Revue du projet de renouvellement du système ministériel de gestion financière : chapitre 4

3. Constatations et recommandations

Dans l'ensemble, l'équipe de la revue a constaté que l'approche de gestion de projet employée par l'équipe du projet de renouvellement du système ministériel de gestion financière (SMGF) convenait et que les mesures de contrôle et les pratiques de la gestion de projet ont été appliquées de façon efficace par Environnement et Changement climatique Canada (ECCC). Des pratiques solides de gestion de projet ont été observées en lien avec la production de rapports de façon régulière et en temps opportun sur l'état du projet, les problèmes et les risques; l'accent placé par ECCC sur la nécessité de veiller à ce que les changements apportés au processus opérationnel cadraient bien avec la mise en œuvre de la nouvelle technologie systèmes et processus spécifiques à une culture utilisant un système (SAP), et l'intégration des experts fonctionnels d'ECCC au sein de l'équipe SAP à Agriculture et Agroalimentaire Canada (AAC) a été soulignée. La revue a toutefois permis de constater plusieurs exceptions présentant des risques pour la réussite globale du projet de mise en œuvre.
 
Au total, l'équipe de revue a communiqué à l'équipe de projet d'ECCC, dans le cadre de ses deux rapports d'étape au cours de la revue , sept constations concernant les risques du projet liés à l'état de préparation d'ECCC à utiliser SAP le 1^er avril 2015, ainsi que des recommandations précises pour atténuer ces risques. Ces sept constatations étaient liées aux éléments suivants :

• la composition et le rôle des comités de direction concernant la gouvernance du projet pour la mise en œuvre initiale du SMGF;
• la préparation des accords pour régir la relation hébergeur-client continue avec Agriculture et Agroalimentaire Canada (AAC);
• les documents et la mise à l'essai des mesures de contrôle interne applicables aux rapports financiers;
• la mise à l'essai de nouvelles fonctions de gestion des actifs dans SAP par des utilisateurs opérationnels chevronnés au sein d'ECCC;
• la préparation de l'organisme de soutien continu pour les utilisateurs de SAP au sein d'ECCC;
• le fait de tirer parti de l'expérience acquise par l'équipe du projet de renouvellement du SMGF avant avril 2015 dans le cadre de la phase 2 - Gestion des actifs de l'entreprise (GAE) à venir du projet;
• la gouvernance de la phase 2 - GAE à venir du projet.

Quelques conclusions et recommandations ont mis l'accent sur les risques ponctuels qui sont propres à la phase de mise en œuvre du projet, alors que d'autres ont traité des risques plus généraux concernant la réussite globale de la mise en œuvre, le soutien continu du système, et son utilisation par ECCC. En mars 2015, un compte rendu portant sur les sept constatations, ainsi que les commentaires de la direction d'ECCC sur sa réponse aux recommandations faites par l'équipe de revue, ont été présentés au Comité consultatif externe de vérification (CCEV).

Des sept constatations signalées au cours de la revue, quatre restent pertinentes pour Environnement et Changement climatique Canada après l'entrée en service de SAP le 1^er avril 2015, comme en témoignent les recommandations restantes.

3.1 Gestion de projet et gouvernance

Les activités de gestion de projet liées à l'élaboration et l'entretien des plans de projet, et au signalement des risques liés au projet, des questions liées au projet, ainsi que l'état des mesures prises pour répondre à ces risques et problèmes ont été efficaces.

La revue a permis de conclure, malgré l'apparente efficacité de la surveillance du projet de renouvellement du SMGF par la haute direction et les structures de gouvernance, qu'une possibilité d'amélioration de la représentation de l'ensemble des intervenants du projet au sein de la gouvernance de celui-ci a été repérée.

La revue a également permis de conclure que la gestion des ressources du projet s'est d'une manière générale révélée efficace; une recommandation a cependant été formulée à propos de la continuité des ressources du projet pour la phase 2 - GAE à venir du projet.

