Compétences, devoirs et pouvoirs constitutionnels

Compétences constitutionnelles

Les pouvoirs constitutionnels conférés aux lois environnementales fédérales sont fondés sur le droit pénal et les principes de paix, d’ordre et de bon gouvernement, ainsi que sur les pouvoirs constitutionnels fédéraux dans des domaines comme les frontières internationales, les relations internationales, le commerce, la navigation et le transport maritime, ainsi que les zones côtières et les pêcheries.

Les lois environnementales provinciales reposent sur les pouvoirs constitutionnels provinciaux, à l’égard notamment des municipalités, des travaux et projets de nature locale, des droits de propriété et des droits civils, des terres provinciales (publiques) et des ressources naturelles. Les gouvernements territoriaux exercent leurs pouvoirs délégués sous l’autorité du Parlement du Canada. L’attribution des pouvoirs ou le transfert de responsabilités de type provincial aux territoires par le gouvernement fédéral continu, des ententes ayant été signées avec le Yukon (2001) et les Territoires du Nord-Ouest (2014), et une entente de principe signée en août 2019 avec le Nunavut.

Loi constitutionnelle de 1867 – Compétences constitutionnelles en matière d’environnement

L’article 91 de la Loi constitutionnelle de 1867 confère au gouvernement fédéral le pouvoir de légiférer sur un large éventail de domaines. L’article 92 énonce quant à lui les domaines dans lesquels les provinces ont compétence pour légiférer. Or, l’environnement ne figure explicitement dans aucun des deux articles. Par conséquent, il y a souvent chevauchement et incertitude quant à savoir quel ordre de gouvernement est responsable de divers aspects de l’environnement. En vertu de plusieurs décisions de la Cour suprême du Canada, la protection de l’environnement est reconnue comme un domaine de compétence partagée entre le gouvernement fédéral et les provinces.

Chefs de compétence fédérale

Selon la Cour suprême, la compétence du gouvernement fédéral en matière d’environnement repose principalement sur les principaux « pouvoirs » fédéraux : le pouvoir en matière de droit pénal et le pouvoir de légiférer pour « la paix, l’ordre et le bon gouvernement ».

Pouvoir en matière de droit pénal – par. 91(27)

Pendant de nombreuses années, la question de savoir si les lois liées à la protection de l’environnement relèvaient de la compétence fédérale en droit pénal a alimenté le débat. Cependant, en 1997, dans l’arrêt R. c. Hydro-Québec, la Cour suprême a décrété à l’unanimité que la protection de l’environnement est un objectif valable qui justifie le recours à la compétence en matière de droit pénal. Dans cette affaire, la disposition en cause était le régime de réglementation des substances toxiques prévu dans la Loi canadienne sur la protection de l’environnement. Cette décision a permis de faire une avancée majeure pour établir un vaste champ d’action fédéral en matière d’environnement.

Paix, ordre et bon gouvernement

Conformément au pouvoir de légiférer « pour la paix, l’ordre et le bon gouvernement » que lui confère l’article 91, le gouvernement fédéral a l’autorité législative pour intervenir sur des questions d’intérêt national. Les tribunaux ont donné des orientations quant à la portée de ce pouvoir, y compris en ce qui concerne l’environnement. Dans l’arrêt R. c. Crown Zellerbach Canada Ltd., le plus haut tribunal du pays a utilisé le pouvoir de légiférer pour la paix, l’ordre et le bon gouvernement pour justifier la compétence fédérale relative au contrôle de la pollution des océans. Était alors en cause la Loi sur l’immersion de déchets en mer, qui interdisait l’immersion de toute substance en mer sans permis.

Dans l’affaire Crown Zellerbach, le tribunal a souligné que l’argument de l’intérêt national s’applique aux activités législatives ayant des dimensions nationales si importantes qu’elles justifient l’exercice de la compétence fédérale, même si certaines responsabilités pourraient incomber à un gouvernement provincial.

Il importe de se demander si le fait de conférer au gouvernement fédéral une compétence à l’égard de telles activités priverait les provinces d’une trop grande partie de leur compétence. Les tribunaux se pencheront sur la question de savoir si l’activité peut être définie et limitée de manière à éviter cette situation. Dans le cadre de l’analyse générale visant à déterminer si une activité cadre avec le pouvoir de légiférer pour la paix, l’ordre et le bon gouvernement, il est aussi pertinent de tenir compte des répercussions nationales possibles si jamais une ou plusieurs provinces sont incapables de gérer ou de traiter efficacement le problème en question.

Autres chefs de compétence fédérale

La compétence fédérale en matière d’environnement peut également découler d’autres pouvoirs fédéraux. Par exemple, le pouvoir de taxation (par. 91(3)) permet au gouvernement fédéral d’encourager les comportements écoresponsables, notamment par des aides fiscales pour des dons de terres écosensibles. En outre, les tribunaux ont accepté que le gouvernement fédéral ait un pouvoir de dépenser, même dans des domaines où le Parlement n’a pas compétence pour promulguer des lois. À titre d’exemple, même si le Parlement ne peut légiférer dans des domaines de compétence provinciale, comme l’éducation et la santé, il peut imposer des conditions sur la façon dont les provinces dépenseront le financement fédéral qui leur est accordé. En ce qui concerne les questions environnementales, le gouvernement fédéral pourrait utiliser son pouvoir de dépenser pour procéder à des travaux d’assainissement sur des terres privées ou provinciales polluées, où il n’aurait autrement pas compétence pour intervenir.

