtone et la prise de décisions par les Autochtones, mentionnons la souplesse accrue des modalités horizontales, l'utilisation du financement pour produire une plus grande horizontalité dans l'ensemble des programmes et services d'AGJE, la création continue de tables de partenariat et la transition vers une approche fondée sur les distinctions.

Du côté des facteurs qui nuisent à l'influence et à la prise de décisions par les Autochtones, nous retrouvons le calendrier financier et les délais de financement du gouvernement fédéral, qui ne tiennent pas compte de tous les processus permettant une mobilisation efficace. Ces enjeux n'intègrent ni ne reflètent les points de vue des communautés autochtones hors réserve, hors territoire et en régions urbaines. Parmi les autres difficultés relevées dans le cadre de l'évaluation, mentionnons l'établissement de partenariats, le renforcement des capacités, les retards de financement, les fonds insuffisants et le manque de transparence quant aux formules de financement fédérales fondées sur les distinctions et à l'affectation, et les répercussions de la pandémie de COVID-19.

Bien que l'évaluation ait permis de tirer des constatations limitées principalement en raison du manque d'information précise sur le rendement, certains exemples documentés indiquent que l'Initiative a contribué à améliorer la qualité, la pertinence culturelle et l'accessibilité des services d'AGJEA.

Les évaluations du PAPACUN et du DES confirment que le programme contribue à l'amélioration de la qualité et de la pertinence culturelle de l'AGJEA.

L'évaluation du DES a permis de recenser les principales réalisations du PAPAR, comme les représentants communautaires les ont décrites, dont a) le renforcement des liens avec la culture et d'une identité positive; b) l'amélioration du niveau de préparation à l'école; c) l'établissement de relations de confiance avec les enfants et les familles et l'atteinte d'étapes importantes du développement physiologique et émotionnel.

L'évaluation du DES de 2024 révèle que le PAPAR repose sur une approche holistique du développement de l'enfant, qui intègre des activités culturelles et linguistiques pertinentes à la Nation, l'apprentissage par le jeu, la promotion de la santé, l'accès à des aliments nutritifs et la participation des parents. Toutefois, il a également été constaté que la capacité d'offrir des programmes efficaces est limitée en raison de l'infrastructure déficiente et du financement stagnant qui ne sont pas adaptés à la réalité de la communauté (p. ex. croissance démographique, besoins accrus).

Selon les entrevues avec les partenaires autochtones et l'examen des documents, l'Initiative a notamment contribué à améliorer les efforts de préservation de la langue, le renforcement de la confiance des participants à l'égard de leur culture et de leur identité, les activités de connectivité culturelle, les séances de formation culturellement adaptées pour les travailleurs de l'AGJE et les activités de partenariat et de gouvernance visant à coordonner les organismes et à favoriser la collaboration.

Sur les 32 PAQ financés, environ le tiers étaient terminés alors que les autres étaient sur le point d'être terminés au moment de rédiger le présent rapport. À cette étape de l'Initiative et puisque la majorité des PAQ tirent à leur fin, il est difficile de déterminer la mesure dans laquelle les projets terminés ont réussi à améliorer la qualité ou la pertinence culturelle de l'AGJEA.

La pandémie de COVID-19 a eu des répercussions importantes sur la prestation et l'accessibilité des services d'AGJE dans les communautés autochtones.

De nombreuses communautés autochtones ont été grandement affectées par la pandémie de COVID-19. En effet, celle-ci a gravement perturbé bon nombre des activités de planification et de mise en œuvre dirigées par les Autochtones. Par ailleurs, les centres de la petite enfance étaient fermés, et les familles avaient besoin d'aide. Cette situation a également affecté le développement social et émotionnel des enfants. Il a fallu s'adapter et offrir du soutien autrement, notamment au moyen d'activités en ligne, de trousses à domicile, de visites à l'extérieur et de paniers alimentaires.

L'initiative a contribué à améliorer la collaboration, ainsi que la coordination des initiatives et des investissements fédéraux liés à l'AGJEA.

Divers mécanismes de coordination ont été établis, dont le CIDG, qui se réunit tous les mois, et le Groupe de travail fédéral sur les rapports. Bien que des progrès aient été relevés, il reste des points à améliorer, comme la définition plus précise des responsabilités des partenaires fédéraux et la simplification du financement de l'AGJEA.

Observations

Compte tenu de la portée formative du rapport, l'évaluation met de l'avant des observations plutôt que des recommandations. Les deux observations découlant de l'évaluation sont formulées ci-dessous.

1. Travail continu avec les partenaires autochtones sur la mesure du rendement et les données pour l'Initiative

L'évaluation révèle la mise en place d'une stratégie de mesure du rendement comprenant 8 indicateurs provisoires. Toutefois, des problèmes de collecte et d'interprétation des données relatives à ces indicateurs ont été constatés auprès de tous les partenaires fédéraux, problèmes qui ont été exacerbés par la pandémie de COVID-19. L'évaluation indique également que le Secrétariat de l'AGJEA a entrepris des travaux pour comprendre les sources de données actuellement disponibles, les mesures de référence potentielles, ainsi que les indicateurs qui pourraient être adaptés ou peaufinés. Cet exercice a pour but de participer à l'élaboration de cadres de résultats fondés sur les distinctions avec les partenaires autochtones. Les travaux entrepris soulignent l'importance de collaborer avec les partenaires autochtones dans l'esprit de la réconciliation et à la lumière des distinctions, et de bâtir une infrastructure de collecte de données adéquate.

2.Considérations relatives à la simplification de l'Initiative

L'un des principaux objectifs qui sous-tendent la mise en œuvre précoce de l'Initiative a été l'amélioration de la coordination fédérale comme première étape du transfert du contrôle total des programmes et services d'AGJEA. Cela a été facilité par un certain nombre de stratégies, dont la création de modalités horizontales pour le financement et la mise à profit des ententes de financement en vigueur. D'après les points de vue des partenaires autochtones recueillis dans le cadre de l'évaluation, l'amélioration de la coordination fédérale a accru l'influence des Autochtones sur l'AGJE. Toutefois, l'évaluation indique également que des changements fédéraux ont nui à la communication des rôles et des responsabilités, ainsi qu'à l'efficacité des efforts de collaboration entre les partenaires. De plus, les données probantes de l'évaluation confirment la lenteur des affectations de fonds et des décisions touchant les organisations autochtones, ce qui a nui à la prestation des services d'AGJE pour certaines de ces organisations. Cela donne à penser que les partenaires fédéraux de l'Initiative pourraient explorer des façons de simplifier et simplifier les processus internes et la prise de décisions au fur et à mesure qu'elle évolue et réalise sa vision, jusqu'au transfert complet aux Autochtones.

Annexe A : Description des programmes déjà existants

Initiative de services de garde pour les Premières Nations et les Inuits (ISGPNI)

Programme d'aide préscolaire aux Autochtones dans les réserves (PAPAR)

Programme d'aide préscolaire aux Autochtones dans les collectivités urbaines et nordiques (PAPACUN)

Annexe B : Investissements fédéraux dans l'apprentissage et la garde des jeunes enfants autochtones

Figure 1 : Investissements fédéraux dans l’apprentissage et la garde des jeunes enfants autochtones
Figure 1 : Investissements fédéraux dans l’apprentissage et la garde des jeunes enfants autochtones - Version textuelle suit
Figure 1 – Version textuelle

Le financement fédéral de l'AGJEA comprend des investissements supplémentaires des années et des volets de financement suivants :

  • Financement des programmes déjà existants du milieu des années 1990 jusqu'à la période prébudgétaire de 2016
  • Budget 2016
  • Budget 2017
  • Énoncé économique de l'automne 2020
  • Budget 2021 (financement actuel et permanent)

Il comprend le financement d'Emploi et Développement social Canada, de l'Agence de la santé publique du Canada et de Services aux Autochtones Canada.

À partir de la moitié des années 1990, avant le Budget 2016, le financement découlait du PAPAR, du PAPACUN et de l'ISGPNI. Il a atteint 136 millions de dollars par année, dont 132 millions de dollars provenant de ces programmes.

Le Budget 2016 incluait des investissements supplémentaires de 129,4 millions de dollars pour rénover de toute urgence des centres de la petite enfance.

Le Budget 2017 a établi l'Initiative de transformation des services de garde des jeunes enfants autochtones et prévoyait 1,7 milliard de dollars sur 10 ans à compter de 2018. Il convient de souligner que les budgets de 2016 et de 2017 comprenaient un financement pour les années allant de 2016 à 2019.

L'Énoncé économique de l'automne 2020 a permis de maintenir les investissements prévus dans le Budget 2017. Ainsi, il était prévu que les investissements atteignent 346 millions de dollars par année d'ici l'exercice financier 2026 à 2027.

Le Budget 2021 comprenait le niveau de financement actuel établi dans l'Énoncé économique de l'automne 2020. Il prévoyait également des dépenses de 2,5 milliards de dollars sur 5 ans. D'ici l'exercice financier 2026 à 2027, le financement total atteindrait 542 millions de dollars par année. Ce financement serait également permanent à compter de l'exercice financier 2027 à 2028.

Annexe C : Volets de financement de l’Initiative de transformation de l’AGJEA

Volets de financement dirigés par le gouvernement fédéral

Outre le financement continu des programmes déjà existants et les nouveaux investissements dans les programmes et les services, les partenariats et la gouvernance, ainsi que le Fonds d'action transformationnelle, deux autres volets de financement ont été administrés au cours des 5 premières années de l'Initiative. Ces deux volets représentent un faible pourcentage du financement total prévu dans le cadre de l'Initiative.

Projets d'amélioration de la qualité

L'enveloppe de financement des PAQ est administrée centralement par EDSC. Les fonds sont alloués au moyen d'appels de propositions. En 2019, un appel de propositions sollicité a été lancé concernant des PAQ pour les exercices financiers 2019 à 2020 et 2020 à 2021. En février 2021, EDSC a lancé un appel de propositions ouvert subséquent pour les exercices financiers 2021 à 2022 et 2022 à 2023, dont les thèmes ont été déterminés par les partenaires autochtones. À ce jour, EDSC a investi un total de 4,12 millions de dollars dans 13 projets de l'appel de propositions de 2019 et un total de 9,25 millions de dollars dans 19 projets de l'appel de propositions de février 2021. Un troisième appel de propositions a été lancé en janvier 2023 pour affecter des fonds à des PAQ de l'exercice financier 2023 à 2024 jusqu'à l'exercice financier 2025 à 2026. Les processus d'appel de propositions ouverts et fondés sur les demandes permettent de donner accès au financement à plus d'organismes et de bénéficiaires autochtones.

Réparations et rénovations urgentes

Au cours des 3 premières années de financement (de l'exercice financier 2022 à 2023 jusqu'à l'exercice financier 2024 à 2025), pour ce qui est des réparations et des rénovations, ce sont les ministères fédéraux qui dirigent le financement destiné aux installations d'AGJE en place. Cette approche vise à accélérer le flux de trésorerie pour les projets urgents. L'affectation annuelle de 80 millions de dollars aux exercices financiers 2022 à 2023 et 2024 à 2025 a été répartie proportionnellement à EDSC pour les ententes avec les organismes de prestation de services de l'ISGPNI (36,2 millions de dollars), à SAC pour les centres du PAPAR (32,8 millions de dollars) et à l'ASPC pour les signataires d'ententes du PAPACUN (10,4 millions de dollars). Chaque ministère dispose de son propre processus de réception pour satisfaire aux normes en matière de santé, de sécurité et d'accessibilité de l'AGJE. EDSC a sollicité des propositions auprès des bénéficiaires de l'ISGPNI. Le financement du PAPAR a été alloué dans le cadre d'un exercice de priorisation des besoins axé sur la santé et la sécurité. Les projets initiaux de réparations et de rénovations ont été présentés par l'entremise des bureaux régionaux en se fondant sur les connaissances actuelles des besoins en immobilisations mineures dans les collectivités. Des fonds ont également été affectés à la réalisation d'enquêtes sur les programmes et d'évaluations de l'état des immeubles.

L'ASPC a collaboré avec le Conseil national d'aide préscolaire aux Autochtones pour faciliter la prise de décisions concernant l'affectation des fonds par le truchement du PAPACUN. La première année du financement a eu lieu pendant la période visée par la présente évaluation.

La section ci-dessous fournit un aperçu des enveloppes et des volets de financement de l'AGJEA dans le cadre de l'Initiative.

Le financement des programmes et des services permettrait d'améliorer la disponibilité, la qualité et la pertinence culturelle des services et des programmes d'AGJE. Les modalités horizontales de l'Initiative offrent aux dirigeants autochtones une vaste marge de manœuvre pour orienter les dépenses associées notamment aux salaires, au fonctionnement, aux immobilisations, à l'élaboration d'un programme de formation des éducateurs et éducatrices de la petite enfance, au perfectionnement professionnel ou à d'autres priorités en matière d'AGJE.

Le Fonds d'action transformationnelle est un montant fixe du volet de financement des programmes et services qui permet de faire des investissements stratégiques en fonction des priorités, comme le renforcement des capacités de gouvernance et le soutien au transfert du financement et de la prestation aux autorités régionales de l'AGJE et aux organes de gouvernance.

Le financement des partenariats et de la gouvernance (ou de la gouvernance et de la capacité) permet une prise de décisions dirigées par les Autochtones et le renforcement des capacités en matière d'AGJE. Le financement de ce volet peut être affecté à des domaines comme la gestion et le personnel technique, le dialogue et la planification, l'élaboration de systèmes de TI, l'évaluation, la recherche-action, les projets pilotes, l'apprentissage et les échanges régionaux et nationaux, et la liaison avec les gouvernements provinciaux et territoriaux.

Le financement des réparations et des rénovations urgentes est destiné aux centres d'AGJE. Les exercices financiers 2022 à 2023, 2023 à 2024 et 2024 à 2025 ont été administrés par le gouvernement fédéral, et les priorités ont été établies en fonction des programmes déjà existants (PAPAR, PAPACUN et ISGPNI). À compter de la quatrième année (exercice financier 2025 à 2026), ce financement passera aux enveloppes fondées sur les distinctions.

Le financement des infrastructures majeures vise à soutenir la construction et l'entretien de nouveaux centres d'AGJEA dans d'autres collectivités. La mise en œuvre de ce volet de financement commence à l'exercice financier 2023 à 2024. Des efforts de coordination horizontale ont été déployés au cours de l'évaluation pour déterminer et concevoir l'approche de mise en œuvre et accéder au financement. Ce volet d'investissements n'est pas visé par l'évaluation.

Les PAQ misent sur la recherche et l'innovation pour faire progresser la vision et les objectifs du Cadre d'AGJEA. Ils permettent de cerner les pratiques exemplaires, les modèles et les innovations qui peuvent être adaptés à la réalité d'autres collectivités ou centres d'AGJEA et qui permettent aux enfants inuits, métis et des Premières Nations de bien se développer durant leurs premières années de vie. Les thèmes suivants ont été élaborés conjointement avec des partenaires autochtones et intégrés aux appels de propositions de PAQ qui ont eu lieu en 2021 et en 2023 :

Le tableau ci-dessous présente les volets de financement et leurs caractéristiques. Le « modèle de partenariat » désigne la cogestion des enveloppes par les dirigeants inuits, métis et des Premières Nations, et le gouvernement, comme il est indiqué ci-dessus. Le terme « dirigé par le gouvernement fédéral » désigne les volets de financement administrés directement par le gouvernement.