Structure de gouvernance et direction de la phase 2 - GAE

La poursuite du projet de renouvellement du SMGF pour mettre en œuvre la GAE à travers l'ensemble des unités opérationnelles au sein d'ECCC est prévue pour l'exercice financier 2015-2016 et sera commanditée par le sous-ministre adjoint de la Direction générale des services ministériels (DGSM). En dépit des changements en cours au sein des commanditaires du projet, l'équipe de revue s'attend à ce que la phase 2 - GAE soit régie efficacement et que la gouvernance garantisse la continuité des travaux effectués jusqu'à maintenant dans le cadre du projet.

L'équipe de revue a découvert que les pratiques opérationnelles, les processus et les systèmes de soutien de la gestion des actifs, varient considérablement entre les unités opérationnelles au sein d'ECCC, ce qui constitue un défi pour les jalons du projet liés à la définition des processus opérationnels, la migration des données, et la mise à l'essai des activités concernant les fonctions de gestion des actifs.

Une gouvernance solide sur ce travail sera nécessaire dans la phase 2 - GAE afin de s'assurer que les échéances sont respectées et que les tâches sont exécutées. La mise en place et le maintien d'un changement de taille dans la culture des organisations, c'est-à-dire le passage d'une culture dans laquelle il est acceptable d'élaborer et entretenir des systèmes et processus spécifiques à une culture utilisant un système (SAP) et une approche communs, nécessiteront une direction descendante au cours des activités de gestion des changements dans le cadre du projet.

Ressources pour la mise en œuvre de la gestion des actifs

La portée des travaux pour mettre en œuvre les fonctions de gestion des GAE de SAP a présenté un risque potentiel plus élevé pour la réussite globale du projet de renouvellement du SMGF en raison des facteurs suivants :

• la complexité des processus opérationnels et la variabilité des processus opérationnels entre les diverses communautés d'utilisateurs au sein d'Environnement et Changement climatique Canada;
• les exigences relatives au système technique divergentes entre les utilisateurs, puisqu'elles dépendent souvent du type d'actifs gérés;
• un grand nombre d'outils logiciels de gestion des actifs existants hérités, s'étendant du module de gestion du cycle de vie des actifs (GCVA) du système MERLIN, à de simples feuilles de calcul ou à d'autres systèmes « maison »;
• la dispersion géographique des unités opérationnelles et des utilisateurs potentiels (c'est-à-dire de faibles effectifs d'utilisateurs dans de nombreux endroits, y compris dans des régions éloignées), ce qui complique la participation de certains représentants d'organisations à la définition des besoins, aux mises à l'essai, et aux formations;
• AAC n'a pas inclus de module GEA au sein de sa configuration de la solution SAP avant le partenariat avec ECCC sur le renouvellement du SMGF; les exigences en matière de GEA étaient donc « totalement nouvelles » pour l'équipe technique, et ont par conséquent nécessité plus de temps de conception, de configuration et de mise à l'essai que les autres modules SAP.

L'équipe de projet du SMGF a recommandé au comité exécutif de gestion en décembre 2014 qu'une autre phase du projet de renouvellement du SMGF soit définie afin de mettre l'accent sur l'achèvement de la mise en œuvre du module de GEA dans SAP. Les estimations préliminaires de niveau élevé prévoyant un financement et des besoins en ressources humaines supplémentaires ont été fournies au comité exécutif de gestion afin qu'il appuie cette recommandation.

L'équipe de revue s'attendait à constater que la planification de ce travail supplémentaire serait structurée de manière à ce que la phase 2 - GEA à venir du projet s'inscrive dans la continuité du projet actuel de renouvellement du SMGF, et que les ressources clés du projet soient conservées pour la phase 2 - GEA afin de garantir que les connaissances au sujet du travail mené ne soient pas perdues.

L'équipe de revue a découvert que d'autres phases du projet n'ont pas été anticipées dans la documentation approuvée du projet, ce qui comprend le mandat du projet et l'analyse de rentabilisation.  L'équipe de revue a également remarqué que la décision de limiter la portée des travaux du module GEA au cours de la première phase du projet a réduit le risque que des retards dans les activités de projet concernant la gestion des actifs menacent la mise en œuvre programmée de SAP au sein d'ECCC le 1^er avril 2015. Il subsiste toutefois des risques importants pour ECCC relativement à la gestion de la poursuite du travail sur les fonctions de GEA.

