Évaluation du programme sur les aires protégées : chapitre 5
2.0 Contexte
2.1 Profil du programme
2.1.1 Description du programme
Le sous-sous-programme 1.1.4.2 des aires protégées (ci-après appelé le programme sur les aires protégées), exécuté par le Service canadien de la faune, à Environnement Canada, s'efforce de protéger les habitats fauniques d'intérêt national, dont la perte aurait des répercussions directes sur les populations canadiennes d'une ou de plusieurs espèces sauvages. La perte d'espèces a en effet une incidence directe sur la durabilité et la santé des écosystèmesNotes de bas de page2. Ce programme, qui acquiert et désigne des aires protégées, protège les habitats prioritaires contre les perturbations afin de conserver les oiseaux migrateurs, les espèces en péril et d'autres espèces sauvages.
Le programme sur les aires protégées vise à déterminer, désigner et gérer de manière coopérative un réseau de réserves nationales de faune, marines et terrestres, et de refuges d'oiseaux migrateurs. À ce titre, le programme doit agir dans trois champs d'activités fondamentaux :
- planifier le réseau des aires protégées d'Environnement Canada;
- établir les aires protégées;
- gérer les aires protégées.
Une fois rassemblés, ces groupes de mesures appuient le résultat stratégique ministériel, « L'environnement naturel du Canada est préservé et restauré pour les générations actuelles et futures », et doivent, en définitive, contribuer à la conservation des oiseaux migrateurs et des espèces en péril, à la protection des habitats rares et uniques, ainsi qu'à l'entretien ou à l'amélioration des produits et services écologiques auxiliairesNotes de bas de page3. Vous trouverez des renseignements détaillés sur ces activités, leurs extrants et leur contribution attendue aux résultats directs, intermédiaires et finaux dans le modèle logique du programme sur les aires protégées (annexe 1).
Le programme sur les aires protégées relève de l'autorité de la Loi sur les espèces sauvages au Canada (pour l'élaboration et la gestion des réserves nationales de faune) et de la Loi de 1994 sur la convention concernant les oiseaux migrateurs (pour l'élaboration et la gestion des refuges d'oiseaux migrateurs). Malgré leurs différences en ce qui concerne les pouvoirs légaux, les objectifs et les activités qui leur sont interdites, les réserves nationales de faune et les refuges d'oiseaux migrateurs sont semblables, car ils sont tous deux précisément désignés et gérés pour protéger les espèces sauvages et leur habitat et contribuent ainsi au réseau national des aires protégées. Les réserves nationales de faune protègent les habitats importants, qui soutiennent des espèces sauvages ou des écosystèmes en péril, et représentent des habitats fauniques et régions biogéographiques rares ou inhabituels, et ce, aux fins de conservation, de recherche et d'interprétation. Les refuges d'oiseaux migrateurs visent à protéger les oiseaux migrateurs (en tant que populations ou individus) et leurs nids.
Actuellement, Environnement Canada gère 146 aires protégées (ou délègue ce pouvoir à d'autres ministères) : 54 réserves nationales de faune qui couvrent 1 million d'hectares d'habitat (dont environ la moitié correspond à un habitat marin) et 92 refuges d'oiseaux migrateurs qui couvrent environ 11,5 millions d'hectares d'habitat d'oiseaux migrateurs. Bon nombre de ces aires ont été établies pendant au moins une décennie : le premier refuge d'oiseaux migrateurs a été mis en place en 1919, tandis que les premières réserves nationales de faune ont été établies après que la Loi sur les espèces sauvages au Canada a été promulguée en 1973. Trois réserves nationales de faune, toutes situées au Nunavut, ont été créées pendant la période soumise à la présente évaluation (de 2008-2009 à 2011-2012).