Remarque : Le Budget 2021 a ajouté un facteur de progression annuel de 3 % à tous les volets de financement permanents et continus de l'AGJEAFootnote 34

Tableau 5 : Volets de financement de l’AGJEA
Volet de financement Premier financement (exercice financier) Bonifié en Rendu permanent et continu en Modèle de prestation
Programmes et services 2018 à 2019 Énoncé économique de l'automne 2020 et Budget 2021 Énoncé économique de l'automne 2020 Modèle de partenariat
Fonds d'action transformationnelle 2022 à 2023 Sans objet Énoncé économique de l'automne 2020 Modèle de partenariat
Gouvernance et partenariats 2018 à 2019 Énoncé économique de l'automne 2020 et Budget 2021 Énoncé économique de l'automne 2020 Modèle de partenariat
Pandémie de COVID-19 2020 à 2021 Sans objet Sans objet Modèle de partenariat
Réparations et rénovations urgentes (immobilisations mineures) 2022 à 2023 Sans objet Budget 2021 Dirigé par le gouvernement fédéral au cours des exercices financiers 2022 à 2023 et 2024 à 2025 Modèle de partenariat à compter de l'exercice financier 2025 à 2026
Infrastructures majeures 2023 à 2024 Sans objet Budget 2021 Modèle de partenariat
Projets d'amélioration de la qualité 2019 à 2020 Énoncé économique de l'automne de 2020 Budget 2021 Dirigé par le gouvernement fédéral
Anciens programmes Milieu des années 1990 Budget 2017 et Budget 2021 pour le PAPACUN Milieu des années 1990 Modèle de partenariat à compter de l'exercice financier 2018 à 2019

Annexe D : Subventions et contributions prévues pour l’AGJEA

Tableau 6 : Dépenses prévues pour les programmes déjà existants
(en millions de dollars) 2018 à 2019 2019 à 2020 2020 à 2021 2021 à 2022 2022 à 2023 Total
Programme d'aide préscolaire aux Autochtones des réserves (PAPAR) 41,5 41,5 41,5 41,5 41,5 207,5
Programme d'aide préscolaire aux autochtones dans les collectivités urbaines et nordiques (PAPACUN) 29,1 29,1 29,1 29,1 29,1 145,5
Initiative de services de garde pour les Premières Nations et les Inuits (ISGPNI) 55,0 55,0 55,0 55,0 55,0 275,0
Financement total pour les programmes déjà existants*** 125,6 125,6 125,6 125,6 125,6 628,0
Tableau 7 : Dépenses prévues en AGJEA pour l’enveloppe destinée aux Premières Nations
(en millions de dollars) 2018 à 2019 2019 à 2020 2020 à 2021 2021 à 2022 2022 à 2023 TOTAL
Budget 2017 - enveloppe pour les Premières Nations (dont 10 % pour les partenariats et la gouvernance) 72,5 72,5 72,5 72,5 103,2 393,2
Fonds d'action transformationnelle Sans objet Sans objet Sans objet Sans objet 5,0 5,0
Plan d'intervention économique pour répondre à la COVID-19 Sans objet Sans objet 71,0 Sans objet Sans objet 71,0
Énoncé économique de l'automne 2020 : programmes et services Sans objet Sans objet Sans objet 46,5 Sans objet 46,5
Énoncé économique de l'automne 2020 : gouvernance Sans objet Sans objet Sans objet 4,8 4,8 9,6
Budget 2021 : programmes et services Sans objet Sans objet Sans objet Sans objet 105,9 105,9
Budget 2021 : gouvernance Sans objet Sans objet Sans objet 17,3 17,3 34,6
Total de l'enveloppe budgétaire pour les Premières Nations*** 72,5 72,5 143,5 141,1 236,2 665,8
Tableau 8 : Dépenses prévues en AGJEA pour l’enveloppe destinée aux Inuits
(en millions de dollars) 2018 à 2019 2019 à 2020 2020 à 2021 2021 à 2022 2022 à 2023 TOTAL
Budget 2017 - enveloppe pour les Inuits (dont 10 % pour les partenariats et la gouvernance) 5,7 5,7 5,7 5,7 8,1 30,9
Ajustement à l'éloignement et Fonds d'action transformationnelle 0,8 0,8 0,8 0,8 5,0 8,0
Plan d'intervention économique pour répondre à la COVID-19 Sans objet Sans objet 10,9 Sans objet Sans objet 10,9
Énoncé économique de l'automne 2020 : programmes et services Sans objet Sans objet Sans objet 5,8 Sans objet 5,8
Énoncé économique de l'automne 2020 : gouvernance Sans objet Sans objet Sans objet 0,6 0,6 1,2
Budget 2021 : programmes et services Sans objet Sans objet Sans objet Sans objet 13,2 13,2
Budget 2021 : gouvernance Sans objet Sans objet Sans objet 2,2 2,2 4,4
Total de l'enveloppe budgétaire pour les Inuits*** 6,5 6,5 17,465 15,1 29,1 74,6
Tableau 9 : Dépenses prévues en AGJEA pour l’enveloppe destinée aux Métis
(en millions de dollars) 2018 à 2019 2019 à 2020 2020 à 2021 2021 à 2022 2022 à 2023 TOTAL
Budget 2017 - enveloppe pour la Nation métisse (dont 10 % pour les partenariats et la gouvernance) 27,3 27,3 27,3 27,3 38,9 148,1
Fonds d'aide au démarrage et Fonds d'action transformationnelle 12,0 12,0 12,0 12,0 5,0 53,0
Plan d'intervention économique pour répondre à la COVID-19 Sans objet Sans objet 29,9 Sans objet Sans objet 29,9
Énoncé économique de l'automne 2020 : programmes et services Sans objet Sans objet Sans objet 20,3 Sans objet 20,3
Énoncé économique de l'automne 2020 : gouvernance Sans objet Sans objet Sans objet 2,1 2,1 4,2
Budget 2021 : programmes et services Sans objet Sans objet Sans objet Sans objet 46,3 46,3
Budget 2021 : gouvernance Sans objet Sans objet Sans objet 7,5 7,5 15,0
Total de l'enveloppe budgétaire pour la nation métisse*** 39,3 39,3 69,2 69,2 99,8 316,8
Tableau 10 : Dépenses prévues en AGJEA pour d’autres investissements
(en millions de dollars) 2018 à 2019 2019 à 2020 2020 à 2021 2021 à 2022 2022 à 2023 Total***
Budget 2017 : projets d'amélioration de la qualité 1,3 1,3 2,3 3,3 6,0 14,0
Budget 2017 : programmes pour l'ensemble des Autochtones (ASPC) 2,5 2,5 2,5 2,5 4,0 14,0
Plan d'intervention économique pour répondre à la COVID-19 Sans objet Sans objet 8,2 Sans objet Sans objet 8,2
Budget 2021 : programmes pour l'ensemble des Autochtones (ASPC) Sans objet Sans objet Sans objet 2,4 10,5 12,9
Services de garde avant et après l'école Sans objet Sans objet Sans objet 67,0 112,0 179,0
Budget 2021 : Réparations et rénovations Sans objet Sans objet Sans objet Sans objet 80,0 80,0
Tableau 11 : Dépenses prévues en AGJEA par ministère
(en millions de dollars) 2018 à 2019 2019 à 2020 2020 à 2021 2021 à 2022 2022 à 2023 TOTAL
EDSC 49,2 58,4 120,5 131,9 246,2 606,3
SAC 70,3 59,8 109,8 162,8 305,4 708,1
ASPC 2,5 3,8 12,7 5,7 26,1 50,8
Total général*** 122,0 122,0 243,0 300,5 577,7 1 365,2

Annexe E : Questions et méthodes d'évaluation

Introduction

La présente annexe montre les méthodes employées pour l'évaluation de l'Initiative d'apprentissage et de garde des jeunes enfants autochtones. Elle décrit la portée de l'évaluation, les sources des données, les méthodes de collecte de données ainsi que les contraintes et les limites.

Portée et ampleur

Il s'agit d'une évaluation formative qui couvre la période allant de l'exercice financier 2018 à 2019 à l'exercice financier 2022 à 2023. De portée nationale, elle visait les enjeux et les questions énoncés ci-dessous. Les questions d'évaluation suivantes ont été abordées dans le cadre de cette évaluation :

  1. dans quelle mesure est-ce que le modèle de partenariat mis en œuvre dans le cadre de l'Initiative est-il utilisé de façon à favoriser l'influence des Autochtones et leur participation à la prise de décisions relatives à la conception et à l'exécution des programmes et services d'AGJEA?
  2. de quelle manière l'Initiative contribue-t-elle à améliorer la qualité, l'adaptation à la culture et l'accessibilité des services d'AGJEA offerts aux communautés et aux familles autochtones?
  3. dans quelle mesure le soutien offert par le gouvernement fédéral en matière d'AGJEA est-il davantage coordonné depuis le lancement de l'Initiative?

Méthodologie

Les méthodes ci-dessous ont été utilisées pour répondre aux questions d'évaluation.

Examen des documents de la documentation et des dossiers : Cela comprenait les rapports finaux d'évaluation antérieurs, la documentation du programme, d'autres documents, des données et les dossiers de projet fournis par le programme. Au total, environ 60 documents ont été examinés (p. ex. histoires de réussite documentées, évaluation du PAPACUN par l'ASPC, évaluation du PAPAR par SAC [espace réservé], évaluation à mi-parcours du Cadre d'AGJE pour les Inuits par l'Inuit Tapiriit Kanatami. L'examen systématique consistait à élaborer une grille d'examen en fonction des questions d'évaluation et des indicateurs décrits dans le rapport sur la méthode utilisée pour l'évaluation. Les indicateurs retenus pour l'évaluation sont quantitatifs ou qualitatifs. Cet examen constitue une source de données probantes pour l'évaluation.

Données administratives : Une analyse des données financières du programme a été effectuée concernant les dépenses prévues et réelles pour les programmes allant de l'exercice financier 2018 à 2019 jusqu'à l'exercice financier 2022 à 2023.

Entrevues auprès d'informateurs clés : Des entrevues auprès de partenaires internes et externes clés ont été menées, selon les coordonnées fournies par la Direction générale des opérations de programmes de Service Canada - le volet administratif des ententes de financement d'EDSC et du Secrétariat autochtone de l'AGJE utilise une méthode de sondage ciblé en boule de neigeFootnote 35. Une approche en boule de neige a également été utilisée pour mener ces entrevues.

Entrevues internes auprès de représentants du gouvernement du Canada, c'est à dire d'EDSC, de l'ASPC, de SAC et de RCAANC (27 répondants).

Mobilisation des partenaires autochtonesFootnote 36 : Partenaires métis (11 entrevues) et des Premières Nations (9 entrevues). De plus, deux autres représentants de Premières Nations ont soumis des réponses écrites, pour un total de 11 réponses de répondants des Premières Nations. Dans sa réponse écrite à l’évaluation, l’Assemblée des Premières Nations documente des points de vue et des perspectives relativement aux principales questions d’évaluationFootnote 37. Aucune entrevue n’a été menée auprès de représentants inuits clés afin d’éviter le dédoublement de l’évaluation de l’AGJE pour les Inuits que l’Inuit Tapiriit Kanatami effectuait déjà en parallèle.

Analyse

La stratégie d'analyse des données comprenait le recoupement de diverses sources.

Annexe F : Dépenses réelles pour le PAPACUN et l'AGJEA

Tableau 12 : Dépenses réelles pour le PAPACUN
  2018 à 2019 2019 à 2020 2020 à 2021 2021 à 2022 2022 à 2023
Ancien programme : PAPACUN 29 496 989 28 117 692 30 601 961 30 409 547 29 705 302
Total des dépenses réelles du PAPACUN 29 496 989 28 117 692 30 601 961 30 409 547 29 705 302
Tableau 13 : Dépenses réelles pour l’AGJEA
  2018 à 2019 2019 à 2020 2020 à 2021 2021 à 2022 2022 à 2023
Budget 2017 2 632 395 4 969 001 4 574 092 3 395 150 4 489 320
Énoncé économique de l'automne 2020 Sans objet Sans objet Aucune dépense déclarée auparavantFootnote 38 60 308 2 455 762Footnote 39
Budget 2021 - Service Transformation Sans objet Sans objet Sans objet Sans objet 9 193 158
Budget 2021 - Réparations et rénovations Sans objet Sans objet Sans objet Sans objet 7 187 066
Financement des interventions d'urgence liées à la COVID-19 (données réelles) Sans objet Sans objet 8 216 080 Sans objet Sans objet
Total des dépenses réelles pour l'AGJEA 2 632 395 4 969 001 12 790 172 3 455 458 23 325 306

Annexe G : Dépenses réelles pour le PAPAR et l’AGJEA

Tableau 14 : Dépenses réelles pour le PAPAR
  2018 à 2019 2019 à 2020 2020 à 2021 2021 à 2022 2022 à 2023
Ancien programme : PAPAR 38 972 515 29 644 438 25 706 511 25 890 343 26 161 099
Total des dépenses réelles pour le PAPAR 38 972 515 29 644 438 25 706 511 25 890 343 26 161 099
Tableau 15 : Dépenses réelles pour l’AGJEA
  2018 à 2019 2019 à 2020 2020 à 2021 2021 à 2022 2022 à 2023
Budget 2017 69 431 610 60 220 113 57 155 576 49 574 374 63 705 599
Énoncé économique de l'automne 2020 Sans objet Sans objet Non déclaréFootnote 40 23 182 587  3 795 384
Budget 2021 : Transformation des services Sans objet Sans objet Sans objet 75 013 071  215 621 110
Budget 2021 : Réparations et rénovations Sans objet Sans objet Sans objet Sans objet 32 737 213
Financement des interventions d'urgence liées à la COVID-19 (données réelles) Sans objet Sans objet 48 116 655 Sans objet Sans objet
Total des dépenses réelles pour l'AGJEA* Sans objet 60 220 113 105 272 231 147 770 032 315 859 30

Annexe H : Constatations de l'évaluation à mi-parcours du Cadre d'AGJE pour les Inuits

Pertinence : harmonisation avec les besoins

Le Cadre d’AGJE pour les Inuits est perçu comme un exemple à suivre; les attentes et les objectifs sont clairs, souples et évolutifs. Par conséquent, le Cadre d’AGJE pour les Inuits est aussi pertinent aujourd’hui qu’au moment de sa création et continuera de l’être à l’avenir. Le Cadre continue de refléter en grande partie les besoins des enfants, des familles et des collectivités inuits.

Il est estimé que le Cadre d'AGJE pour les Inuits reflète en grande partie les besoins des enfants, des familles et des collectivités inuits dans les régions inuites et les centres urbains à l'extérieur de l'Inuit Nunangat. Il est donc toujours pertinent et devrait le devenir encore plus à l'avenir. D'ailleurs, l'AGJE gagne en importance compte tenu de l'attention que lui prêtent les gouvernements FPTA et des investissements qu'ils y font pour établir un système d'AGJE moderne, accessible et efficace partout au Canada.

Pour ces gouvernements, le Cadre d'AGJE pour les Inuits reflète bien la réalité des Inuits et l'importance de ces services pour eux, en plus d'établir des objectifs et des priorités mesurables. Les répondants fédéraux ont déclaré que le Cadre d'AGJE pour les Inuits oriente la politique fédérale, qu'il a été approuvé par le Cabinet et les plus hautes sphères du gouvernement du Canada, qu'il est conforme à la politique sur l'Inuit Nunangat et qu'il façonne directement la mise en œuvre de l'Initiative de transformation de l'AGJE pour les Autochtones. Il est aussi généralement perçu comme un guide utile pour les provinces et les territoires.

Le Cadre d’AGJE pour les Inuits pourrait bénéficier d’une mise à jour et d’un plan de mise en œuvre détaillé comprenant des mesures précises pour l’Inuit Nunangat. Il est urgent de répondre aux besoins des enfants et des familles inuits résidant à l’extérieur de l’Inuit Nunangat (priorité 8), et ce soutien bénéficierait d’une mesure nationale.

Bien que les répondants de l'Inuit Tapiriit Kanatami, les organisations inuites de revendications territoriales et d'autres organisations inuites s'entendent pour dire que le Cadre d'AGJE pour les Inuits reflète en grande partie les besoins des enfants, des familles et des collectivités inuits, il est généralement convenu que les services d'AGJE seraient meilleurs s'ils venaient aussi en aide aux enfants et aux familles inuits des centres urbains, en dehors de l'Inuit Nunangat. Les répondants ont fait remarquer que l'amélioration de l'AGJEA à ce jour s'est concentrée sur les systèmes au sein de l'Inuit Nunangat et qu'une moindre attention était accordée aux besoins des enfants inuits résidant à l'extérieur de la patrie inuite, qui font face à des disparités en matière de services par rapport à des enfants de l'Inuit Nunangat. Cette situation est assez complexe vu que les organisations inuites en milieu urbain ne sont associées à aucune organisation de revendication territoriale.

Tous s'entendent également pour dire qu'à l'avenir, le soutien aux Inuits en milieu urbain devrait être une priorité d'action, surtout en raison de la tendance des Inuits à quitter les petites collectivités pour les grands centres urbains. Cela devrait s'avérer complexe, car les organisations inuites de revendications territoriales et le Groupe de travail sur le développement de la petite enfance chez les Inuits ne se sont jamais penchés sur les besoins en matière d'AGJE des enfants, des femmes et des familles inuits vivant en milieu urbain auparavant. Compte tenu de cela et du fait qu'il y a peu de représentants des Inuits vivant en milieu urbain, à l'exception de l'Inuit Tapiriit Kanatami et de Pauktuutit, les répondants ont fait remarquer qu'il a été difficile de se pencher sur cette questionFootnote 41.