Plus précisément, il existe un risque que le départ de membres clés du personnel pour le projet SMGF prévus après la mise en œuvre d'avril 2015 puisse déboucher sur une perte de continuité dans la direction du projet, et sur une perte d'expertise et de connaissances techniques accumulées sur le projet jusqu'à maintenant.

Il se peut que se produise une perte d'expertise en matière de processus opérationnels concernant les actifs, de leur configuration dans SAP, de processus pertinents de gestion de projet et de « leçons tirées », si le transfert de connaissances provenant de l'équipe actuelle de projet se révèle inadéquat. Une continuité réduite et la perte de connaissances techniques au sein du personnel du projet peuvent également avoir une incidence sur la capacité de l'équipe de la phase 2 - GEA à estimer correctement le temps et l'argent nécessaires pour mener à bien le travail restant.

3.2 État de préparation fonctionnel

Dans l'ensemble, l'équipe de revue a découvert que les tâches du projet lié à l'état de préparation fonctionnelle du nouveau SMGF basé sur SAP ont bien été gérées. Les intervenants opérationnels d'ECCC ont participé à la spécification des exigences opérationnelles et à la documentation des processus opérationnels qui se plaçaient dans le champ du projet de renouvellement du SMGF. En particulier, l'équipe de revue a fait remarquer que les communautés de pratique ont été établies pour mettre l'accent sur les changements opérationnels et les exigences techniques associés à un ensemble précis de processus opérationnels, tels que le processus d'approvisionnement au paiement. Les communautés de pratique formaient un lien de communication entre l'équipe du projet de renouvellement du SMGF et les unités opérationnelles au sein d'ECCC; chaque communauté de pratique était dirigée par chef d'équipe de transformation opérationnelle provenant de l'équipe de projet de renouvellement du SMGF.

La revue a indiqué que les activités du projet ont été bien coordonnées avec l'équipe du projet de SAP au sein d'AAC. L'intégration des spécialistes fonctionnels d'ECCC au sein de l'équipe d'AAC a permis d'établir une bonne communication et un échange de connaissances solide, notamment en ce qui a trait aux exigences propres à ECCC, telles que celles portant sur la gestion des actifs.

L'équipe de revue a également remarqué qu'un volet des activités du projet a été consacré à garantir que le système financier SAP, hébergé par AAC, fasse l'objet d'une évaluation de la part des spécialistes de la sécurité de TI d'ECCC, de manière à s'assurer que le processus de certification et d'accréditation de la demande a été effectué avant sa mise en œuvre. Les activités liées à la préparation et à la migration des données héritées provenant du système MERLIN d'ECCC ont été planifiées et contrôlées de manière adéquate.

Une constatation a déjà été communiquée à la direction au sujet du caractère adéquat des essais d'acceptation par l'utilisateur de SAP réalisés par ECCC avant la mise en œuvre. La revue a permis de conclure que des plans de mise à l'essai comprenaient une méthode abrégée d'essai pour les fonctions de SAP opérant déjà aux fins de production à Agriculture et Agroalimentaire Canada, mais qu'ils n'incorporaient pas de cycle d'essai d'acceptation par l'utilisateur plus détaillé des fonctions de GAE qui se révélaient nouvelles dans l'environnement SAP d'AAC. La revue a recommandé que soient menés, avant la mise en œuvre, suffisamment d'essais d'acceptation par l'utilisateur pour les fonctions de SAP propres à ECCC, et nouvelles par rapport à l'environnement SAP d'AAC. La Direction générale des finances a indiqué que les essais d'acceptation par l'utilisateur n'étaient pas nécessaires, dans la mesure où le projet utilise une approche d'adoption ou d'adaptation et que le cœur du projet SAP est déjà configuré. Toutefois, une validation de principe en ce qui concerne la GEA a été présentée aux utilisateurs, et la version révisée de cette validation de principe a été approuvée par les utilisateurs clés (p. ex., le service météorologique du Canada et la direction générale des services ministériels); elle devrait être utilisée dans le cadre de séances de formation.

