Cadre réglementaire canadien pour un plafonnement des émissions de gaz à effet de serre du secteur pétrolier et gazier

Cadre réglementaire canadien pour un plafonnement des émissions de gaz à effet de serre du secteur pétrolier et gazier

Le 7 décembre 2023

Contexte

Le secteur pétrolier et gazier est un contributeur majeur à l’économie canadienne, un innovateur avéré et un créateur de bons emplois. Il s’agit également de la plus grande source d’émissions de gaz à effet de serre au Canada, représentant 28 p. 100 des émissions nationales en 2021. Malgré une amélioration en matière d’intensité des émissions au cours des dernières années, les émissions globales du secteur ont augmenté de manière importante depuis 2005. Le secteur pétrolier et gazier a un rôle essentiel à jouer dans la réalisation des objectifs climatiques du Canada et dans la préservation de la qualité de l’air.

Comme indiqué dans la feuille de route, le gouvernement du Canada dispose d’un ensemble de politiques visant à soutenir les réductions d’émissions dans le secteur pétrolier et gazier, notamment la tarification du carbone et le règlement sur le méthane. De plus, de multiples mesures sont en place pour favoriser les investissements dans la décarbonisation, comme les crédits d’impôt à l’investissement pour les technologies clés (par exemple, le captage, l’utilisation et le stockage du carbone, et l’hydrogène propre), ainsi que le financement de l’initiative Accélérateur net zéro du Fonds stratégique pour l’innovation et du Fonds de croissance du Canada.

Ces mesures contribueront à réduire les émissions dans le secteur, mais l’urgence de la crise climatique exige des certitudes. Le Canada doit inverser la tendance de sa source d’émissions qui connaît la croissance la plus rapide. C’est pourquoi le gouvernement du Canada s’est engagé à plafonner et à réduire les émissions de gaz à effet de serre provenant du secteur pétrolier et gazier.

Cette nouvelle mesure fixera une limite aux émissions, et non à la production. Elle garantira des réductions d’émissions prévisibles tout en offrant la souplesse nécessaire pour répondre aux forces imprévisibles du marché. En utilisant de meilleures technologies et en améliorant l’efficacité, les producteurs de pétrole et de gaz peuvent maintenir, voire augmenter leur production tout en réduisant les émissions.

Consultations étendues concernant le plafond d’émissions du secteur pétrolier et gazier

Depuis un an et demi, le gouvernement du Canada collabore avec les provinces et les territoires, les peuples autochtones, l’industrie, les organisations non gouvernementales et d’autres Canadiens intéressés en vue de recueillir des avis et des commentaires. Le gouvernement a également demandé l’avis du Groupe consultatif pour la carboneutralité, organisme canadien indépendant.

Le 18 juillet 2022, le gouvernement a publié un document de travail présentant deux options réglementaires : (1) un nouveau système national de plafonnement et d’échange et (2) la modification de l’approche actuelle de tarification du carbone. De nombreux Canadiens et des organisations ont apporté leur contribution. Le gouvernement a reçu plus de 150 propositions de la part des provinces et des territoires, d’organisations autochtones, de l’industrie, d’organisations non gouvernementales environnementales et d’universitaires, ainsi que plus de 25 000 commentaires de la part de la population canadienne. Le gouvernement a également organisé des webinaires d’information et des réunions bilatérales avec les partenaires et les intervenants.

Le cadre réglementaire proposé

Le gouvernement propose un cadre réglementaire pour un plafonnement des émissions de gaz à effet de serre dans le secteur pétrolier et gazier. Il souhaite recevoir des commentaires au sujet du cadre afin d’éclairer le projet de règlement qui doit être publié en 2024.

Le cadre comprend des détails portant sur les sujets présentés ci-dessous

Un système national de plafonnement et d’échange pour les émissions du secteur pétrolier et gazier

Le gouvernement prévoit de mettre en place un système national de plafonnement et d’échange pour les émissions du secteur pétrolier et gazier. Le système de plafonnement et d’échange est une approche éprouvée basée sur le marché qui a été utilisée avec succès partout dans le monde afin de réduire les émissions. Les systèmes de plafonnement et d’échange fonctionnent en accordant des unités d’émission aux installations couvertes par le système. Chaque installation doit disposer d’une unité pour chaque tonne de pollution au carbone qu’elle émet. Au fil du temps, le gouvernement accorde moins d’unités. Afin de se conformer aux exigences du système, les installations doivent réduire leurs émissions ou acheter des unités à d’autres installations qui ont réduit leurs émissions. Elles peuvent également utiliser un nombre limité d’autres mesures de souplesses en matière de conformité, notamment les crédits compensatoires du carbone.