De même, il a été souligné que l'incidence et le rôle des femmes dans l'AGJE (p. ex. en tant que principales responsables et travailleuses de l'AGJE) sont largement absents du Cadre d'AGJE pour les Inuits (et de l'AGJE dans les provinces et les territoires). Il est vivement recommandé d'en tenir compte dans une mise à jour sexospécifique du Cadre d'AGJE pour les Inuits, ainsi que dans les programmes et le financement connexes.

Les niveaux de financement n’étaient pas considérés par les organisations inuites de revendications territoriales et d’autres organisations inuites comme adéquats pour stabiliser le secteur de l’AGJE, particulièrement dans le contexte difficile qui a suivi la pandémie de COVID-19, et répondre aux besoins des Inuits dans les régions et les centres urbains à l’extérieur de l’Inuit Nunangat. Le renforcement des ressources humaines (priorité 5 du Cadre d’AGJE pour les Inuits) et la qualité des infrastructures (priorité 6) sont les points à améliorer les plus mentionnés. Il demeure difficile de procéder à un changement significatif des systèmes en amont.

Les répondants des organisations inuites de revendications territoriales s'attendaient généralement à ce que la qualité du système d'AGJE de l'Inuit Nunangat soit comparable à celle des provinces et des territoires. Même si tous les répondants inuits et fédéraux ont convenu que tous s'engagent à mettre en œuvre des changements, de nombreux répondants d'organisations inuites de revendications territoriales, de l'Inuit Tapiriit Kanatami et d'autres organisations inuites sont d'avis que le gouvernement du Canada ne comprend pas bien la réalité de l'Inuit Nunangat et la façon dont les choses se font (bien que cela se soit amélioré récemment). Par conséquent, les organisations inuites de revendications territoriales considéraient les niveaux de financement comme adéquats pour répondre aux besoins des Inuits en région ou en milieu urbain, à l'extérieur de l'Inuit Nunangat. Ces répondants ont fait remarquer que les formules de financement du gouvernement du Canada fondées sur chaque groupe de distinctions ne tenaient pas compte des besoins et des difficultés auxquels font face les collectivités de l'Inuit Nunangat (p. ex. les besoins en matière d'infrastructure sont nettement différents de ceux au sud du Canada). Dans certaines régions, les programmes de garde des enfants sont fermés pendant l'été en raison d'un manque de ressources. Un répondant a signalé que, malgré cette mesure, le financement demeurait inadéquat.

Certains répondants ont également fait remarquer que, malgré les nouvelles ressources affectées à l'AGJE pour les Inuits, le changement des systèmes en amont n'avait pas eu lieu, mais que les discussions axées sur les régions et les projets allaient toujours bon train, par exemple au sein du Groupe de travail sur le développement de la petite enfance des Inuits. Toutefois, les répondants interrogés dans le cadre de la présente évaluation ont soulevé plusieurs besoins - dont bon nombre ressemblent à ceux exprimés dans le Cadre d'AGJE pour les Inuits - qui étaient davantage axés sur le changement des systèmes en amont. Une importance particulière a été accordée à la capacité liée aux besoins, comme il est expliqué plus en détail ci-dessous.

Il faut veiller à ce que le perfectionnement professionnel, la formation et l'éducation des éducateurs et éducatrices de la petite enfance soient disponibles et accessibles aux personnes intéressées.

L'embauche et le maintien en poste d'éducateurs et éducatrices de la petite enfance constituent un défi que connaissent bien les centres de la petite enfance de l'Inuit Nunangat et du reste du Canada. Le Collège Aurora, le Collège de l'Arctique du Nunavut et le Collège de l'Atlantique Nord offrent des programmes d'études en éducation de la petite enfance, ainsi que des cours individuels. Les programmes sont souples et accessibles. Par exemple, le modèle d'éducation des éducateurs et éducatrices de la petite enfance du Nunavik comprend des incitatifs à rester dans les collectivités d'origine et offre plusieurs possibilités en matière de lieu de formation et de perfectionnement professionnel.

Le programme de deux ans en AGJE du Collège Aurora peut être suivi à temps plein sur place ou à temps partiel à distance, l'option à distance étant destinée aux professionnels de l'apprentissage des jeunes enfants qui sont déjà sur le marché du travail. Le diplôme en éducation de la petite enfance du Collège de l'Arctique du Nunavut dure deux ans, tandis que le programme de certificat appliqué en éducation de la petite enfance offre une formation sur place intensive de 3 semaines à Rankin Inlet, à Arviat, Coral Harbour et à IqaluitFootnote 42. Le diplôme en éducation de la petite enfance du Collège de l'Atlantique Nord est d'une durée de deux ans, tandis que le certificat est échelonné sur un an. Le gouvernement du Nunatsiavut et le Collège de l'Atlantique Nord ont également offert une formation sur place à Nain grâce au financement du Cadre d'AGJE pour les Inuits. Un instructeur du Collège de l'Atlantique Nord a été muté pendant 2 ans, et 8 éducateurs et éducatrices de la petite enfance ont été accrédités (à titre d'éducateurs et éducatrices de la petite enfance de niveau 1).

Certains répondants ont fait remarquer que, malgré ces possibilités d'éducation et de perfectionnement professionnel, il y a des listes d'attente pour les programmes, et les éducateurs et éducatrices de la petite enfance ne suffisent pas à la demande de l'Inuit Nunangat. Un répondant a fait remarquer la présence de facteurs dissuasifs pour ceux qui veulent étudier en éducation de la petite enfance à l'extérieur de leur collectivité (p. ex. dans les Territoires du Nord-Ouest, le fait de quitter la collectivité peut signifier la perte d'un rare logement locatif parental) et pour ceux qui sont formés à l'extérieur de leur collectivité et qui souhaitent qui retourner (p. ex. faire une nouvelle demande de logement et, si elle est approuvée, intégrer une longue liste d'attente).

Recrutement et maintien en poste du personnel

Le recrutement et le maintien en poste du personnel de première ligne, d'administration et de direction demeurent un problème permanent dans l'Inuit Nunangat et ne se limitent pas à l'AGJE. Des progrès ont été réalisés au chapitre de l'augmentation du salaire et des avantages sociaux des éducateurs et éducatrices de la petite enfance, mais de nombreux centres de la petite enfance seraient encore plus mal en point qu'avant la pandémie de COVID‑19, et certains fermeraient leurs portes en raison de problèmes de dotation généralisés.

Par exemple, certains répondants d'organisations inuites de revendications territoriales ont fait remarquer que lorsqu'une personne obtient les qualifications professionnelles d'éducatrice de la petite enfance, elle s'ouvre à plus de possibilités sur le marché du travail et peut être recrutée par un autre employeur qui offre une rémunération et des avantages sociaux plus alléchants (p. ex. écoles publiques, gouvernements territoriaux). Par conséquent, le besoin de recruter, de former et de maintenir en poste le personnel est un besoin continu, tout comme le mentorat et la planification de la relève. Certains ministères provinciaux ou territoriaux ainsi que des syndicats ayant leur mot à dire relativement à la dotation et à l'établissement de centres d'AGJE peuvent également nuire à la satisfaction de ces besoins. Toutefois, dans certaines régions, le financement de l'AGJEA a permis la création de meilleures échelles et l'offre d'une rémunération et d'avantages sociaux alléchants contribuant au maintien en poste (p. ex. instauration d'une grille salariale par l'Administration régionale Kativik).

Dans certaines collectivités, les travailleurs en garderie sont perçus comme des gardiens d'enfants, plutôt que comme des professionnels à part entière, et ce mépris peut avoir une incidence sur le recrutement. Certains répondants d'organisations inuites de revendications territoriales ont soulevé la nécessité de changer les valeurs sociales afin que le rôle des travailleurs en garderie soit reconnu et valorisé au sein des collectivités.

Les répondants des organisations inuites de revendications territoriales ont également souligné le besoin urgent de personnel administratif et de direction compte tenu du nombre de programmes offerts. Ce besoin devrait s'accentuer au fur et à mesure que les organisations inuites de revendications territoriales commenceront à s'attarder aux besoins des Inuits vivant en milieu urbain partout au Canada.

Accès à des programmes de formation adaptés à la culture inuite et à des conférenciers s'exprimant en inuktitut

Les programmes culturels comprennent des foyers de revitalisation linguistique, des contes, des danses du tambour et des jeux culturels et traditionnels idéalement animés par des personnes qui parlent l'inuktitut afin de l'apprendre aux enfants et au personnel. L'offre de services de garde d'enfants en inuktitut dans l'Inuit Nunangat constitue un défi de taille, car il est difficile de trouver des personnes qui maîtrisent l'inuktitut. Par exemple, au Nunatsiavut, seulement 2 des 5 garderies agréées offrent des services en inuktitut. La formation de professeurs de langue est le principal obstacle. Ce sont surtout des Aînés qui parlent couramment l'inuktitut. Bien que certains Aînés puissent offrir une formation linguistique, l'indemnisation est problématique, car l'on craint que toute rémunération ait une incidence négative sur la pension de la Sécurité de la vieillesse.

Insuffisance généralisée des infrastructures existantes

L'accès à des infrastructures adéquates a souvent été soulevé par les répondants d'organisations inuites de revendications territoriales. Des centres de la petite enfance et des installations connexes (p. ex. terrains de jeu) suffisants, ainsi que des logements abordables pour les travailleurs en garderie sont des exemples qui reviennent souvent. Certaines collectivités de l'Inuit Nunangat n'ont aucune garderie agréée. La participation de plusieurs gouvernements provinciaux/territoriaux et administrations municipales à la planification, à la construction, à la maintenance et à la réglementation peut complexifier l'ajout d'infrastructures. Les bailleurs de fonds ne tiennent pas tous compte du fait que les coûts de construction sont beaucoup plus élevés dans l'Inuit Nunangat qu'ailleurs au Canada, ce qui entraîne un sous-financement généralisé.

Réglementation des centres de la petite enfance

La délivrance de permis et l'inspection des centres de la petite enfance reposent souvent sur des politiques, des règlements et des lignes directrices élaborés dans le sud du Canada. Par exemple, dans la région désignée des Inuvialuit (RDI), on a toujours utilisé la méthode à deux éviers pour la préparation des repas. Au cours des dernières années, le gouvernement des Territoires du Nord-Ouest a exigé une méthode à 3 éviers, soit la norme imposée dans le secteur de la restauration. Un répondant a fait remarquer que, puisque les centres de la petite enfance ne préparent qu'un seul repas (le dîner) et peuvent également fournir des céréales pour le déjeuner et des collations tout au long de la journée, il était déraisonnable de leur imposer cette norme. Un autre répondant a mentionné qu'il était difficile de servir de la nourriture traditionnelle en centre de la petite enfance parce qu'il fallait d'abord obtenir un permis auprès du gouvernement territorial.

Accès à des services professionnels spécialisés

Les répondants d'organisations inuites de revendications territoriales ont souligné la pénurie généralisée de services professionnels pour soutenir l'AGJE dans l'Inuit Nunangat. Par exemple, il est extrêmement difficile d'obtenir les services d'orthophonistes, d'ergothérapeutes et de psychologues.

Intégration de services de santé et de services sociaux élargis à l'AGJE

Certains répondants d'organisations inuites de revendications territoriales ont constaté que les programmes et services de santé et sociaux ont tendance à fonctionner en vase clos. L'intégration de ces programmes et services à l'AGJE est considérée comme un besoin et comme une façon d'aider les collectivités à comprendre que l'AGJE fait partie d'un continuum de services et qu'il est important d'assurer la santé et la sécurité des parents, et non seulement des enfants (il ne s'agit pas seulement de « donner le biberon à un bébé »). Cela est particulièrement important compte tenu des effets cumulatifs des traumatismes intergénérationnels découlant des pensionnats et des externats qui sont très répandus chez les Inuits. Il est possible que de nombreux parents n'aient pas reçu de soins adéquats lorsqu'ils étaient enfants et qu'ils aient de la difficulté avec leur rôle de parent aujourd'hui.

Participation accrue des collectivités à l'AGJE

Certains répondants d'organisations inuites de revendications territoriales ont fait remarquer que le Cadre d'AGJE pour les Inuits est méconnu dans les petites collectivités. La sensibilisation au Cadre d'AGJE pour les Inuits permettrait aux collectivités de comprendre qu'elles peuvent apporter des changements à l'AGJE.

Pertinence : harmonisation avec les priorités

Le Cadre d’AGJE pour les Inuits est un document directeur important qui a été largement utilisé à des fins de défense des intérêts. Sa force est attribuable à une vaste consultation et à une contribution capitale des Inuits à l’élaboration du Cadre d’AGJEA. Le Cadre d’AGJE pour les Inuits reflète en grande partie les priorités des organisations inuites de revendications territoriales, des associations inuites régionales et de l’Inuit Tapiriit Kanatami.

Les répondants ont convenu que le Cadre d'AGJE pour les Inuits est généralement bien harmonisé avec les priorités susmentionnées des organisations inuites de revendications territoriales, de l'Inuit Tapiriit Kanatami et des organisations inuites.

Les programmes prénataux et de la petite enfance de la RDI visent le développement sain des enfants et de leur confiance dans le but de renforcer les collectivités de la région et de transmettre la culture, la langue et les traditions inuvialuit aux nouvelles générations. Ces programmes ont les objectifs suivants : respecter les familles et les aider à prendre bien soin de leurs enfants; sensibiliser davantage les enfants et les familles aux pratiques saines; offrir de l'information sur la nutrition aux enfants et aux familles; et veiller à ce que les programmes de garde des enfants soient fondés sur les connaissances actuelles en matière de développement de l'enfant et d'éducation de la petite enfance.

Les besoins en matière d'AGJE au Nunavut, comme ils ont été définis par Nunavut Tunngavik Incorporated et les 3 associations inuites régionales (Kitikmeot Inuit Association, Kivalliq Inuit Association et Qikiqtani Inuit Association) dans leur présentation au Cadre national d'AGJEA, étaient un financement adéquat pour administrer des programmes, y compris pour les salaires et les avantages sociaux du personnel, la nourriture et les fournitures et les ressources; des ressources pour les programmes d'études inuits en éducation de la petite enfance; des installations et des locaux adéquats pour les enfants et le personnel, tant à l'intérieur qu'à l'extérieur; le renforcement des capacités des éducateurs et éducatrices de la petite enfance, des gestionnaires et des conseils d'administration afin d'offrir des programmes de qualité; la coordination et la simplification de l'administration et du financement des programmes d'AGJE; au moins un programme dans chaque collectivité; et une plus grande participation des parents et de la communauté. Les recommandations visaient à appuyer une stratégie d'AGJE dirigée par les Inuits et l'établissement d'un organe de coordination; à fournir un financement adéquat pour exécuter des programmes dans chaque collectivité en fonction de ses besoins et fournir un salaire suffisant au personnel; et à soutenir l'élaboration d'un programme d'apprentissage et d'un programme de formation des éducateurs et éducatrices de la petite enfance en inuktitut ou fondée sur la culture inuite.

Les priorités de l'Administration régionale Kativik en matière d'AGJE au Nunavik énoncées dans sa présentation concernant le Cadre national d'AGJEA étaient des ressources pour les programmes éducatifs inuits; du soutien pour les enfants ayant des besoins spéciaux; un nombre de places et des installations adéquats pour les enfants et le personnel, tant à l'extérieur qu'à l'intérieur; et de la formation dans l'ensemble du conseil pour les éducateurs et éducatrices de la petite enfance, les directeurs de centres et le conseil d'administration. Ses recommandations consistaient à créer des programmes de développement de la petite enfance propres aux Inuits, y compris des programmes d'études comprenant des indicateurs de développement des Inuits; à offrir un soutien aux éducateurs et éducatrices de la petite enfance et au personnel qui s'occupent d'enfants ayant des besoins spéciaux; à rénover les garderies, à créer de nouvelles places et à fournir des installations adéquates (p. ex. meubles, terrains de jeu); et à fournir de la formation aux éducateurs et éducatrices de la petite enfance, au personnel, aux conseillers pédagogiques et à la direction des centres de la petite enfance.