3.3 État de préparation en vue du déploiement

Dans l'ensemble, l'équipe de revue a découvert que les tâches liées à l'état de préparation d'ECCC à migrer vers le nouveau SMGF basé sur SAP ont été bien gérées. Le projet de renouvellement du SMGF a préparé des plans de transfert détaillés et a établi des listes des critères d'acceptation ou de refus essentiels comme mesures de contrôle sur les décisions et les activités liées à la migration à partir de son ancien système MERLIN au système SAP le 1^er avril 2015.

Les plans de communication et une vaste stratégie de transformation opérationnelle figurent également dans les plans de projet, et les activités décrites dans ces plans étaient en cours au moment de la revue. L'équipe de revue a également remarqué que les plans de gestion du changement organisationnel se révéleront essentiels à la réussite des travaux en cours liés aux fonctions opérationnelles de gestion des actifs dans la phase 2 - GAE.

Une constatation liée au caractère adéquat des préparatifs achevés en vue d'établir un organisme de soutien efficace pour les utilisateurs de SAP au sein d'ECCC a été transmise à la direction concernant ce champ d'enquête, tel qu'il est résumé dans les paragraphes suivants.

État de préparation et la coordination des organismes de soutien d'Environnement et Changement climatique Canada

L'équipe de revue s'attendait à constater que les tâches du projet consistant à mettre en place un organisme de soutien aux utilisateurs efficace pour le SMGF basé sur SAP figuraient dans le plan du projet, et que l'organisme de soutien comprendrait des processus et des outils garantissant une coordination intégrée avec l'équipe de soutien SAP au sein d'AAC. L'équipe de revue s'attendait également à ce que les gestionnaires et le personnel clés d'ECCC qui exploiteraient l'organisme de soutien participeraient à son installation.

ECCC a réorganisé le soutien apporté à son système de gestion financière en passant d'un modèle de soutien orienté vers les systèmes à un modèle de soutien axé sur la clientèle. L'organisme de soutien comprend un centre d'assistance fonctionnel pour aider les utilisateurs du système à naviguer entre les menus, à répondre aux questions portant sur des transactions précises ou d'autres caractéristiques du système, à diagnostiquer les messages d'erreur rencontrés pendant le traitement, et à acheminer les demandes qui ne peuvent pas être résolues à d'autres organismes de soutien (p. ex., le centre d'assistance national de TI d'ECCC ou le centre d'assistance SAP d'AAC). L'organisme de soutien dispense également une formation continue à SAP, assume la responsabilité de l'entretien des données de base communes stockées dans SAP et de la gestion des mesures de contrôle relatives à l’exploitation du système, y compris celles qui sont liées à la gestion de l'accès au système, à l'attribution des profils de sécurité aux utilisateurs et à la séparation des tâches.

L'organisme de soutien d'ECCC doit également être géré afin de se coordonner efficacement et sans heurts avec l'organisme de soutien SAP d'AAC, dans le but de fournir un service efficace à la communauté des utilisateurs SAP d'ECCC, en assurant le respect des normes et principes du soutien qui sont consignées dans les accords sur les niveaux de service (ANS) entre ECCC et AAC, ainsi que le maintien de mesures de contrôle liées à l'exploitation du système.

L'organisme de soutien reçoit des demandes opérationnelles immédiatement après l'ouverture du nouveau SMGF aux fins de production. Les lacunes en matière de compréhension de la fonction de l'organisme de soutien, des procédures opérationnelles à suivre, de la dotation des postes de soutien et de l'état de préparation des outils tels que le système logiciel de billets pour le service du centre d'assistance augmentent le risque que des erreurs ou des problèmes rencontrés par les premiers utilisateurs du système ne soient pas traités de façon efficace, et le risque que la mise en œuvre du système soit considérée comme un échec par la communauté des utilisateurs.

L'équipe de revue a découvert que le travail de mise en place et de mise en œuvre d'un organisme de soutien au SMGF figurait dans le plan du projet, que les étapes planifiées ont été menées à bien et que l'équipe de projet avait commencé à communiquer au sujet de la manière dont l'organisme de soutien fonctionnerait. En particulier, les participants à la formation à SAP au début du mois de février 2015 ont reçu des instructions sur la façon de communiquer avec les ressources de soutien.