Le système de plafonnement et d’échange présente de nombreux avantages. Il garantit les résultats en matière d’émissions tout en offrant aux installations une certaine souplesse en leur permettant d’échanger des unités. Cela permet de réduire le coût général. Les installations qui réduisent leurs émissions rapidement et à moindre coût peuvent vendre des unités aux installations qui ont besoin de plus de temps. La valeur des unités incite à investir dans des processus et des technologies plus propres, sans prescrire quelles technologies doivent être mises en œuvre et à quel moment.

Le système de plafonnement et d’échange pour les émissions du secteur pétrolier et gazier sera appliqué au moyen de règlements en vertu de la Loi canadienne sur la protection de l’environnement (1999) (LCPE). Depuis 1988, la LCPE est appliquée pour traiter un large éventail de questions environnementales, notamment la pollution de l’air, les produits chimiques et les émissions de gaz à effet de serre.

Quelles organisations devront se soumettre au système de plafonnement et d’échange des émissions du secteur pétrolier et gazier?

Le secteur pétrolier et gazier comprend de nombreux sous-secteurs. Le système de plafonnement et d’échange s’appliquera aux émissions des producteurs de pétrole et de gaz. Elle s’appliquera aux producteurs de gaz naturel liquéfié (GNL) et au sous-secteur en amont, qui comprend la production et le traitement de pétrole traditionnel, de pétrole extracôtier, de sables bitumineux et de gaz naturel. Environ 85 p. 100 des émissions totales du secteur pétrolier et gazier provenaient du sous-secteur en amont en 2021, et les nouveaux projets de GNL devraient constituer une source croissante d’émissions. Les émissions provenant du raffinage et de la distribution en aval ne seraient pas soumises au plafond d’émissions. Les raffineries sont soumises au Règlement sur les combustibles propres.

Le plafond d’émissions

Le plafond d’émissions fixera une limite aux émissions et sera introduit progressivement entre 2026 et 2030. Le plafond d’émissions pour 2030 sera compris entre 106 et 112 millions de tonnes (Mt) d’émissions de gaz à effet de serre. Ce niveau est inférieur de 35 à 38 p. 100 aux niveaux d’émission de 2019. Le gouvernement distribuera un nombre d’unités d’émission équivalent au niveau du plafond. Dans un premier temps, les unités seront distribuées gratuitement aux installations. Il s’agit d’une pratique courante dans les systèmes de plafonnement et d’échange. Elle permet de réduire les coûts afin de poursuivre la production tout en garantissant la réduction des émissions.

Le gouvernement a travaillé en étroite collaboration avec l’industrie pour fixer un objectif réaliste et techniquement réalisable pour le secteur. Les projections sur la production du dernier rapport de la Régie de l’énergie du Canada et les renseignements fournis par l’industrie au sujet des projets et des technologies en cours afin de réduire les émissions suggèrent que d’ici 2030, les parties concernées du secteur devraient être en mesure de réduire les émissions de 131 à 137 Mt, soit environ 20 à 23 p. 100 en dessous des niveaux d’émissions de 2019, même si elles augmentent leur production d’environ 12 p. 100 par rapport aux niveaux de 2019.

Pour combler l’écart entre le plafond d’émissions (de 106 à 112 Mt) et les réductions estimées techniquement réalisables en 2030 (de 131 à 137 Mt), le système de plafonnement et d’échange comportera une certaine souplesse. Outre les unités, les installations pourront utiliser deux types d’options de mise en conformité pour compenser les émissions dépassant le plafond jusqu’à une limite supérieure légale :

• les crédits compensatoires du Régime de crédits compensatoires pour les GES du Canada et des systèmes provinciaux, qui représentent des projets réels, supplémentaires et vérifiés en matière de réduction des émissions;
• les contributions d’un montant déterminé par tonne à un fonds de décarbonisation, qui investirait ses revenus dans des projets de réduction de gaz à effet de serre.

Ensemble, le plafond d’émissions (total des unités d’émissions) et le montant maximal autorisé des options de conformité supplémentaires (crédits compensatoires et contributions au fonds de décarbonisation) établissent la limite supérieure légale ou les émissions maximales que le secteur sera autorisé à émettre en 2030. Les niveaux du plafond d’émissions et de la limite supérieure légale sont indiqués sous forme de fourchettes dans le Cadre, compte tenu de l’engagement du gouvernement du Canada à poursuivre cette politique. Le plafond définitif des émissions pour 2030 et la limite supérieure légale seront fixés sur la base des meilleures informations disponibles au moment de l’achèvement du règlement, fondé sur les données et les informations reçues des parties intéressées en réponse au Cadre, ainsi qu’en fonction des détails de la conception du règlement.

Quand le système de plafonnement et d’échange s’appliquera-t-il?