Le gouvernement du Nunavut a établi comme ultime priorité la promotion de la culture et des langues inuites par le truchement des programmes d'AGJE et des centres de la petite enfance. Sa présentation à EDSC au sujet du Cadre national d'AGJEA contient 4 recommandations : aider tous les membres de la collectivité à apprendre l'inuktitut en l'enseignant aux jeunes enfants; appuyer les programmes adaptés à culture et fournir du matériel culturellement pertinent; fournir des aliments traditionnels; offrir aux enfants la possibilité d'explorer le territoire, de cueillir, de chasser, de trapper et de pêcher; fournir plus de places en centre de la petite enfance ainsi que des terrains de jeu et du matériel suffisants; et accroître la capacité du personnel du développement des jeunes enfants et le maintenir en poste.

Le Cadre d'AGJE pour les Inuits, tant dans sa conception que dans sa mise en œuvre, s'harmonise bien avec la politique sur l'Inuit Nunangat de l'Inuit Tapiriit Kanatami (c'est à dire l'article 6 qui soutient l'autodétermination des Inuits), ainsi qu'avec la Stratégie et le Plan d'action de 2020 à 2023 (c'est à dire l'objectif 3 qui consiste à faire progresser les politiques, les programmes et les initiatives propres aux Inuits en matière de santé et de développement social). Pauktuutit milite pour l'amélioration de la condition sociale, culturelle, politique et économique des femmes inuites, de leurs familles et de leurs collectivités. Les priorités des deux organismes énoncées dans leur présentation à EDSC concernant le Cadre national d'AGJEA étaient les suivantes :

Les répondants du gouvernement du Canada ont convenu que le Cadre d'AGJE pour les Inuits est harmonisé avec les principales responsabilités ministérielles, qui veut accroître l'accès des enfants et des familles à des services de garde de grande qualité, abordables et inclusifs partout au Canada et faire progresser les priorités établies par les Autochtones, en mettant l'accent sur l'AGJE par le truchement du Cadre d'AGJEA élaboré conjointement avec les gouvernements et les organisations inuites, métisses et des Premières Nations.

De façon plus générale, le Cadre d'AGJE pour les Inuits et sa mise en œuvre s'harmonisent avec le programme de réconciliation du Canada, les engagements de mise en œuvre des appels à l'action de la Commission de vérité et réconciliation du Canada, le rapport de l'Enquête nationale sur les femmes et les filles autochtones disparues et assassinées (et les appels à la justice pour les Inuits) et la Déclaration des Nations Unies sur les droits des peuples autochtones. Comme le Cadre d'AGJE pour les Inuits vise l'autodétermination des Inuits, les répondants du gouvernement du Canada ont fait remarquer qu'il s'agit d'un bon exemple de relation de gouvernement à gouvernement avec les Inuits.

Les répondants du gouvernement du Canada ont souligné l'importance du Cadre d'AGJE pour les Inuits comme fondement pour élaborer des services d'AGJE fondés sur les besoins et la vision des Inuits. Il a été suggéré de mettre à jour le Cadre d'AGJE pour les Inuits, particulièrement à la lumière de la réalité qui a suivi la pandémie de COVID-19, et d'élaborer un plan de mise en œuvre connexe pour faire progresser systématiquement le Cadre d'AGJE pour les Inuits et tempérer les attentesFootnote 43.

Les répondants ont généralement fait remarquer que le Cadre d'AGJE pour les Inuits est important pour la défense des intérêts et qu'il repose sur de vastes consultations auprès de personnes, de collectivités, d'organisations et de gouvernements inuits. Selon eux, il continue de refléter avec exactitude et pertinence les priorités des régions inuites et des organisations inuites de revendications territoriales.

Efficacité : conception et exécution

Mesure dans laquelle l'Inuit Tapiriit Kanatami et ses partenaires contribuent suffisamment à la conception et à la prestation globales du modèle de partenariat pour l'AGJEA.

Le nouveau modèle de partenariat visant à faciliter la prise de décisions par les Autochtones pour faire progresser les priorités nationales et régionales était largement considéré comme un succès transformant les relations entre les Inuits et le Canada. La création de la table de concertation nationale inuite sur l’éducation préscolaire et les services de garde d’enfants a été largement appuyée; elle est considérée, sur le plan opérationnel, comme une extension du Groupe de travail sur le développement de la petite enfance chez les Inuits. Les Inuits se sont dits optimistes quant à l’ouverture du Canada à l’égard de leur autodétermination, dont le Cadre d’AGJE pour les Inuits est un exemple probant.

Le Cadre de l'AGJEA a été conçu pour que les Autochtones puissent mieux contrôler l'AGJEA. Le mécanisme principal à cette fin était un nouveau modèle de partenariat pour faciliter la prise de décisions par les Autochtones afin de faire progresser les priorités nationales et régionales. Cela comprenait des tables de partenariat nationales et régionales avec les Premières Nations, les Inuits et la Nation métisse. Ces tables sont considérées comme une plateforme importante pour la collaboration entre le gouvernement du Canada et les Autochtones. Elles sont composées de représentants régionaux mandatés par les dirigeants autochtones pour travailler en collaboration avec le Secrétariat de l'AGJEA au sein d'EDSC afin de faciliter la planification, l'établissement des priorités et la prise de décisions dirigées par les Autochtones pour faire avancer les priorités nationales en matière d'AGJE et promouvoir la coordination intersectorielle pour renforcer la collaboration entre les intervenants dans le domaine de l'AGJE.

Les répondants d'organisations inuites de revendications territoriales, de l'Inuit Tapiriit Kanatami et d'autres organisations inuites se sont montrés très favorables au modèle de partenariat, le décrivant comme un excellent exemple de la façon dont la relation avec EDSC a été transformée en un partenariat authentique, avec une meilleure communication et une meilleure compréhension des points de vue de tout un chacun. La table de partenariat nationale inuite sur l'éducation préscolaire et les services de garde d'enfants était considérée, sur le plan opérationnel, comme un prolongement du Groupe de travail sur le développement des jeunes enfants inuits. Les répondants du gouvernement du Canada ont également souligné le succès du modèle de partenariat, faisant remarquer que la nouvelle gouvernance des Inuits et le renforcement de leurs capacités montrent qu'ils sont prêts à collaborer avec les tables nationales et régionales de partenariat et le gouvernement fédéral pour intégrer leur vision au Cadre d'AGJE pour les Inuits.

L'application du modèle de partenariat n'a pas toujours été uniforme. Les répondants ont fait remarquer que le nouveau financement pour la réparation et la rénovation des centres d'AGJEA prévu pour l'ensemble du pays dans le Budget 2021 (financement qui ne relève pas du Secrétariat de l'AGJEA) n'était pas assujetti au modèle de partenariat en matière d'AGJEA, que les groupes autochtones n'ont pas été consultés et que les exigences administratives et redditionnelles demeuraient fastidieuses.

Mesure dans laquelle le Cadre d'AGJE pour les Inuits est exécuté efficacement

La souplesse du Cadre d’AGJE pour les Inuits est considérée comme une force qui permet aux Inuits de concevoir et de mettre en œuvre des solutions qui répondent à leurs besoins et à leurs priorités, et d’y investir. Bien que le transfert complet de l’AGJE aux communautés, aux organisations et aux gouvernements autochtones demeure l’objectif ultime du Canada, la mise en œuvre de cette politique reposait sur des idées irréalistes, particulièrement en ce qui a trait au temps requis pour réaliser ce transfert. La mise en œuvre du Cadre d’AGJEA constitue un important exercice de gestion du changement.

Les répondants de l'Inuit Tapiriit Kanatami, des organisations inuites de revendications territoriales et d'autres organisations inuites sont généralement satisfaits de la mise en œuvre du Cadre d'AGJE pour les Inuits. Le partenariat entre les Inuits et le gouvernement fédéral relativement à la conception et à la prestation du Cadre d'AGJE pour les Inuits, ainsi que les niveaux et les mécanismes de financement ont toujours été les principaux problèmes en matière de prestation; toutefois, les répondants ont précisé que le gouvernement du Canada a réalisé des progrès substantiels pour régler ces problèmes (comme il est mentionné ci-haut à la section Mesure dans laquelle l'Inuit Tapiriit Kanatami et ses partenaires contribuent suffisamment à la conception et à la prestation globales du modèle de partenariat d'AGJEA, et ci-après, à la section Mesure dans laquelle les mécanismes de financement de l'AGJEA ont favorisé ou entravé la conception et la prestation des programmes et services du Cadre d'AGJE pour les Inuits).

Comme il est indiqué dans le présent rapport (sections Pertinence : harmonisation avec les besoins et Pertinence : harmonisation avec les priorités), selon certains répondants, le Cadre d'AGJE pour les Inuits profiterait d'un plan de mise en œuvre, mais cela s'est avéré difficile sur le plan de la gouvernance (voir la section Mesure dans laquelle le cadre d'AGJE pour les Inuits est régi efficacement).

Comparativement au PAPACUN et à l'ISGPNI, la souplesse du Cadre d'AGJEA a permis aux collectivités, aux organisations et aux gouvernements inuits de concevoir des programmes d'AGJE qui répondent à leurs besoins et priorités, et, du point de vue des investissements, de réaffecter le financement en fonction de ces besoins et priorités en matière d'AGJEA pour les Inuits, notamment en vue d'augmenter le budget de fonctionnement des anciens centres d'aide préscolaire du PAPACUN et anciennes garderies de l'ISGPNI.

Du point de vue du gouvernement du Canada, la mise en œuvre du Cadre d'AGJEA est plus ambitieuse et complexe qu'une initiative horizontale fédérale type. EDSC est l'organe fédéral qui oriente l'Initiative, tandis que SAC et l'ASPC sont les cosignataires des modalités. Par conséquent, et dans le but ultime d'un transfert complet, le Cadre d'AGJEA est un exercice substantiel de gestion du changement. Les répondants du gouvernement du Canada ont souligné que le transfert complet de l'AGJE aux communautés, aux organisations et aux gouvernements autochtones, y compris la conception et la prestation des services, demeure l'objectif ultime du Canada. Bien que la conception de la politique sur l'AGJEA soit considérée comme transparente, sa mise en œuvre reposait sur des idées jugées irréalistes, particulièrement en ce qui a trait au temps requis pour réaliser le transfert et à la portée de celui-ci.

L'un des problèmes signalés concerne la connaissance des fonctionnaires fédéraux affectés à l'AGJE en ce qui a trait à la gouvernance complexe des Inuits. En effet, chaque région inuite fait l'objet d'ententes exhaustives sur les revendications territoriales, régions qui représentent environ 40 % du territoire du Canada, qui sont protégées par traités en vertu de l'article 35 de la Loi constitutionnelle de 1982 et qui sont gouvernées par des organisations inuites de revendications territoriales dont les pouvoirs varient (certaines ont des pouvoirs semblables à ceux des gouvernements provinciaux et territoriaux, tandis que d'autres ont une situation beaucoup plus complexe).

Mesure dans laquelle les mécanismes de financement de l'AGJEA ont favorisé ou entravé la conception et la prestation des programmes et services du Cadre d'AGJE pour les Inuits

La souplesse du Cadre d’AGJE pour les Inuits est considérée comme une force qui permet aux Inuits de concevoir et de mettre en œuvre des solutions qui répondent à leurs besoins et à leurs priorités, et d’y investir. Bien que le transfert complet de l’AGJE aux communautés, aux organisations et aux gouvernements autochtones demeure l’objectif ultime du Canada, la mise en œuvre de cette politique reposait sur des idées irréalistes, particulièrement en ce qui a trait au temps requis pour réaliser ce transfert. La mise en œuvre du Cadre d’AGJE pour les Autochtones constitue un important exercice de gestion du changement.

Depuis 2017, le gouvernement du Canada a fait des investissements majeurs dans l'AGJEA et injecté des fonds supplémentaires pour atténuer les effets de la pandémie de COVID-19 et s'assurer que les centres d'AGJE pouvaient demeurer ouverts ou rouvrir en toute sécurité, que le personnel demeurait en poste ou, dans les cas des centres qui ne pouvaient pas rouvrir, que d'autres modèles de prestation de services étaient offerts (p. ex. visites à domicile virtuelles, trousses d'apprentissage à domicile, paniers alimentaires). Selon le dernier Énoncé économique de l'automne, le financement du Cadre d'AGJE pour les Inuits est maintenant permanent.

La mise en œuvre de l'orientation des Inuits en matière de financement de l'AGJE s'est avérée un succès largement soutenu par les organisations inuites de revendications territoriales et les organisations inuites. Les allocations de fonds pluriannuelles ont permis à EDSC d'appliquer plus efficacement l'orientation des Inuits en matière de financement sur une période de planification plus longue, et en faisant fond sur le Cadre d'AGJE pour les Inuits, de déterminer les secteurs prioritaires à soutenir. Pour les bénéficiaires inuits, le financement arrive maintenant en début d'exercice, les augmentations progressives annuelles sont claires et le financement pluriannuel a permis une planification à long terme (p. ex. pour soutenir le développement d'infrastructures exigeant en investissements et à long terme).

Un problème majeur a été la confirmation tardive du financement de l'AGJEA pour l'exercice financier 2023 à 2024 et par la suite. Des répondants se sont dits préoccupés du temps qu'EDSC a mis pour confirmer ces allocations. Au cours de l'exercice financier 2022 à 2023, une grande partie du temps de réunion du Groupe de travail sur le développement de la petite enfance chez les Inuits a été consacrée à ce sujet, ce qui signifie que les enjeux prioritaires - comme les infrastructures et la gouvernance des garderies - ne recevaient pas l'attention nécessaire. Selon plusieurs organisations inuites de revendications territoriales, la préparation de plans opérationnels pour les années à venir a également été retardée parce que la confirmation officielle du financement par le gouvernement du Canada s'est fait attendre. L'Inuit Tapiriit Kanatami affirme que le financement pour l'exercice financier 2023 à 2024 et les années suivantes est maintenant confirmé et que cette information a été transmise aux organisations inuites de revendications territoriales.

L’Inuit Tapiriit Kanatami, les organisations inuites de revendications territoriales et d’autres organisations inuites considèrent comme un succès la simplification du financement de l’AGJE prévue dans le Cadre d’AGJE pour les Inuits. Fait important, en respectant ces engagements, EDSC et Service Canada sont maintenant considérés par l’Inuit Tapiriit Kanatami, les organisations inuites de revendications territoriales et d’autres organisations inuites comme de véritables partenaires qui sont à l’écoute et qui font tout ce qui est possible pour améliorer la situation.

Bien qu'il y ait eu un investissement substantiel dans l'AGJEA, le versement de ce financement s'est avéré problématique. Par le passé, l'affectation des fonds par le gouvernement du Canada aux organisations et aux gouvernements autochtones a toujours été difficile et elle a fait l'objet de nombreux rapports du Bureau du vérificateur général du Canada. Le financement de l'AGJE n'a pas fait exception. Le processus connexe est assez simple théoriquement. Les dirigeants inuits déterminent les allocations de fonds pour l'AGJE, et les signataires d'ententes de financement préparent des plans d'utilisation des fonds. Service Canada reçoit ensuite la directive de transférer des fonds aux bénéficiaires. Périodiquement, les bénéficiaires fournissent des rapports financiers et non financiers relativement à l'entente de financement. Le principal problème a été l'approche de financement, c'est-à-dire l'utilisation des accords de contribution en vigueur, qui forcent l'adhésion à un style de gestion axé sur les projets avec les contrôles connexes, dont des restrictions sur le transfert des fonds entre les postes budgétaires, l'obligation de produire des rapports financiers et non financiers détaillés et le report difficile de fonds non utilisés d'un exercice à l'autre.

Au début, les dirigeants inuits ont exhorté le gouvernement du Canada à simplifier les ententes de financement de l'AGJE, à réduire le fardeau administratif imposé aux bénéficiairesFootnote 44 et à respecter le droit des Inuits à l'autodétermination. Bien que plusieurs enveloppes de financement soient prévues pour les programmes déjà existants, les dirigeants inuits n'ont pas voulu les éliminer. Ils préfèrent adopter une approche globale de regroupement des ressources et réduction des exigences redditionnelles et administratives. Le financement accordé dans le cadre du Budget 2017 qui a permis de lancer l'Initiative de transformation de l'AGJEA serait à l'origine de la simplification des ententes de financement, sous l'influence de tous les groupes autochtones fondés sur les distinctions.