Entente sur les répercussions et les avantages pour les Inuits (ERAI)
L'Accord sur les revendications territoriales du Nunavut (ARTN) stipule qu'une l'Entente sur les répercussions et les avantages pour les Inuits doit être négociée tous les sept ansNotes de bas de page4 entre le gouvernement du Canada et les Inuits (à moins d'une entente contraire), avant que de nouveaux refuges d'oiseaux migrateurs ou réserve nationale de faune ne soient établis dans la région du Nunavut. L'Entente sur les répercussions et les avantages pour les Inuits poursuit un objectif global principal : encourager l'autonomie économique et le bien-être culturel et social des Inuits. À ce titre, elle vise à gérer tous les sujets liés aux réserves nationales de faune et aux refuges d'oiseaux migrateurs dans la région du Nunavut, qui pourraient raisonnablement avoir des répercussions positives ou négatives sur les Inuits. Par conséquent, l'Entente sur les répercussions et les avantages pour les Inuits offre un mécanisme de cogestion des réserves nationales de faune et des refuges d'oiseaux migrateurs dans la région du Nunavut, par les Inuits et le Service canadien de la faune, en vertu de l'Accord sur les revendications territoriales du Nunavut. L'Entente sur les répercussions et les avantages pour les Inuits entend préciser les procédures garantissant que le processus décisionnel visant les refuges d'oiseaux migrateurs et les réserves nationales de faune est bien informé et influencé par les connaissances traditionnelles des Inuits (ou Inuit Qaujimajatuqangit), ainsi que par l'engagement des Inuits locaux dans la planification et la gestion des réserves nationales de faune et des refuges d'oiseaux migrateurs, et qu'il respecte les exigences de la Loi sur les espèces sauvages du Canada et de la Loi sur la Convention concernant les oiseaux migrateurs. En vertu de l'Accord sur les revendications territoriales du Nunavut, une l'Entente sur les répercussions et les avantages pour les Inuits a été conclue le 22 août 2008 entre Environnement Canada, Nunavut Tunngavik Incorporated et quatre organisations inuites désignées/associations régionales inuites.
Environnement Canada, qui administre l'Entente sur les répercussions et les avantages pour les Inuits, est responsable de ce qui suit : établir et administrer neuf comités de cogestion des aires (CCGA) protégées situées dans la région du Nunavut; mettre en œuvre des plans de gestion des aires protégées; administrer les programmes d'embauche d'Inuits, qui offrent à ces derniers des occasions d'acquérir de l'expérience dans la conservation des espèces sauvages; et élaborer et mettre en place une stratégie relative aux réserves nationales de faune pour le Nunavut. De son côté, Nunavut Tunngavik est responsable, en vertu de l'Entente sur les répercussions et les avantages pour les Inuits, de l'établissement et de l'administration du Fonds des entreprises touristiques inuites, ainsi que d'autres fonds visant l'élaboration d'inventaires des ressources culturelles, tels que les projets touchant le patrimoine oral inuit et les projets archéologiques, les réserves de faune et les sites culturels importants pour les InuitsNotes de bas de page5.
2.1.2 Partenaires et intervenants
Au sein d'Environnement Canada, parmi les organisations qui contribuent aux activités liées à ce programme, citons la Direction générale de l'application de la loi, la Direction générale des sciences et de la technologie, la Direction générale des priorités stratégiques, la Direction générale des services ministériels (Division de la gestion des biens immobiliers - Programmes environnementaux) et les directeurs généraux régionaux.
Le gouvernement fédéral protège activement l'habitat par l'intermédiaire des activités d'Environnement Canada, de Parcs Canada, d'Affaires autochtones et Développement du Nord Canada (pour l'Entente sur les répercussions et les avantages pour les Inuits) et de Ressources naturelles Canada. D'autres ministères, tels que le ministère de la Défense nationale, Agriculture et Agroalimentaire Canada et Transports Canada, peuvent gérer des sites désignés par Environnement Canada, dans le cadre d'une délégation de pouvoir, comme c'est le cas du ministère de la Défense nationale, qui gère la réserve nationale de faune de la base des Forces canadiennes Sheffield.
Le programme sur les aires protégées nécessite le soutien du grand public et une étroite collaboration avec les groupes autochtones, les organismes de gestion de la faune, les organismes chargés des ressources naturelles, les organisations non gouvernementales et les propriétaires de terrains privés. Plus précisément, Environnement Canada collabore avec plusieurs organisations non gouvernementales environnementales et corporations professionnellesNotes de bas de page6 pour planifier et mettre en œuvre les aires protégées. Le Conseil canadien des aires écologiques (CCAE)Notes de bas de page7 fait aussi partie des partenaires clés du Service canadien de la faune d'Environnement Canada.