D’autres chefs de compétence peuvent permettre de réglementer les questions environnementales dans certains contextes. Ils sont précisés en annexe.

La Cour suprême du Canada a reconnu que la question relative à la gestion et à la protection de l’environnement est vaste et qu’elle relève, selon sa nature, de la compétence fédérale ou provinciale. Le Parlement pourrait édicter de nouvelles mesures législatives ou modifier des mesures existantes en matière de protection de l’environnement, pourvu que ces initiatives puissent être liées à un pouvoir fédéral et qu’elles répondent aux critères établis par la Cour suprême du Canada dans ses récentes décisions.

Fonctions

Le mandat du ministre de l’Environnement et du Changement climatique Canada découle de divers textes législatifs et réglementaires dont l’objectif est de protéger l’environnement (voir l’onglet 1a, Au sujet d’Environnement et Changement climatique Canada et 1d, Mandat et résumé des lois). Ces textes législatifs et réglementaires donnent au ministre un cadre comportant des obligations ministérielles, ainsi qu’une liste nettement plus longue de pouvoirs dont il peut se prévaloir pour intervenir sur des questions ou des préoccupations d’ordre environnemental. Selon le texte législatif ou réglementaire, le ministre peut être tenu de prendre certaines mesures ou certaines décisions, et ce, parfois à l’intérieur d’une période précise.

Il faut examiner chaque question au cas par cas pour déterminer si le ministre a le devoir ou l’obligation d’agir. Il peut arriver que la loi ou le règlement donne au ministre le pouvoir d’agir selon sa convenance.

Obligations impératives

Les obligations ministérielles sont exécutoires en justice. Si le ministre ne prend pas de mesures, des membres du public ou des groupes d’intérêt public peuvent s’adresser aux tribunaux pour l’obliger à s’acquitter de ses obligations. Lorsque le ministre prend des mesures, ces mesures peuvent également être soumises aux tribunaux. Les tribunaux examineront ensuite de façon générale le « caractère raisonnable » de la décision ou de l’action du ministre.

La Loi sur les espèces en péril comporte souvent l’obligation d’agir. En présence d’un ensemble particulier de faits, le ministre est obligé de recommander au gouverneur en conseil d’adopter un règlement pour protéger une espèce. En particulier, s’il existe des menaces imminentes pour la survie ou le rétablissement d’une espèce, ou si les mécanismes nécessaires de protection de l’espèce, des résidences de ses individus ou de son habitat essentiel n’ont pas été mis en place, le ministre est tenu de présenter une recommandation au gouverneur en conseil. La position du ministre concernant les menaces imminentes ou le degré de protection nécessaire d’une espèce et de son habitat doit être justifiable en ce sens qu’elle doit être raisonnable.

Les lois qui imposent des obligations impératives au ministre offrent aussi en général une certaine souplesse. Par exemple, le ministre est tenu de produire des rapports annuels au Parlement, des inventaires des polluants et d’autres documents. Le ministre a toutefois le pouvoir discrétionnaire de déterminer les détails du contenu des rapports. Autre exemple : la Loi canadienne sur la protection de l’environnement (1999) confère au ministre le pouvoir discrétionnaire de déterminer les mesures à prendre pour évaluer et gérer des substances chimiques, mais il doit prendre une décision dans un délai donné.

Pouvoirs

Le ministre dispose d’une grande latitude concernant la protection de l’environnement. La plupart des lois proposent au ministre un ensemble d’outils lui offrant des options pour intervenir. Il peut s’agir de dispositions conférant au ministre ou au gouverneur en conseil le pouvoir de réglementation, ou celui d’adopter des codes de pratique, des normes et des instruments de collecte d’information. Le ministre peut aussi conclure des accords ou des contrats au besoin, et travailler de concert avec les provinces et d’autres intervenants.

Pour l’essentiel, les lois relevant du ministre comportent un large pouvoir de réglementation. Par exemple, le ministre peut choisir d’élaborer un règlement pour lutter contre les gaz à effet de serre dans un secteur en particulier et d’en recommander l’adoption au gouverneur en conseil, mais il n’est pas légalement obligé de le faire. En général, le ministre a diverses options, entre autres ne rien faire, laisser un autre ordre de gouvernement intervenir, proposer un accord volontaire au pollueur ou établir des normes ou des pratiques exemplaires.

Dans certains cas, les pouvoirs qui lui sont conférés peuvent inclure la capacité de délivrer un permis visant un type d’activité particulier, moyennant certaines restrictions. Par exemple, en vertu de la Loi sur les espèces sauvages du Canada, une activité ne peut être autorisée dans une réserve faunique que si elle ne nuit en rien à la conservation de la faune. En cas de contestation judiciaire, comme pour tous les autres pouvoirs, le ministre doit être en mesure de prouver qu’il a tenu compte de toute l’information pertinente et qu’il a agi de manière raisonnable.