Les répondants du gouvernement du Canada ont fait remarquer que la transition vers un programme de financement unifié regroupant toutes les sources de financement, y compris le PAPACUN et l'ISGPNI, et prenant la forme de subventions a été difficile parce que seul RCAANC peut accorder des subventions. Cela signifie que les partenaires fédéraux, y compris EDSC, doivent transférer chaque année des fonds à RCAANC qui prépare ensuite l'entente de subvention. Pour ce faire, l'étape initiale consistait à regrouper les volets de financement dans une seule entente et à exiger des bénéficiaires seulement un rapport annuel et un ensemble de données financières qui, une fois reçus par le gouvernement du Canada, sont distribués aux bailleurs de fonds fédéraux concernés. La prochaine étape consiste à intégrer les volets de financement à une entente horizontale sous forme de poste budgétaire unique pour l'AGJE.

La simplification du financement de l'AGJE est une réussite évidente, alors qu'elle a longtemps été perçue comme un problème insurmontable. Des ententes de financement simplifiées ont été élaborées pour les 3 organisations inuites de revendications territoriales (Tableau 16). L'entente distincte avec l'Inuvialuit Regional Corporation comprenait deux ententes de financement distinctes, avec un ensemble commun d'indicateurs de rendement clés, ainsi qu'un plan et un rapport annuels pour les deux. Une entente unique a mené à une entente de financement (approche privilégiée pour les signataires de traité) avec le gouvernement du Nunavut, qui est une région inuite autonome. À partir de l'exercice financier 2021 à 2022, le financement de l'ASPC pour l'Administration régionale Kativik a été versé dans le cadre d'une entente de financement de RCAANC en reconnaissance du statut d'autonomie gouvernementale, conformément à la Convention de la Baie James. Les deux bénéficiaires doivent présenter un rapport annuel (qui comprend un plan annuel) et des états financiers vérifiés, mais ils ne sont pas tenus de rendre compte des indicateurs de rendement clés.

Bien que tous les gouvernements inuits soient bien placés pour adopter cette approche de financement plus holistique, l'un des enjeux auxquels le gouvernement du Canada est confronté, comme il est mentionné à la section Mesure dans laquelle le Cadre d'AGJE pour les Inuits est exécuté efficacement, concerne la méconnaissance par les fonctionnaires fédéraux affectés à l'AGJE des 4 ententes sur les revendications territoriales, des pouvoirs et des processus fédéraux d'acheminement du financement aux régions inuites relativement à ces ententes et des approches permettant la collaboration intergouvernementale à l'échelle fédérale et avec d'autres ordres de gouvernement.

La simplification du financement de l'AGJE a présenté un autre avantage important.

Ces approches de financement novatrices ont permis de réduire considérablement le fardeau administratif et redditionnel qui pèse sur les bénéficiaires inuits et de leur donner plus de latitude afin qu’ils puissent utiliser les fonds de la manière et au moment qu’ils auront choisi. Toutefois, d’autres bénéficiaires du financement de l’AGJE, comme les centres de la petite enfance, doivent encore composer avec un fardeau administratif considérable.

Les répondants d'organisations inuites de revendications territoriales et d'autres organisations inuites ont fait état d'un changement complet de l'attitude du personnel d'EDSC et de Service Canada, qui se comporte maintenant comme un véritable partenaire qui est à l'écoute et, surtout, qui respecte ses engagements.

Les avantages de ces approches de financement novatrices ont atténué le fardeau administratif et redditionnel qui pèse sur les bénéficiaires, qui jouissent maintenant d'une plus grande latitude afin qu'ils puissent utiliser les fonds de la manière et au moment qu'ils auront choisi. Au départ, EDSC aurait fait face à une certaine résistance du système fédéral, mais les partenaires fédéraux comprennent maintenant les raisons pour lesquelles ces approches sont avantageuses pour les bénéficiaires inuits et la prestation des services d'AGJE, à tel point qu'elles seront proposées à d'autres groupes de distinction.

Néanmoins, les répondants reconnaissent que même si les exigences administratives et redditionnelles ont été réduites pour les signataires d'ententes de financement de l'AGJE grâce à la simplification de ces ententes, ce fardeau demeure considérable pour les centres de la petite enfance. Cette différence s'explique par le fait que chaque centre de la petite enfance peut compter de multiples ententes de contribution et sources de financement assorties d'exigences différentes en matière d'établissement de rapports. Le PAQ d'EDSC axé sur les propositions et le volet Petits projets d'apprentissage et de garde de jeunes enfants dans le cadre du Fonds pour l'accessibilité ont fait l'objet de critiques similaires.

Tableau 16 : Progrès dans la simplification des ententes de financement de l’AGJE
Organisme Avant la simplification Après la simplification Composantes de financement dans les ententes simplifiées
Inuvialuit Regional Corporation Entente avec l'Inuvialuit Regional Corporation sur le Programme de formation pour les compétences et l'emploi destiné aux Autochtones administrée par EDSC Entente avec l'Inuvialuit Regional Corporation sur le PAPACUN administrée par l'ASPC Entente distincte avec l'Inuvialuit Regional Corporation sur l'AGJE administrée par EDSC AGJEA-ISGPNI Transformation de l'AGJEA AGJEA-PAPACUN
Administration régionale Kativik Entente de transfert avec l'Administration régionale Kativik sur le Programme de formation pour les compétences et l'emploi destiné aux Autochtones administrée par EDSC Entente de subvention avec l'Administration régionale Kativik administrée par RCAANC (ébauche de mars 2023) Programme de formation pour les compétences et l'emploi destiné aux Autochtones - soutien général au développement économique des collectivités AGJEA-ISGPNI Transformation de l'AGJEA AGJEA-PAPACUN
Gouvernement du Nunatsiavut Entente sur le Programme de formation pour les compétences et l'emploi destiné aux Autochtones du gouvernement du Nunatsiavut administrée par EDSC Entente de financement avec le gouvernement du Nunavut administrée par RCAANC Approvisionnement en eau et traitement des eaux usées Programme de formation pour les compétences et l'emploi destiné aux Autochtones, AGJEA ISGPNI Ventilation Logement des Inuits Infrastructure (ICIF) Infrastructure (processus financier collaboratif) Services de santé aux Premières Nations et aux Inuits (DGSPNI) Amélioration du Programme des services de santé non assurés (SSNA)

Mesure dans laquelle le Cadre d’AGJE pour les Inuits est régi efficacement

Des fonds ont été versés à l’Inuit Tapiriit Kanatami, aux organisations inuites de revendications territoriales et aux associations inuites régionales pour soutenir leur gouvernance. Les résultats divergent, et les niveaux de financement pour une gouvernance de base semblent insuffisants. L’Inuit Tapiriit Kanatami a joué un important rôle de défense des intérêts auprès du gouvernement du Canada. Il est toutefois possible d’accroître le rôle de l’Inuit Tapiriit Kanatami à titre de responsable du Groupe de travail sur le développement de la petite enfance chez les Inuits. En tant que groupe de travail national, le Groupe de travail sur le développement de la petite enfance chez les Inuits a la possibilité de se montrer plus stratégique et de formuler des recommandations au Comité national inuit sur la santé et au conseil d’administration de l’Inuit Tapiriit Kanatami afin de changer les systèmes en amont à l’échelle de l’Inuit Nunangat et des régions. Il est également possible d’améliorer la collaboration entre les organisations inuites de revendications territoriales et les gouvernements provinciaux et territoriaux afin que le système d’AGJE reflète mieux les besoins et les aspirations des Inuits.

Le conseil d'administration de l'Inuit Tapiriit Kanatami Board et le Comité national inuit sur la santé sont largement considérés comme des structures utiles pour faire progresser l'autodétermination des Inuits et la prise de décisions par les Inuits. Les répondants considéraient comme essentiel le rôle de défense des intérêts de l'Inuit Tapiriit Kanatami et ont confirmé l'importance de ses efforts à cet égard, avec un financement fédéral de 63,5 millions de dollars depuis 2017 (dont 8,69 millions de dollars uniquement pour les partenariats et la gouvernance). Toutefois, certains répondants ont vu une occasion pour l'Inuit Tapiriit Kanatami d'accentuer son rôle de responsable du Groupe de travail sur le développement de la petite enfance chez les Inuits (rôle plus stratégique qu'opérationnel).

En tant que plateforme qui apporte une cohésion aux régions inuites en matière d'AGJE et qui représente la voix des Inuits, le modèle du Groupe de travail sur le développement de la petite enfance chez les Inuits est largement considéré comme un succès, comme en témoigne la présentation faite par le groupe de travail durant le processus de concertation du Cadre d'AGJEA. Le Groupe de travail d'aujourd'hui est vu comme une version améliorée de sa première mouture en ce qui a trait à la représentation (y compris la participation d'EDSC) et à la capacité. Toutefois, il est également mentionné que le Groupe de travail dépend de la capacité des organisations inuites de revendications territoriales et des autres organisations inuites, ainsi que des connaissances, des compétences et de l'expérience de chacun de ses membres. Bien que les répondants aient reconnu l'expertise solide et concrète en matière d'AGJE des membres du Groupe de travail sur le développement de la petite enfance chez les Inuits, certains considèrent cette expertise comme une arme à double tranchant, car le Groupe de travail a tendance à se concentrer sur les questions opérationnelles à l'échelle régionale au détriment d'importants enjeux stratégiques qui touchent l'ensemble de l'Inuit Nunangat. Cela aurait amené certains membres à remettre en question la pertinence d'assister aux réunions du groupe de travail si les sujets d'intérêt national n'y sont pas abordés.

Selon certains, le Groupe de travail sur le développement des jeunes enfants inuits et ses membres devraient plutôt agir à titre de conseillers stratégiques auprès du conseil d'administration de l'Inuit Tapiriit Kanatami et du Comité national inuit sur la santé en ce qui a trait à la création du système d'AGJEA dans l'ensemble de l'Inuit Nunangat. Ainsi, ils contribueraient aux changements de système en amont par la mise en œuvre des politiques, des priorités et des projets de l'Inuit Nunangat, ainsi qu'à la détermination et à la communication de pratiques exemplaires à titre d'experts. Certains répondants ont toutefois affirmé que le Groupe de travail sur le développement de la petite enfance chez les Inuits est le mieux placé pour diriger l'élaboration et la gestion d'un plan de mise en œuvre du Cadre d'AGJE pour les Inuits, examiner régulièrement le Cadre et sa mise en œuvre, améliorer la collaboration avec les partenaires du système et exploiter les programmes connexes pour faire progresser le CadreFootnote 45,Footnote 46.

Le Secrétariat de l'AGJEA a fait l'objet d'un examen minutieux de la part de certains répondants d'organisations inuites de revendications territoriales et d'autres organisations inuites, car il va à l'encontre du principe d'autodétermination du Cadre d'AGJE pour les Inuits, étant donné qu'il n'a pas de personnel inuit et qu'il n'est pas présent dans l'Inuit Nunangat.

État de la mesure du rendement du Cadre d'AGJE pour les Inuits

L’amélioration continue de la mesure du rendement du Cadre d’AGJE pour les Inuits est une grande priorité. Un cadre de mesure du rendement est un outil clé pour aider à clarifier et à communiquer les résultats et les cibles escomptés du programme, et il est essentiel à la planification et à la prise de décisions, à la surveillance et à la reddition de comptes, ainsi qu’à la responsabilisation. À ce jour, EDSC a élaboré un petit nombre d’indicateurs de rendement provisoires sans l’apport d’organisations inuites. Il convient maintenant de revoir ces indicateurs afin de disposer de plus de renseignements sur les progrès réalisés quant aux résultats escomptés du Cadre d’AGJEA.

La mesure du rendement constitue une importante préoccupation, comme l'ont reconnu de nombreux répondants interrogés dans le cadre de la présente évaluation. Pour satisfaire aux exigences de responsabilisation du Secrétariat du Conseil du Trésor du Canada et déterminer si les dépenses du Cadre d'AGJEA produisent les résultats escomptés, l'Inuit Tapiriit Kanatami a accepté de rendre compte de 8 indicateurs de rendement élaborés par EDSC sans la participation des Inuits. Les rapports sur ces indicateurs sont considérés comme provisoires, jusqu'à ce qu'un cadre de mesure du rendement plus complet puisse être élaboré. EDSC a l'intention d'élaborer conjointement des cadres distincts de mesure du rendement avec chacun des groupes de distinction autochtones. Le Secrétariat du Conseil du Trésor exige que cela soit terminé d'ici mars 2025.

L'objectif de l'élaboration d'indicateurs provisoires de l'AGJE était de sélectionner des indicateurs en fonction des données déjà recueillies par SAC (ISGPNI) et l'ASPC (PAPACUN), sans imposer un nouveau fardeau redditionnel aux bénéficiaires. Toutefois, les différences dans les données recueillies par SAC et l'ASPC font en sorte qu'il est difficile de comparer le PAPACUN et l'ISGPNI. Par exemple, le PAPACUN fait le suivi du nombre de places disponibles en centres de la petite enfance, tandis que l'ISGPNI fait uniquement le suivi du nombre de places comblées. De même, l'indicateur provisoire du nombre d'enfants inscrits sur les listes d'attente ne s'applique qu'au PAPACUN. Cela signifie que l'information recueillie relativement à ces indicateurs provisoires ne permet pas de produire des rapports exhaustifs ni de savoir dans une moindre mesure si le financement de l'AGJE génère les résultats escomptés.

La disponibilité de l’information et des données en soutien au processus décisionnel et redditionnel est un point à améliorer. Ni EDSC ni l’Inuit Tapiriit Kanatami, ni les organisations inuites de revendications territoriales n’étaient en mesure de fournir des ententes de financement, des propositions, des plans et des rapports financiers et non financiers aux fins de la présente évaluation. La simplification des ententes de financement et le passage à des ententes pluriannuelles et à certaines subventions font en sorte que les exigences en matière d’établissement de rapports ont été réduites, voire largement éliminées. Sur les 8 bénéficiaires de financement inuits, seulement 3 ont fourni des renseignements sur certains indicateurs provisoires. La capacité contribue à la qualité de la surveillance et de la production de rapports.

Il a été difficile de produire des rapports sur les 8 indicateurs de rendement de l'AGJE. Sur les 8 organisations inuites qui reçoivent des fonds du Cadre d'AGJE pour les Inuits, seulement 3 ont fourni des données à EDSC. Plusieurs facteurs expliquent cette situation. Les rapports annuels de certains bénéficiaires ne fournissent qu'une description des activités d'AGJE terminées. Certaines ententes de financement sont fondées sur un cycle quinquennal, éliminant la nécessité de produire des rapports annuels, tandis que celles qui sont fondées sur des subventions ont des exigences redditionnelles minimales.

L'équipe d'évaluation a eu beaucoup de difficulté à obtenir des renseignements financiers et non financiers sur les initiatives financées dans l'Inuit Nunangat, de sorte qu'il n'a pas été possible de brosser un portrait complet de ce qui était prévu, de ce qui a été accompli, des effets et des fonds utilisés. Il est possible de s'assurer que le Groupe de travail sur le développement de la petite enfance chez les Inuits dispose de l'information requise (p. ex. répercussions du Cadre d'AGJE pour les Inuits) pour assumer son rôle d'organe consultatif stratégique auprès du conseil d'administration de l'Inuit Tapiriit Kanatami et du Comité national inuit sur la santé, et pour favoriser les changements de système en amont.

Les répondants d'EDSC ont souligné que des améliorations à la collecte de données sont prévues pour le Cadre d'AGJE pour les Autochtones (p. ex. nouveaux modèles de rapport), mais que des investissements dans la surveillance, l'apprentissage et l'intendance de données sont également nécessaires. Les répondants d'organisations inuites de revendications territoriales et d'autres organisations inuites ont également affirmé que la capacité interne était problématique à cet égard.

Étant donné que les signataires d'entente soumettent des rapports directement au gouvernement du Canada, l'Inuit Tapiriit Kanatami ne peut consulter les données sur l'AGJE pour les Inuits, ce qui mine sa fonction principale de défense des intérêts des régions inuites et de soutien. Sur une note positive, les organisations inuites des revendications territoriales n'ont pas signalé de problèmes quant à la disponibilité de l'information pour éclairer la prise de décisions, et les signataires d'entente font le suivi de l'information qu'ils estiment nécessaire. Plusieurs répondants inuits et fédéraux ont proposé une occasion d'amélioration, soit la nécessité de recueillir des renseignements démontrant l'incidence du Cadre d'AGJE pour les Inuits.