À la mi-2024, le gouvernement prévoit de publier une proposition de règlement sur le plafonnement et l’échange des émissions du secteur pétrolier et gazier, qui sera soumise à l’avis du public. La publication d’une version définitive du règlement est prévue pour 2025, et les premières obligations en matière de présentation de rapports seront en place dès 2026. La date de début de la première période de conformité sera déterminée dans le cadre du processus réglementaire et commencera entre 2026 et 2030.

Plafonnement des émissions, pas de la production : Le plafonnement des émissions proposé est fixé à un niveau qui rend le secteur responsable des émissions de GES associées à la croissance de la production depuis 2019, mais qui offre également la possibilité d’émettre jusqu’à un niveau basé sur la production qui est harmonisé avec l’objectif du Canada d’atteindre la carboneutralité d’ici 2050 et qui prend en compte les réductions d’émissions techniquement réalisables. Des experts de l’industrie ont été mobilisés pour contribuer à l’établissement des estimations de réductions qui sont techniquement réalisables. Les mesures de souplesse en matière de conformité permettent à l’industrie de répondre à l’évolution des marchés mondiaux tout en restant responsable des émissions.

Éléments de conception clés

Veiller à ce que les réductions d’émissions aient lieu dans le secteur pétrolier et gazier : Les unités d’émission pourront être échangées entre les installations réglementées, mais elles seront propres au système de plafonnement et d’échange des émissions du secteur pétrolier et gazier. Les crédits excédentaires, les crédits de rendement ou les autres permis ou unités issus d’autres règlements ou systèmes de tarification du carbone, y compris les systèmes fédéraux et provinciaux de tarification fondés sur le rendement ou les systèmes de plafonnement et d’échange, ne pourront pas être utilisés dans le cadre du système de plafonnement et d’échange des émissions du secteur pétrolier et gazier.

Compléter d’autres politiques : Le système de plafonnement et d’échange du secteur pétrolier et gazier sera conçu pour compléter d’autres politiques, notamment la tarification du carbone et le règlement sur le méthane. Par exemple, les réductions d’émissions réalisées par une installation pétrolière et gazière seraient prises en compte dans leurs obligations au titre de plusieurs politiques, notamment la tarification du carbone, le Règlement canadien sur le méthane dans le secteur du pétrole et du gaz en amont et le système national de plafonnement et d’échange de droits d’émission.

Distribuer les unités gratuites de manière à reconnaître le meilleur rendement : Les unités d’émission seront distribuées gratuitement aux installations au cours de la période initiale. L’approche de la distribution des unités entre les participants sera conçue de manière à reconnaître les entreprises qui affichent le meilleur rendement, capables de fabriquer des produits identiques ou semblables avec une intensité d’émissions plus faible. L’objectif est d’encourager toutes les installations à s’orienter vers une production à haut rendement et à faibles émissions de carbone.

Assurer la souplesse nécessaire pour tenir compte des différentes voies de décarbonisation : Le déploiement de certaines technologies clés à faibles émissions en carbone, notamment le captage et le stockage du carbone, prend du temps. Afin d’assurer une certaine souplesse quant à la rapidité des réductions, le système de plafonnement et d’échange du secteur pétrolier et gazier comportera des périodes de conformité de trois ans et permettra aux installations de mettre en réserve les unités d’émission inutilisées en vue de les vendre à d’autres installations réglementées dans le cadre du système.

Exiger une déclaration des émissions des installations réglementées : Toutes les installations concernées devront, chaque année, produire un rapport de leur production et leurs émissions de GES. Afin de réduire la charge administrative, les rapports seront, dans la mesure du possible, harmonisés avec ceux d’autres programmes.

Prochaines étapes

Le gouvernement du Canada s’est largement mobilisé dans le cadre du plafonnement des émissions de pétrole et de gaz et souhaite poursuivre les discussions, notamment sur la manière d’introduire progressivement le système entre 2026 et 2030. Le gouvernement souhaite recevoir des commentaires concernant le Cadre réglementaire afin d’éclairer le projet de règlement, qui est prévu pour la mi-2024. Des propositions officielles en réponse au cadre peuvent être soumises par courriel au PlanPetrolieretGazier-OilandGasPlan@ec.gc.ca d’ici le 5 février 2024.

Notes de bas de page

¹Pour plus d’informations sur l’estimation du niveau du plafond d’émissions pour 2030, veuillez consulter l’annexe I du cadre réglementaire pour le plafonnement des émissions de gaz à effet de serre dans le secteur pétrolier et gazier. Le scénario de la carboneutralité de la Régie de l’énergie du Canada s’harmonise avec un scénario dans lequel le Canada et toutes les Parties à l’Accord de Paris atteignent leurs objectifs climatiques provisoires et en matière de carboneutralité, y compris les États-Unis et l’Europe, qui visent 2050, et la Chine et l’Inde, qui visent 2060 et 2070 respectivement.