Les pouvoirs du ministre ne sont pas tous énoncés directement dans les lois. Certains peuvent découler de son mandat général. Par exemple, le ministre a d’habitude le pouvoir de prendre des mesures facilitant la prise de décisions. Si des émissions atmosphériques faisaient problème, poar exemple, le ministre pourrait entreprendre un programme de surveillance visant à préciser la réglementation requise. Étant donné que la réglementation des émissions fait partie du mandat du ministre, il peut prendre des mesures pour en arriver à un régime de réglementation pertinent, même si aucune loi ne le prévoit. Bien qu’il ne se trouve nulle part ailleurs, ce vaste pouvoir est implicite dans la Loi sur le ministère de l’Environnement, laquelle donne au ministre et au Ministère leur mandat général en matière d’environnement. Il comprend celui de mener des activités de surveillance de l’environnement ou d’effectuer des études scientifiques environnementales, même si la réglementation ne les y autorise pas expressément.

La loi impose aussi certaines limites aux pouvoirs de réglementation. Ceux-ci ne peuvent servir qu’aux fins pour lesquelles ils ont été prévus. Ainsi, si une loi donne le pouvoir d’adopter un règlement sur les émissions des automobiles, ce pouvoir ne peut être utilisé pour un règlement visant la réduction des émissions d’autres types de véhicules. On estimerait qu’un tel règlement outrepasse le pouvoir prévu par la loi.

De plus, le gouvernement fédéral doit être en mesure de justifier tout texte législatif ou réglementaire relatif à l’environnement en vertu de la Loi constitutionnelle de 1867 (voir ci-dessus, Compétences constitutionnelles).

Annexe 1 – Autres chefs de compétence comme fondement de la compétence fédérale en matière d’environnement

Pêcheries des côtes de la mer et de l’intérieur – par. 91(12)

Les tribunaux ont confirmé que les ressources halieutiques relèvent du gouvernement fédéral, ce qui lui confère l’autorité de légiférer pour protéger l’habitat du poisson, y compris réglementer la qualité de l’eau à cette fin.

Trafic et commerce – par. 91(2)

Ce pouvoir a été interprété en deux volets : le pouvoir en matière de commerce international et de commerce entre les provinces, et le pouvoir général en matière de trafic et de commerce. Les tribunaux ont conclu que ce pouvoir permet au gouvernement fédéral de réglementer certains aspects du commerce au sein d’une province dans certaines conditions, notamment si l’objet premier d’une loi est de réglementer le commerce à l’extérieur d’une province. Les tribunaux ont statué que les droits de douane peuvent s’appliquer à la législation fédérale en matière de commerce et de trafic et que ce pouvoir est également considéré comme une source de compétence fédérale sur certaines questions environnementales, comme les mouvements des déchets dangereux.

Propriété publique – par. 91(1A)

Le gouvernement fédéral a compétence en matière de propriété fédérale, y compris les parcs nationaux.

Indiens et terres réservées aux Indiens – par. 91(24)

Le Parlement peut légiférer en matière d’environnement sur les terres réservées aux peuples autochtones.

Navigation et bâtiments ou navires – par. 91(10)

La compétence fédérale en matière de navigation et de bâtiments ou de navires confère au gouvernement l’autorité sur les eaux navigables, les ouvrages de navigation et les ports, et s’étend aux bâtiments chargés du transport local. Elle s’applique à la haute mer, aux eaux maritimes et s’étend aux rivières navigables. Ce pouvoir permet au gouvernement fédéral de réglementer les obstacles à la navigation, comme les barrages et les ponts (dans Oldman, la Cour suprême a maintenu l’application des lignes directrices, en partie en raison de ce pouvoir).

Traité de l’Empire – art. 132  

La Convention concernant les oiseaux migrateurs de 1909, qui réglemente la chasse aux oiseaux migrateurs et leur conservation, relève de l’article 132. Le Parlement a compétence exclusive pour remplir les obligations du Canada découlant de ce traité. Ce pouvoir ne concerne toutefois que les traités conclus par la Grande-Bretagne au nom du Canada, une pratique qui a pris fin avec l’adoption du Statut de Westminster en 1931.

Travaux et entreprises extraprovinciaux – par. 91(29) et  ali. 92(10)a)

Conformément à ce pouvoir, le Parlement peut réglementer les travaux et entreprises qui s’étendent au-delà des limites d’une province ou qui exercent des activités dans le cadre d’un régime interprovincial. La réglementation pourrait servir à imposer des normes environnementales sur des conduites qui traversent des provinces (p. ex., gaz ou eau).

Les travaux déclarés être pour l’avantage général du Canada – par. 91(29) et ali. 92(10)c) 

Ce pouvoir est à la base de la compétence fédérale sur plusieurs questions touchant la protection de l’environnement, comme l’extraction de l’uranium et l’énergie nucléaire, ainsi que les chemins de fer locaux.

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