EDSC souligne que l'élaboration conjointe d'un cadre de mesure du rendement du Cadre d'AGJE pour les Inuits constitue une priorité. Pour mener à bien cet exercice, il faudra établir un plan et les coûts pour la collecte, la conservation et l'analyse de données et la production de rapports connexes. Une fois en place, cela devrait corriger bon nombre des lacunes susmentionnées, à condition qu'une capacité adéquate soit établie et maintenue.

Efficacité : progrès relatifs aux activités et aux extrants

L'un des problèmes rencontrés durant l'évaluation touchait la disponibilité de l'information des signataires d'entente pour pouvoir comparer les données réelles aux activités et aux dépenses prévues. Des données non scientifiques dénotent des progrès inégaux dans l'Inuit Nunangat et laissent croire qu'il y a encore beaucoup de travail à faire. Cela n'est pas surprenant étant donné que le Cadre représente un changement transformateur dans la conception, l'élaboration et la prestation des programmes d'AGJE pour les Inuits, et que la pandémie de COVID-19 a grandement nui aux premières années de mise en œuvre.

Les progrès réalisés dans chacune des régions inuites en ce qui concerne la mise en œuvre des activités prévues au cours des premières années du Cadre d'AGJE pour les Inuits sont présentés ci-dessous et assortis des principaux problèmes rencontrés et des leçons retenues. Comme il est indiqué à la section État de la mesure du rendement du Cadre d'AGJE pour les Inuits, le manque de renseignements financiers et non financiers dans le cadre de la présente évaluation a empêché de brosser le moindre portrait des initiatives financées dans l'Inuit Nunangat, de ce qui était prévu, de ce qui a été accompli, des investissements prévus, des fonds utilisés et de leur incidence.

Inuvialuit Regional Corporation

L'Inuvialuit Regional Corporation offre une gamme de programmes et de services d'AGJE dans le cadre de l'Initiative d'AGJE pour les Autochtones (qui comprend l'ISGPNI et l'AGJE pour les Inuits). Les activités soutenues touchent les salaires et les coûts connexes pour fournir une rémunération complète et partielle aux employés des centres de la petite enfance; les coûts annuels et mensuels d'exploitation d'immeubles; la formation visant à renforcer les compétences du personnel et sa capacité à fournir des services complets aux enfants et aux parents qui ont accès au programme; les fournitures de bureau, le mobilier et le matériel du programme pour les activités quotidiennes; l'achat d'un bâtiment préfabriqué; l'aide aux Inuits en milieu urbain pour les frais de garde d'enfants; et les coûts d'exploitation de la Children First Society.

L'Inuvialuit Regional Corporation offre également des programmes d'éducation préscolaire par l'intermédiaire du PAPACUN. Les activités soutenues visent les salaires et les coûts connexes pour les employés du Programme d'aide préscolaire aux Autochtones, les coûts annuels et mensuels d'exploitation de l'immeuble, ainsi que le matériel du programme, les fournitures de bureau et les suppléments nutritifs.

Les activités de partenariat et de gouvernance en matière d'AGJE de l'Inuvialuit Regional Corporation comprennent la mobilisation d'orthophonistes et d'ergothérapeutes, en particulier pour couvrir les frais de déplacement des spécialistes afin qu'ils offrent au personnel une formation sur le langage, la motricité fine et le développement des enfants; les coûts de maintenance annuelle des technologies utilisées dans les centres de la petite enfance de l'Inuvialuit Regional Corporation; et le soutien à l'évaluation des programmes d'AGJE, particulièrement en ce qui a trait aux frais de déplacement.

Nunavut Tunngavik Incorporated

Nunavut Tunngavik Incorporated dirige les travaux d'AGJE pour les Inuits au Nunavut. Il coordonne ses efforts en collaboration avec les organisations inuites territoriales et régionales et avec des intervenants comme la division de l'AGJE du gouvernement du Nunavut, le Collège de l'Arctique du Nunavut et les organisations régionales de développement économique. Nunavut Tunngavik Incorporate préside le comité Inunnguinirmut, un groupe de travail unissant ces organisations afin de coordonner et d'harmoniser les activités d'AGJEA au Nunavut. Le ministère du Développement culturel et social de l'organisation compte un poste de conseiller en politiques sur le mieux-être de la petite enfance.

Kakivak Association

La Kakivak Association est un organisme de développement économique communautaire situé à Iqaluit au service de 13 collectivités de la région de Qikiqtani (Baffin). Actuellement, la Kakivak Association finance 27 garderies, qui comptent un total de 196 employés et 626 places en centre de la petite enfance agréé (498 places pour les enfants d'âge préscolaire et les tout-petits, et 128 places pour les nourrissons).

Avant l'instauration du financement de l'AGJEA, la Kakivak Association a reçu du financement de l'ISGPNI pendant plus de 20 ans (1,5 million de dollars par année). Ce financement a servi à subventionner le coût quotidien des services de garde pour les parents, à accorder des subventions salariales au personnel des centres de la petite enfance et à fournir des fonds pour le fonctionnement et l'entretien des installations. Grâce à l'ajout du financement de l'AGJEA à compter de l'exercice financier 2018 à 2019 (2,7 millions de dollars par année), la Kakivak Association a pu contribuer financièrement à la rénovation du centre de la petite enfance de la baie de l'Arctique, qui était fermé depuis plusieurs années.

Le nombre de centres de la petite enfance soutenus par la Kakivak Association a augmenté au fil des ans, tout comme le nombre de places et de travailleurs en garderie (il est à noter qu'aucune donnée quantitative sur ces mesures n'a été fournie dans les rapports annuels). La Kakivak Association a aussi pu fournir de nouveaux services aux centres de la petite enfance, dont du soutien technique (p. ex. services de tenue de livres).

Il demeure urgent d'accroître la capacité d'AGJE, tant pour créer de nouveaux centres que pour créer plus de places et pour pallier la pénurie d'éducateurs et éducatrices de la petite enfance. Certaines collectivités n'ont pas de centres de la petite enfance agréés. Par conséquent, plus de 1 000 enfants sont inscrits sur la liste d'attente de la région. L'un des facteurs qui nuisent à la construction de nouveaux centres de la petite enfance est la nécessité pour les collectivités d'enclencher le processus et de soumettre des demandes de financement et leur incapacité à le faire. En ce qui concerne l'offre d'éducateurs et éducatrices de la petite enfance, le Collège de l'Arctique du Nunavut offre une formation en éducation de la petite enfance, mais l'établissement doit accroître sa capacité.

Vu l'instauration de services de garde à 10 $ par jour en 2022 par le gouvernement du Nunavut, la Kakivak Association prévoit réaffecter des fonds précédemment utilisés pour subventionner les parents afin de répondre à d'autres besoins urgents en matière de garde d'enfants. La Kakivak Association a également transféré des fonds à la Qikiqtani Inuit Association pour soutenir le programme Ipitiki, qui offre des activités d'alphabétisation familiale et de formation en gouvernance aux membres des conseils d'administration des centres de la petite enfance. La Qikiqtani Inuit Association rapporte que la formation sur la gouvernance a été bien reçue dans les collectivités. Bien que cette formation ait été donnée avant la pandémie, elle a dû être suspendue.

Kitikmeot Inuit Association

La Kitikmeot Inuit Association représente les Inuits de Kitikmeot, une région du Nunavut. L'objectif de l'association est de soutenir les Inuits de Kitikmeot en leur offrant plus de possibilités d'éducation, d'emploi et d'affaires. L'un de ses objectifs relativement au Cadre d'AGJE pour les Inuits est d'accroître l'accès des familles à des programmes d'AGJE et de mieux-être adaptés à la culture inuite dans la région. La Kitikmeot Inuit Association a affirmé qu'elle avait commencé à travailler sur cet objectif, mais qu'il avait été difficile de tenir des discussions avec les organismes locaux pendant la pandémie, même à la fin de 2022, lorsque la pandémie de COVID-19 s'est dissipée. Le nombre de places en centre de la petite enfance agréé n'a pas encore augmenté. L'élaboration de programmes et d'outils linguistiques n'avait pas commencé non plus. Des formations ont été données, notamment sur la gouvernance de conseil d'administration. Certaines des priorités à court terme consistent à mobiliser les collectivités pour prioriser les besoins en matière d'AGJE; à accroître l'utilisation des places en centre de la petite enfance en aidant les établissements à promouvoir leurs services dans la collectivité; à maintenir en poste le personnel en augmentant les salaires de 2 $ l'heure; à accroître la formation annuelle du personnel; et à améliorer les programmes d'AGJE adaptés à la culture et au développement des enfants.

La Kitikmeot Inuit Association a connu toutes sortes de difficultés sur le plan de l'engagement et de l'intérêt des groupes communautaires; de la pénurie d'éducateurs et éducatrices de la petite enfance qualifiés; de l'insuffisance des possibilités de formation et des salaires; et du faible taux de participation des parents au conseil d'administration des centres de la petite enfance. L'abordabilité est un problème de longue date qui devrait toutefois être résolu grâce à l'introduction de services de garde à 10 $ par jour au Nunavut en 2023.

Kivalliq Inuit Association

La Kivalliq Inuit Association défend les intérêts de tous les Inuits vivant dans la région de Kivalliq, agit à titre de groupe de lobbying et administre et supervise les dispositions de l'Accord sur les revendications territoriales du Nunavut qui s'appliquent à la région.

Administration régionale Kativik

L'Administration régionale Kativik représente la majeure partie de la région du Nunavik au Québec, y compris l'ensemble du territoire situé au nord du 55e parallèle. Il y a un centre de la petite enfance agréé dans chacun des 14 villages nordiques de la régionFootnote 47. L'Administration régionale Kativik est financée par le Québec (50 %) et le gouvernement du Canada (25 %). Son mandat consiste notamment à offrir une grande variété de services, dont des services de garde. La direction de l'Emploi durable est responsable des services de garde et de la réglementation des centres de la petite enfance, entre autres. Le financement des services de garde est majoritairement assuré par Québec.

En 2022, l'Administration régionale Kativik a instauré une nouvelle échelle salariale pour les travailleurs des centres de la petite enfance, qui comprend une augmentation du salaire régulier et l'instauration de rajustements selon les frais de déplacement et le coût de la vie. Chaque travailleur reçoit également une prime de 5 000 $ à la fin de chaque année. Le Québec finance les salaires dans les centres de la petite enfance, et les fonds du Cadre d'AGJE pour les Inuits permettent de fournir un supplément salarial pour les frais de déplacement et le coût de la vie. Pour ce qui est du recrutement et du maintien en poste d'éducateurs et éducatrices de la petite enfance, l'effet de cet ajustement salarial ne se fait pas encore sentir au Nunavik.

Au total, 93 nouvelles places en centre de la petite enfance seront créées à Kuujjuaq au cours de l'exercice financier 2023 à 2024. Le financement de la construction a été assuré par Québec.

Les fonds du Cadre d'AGJE pour les Inuits sont affectés à l'inspection des centres de la petite enfance et des terrains de jeu. C'est ainsi que sont déterminés les besoins en matière de nouvelles constructions et de rénovations.

L'Administration régionale Kativik a récemment lancé un nouveau programme de formation en garde d'enfants financé par le PAPACUN.

Gouvernement du Nunatsiavut

Le Nunatsiavut englobe les terres de la région du règlement des Inuits du Labrador, y compris les collectivités de Nain, Hopedale, Rigolet, Makkovik et Postville. La région compte 5 centres de la petite enfance agréés. La direction de la Santé et du Développement social est responsable des programmes d'AGJE financés.

Au moment d'élaborer le Cadre d'AGJE pour les Inuits, le gouvernement du Nunavut a défini plusieurs objectifs pour l'AGJE, dont le renforcement de la capacité et le maintien en poste des éducateurs et éducatrices de la petite enfance; l'amélioration des installations des centres de la petite enfance (p. ex. amélioration de la configuration des locaux, nouveaux modules de terrain de jeu); et le soutien des programmes de préservation de la langue et de la culture. Des progrès sont réalisés sur plusieurs fronts, mais les besoins demeurent, comme il est mentionné ci-dessous.

Les cinq centres de la petite enfance comptent actuellement un total de 40 employés, mais le recrutement d'éducateurs et éducatrices de la petite enfance demeure difficile. Une nouvelle grille salariale pour les éducateurs et les éducatrices de la petite enfance a été annoncée en janvier 2023 pour remédier à cette situation. En 2020, une formation a été offerte à 20 éducateurs et éducatrices de la petite enfance de niveau 1 et 2, en partenariat avec le Collège de l'Atlantique Nord.

Il y a toujours une liste d'attente même si le nombre de places en centre de la petite enfance est passé à 123. Le besoin d'un programme de soins aux nourrissons (jusqu'à 18 mois) est urgent au Nunatsiavut. Les services de garde à longueur d'année ont été instaurés en 2022, mais 4 centres sur 5 demeurent toujours fermés pendant les mois d'été. De plus en plus d'Inuits quittent les petites collectivités pour s'installer à Happy Valley-Goose Bay, qui se trouve à l'extérieur de la zone de règlement, et il faut aussi offrir des services de garde d'enfants aux Inuits vivant en milieu urbain.

Les infrastructures ont été améliorées (nouveaux modules de terrain de jeu) dans deux des centres de la petite enfance de Rigolet et de Postville. L'étude de cas du centre de la petite enfance Pigutsavik de Nain révèle une capacité insuffisante pour le groupe préscolaire (enfants de 3 à 5 ans) et le besoin de nouveaux modules de terrain de jeu.

Le personnel des centres de la petite enfance du Nunatsiavut souhaite recevoir une formation culturelle et des ressources culturelles supplémentaires. Il est difficile pour les centres de la petite enfance d'offrir des services en inuktut; seulement 2 des 5 centres arrivent à le faire.

Enfin, il faut une capacité supplémentaire à l'échelle régionale (à la direction de la Santé et du Développement social) pour assurer la supervision quotidienne des centres.

Efficacité : progrès quant aux résultatsFootnote 48

Incidence sur l'accès

L’accès, mesuré par le nombre de places disponibles en centres de la petite enfance, demeure insuffisant. Dans certaines collectivités, les listes d’attente sont longues, tandis qu’ailleurs, les besoins semblent être comblés. Il est également largement reconnu que les besoins en matière d’AGJE des enfants et des familles inuits vivant en milieu urbain ne sont pas satisfaits. Puisque le Cadre vient être mis en œuvre, il est trop tôt pour s’attendre à une augmentation importante du nombre de places en centre de la petite enfance, et la pandémie a mis en veilleuse les efforts communautaires déployés pour améliorer les installations et les programmes d’AGJE. À l’avenir, il sera important de recueillir auprès de toutes les collectivités et de tous les centres de la petite enfance des données sur les indicateurs d’accès pertinents afin que le gouvernement du Canada, l’Inuit Tapiriit Kanatami, les organisations inuites de revendications territoriales et d’autres organisations inuites puissent surveiller les progrès et en rendre compte.

Dans le cadre de l'amélioration du système d'AGJE à l'échelle du Canada, le gouvernement du Canada s'est fixé comme objectif de créer 250 000 nouvelles places en centre de la petite enfance partout au pays d'ici mars 2026. L'un des objectifs du Cadre d'AGJE pour les Inuits est d'améliorer la qualité et l'accessibilité de l'AGJE en mettant l'accent sur le contenu culturel et linguistique. En ce qui concerne l'accès, l'un des indicateurs de rendement provisoires est le nombre de places disponibles en centre de la petite enfance. Les répondants ont souligné que l'augmentation du nombre de places en centre de la petite enfance ne suffit pas; ces places doivent être situées dans des environnements sains et sécuritaires qui offrent aux enfants une éducation adaptée sur le plan culturel.

Comme il est mentionné dans la section sur les considérations d'évaluation, puisque le Cadre vient être mis en œuvre, il est trop tôt pour s'attendre à une augmentation importante du nombre de places en centre de la petite enfance, compte tenu du temps requis pour évaluer les besoins dans les collectivités et planifier les nouvelles constructions. De plus, comme il est expliqué dans la section Répercussions de la pandémie de COVID-19, la crise sanitaire a interrompu les efforts déployés par les collectivités pour améliorer les établissements d'AGJE.