L'équipe de revue a également permis de conclure que le travail associé à l'exécution de l'installation et la configuration du logiciel du système de gestion des billets devant être utilisé par le nouvel organisme de soutien avait été retardé.

Enfin, l'équipe de revue a découvert que les gestionnaires d'ECCC désignés comme responsables de l'organisme de soutien après la mise en œuvre ont participé de manière limitée aux travaux du projet liés à la mise en place de l'organisme de soutien.

3.4 État de préparation des processus opérationnels

Dans l'ensemble, l'équipe de revue a découvert que les tâches liées à l'état de préparation d'ECCC pour commencer à utiliser le nouveau SMGF basé sur SAP ont été bien gérées. Des exceptions ont été toutefois été soulevées.

L'équipe de revue a découvert que le projet de renouvellement du SMGF a convenablement planifié et préparé les cours de formation à dispenser aux utilisateurs opérationnels à ECCC, et que « la première vague » de cours de formation (les utilisateurs de SAP ont été répartis en cohortes de formation par ordre de priorité évaluée d'accès au système) a été dispensée aux communautés d'utilisateurs conformément à ce qui était prévu. Les évaluations des cours de formation ont révélé que le contenu des cours était en adéquation avec les objectifs de formation. L'équipe de revue a remarqué que le matériel de formation fourni à l'équipe par l'équipe SAP d'AAC a été considérablement modifié afin d'intégrer des références et des exercices pertinents pour ECCC; et des outils de travail efficaces (p. ex., un outil de traduction automatisée du code de compte de MERLIN vers SAP) ont été élaborés et étaient prêts à être utilisés par les équipes de formation lorsque les sessions en classe ont commencé.

L'équipe de revue a également relevé qu'ECCC a saisi l'occasion offerte par la mise en œuvre d'un nouveau système financier pour normaliser et consigner les processus opérationnels que le nouveau système doit prendre en charge. Des changements apportés au processus opérationnel, un élément clé du projet de renouvellement du SMGF à ECCC, comprenaient l'identification des points de contrôle du processus opérationnel dans la documentation du processus, mais n'incluaient pas de tests d'efficacité de la conception détaillés des mesures de contrôle.

Les éléments suivants ont été communiqués à la direction en lien avec des mesures de contrôle concernant l'état de préparation des contrôles internes des rapports financiers d'ECCC.

Mise à jour et mise à l’essai des contrôles internes

Étant donné qu'ECCC est en train de changer son système financier d'enregistrement et de modifier les définitions de ses principaux processus opérationnels financiers, l'équipe de revue s'attendait à trouver un courant d'activité dans le plan du projet de renouvellement du SMGF consacré à la revue et à l'évaluation de l'incidence des changements apportés aux systèmes et aux processus d'ECCC sur ses contrôles internes des rapports financiers. Plus précisément, l'équipe de revue s'attendait à ce que l'étendue prise en compte dans ce volet du travail comprenne l'élaboration de cadres de contrôle appuyant les processus opérationnels d'ECCC nouvellement conçus et les tests d'efficacité de la conception particuliers liés à ces contrôles et portant sur les contrôles des processus opérationnels, les contrôles de la sécurité des applications, les contrôles généraux de TI propres à ECCC, les contrôles des interfaces entre SAP et d'autres systèmes et des contrôles de la conversion des données des systèmes existants vers SAP.

L'équipe de revue n'a découvert aucun volet d'activité dans le plan du projet prévu pour examiner et évaluer les contrôles internes. L'équipe de revue a obtenu la documentation intégrale sur les processus opérationnels, a remarqué que les points de contrôle sont enregistrés dans la version révisée de la documentation sur les processus opérationnels, mais n'a pas constaté que les activités de contrôle associées à ces points de contrôle aient été documentées officiellement dans un cadre de contrôle évaluant le caractère exhaustif des mesures de contrôle, ni que les points de contrôle aient été évalués relativement à l'efficacité de leur conception.