Vérification de la gestion et de l'exécution de l'approvisionnement : chapitre 2
Introduction et contexte
La présente vérification a été incluse dans le Plan intégré de vérification et d'évaluation axé sur le risque (2013) de la DGVE, tel qu'il a été approuvé par le sous-ministre, suivant la recommandation du Comité consultatif externe de vérification (CCEV).
L'acquisition de biens, et de services et de travaux de construction au sein du gouvernement du Canada est reconnue comme un domaine à risques élevés, car il s'agit d'un domaine complexe, hautement réglementé et soumis à l'examen du public. Par exemple, le Bureau du contrôleur général du Canada a déterminé que les risques associés à l'approvisionnement et à la passation de marchés étaient importants, car les problèmes liés aux contrats influent directement sur la prestation des programmes et de services du gouvernementNote de bas de page2. La liste suivante présente certains des principaux éléments législatifs et politiques qui régissent les activités d'approvisionnement :
- Loi sur la gestion des finances publiques (LGFP);
- Règlement sur les marchés de l'État;
- Politique sur les marchés du Conseil du Trésor (CT);
- Directive sur la délégation des pouvoirs financiers pour les dépenses;
- Divers accords commerciaux internationaux, tels que l'Accord de libre-échange nord-américain.
À Environnement et Changement climatique Canada (ECCC), la Politique sur les marchés du Conseil du Trésor (CT), ainsi que l'ensemble des documents d'orientation du Ministère sur les activités d'approvisionnement et de passation de marchés, constituent la pierre angulaire du cadre de contrôle de la gestion pour les activités d'approvisionnement. Au cours des deux dernières années, aucun problème lié à ECCC n'a été signalé ou soulevé par les fournisseurs à l'ombudsman de l'approvisionnement ou aux tribunaux du commerce.
En novembre 2013, les responsabilités de la Division de l'approvisionnement et des marchés d'ECCC ont été transférées de la Direction générale des services ministériels à la Direction générale des finances. Ce transfert avait pour but d'optimiser les interdépendances entre les fonctions d'approvisionnement et celles des finances.Note de bas de page3
Depuis ce transfert, la Division de l'approvisionnement et des marchés a dû relever un certain nombre de défis, y compris l'embauche de trois chefs de l'approvisionnement, la dotation du poste de directeur général, qui était vacant depuis un an, et le remplacement du directeur. Les modifications comprenaient également l'adoption du logiciel SAP (systèmes, applications et produits). Cet important projet ministériel consistait à changer le système financier et à mettre en œuvre de nouveaux processus opérationnels allant de l'approvisionnement au paiement. En outre, la Direction générale des finances a connu des changements organisationnels, et un nouveau modèle de prestation de services pour les opérations comptables a été mis en œuvre. Par conséquent, les ressources de la Direction générale ont été principalement utilisées pour répondre aux exigences opérationnelles, tout en se préparant pour cette mise en œuvre.
Pendant qu'avait lieu cette vérification, d'autres initiatives ministérielles ont également été entreprises, telles que la mise en œuvre des nouveaux systèmes pour les voyages et les téléphones, de même que l'initiative de transformation des services de courriel. Ces initiatives ont touché tous les employés, y compris ceux de la Division de l'approvisionnement et des marchés.
Même si le Conseil du Trésor est le principal organe responsable de la politique en matière d'approvisionnement, la Division de l'approvisionnement et des marchés est principalement responsable de l'élaboration des procédures et des lignes directrices, de la fourniture de conseils et de la mise en œuvre des processus de surveillance et d'assurance de la qualité entourant les activités d'approvisionnement et de passation de marchés. Les rôles et les responsabilités en matière d'approvisionnement sont détaillés dans le site intranet sur l'approvisionnement.
Les agents d'approvisionnement d'ECCC ont obtenu le pouvoir d'émettre et d'approuver les contrats. Les opérations d'approvisionnement sont assurées par six bureaux régionaux (il y avait auparavant sept bureaux; le bureau de Dorval d'ECCC a fermé ses portes au cours de la conduite de la vérification).
Dans le cas d'approvisionnements importants (d'une valeur de plus de 25 000 $), autant la sélection des méthodes de passation de marchés que la sélection des fournisseurs au moyen du processus d'appel d'offres relèvent des agents d'approvisionnement. Ces derniers sont également chargés, en consultation avec les secteurs de programme, de superviser le processus d'appel d'offres, d'évaluer les aspects financiers des offres, de gérer l'évaluation par le personnel du programme de la composante technique, d'attribuer le marché et de conserver une piste de vérification (avec la documentation appropriée) pour appuyer les décisions touchant les activités d'approvisionnement et de passation de marchés connexes. De plus, les agents d'approvisionnement doivent assurer la conformité aux nombreuses règles complexes mises en œuvre par le gouvernement du Canada, en ce qui concerne, par exemple, les exigences en matière de sécurité, l'intégrité et le statut de fournisseur. Ils doivent aussi déterminer si l'un de ces aspects aura une incidence sur la méthode d'approvisionnement.
Les gestionnaires de programme sont responsables de la plupart des aspects du travail initial qui mènent à l'attribution d'un contrat, comme la définition des exigences (l'énoncé des travaux). Ils sont également chargés de l'administration subséquente du contrat afin de s'assurer que les biens et les services sont fournis et payés conformément aux modalitésdu contrat.
Les activités d'approvisionnement et de passation de marchés sont essentielles pour soutenir le Ministère dans la prestation des programmes et des services.
En 2013-2014, 8 869 opérations d'approvisionnement ont été traitées, pour une valeur totale d'environ 148 millions de dollarsNote de bas de page4, ce qui représente environ 15 % du budget totalNote de bas de page5. Le tableau suivant présente les types d'approvisionnement d'ECCC, le nombre d'opérations et la valeur pour les années financières (AF) de 2011-2012 à 2014-2015.
| AF 2011-2012 | AF 2012-2013 | AF 2013-2014 | AF 2014-2015 | |||||
|---|---|---|---|---|---|---|---|---|
| Type | Nombre de contrats | Valeur (000$) | Nombre de contrats | Valeur (000$) | Nombre de contrats | Valeur (000$) | Nombre de contrats | Valeur (000$) |
| Construction | 43 | 3 249 $ | 67 | 4 452 $ | 81 | 2 969 $ | 56 | 2 902 $ |
| Biens | 4 997 | 78 101 $ | 4 147 | 62 442 $ | 4 203 | 61 683 $ | 3 332 | 55 107 $ |
| Marché de services | 4 922 | 81 148 $ | 4 675 | 86 215 $ | 4 585 | 83 081 $ | 3 940 | 83 940 $ |
| Total | 9 963 | 162 498 $ | 8 889 | 153 109 $ | 8 869 | 147 734 $ | 7 328 | 141 949 $ |
L'approvisionnement est le processus qui consiste à obtenir des biens et des services, alors que la passation de marchés est le processus qui consiste à conclure un accord entre le Ministère et le fournisseur, pour examen. Aux fins de la présente vérification, une opération d'approvisionnement comprend un bon de commande, un contrat, une commande subséquente à une offre permanente ou un arrangement en matière d'approvisionnement, ainsi que toutes les modifications connexes.