Au moment de l'évaluation, il n'y avait aucune donnée globale pour comparer les diverses mesures d'accès, comme le nombre de places en centre de la petite enfance, le nombre d'enfants inscrits sur les listes d'attente ou le nombre d'enfants bénéficiant de services d'AGJE. Cette situation a été exacerbée par l'absence de plans des organisations inuites de revendications territoriales et des autres organisations inuites pour faire le suivi des indicateurs d'accès et les comparer à des données de référence.

Des données non scientifiques laissent croire que certains progrès ont été réalisés pour mieux répondre aux besoins des collectivités inuites, mais des répondants ont mentionné que beaucoup d'entre elles continuent d'avoir des besoins urgents en matière de garde d'enfants. Des répondants de certaines organisations inuites de revendications territoriales ont affirmé que le nombre de places en centre de la petite enfance demeure insuffisant. Les listes d'attente pour les services de garde sont longues dans de nombreuses collectivités (p. ex. plus de 1 000 enfants dans une seule région) en raison d'un manque de ressources (p. ex. éducateurs et éducatrices de la petite enfance), alors que d'autres collectivités n'ont aucun centre de la petite enfance agréé. En revanche, les besoins en matière d'accès sont comblés dans d'autres collectivités. Il est toutefois largement reconnu que les besoins en matière d'AGJE des enfants et des familles inuits vivant en milieu urbain ne sont pas satisfaits (voir la section Pertinence : Harmonisation avec les besoins).

Ces répondants étaient généralement d'accord pour dire que les organisations inuites des revendications territoriales seraient mieux placées pour rendre compte de l'incidence du Cadre d'AGJE pour les Inuits sur les divers mécanismes d'accès, au fur et à mesure que d'autres améliorations sont apportées au système d'AGJE pour les Inuits.

Incidence sur l'abordabilité

Les services de garde d'enfant sont généralement considérés comme abordables pour les familles inuites. Les frais de garde d'enfants sont subventionnés dans certaines régions inuites depuis de nombreuses années. Dans le cadre des améliorations apportées au système d'AGJE à l'échelle du Canada, la plupart des provinces et territoires du Canada ont annoncé des réductions des frais de garde d'enfants ou ont déjà atteint un coût moyen de 10 $ par jour ou moins pour les services de garde accrédités. L'instauration de services de garde à 10 $ par jour dans l'Inuit Nunangat est un grand pas vers l'abordabilité de ce type de service pour les familles inuites.

Dans certaines régions inuites, les places en centre d'AGJE sont subventionnées depuis de nombreuses années, et les frais de garde sont très faibles, voire nuls, pour les parents. Par exemple, les services de garde sont abordables pour les parents du Nunatsiavut depuis de nombreuses années en raison d'une subvention provinciale. De même, Kakivak administre depuis la fin des années 1990 un programme de subventions parentales financé par l'ISGPNI dans la région de Qikiqtani.

En collaboration avec les provinces, les territoires et les partenaires autochtones, les services de garde abordables constituent un élément clé du plan fédéral de transformation du système d'AGJE partout au Canada. La plupart des provinces et territoires du Canada ont annoncé des réductions des frais de garde d'enfants ou ont déjà atteint un coût moyen de 10 $ par jour ou moins pour les services de garde accrédités. L'instauration de services de garde à 10 $ par jour dans l'Inuit Nunangat est un grand pas vers l'abordabilité de ce type de service pour les familles inuites.

Incidence sur la qualité

On se réjouit du fait que le financement fédéral contribue à l'amélioration des services d'AGJE pour les Inuits, mais le PAQ d'EDSC fondé sur un appel de propositions est critiqué parce qu'il va à l'encontre de la simplification des ententes de financement de l'AGJE et de la réduction des exigences en matière de rapports et d'autres exigences administratives, en plus d'empêcher l'élaboration d'un programme de financement pluriannuel qui permettrait une planification à long terme. Des efforts ont été déployés pour améliorer l'accès au perfectionnement professionnel, à la formation et à l'éducation en matière de garde d'enfants, pour régler les problèmes de recrutement et de maintien en poste des éducateurs et éducatrices de la petite enfance et pour élaborer des programmes de formation adaptés à la culture inuite, mais il reste beaucoup à faire.

La qualité du système d'AGJE pour les Inuits dépend des mesures de soutien au perfectionnement professionnel, à la formation et à l'éducation offertes aux éducateurs et éducatrices de la petite enfance, de l'élaboration et de la mise en œuvre de cadres, de normes et d'outils fondés sur des données probantes, ainsi que de l'élaboration et de l'application d'une grille salariale pour les éducateurs et éducatrices de la petite enfance. Aucune donnée ne permettait de vérifier si la qualité du système d'AGJE pour les Inuits s'est améliorée depuis l'instauration du Cadre d'AGJE pour les Inuits.

Au cours de la période d'évaluation, le PAQ d'EDSC a été lancé pour fournir un financement fondé sur des propositions visant l'élaboration et la promotion de pratiques exemplaires ou de modèles novateurs de programmes d'AGJE. Des collectivités, des gouvernements et des organisations autochtones ont examiné des propositions visant à améliorer l'AGJEA. La limite de financement est de 2 millions de dollars, et un projet peut durer jusqu'à 36 mois. Un seul appel de propositions a eu lieu à l'exercice financier 2020 à 2021, et un autre a été lancé à l'exercice financier 2022 à 2023. Le PAQ contribue à de nombreux aspects de la qualité de l'AGJEA, dont la gouvernance, la mesure du rendement, l'éducation et la formation, les règles et les procédures de délivrance de permis, et la mise en place d'outils et de formations pour le personnel de l'AGJEA qui intervient auprès d'enfants ayant des besoins spéciaux. Ce projet fondé sur une proposition a fait l'objet de critiques de la part de répondants inuits parce qu'il va à l'encontre de la simplification des ententes de financement de l'AGJE et de la réduction des exigences en matière de rapports et d'autres exigences administratives, en plus d'empêcher l'élaboration d'un programme de financement pluriannuel qui permettrait une planification à long terme. Les critiques du volet Petits projets d'apprentissage et de garde de jeunes enfants dans le cadre du Fonds pour l'accessibilité sont similaires.

Comme il est indiqué à la section Pertinence : Harmonisation avec les besoins, le Collège Aurora, le Collège de l'Arctique du Nunavut et le Collège de l'Atlantique Nord offrent des programmes souples et accessibles d'études collégiales et de certificat en éducation de la petite enfance, ainsi que des cours individuels. Bien que des efforts aient été déployés pour rendre le perfectionnement professionnel et la formation en éducation des enfants accessibles aux personnes intéressées, certains obstacles perdurent.

Pour faciliter le recrutement et le maintien en poste des éducateurs et des éducatrices de la petite enfance, certaines régions ont mis en œuvre de nouvelles grilles salariales, comme l'a récemment annoncé le gouvernement du Nunavut (voir la section Efficacité : progrès relatifs aux activités et aux extrants), et l'Administration régionale Kativik, au Nunavik.

La délivrance de permis et l'inspection des centres de la petite enfance demeurent un problème dans certaines régions inuites. C'est le cas, par exemple, de la RDI, où les centres de la petite enfance sont tenus de respecter des normes de santé et de sécurité qui ne tiennent pas compte du contexte opérationnel ou qui sont mésadaptées aux besoins culturels (voir la section Pertinence : Harmonisation avec les besoins).

Concernant d'autres aspects de la qualité, une amélioration de l'accès à des programmes de formation en inuktitut adaptés à la culture des Inuits a été constatée au cours de la période d'évaluation. Toutefois, l'un des principaux obstacles est l'accès à des personnes qui parlent couramment l'inuktut, la majorité étant des Aînés, et l'accès à la formation pour les professeurs de langues (voir la section Pertinence : Harmonisation avec les besoins).

Incidence sur l'inclusivité

L'inclusivité n'est pas abordée couramment, particulièrement en ce qui a trait aux aspects liés aux capacités physiques, psychologiques et développementales. Les régions inuites abordent la diversité de façon plus globale. Les politiques de la plupart des centres de la petite enfance de l'Inuit Nunangat priorisent les familles soutenues par les services de protection de l'enfance. Il s'agit d'un exemple de politiques et de procédures qui établissent un ordre de priorité pour l'inscription aux services de garde d'enfants. Dans l'Inuit Nunangat, les enfants non autochtones peuvent participer à des programmes d'AGJE, ce qui contribue à créer un environnement culturellement diversifié.

Un répondant a toutefois fait remarquer que la définition de l'inclusivité évolue dans le temps et que le but maintenant est de veiller à ce que tous les enfants et les familles aient accès à des services de garde universels.

L'inclusivité n'était pas une question soulevée par les répondants d'organisations inuites de revendications territoriales ou d'autres organisations inuites, particulièrement en ce qui concerne les capacités physiques, psychologiques et développementales. Des répondants du gouvernement du Canada ont fait remarquer que cet aspect de l'inclusivité était moins abordé par les Inuits que par les Premières Nations, et ils attribuent cette différence à la plus petite taille des collectivités inuites.

La diversité est toutefois prise en considération dans toutes les régions inuites. Un répondant a fait remarquer que les politiques de la majorité des centres de la petite enfance de l'Inuit Nunangat priorisent les familles soutenues par les services de protection de l'enfance. Il s'agit d'un exemple de politiques et de procédures de centres de la petite enfance qui peuvent établir un ordre de priorité pour l'inscription aux services de garde d'enfants.

Dans l'Inuit Nunangat, les enfants non inuits peuvent participer à des programmes d'AGJE, ce qui contribue à créer un environnement culturellement diversifié.

Répercussions de la pandémie de COVID-19

La pandémie de COVID-19 a eu une nette incidence sur la prestation des services d'AGJE dans l'Inuit Nunangat, et la plupart des centres de la petite enfance ont dû fermer leurs portes pendant plusieurs mois. Les signataires d'entente sur l'AGJEA et les centres de la petite enfance se sont adaptés rapidement et ont fait preuve d'innovation pour soutenir les enfants et les familles pendant cette période. Le financement d'urgence supplémentaire versé par le gouvernement du Canada durant la pandémie et la souplesse dans l'administration des ententes de contribution en vigueur pour l'AGJE ont été très utiles. La plupart des centres de la petite enfance ont repris leurs activités normales depuis le début de 2023, mais certains répondants ont souligné que la participation des collectivités à l'AGJE n'était pas revenue aux niveaux observés avant la pandémie.

La pandémie de COVID-19 a évidemment eu une incidence majeure sur la prestation des services d'AGJE dans l'Inuit Nunangat. En effet, elle a obligé la plupart des centres de la petite enfance à fermer leurs portes pendant plusieurs mois. Toutefois, les signataires d'ententes sur l'AGJEA et les centres de la petite enfance se sont rapidement adaptés pour offrir des services à domicile. Le financement d'urgence du gouvernement fédéral lié à la COVID-19 a permis d'atténuer les effets de la pandémie et de veiller à ce que les centres d'AGJE ne ferment pas ou puissent rouvrir en toute sécurité, à ce que le personnel demeure en poste ou à ce que les centres dans l'impossibilité de rouvrir leurs portes puissent adopter des modes de prestation de services différents.

Des répondants ont affirmé que les centres de la petite enfance se sont adaptés rapidement et qu'ils ont pris des mesures vraiment novatrices, notamment en concevant et en fournissant des trousses de garde à domicile. EDSC a également offert une certaine souplesse dans l'administration des ententes de contribution pour l'AGJE afin que les fonds puissent être réaffectés aux besoins urgents, comme l'achat de véhicules pour permettre la livraison à domicile des trousses de garde. Certaines organisations inuites (p. ex. la Kakivak Association) ont versé des primes aux éducateurs et aux éducatrices de la petite enfance qui travaillaient pendant les confinements. La pandémie a toutefois mis en lumière de graves problèmes d'infrastructure, dans la mauvaise ventilation des centres de la petite enfance. Le financement d'urgence lié à la COVID-19 a servi à acheter des purificateurs d'air pour les centres de la petite enfance.

Depuis la pandémie, certains centres de la petite enfance ont repris leurs activités normales, d'autres non, et certains établissements ont dû fermer leurs portes. De nombreux centres de la petite enfance manquent de personnel, font face à des problèmes de dotation généralisés et doivent composer avec d'autres employeurs qui offrent une rémunération et des avantages sociaux plus alléchants, comme les gouvernements territoriaux.

Certains répondants d'organisations inuites de revendications territoriales ont également fait remarquer que lorsque les centres de la petite enfance ont rouvert leurs portes, les parents étaient réticents à l'idée d'y renvoyer leurs enfants, et le taux de participation des collectivités aux services d'AGJE n'est pas revenu aux niveaux observés avant la pandémie (p. ex. bénévolat).

Conclusions et recommandations

Conclusions

Pertinence : harmonisation avec les besoins et les priorités

Le Cadre d'AGJE pour les Inuits est perçu comme un exemple à suivre; les attentes et les objectifs sont clairs, souples et évolutifs. Par conséquent, le Cadre d'AGJE pour les Inuits est aussi pertinent aujourd'hui qu'au moment de sa création et continuera de l'être à l'avenir. Sa pertinence ne fera qu'augmenter au fur et à mesure que les services d'AGJE gagneront en importance sur le plan des niveaux d'investissement et des efforts déployés par les gouvernements FPTA pour établir un système complet d'AGJE au Canada.

Il est estimé que le Cadre d'AGJE pour les Inuits brosse un portrait exact des besoins des enfants, des familles et des collectivités inuits dans les régions inuites et les centres urbains à l'extérieur de l'Inuit Nunangat. En outre, il reflète en grande partie les priorités des organisations inuites de revendications territoriales, des associations inuites régionales et de l'Inuit Tapiriit Kanatami. Cela est en grande partie attribuable à une vaste consultation et à la participation active des Inuits à l'élaboration du Cadre d'AGJEA.

Le Cadre d'AGJE pour les Inuits est un document directeur important qui a été largement utilisé à des fins de défense des intérêts. Pour le gouvernement du Canada, le Cadre d'AGJE pour les Inuits oriente la politique fédérale, qu'il a été approuvé par le Cabinet et les plus hautes sphères du gouvernement fédéral, qu'il est conforme à la politique sur l'Inuit Nunangat et qu'il façonne directement la mise en œuvre de l'Initiative de transformation de l'AGJE pour les Autochtones, qui à son tour soutient l'exécution du Cadre d'AGJEA. Il est aussi généralement perçu comme un guide utile pour les provinces et les territoires.

Le Cadre d'AGJE pour les Inuits, qui reflète la situation telle qu'elle était avant la pandémie de COVID-19, fera éventuellement l'objet d'une mise à jour durant son cycle de financement sur 10 ans. Un plan de mise en œuvre comprenant des mesures précises concernant l'Inuit Nunangat aidera à orienter le changement concerté des systèmes en amont. Il est urgent de répondre aux besoins des enfants et des familles inuits résidant à l'extérieur de l'Inuit Nunangat (priorité 8 du Cadre), et ce soutien bénéficierait d'une mesure nationale.

Efficacité : conception, prestation et gouvernance

Les Inuits se disent optimistes quant à l'ouverture du Canada à leur autodétermination. Le Cadre d'AGJE pour les Inuits et le modèle de partenariat connexe, ainsi que la table de concertation nationale inuite sur l'éducation préscolaire et les services de garde d'enfants, ont facilité la prise de décisions dirigées par les Inuits et fait progresser les priorités nationales et régionales avec le gouvernement du Canada. Cela a transformé la relation autrefois conflictuelle en un partenariat entre les Inuits et le Canada véritablement axé sur les intérêts.

Le transfert complet de l'AGJE aux communautés, aux organisations et aux gouvernements autochtones demeure l'objectif ultime déclaré du Canada; toutefois, la mise en œuvre de cette politique par le gouvernement fédéral reposait sur des idées irréalistes, particulièrement en ce qui a trait à la portée du transfert et au temps requis pour le réaliser, et l'étendue de cet important exercice de gestion du changement n'a pas été pleinement prise en compte. Néanmoins, pour l'instant, la souplesse du Cadre d'AGJE pour les Inuits permet aux Inuits de concevoir et de mettre en œuvre des solutions qui répondent à leurs besoins et à leurs priorités, et d'y investir. Cela donne également l'occasion aux Inuits et au Canada de mettre en œuvre des solutions pour régler les problèmes opérationnels (p. ex. gouvernance, responsabilisation) avant le transfert complet de l'AGJE.

D'importants progrès ont été réalisés pour réduire le fardeau administratif et redditionnel qui pèse sur les signataires d'entente inuits, assurer le financement à long terme et donner aux Inuits plus de latitude afin qu'ils puissent utiliser les fonds comme ils l'entendent et au moment où ils le jugent le plus opportun. Le financement permanent du Cadre d'AGJE pour les Inuits, auquel s'ajoutent une entente de 10 ans et la simplification des approches de financement de l'AGJE, procure la certitude nécessaire pour permettre aux signataires inuits de planifier à long terme. Vu que le gouvernement fédéral respecte ces engagements, les Inuits le considèrent comme un véritable partenaire.

Malgré les nouvelles ressources disponibles pour l'AGJEA et certains succès isolés, le changement des systèmes en amont n'a pas eu lieu. Il fallait s'y attendre, compte tenu du temps requis pour apporter les améliorations nécessaires et constater les effets. La plupart des besoins exprimés dans le Cadre d'AGJE pour les Inuits sont toujours présents, et les principaux enjeux sont le financement et la capacité. Le recrutement et le maintien en poste du personnel pour les fonctions de première ligne, d'administration et de direction demeurent un problème permanent dans l'Inuit Nunangat. Certains progrès ont été réalisés en matière d'augmentation du salaire et des avantages sociaux des éducateurs et éducatrices de la petite enfance, mais dans le contexte observé après la pandémie, de nombreux centres de la petite enfance éprouvent des difficultés de dotation, car d'autres employeurs offrent une rémunération et des avantages sociaux plus alléchants, et certains centres ont dû fermer leurs portes. L'embauche et le maintien en poste d'éducateurs et éducatrices de la petite enfance constituent un défi que connaissent bien les centres de la petite enfance de l'Inuit Nunangat et du reste du Canada. Bien que des efforts aient été déployés pour rendre le perfectionnement professionnel et la formation en éducation des enfants accessibles aux personnes intéressées à l'une de ces options, des obstacles répandus perdurent. L'accès à des programmes adaptés à la culture des Inuits continue d'être freiné par la rareté des personnes parlant couramment l'inuktut et le manque de formation pour professeurs de langue. La pénurie d'infrastructures communautaires est généralisée et perdure, particulièrement en ce qui a trait à la capacité des centres de la petite enfance (et des installations connexes, comme les terrains de jeu) et aux logements des éducateurs et éducatrices de la petite enfance. Ces problèmes subsistent dans l'Inuit Nunangat et méritent une intervention nationale continue.

Comme il a été mentionné précédemment, il est urgent de répondre aux besoins des enfants et des familles inuits résidant à l'extérieur de l'Inuit Nunangat en finançant des programmes d'AGJE pour les Inuits et des centres de ressources familiales dans les régions urbaines (priorité 8 du Cadre). Des répondants ont souligné que la tendance chez les Inuits à passer de petites collectivités à de plus grands centres urbains à l'extérieur de l'Inuit Nunangat s'accélère. En effet, Statistique Canada a rapporté que 15,3 % des Inuits vivaient dans un grand centre urbain en 2021, comparativement à 13 % en 2016Footnote 49. Bien que les organisations inuites de revendications territoriales aient commencé à élaborer un plan pour soutenir les Inuits vivant en milieu urbain, les répondants ont affirmé que la mise en œuvre de cette priorité a été difficile. L'un des enjeux est qu'il y a peu de représentants désignés pour les Inuits en milieu urbain, à l'exception de l'Inuit Tapiriit Kanatami et de Pauktuutit. Cette question mérite une intervention ciblée de la part du Groupe de travail sur le développement de la petite enfance chez les Inuits.

Efficacité : mesure du rendement

Mis à part des constats anecdotiques, il n'a pas été possible de déterminer avec exactitude si les dépenses associées au Cadre d'AGJE pour les Inuits ont favorisé le changement des systèmes en amont et permis de répondre aux besoins des enfants, des familles et des collectivités inuits. La disponibilité de l'information et des données pour soutenir la prise de décisions et de la responsabilisation, ainsi que l'élaboration d'un cadre de mesure du rendement de l'AGJE pour les Inuits et d'un plan de mise en œuvre pour orienter le changement des systèmes en amont sont des points à améliorer. Ainsi, le Groupe de travail sur le développement de la petite enfance chez les Inuits disposera des outils et des données probantes nécessaires pour assumer son rôle d'organe consultatif stratégique auprès du conseil d'administration de l'Inuit Tapiriit Kanatami et du Comité national inuit sur la santé, et pour favoriser les changements de système en amont.

La capacité contribue à la qualité de la surveillance et de la production de rapports. Un cadre de rendement stable pour clarifier davantage les intérêts, les attentes et les résultats exprimés dans le Cadre d'AGJE pour les Inuits, et surtout pour aider à caractériser le système d'AGJE en détail, serait utile, tout comme un investissement dans la surveillance, l'apprentissage et l'intendance des données. En ce qui concerne la gouvernance, il serait utile que le Groupe de travail sur le développement de la petite enfance chez les Inuits examine ces éléments en priorité.

Efficacité : progrès relatifs aux activités, aux extrants et aux résultats

Le Cadre d'AGJE pour les Inuits représente un changement transformateur en matière de conception, d'élaboration et de prestation de programmes d'AGJE pour les Inuits. Compte tenu de cette situation et du fait que la pandémie de COVID a grandement nui aux premières années de mise en œuvre, il n'est pas surprenant que les données tout à fait non scientifiques dénotent des progrès inégaux dans l'Inuit Nunangat et laissent croire qu'il y a encore beaucoup de travail à faire. Ce que la pandémie a mis en lumière, c'est la grande intégrité du système d'AGJE dans l'Inuit Nunangat, grâce à l'intervention rapide et à l'innovation réelle dont ont fait preuve les signataires d'ententes de soutien aux enfants et aux familles pendant cette période, soutien appuyé par un investissement d'urgence du gouvernement fédéral.

L'accès, qui est mesuré en fonction du nombre de places disponibles en centre de la petite enfance, demeure insuffisant. Puisque le Cadre vient d'être mis en œuvre, il est trop tôt pour s'attendre à une augmentation importante du nombre de places en centre de la petite enfance, particulièrement en raison de la pandémie, qui a mis en veilleuse les efforts communautaires déployés pour améliorer les installations et les programmes d'AGJE.

L'abordabilité est une réalisation majeure, et les familles considèrent généralement les services de garde d'enfant comme abordables; les frais sont subventionnés dans certaines régions inuites depuis de nombreuses années, et les services de garde à 10 $ par jour ont récemment été instaurés dans l'Inuit Nunangat.

Des efforts ont été déployés pour améliorer la qualité des services de garde par le perfectionnement professionnel, la formation et l'éducation, ainsi que pour accroître le recrutement et le maintien en poste des éducateurs et des éducatrices de la petite enfance et élaborer des programmes de formation adaptés à la culture inuite, mais il reste beaucoup à faire.

L'inclusivité a été prise en compte dans toutes les régions inuites; la majorité des centres de la petite enfance de l'Inuit Nunangat appliquent des politiques et des procédures qui établissent l'ordre de priorité des inscriptions aux services de garde. Toutefois, l'universalité de l'éducation de la petite enfance demeure nécessaire. Dans l'Inuit Nunangat, les enfants non inuits peuvent participer à des programmes d'AGJE, ce qui contribue à créer un environnement culturellement diversifié.

Au fur et à mesure que des améliorations sont apportées au système d'AGJE et que leurs effets se font ressentir, on peut s'attendre à ce que d'autres mesures soient prises pour améliorer l'accès, l'abordabilité, la qualité et l'inclusivité. À l'avenir, comme il a été mentionné précédemment, il sera important de resserrer les mécanismes de mesure du rendement et d'intendance des données afin que le gouvernement du Canada, l'Inuit Tapiriit Kanatami, les organisations inuites de revendications territoriales et d'autres organisations inuites - ainsi que le Groupe de travail sur le développement de la petite enfance chez les Inuits - puissent surveiller les progrès, apprendre et s'améliorer ensemble.

Recommandations

Les constatations et les conclusions de l'évaluation à mi-parcours ont mené aux recommandations ci-dessous, qui tiennent compte des points à améliorer au chapitre de la mise en œuvre du Cadre d'AGJE pour les Inuits. Ces recommandations visent à soutenir le Cadre d'AGJE pour les Inuits, qui n'en est plus à ses premières années et qui se dirige vers une plus grande stabilité. Elles s'inspirent des bons coups et des leçons retenues et fournissent une base solide qui permettra de faire progresser le Cadre au cours des prochaines années.

Recommandation 1 : Fournir un soutien nécessaire au Groupe de travail sur le développement de la petite enfance chez les Inuits pour l'aider à passer d'un rôle opérationnel à un rôle plus stratégique

En tant que groupe de travail national, le Groupe de travail sur le développement de la petite enfance chez les Inuits a l'occasion de se montrer plus stratégique et moins opérationnel, de formuler des recommandations stratégiques au Comité national inuit sur la santé et au conseil d'administration de l'Inuit Tapiriit Kanatami, et ainsi, de faire évoluer les systèmes en amont. Pour ce faire, il est recommandé que le Groupe de travail sur le développement de la petite enfance chez les Inuits se concentre principalement sur l'avancement des objectifs et des priorités énoncés dans le Cadre d'AGJE pour les Inuits en prenant des mesures de portée nationale qui favoriseront un changement des systèmes. Cela comprend l'élaboration et la coordination d'un plan d'action, comme il est mentionné à la recommandation 2. Il est également recommandé que le Groupe de travail sur le développement de la petite enfance chez les Inuits établisse un ensemble commun d'indicateurs de l'AGJE pour les Inuits (voir la recommandation 4) pour l'ensemble de l'Inuit Nunangat - indicateurs étayés par des rapports régionaux - et qu'en surveillant ces indicateurs, il relève les écarts de rendement courants qui pourraient faire l'objet de mesures nationales et d'investissements. Le rôle de l'Inuit Tapiriit Kanatami à titre de responsable du Groupe de travail sur le développement de la petite enfance chez les Inuits est essentiel à cet égard, et il est recommandé que l'organisation facilite mieux les discussions stratégiques et offre un soutien délibéré aux membres du Groupe de travail pour les aider à devenir des acteurs de changement.

Recommandation 2 : Établir un plan d'action pour faire avancer les priorités et les objectifs du Cadre au moyen de mesures nationales précises assorties de responsabilités claires et d'un processus permettant de faire le suivi des progrès, d'établir des rapports connexes et de combler les lacunes éventuelles

Il est recommandé que le Groupe de travail sur le développement de la petite enfance chez les Inuits élabore un plan de mise en œuvre pour le Cadre d'AGJE pour les Inuits, dans lequel seraient décrites des mesures précises pour réaliser les objectifs et les priorités du Cadre, en particulier ceux qui favorisent le changement des systèmes en amont. La caractérisation du système d'AGJE pour les Inuits décrite à la recommandation 5 entraînera probablement un chevauchement important, mais l'information qui en découlera permettra d'élaborer un plan réaliste et bien orienté. Les mesures décrites dans le plan doivent être assorties de responsabilités claires et d'un processus permettant de faire le suivi des progrès, d'établir des rapports connexes et de combler les lacunes éventuelles.

Recommandation 3 : Élaborer un plan exhaustif de surveillance, d'évaluation et d'apprentissage pour le Cadre

Il est recommandé que le Groupe de travail sur le développement de la petite enfance chez les Inuits prenne des mesures immédiates afin d'élaborer un cadre de mesure du rendement pour le Cadre d'AGJE pour les Inuits sous la forme d'un plan exhaustif de surveillance, d'évaluation et d'apprentissage. Pour ce faire, il est important de reconnaître qu'un cadre de rendement est d'abord un outil de planification visant à améliorer la prise de décisions, l'orientation des investissements et l'apprentissage; c'est pourquoi il faut y intégrer des indicateurs pertinents et stables qui permettront d'élaborer des objectifs clairs fondés sur les données destinées à la gestion de programme. Il est recommandé que ces travaux soient menés par le Groupe de travail sur le développement de la petite enfance chez les Inuits et gérés par le Comité national inuit sur la santé, au besoin, avec EDSC à titre d'observateur.

Recommandation 4 : Améliorer l'intendance des données du Cadre pour s'assurer que l'information dont les décideurs ont besoin est facilement accessible

Il est recommandé d'intervenir afin d'améliorer la disponibilité des renseignements financiers et non financiers sur les initiatives financées dans l'Inuit Nunangat afin de brosser un portrait complet de ce qui était prévu, de ce qui a été accompli, des effets et des fonds utilisés. Cela est essentiel pour s'assurer que le Groupe de travail sur le développement de la petite enfance chez les Inuits dispose de l'information nécessaire pour assumer son rôle d'organe consultatif stratégique auprès du conseil d'administration de l'Inuit Tapiriit Kanatami et du Comité national inuit sur la santé, favoriser le changement des systèmes en amont et soutenir l'amélioration des programmes par l'Inuit Tapiriit Kanatami, les organisations inuites de revendications territoriales, d'autres organisations inuites et le gouvernement du Canada, ainsi que leur responsabilisation. Étant donné que cela ne relève pas du mandat du Groupe de travail sur le développement de la petite enfance chez les Inuits, il est suggéré de confier à l'Inuit Tapiriit Kanatami et à EDSC la responsabilité de donner suite à cette recommandation et d'en rendre régulièrement compte au Groupe de travail.

Recommandation 5 : S'appuyer sur l'étude de faisabilité universelle pour décrire en détail le système d'AGJE pour les Inuits, y compris les changements des systèmes en amont et l'état final souhaité en matière de ressources humaines, d'installations, d'équipement, de programmes et services, de partenariats et collaborations, et de gouvernance

Une caractérisation détaillée du système d'AGJE de l'Inuit Nunangat permettra de déterminer où les efforts et les investissements de l'Inuit Tapiriit Kanatami, des organisations inuites de revendications territoriales, d'autres organisations inuites et du gouvernement du Canada seraient les plus utiles (à l'échelle locale, régionale ou nationale) et de favoriser le changement des systèmes en amont. Il est recommandé de s'appuyer sur l'étude de faisabilité universelle pour décrire de manière exhaustive le système d'AGJE pour l'ensemble de l'Inuit Nunangat, pour chaque région et pour les collectivités. Cela comprend une description de l'état actuel du système ainsi que du système idéal qui répondrait aux besoins des enfants, des familles et des collectivités inuits. Une approche axée sur la capacité est recommandée pour comprendre les besoins du système en matière de ressources humaines, d'installations, d'équipement, de programmes et services, de partenariats et collaborations, et de gouvernance. Les données de référence ainsi recueillies permettront d'établir l'ordre de priorité quant aux lacunes à combler du système d'AGJE pour les Inuits, de planifier et d'orienter les investissements en fonction des lacunes du système prioritaires, et de surveiller l'amélioration du système.

Recommandation 6 : Tirer parti des pratiques exemplaires des signataires d'entente sur l'AGJE pour les Inuits, les adapter et mettre à profit les leçons retenues

Il est essentiel de s'appuyer sur les pratiques exemplaires et de les adapter pour assurer l'amélioration continue du Cadre d'AGJE pour les Inuits. Il est tout aussi important de tirer parti des leçons apprises afin de mieux cerner les points à améliorer. Parmi les pratiques exemplaires qui pourraient être adaptées, mentionnons la mutation d'un instructeur du Collège de l'Atlantique Nord pour offrir une formation sur place aux éducateurs et éducatrices de la petite enfance, ainsi que la création d'échelles salariales, et l'offre d'une rémunération et d'avantages sociaux plus alléchants pour favoriser le recrutement et le maintien en poste d'éducateurs et éducatrices de la petite enfance. Parmi les principales leçons retenues, mentionnons celles relevées durant la pandémie de COVID-19, qui mettent en lumière l'importance de la préparation et de la nécessité d'interventions agiles en cas d'événements imprévus pour fournir des idées de mesures précises qui pourraient aider à mieux répondre aux crises futures. Il est recommandé que l'Inuit Tapiriit Kanatami et le Groupe de travail sur le développement de la petite enfance chez les Inuits établissent un processus et les ressources nécessaires pour cerner systématiquement les pratiques fructueuses, en élargir l'utilisation à l'échelle de l'Inuit Nunangat et relever les leçons apprises afin d'améliorer l'efficacité globale de l'AGJE pour les Inuits.

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