En outre, parmi les intervenants du programme sur les aires protégées, l'on compte des entreprises du secteur, c.-à-d. de la pêche, du tourisme et des ressources (p. ex. pétrole et gaz, produits forestiers, exploitation minière) et des groupes autochtones et des Premières Nations (p. ex. Inuit Tapiriit Kanatami, le First Nations Environmental Network, le Centre autochtone de ressources environnementales).
2.1.3 Résultats du programme et modèle logique
Le modèle logique du programme sur les aires protégées a été élaboré par le Service canadien de la faune et compte tous les volets du sous-sous-programme 1.1.4.2 des aires protégées. Ce modèle logique, présenté à l'annexe 1, propose une représentation visuelle de la manière dont les activités et extrants du programme doivent entraîner l'atteinte des résultats directs, intermédiaires et finaux ou à long terme, attendus. Les intervenants et bénéficiaires de ces produits et services font aussi partie du modèle logique.
Comme indiqué précédemment, la protection des espaces naturels du Canada est une responsabilité partagée entre divers groupes d'intervenants, notamment d'autres ministères, les gouvernements provinciaux et territoriaux, des organisations non gouvernementales de l'environnement, et d'autres encore. La présente évaluation se concentre sur la pertinence et le rendement des activités d'Environnement Canada, dans leur contribution à l'atteinte de ces résultats partagés. Les trois catégories de résultats, directs, intermédiaires et finaux, se résument comme suit :
- Les résultats directs sont ceux que l'on observe le plus rapidement et que l'on attribue facilement aux activités du programme. Le programme sur les aires protégées compte 12 résultats directs attendus, liés à l'établissement de réseaux d'aires protégées, à l'implication d'intervenants, à la production de renseignements pour la gestion des sites, ainsi qu'à l'amélioration de la santé des espèces sauvages et des zones sauvages.
- Les résultats intermédiaires du programme sont des résultats à plus long terme, qui devraient découler des résultats directs. Parmi eux,citons l'élaboration d'un réseau national d'aires protégées, complété par des réseaux continentaux et internationaux, l'accès et le partage des avantages de la biodiversité par les peuples autochtones, la compréhension et le soutien du public quant au rôle et à l'importance des aires protégées, ainsi que le maintien de l'intégrité écologiqueNotes de bas de page8 des aires protégées.
- Les résultats à long terme du programme font référence à la conservation des habitats prioritaires visant la conservation des oiseaux migrateurs, des espèces en péril et d'autres espèces sauvages, ainsi qu'à l'entretien et à l'amélioration des produits et services écologiques auxiliaires, y compris les avantages écologiques, économiques, récréatifs, culturels/spirituels et esthétiques.
Le modèle logique du programme, présenté à l'annexe 1, détaille l'interdépendance entre les extrants, les activités et les résultats du programme.
2.2 Gouvernance
La responsabilité globale pour le travail accompli en vertu du programme sur les aires protégées incombe au sous-ministre adjoint de la Direction générale de l'intendance environnementale, aidé du directeur général du Service canadien de la faune, qui supervise directement le programme. Deux coresponsables du sous-programme (le directeur exécutif de la Division de la conservation des habitats et des écosystèmes et le directeur de la région du Québec, Service canadien de la faune) travaillent au nom du directeur général sur le programme sur les aires protégées.
Pour l'Entente sur les répercussions et les avantages pour les Inuits, des comités de cogestion des aires sont mis en place pour chaque réserve nationale de faune, refuge d'oiseaux migrateurs ou groupe dans la région du Nunavut, désigné dans l'Entente sur les répercussions et les avantages pour les Inuits. Le premier comité a été mis en place en 2009, et cinq autres ont été établis depuis pour les réserves nationales de faune et les refuges d'oiseaux migrateursNotes de bas de page9. Trois autres comités de cogestion des aires sont en cours de création, pour un total de neuf comités, conformément à l'Entente. Chaque comité comprend un membre du personnel du Service canadien de la faune et deux membres inuits issus de la collectivité locale, nommés par le Service canadien de la faune d'Environnement Canada au nom du ministre de l'Environnement, et trois membres inuits de la collectivité locale nommés par l'Association inuite régionale concernée.
2.3 Ressources
Le tableau 1 présente le total des dépenses pour les opérations du programme de base des aires protégées et pour l'Entente sur les répercussions et les avantages pour les Inuits, sur la période d'étude de cinq ans. Il exclut les dépenses liées aux activités qui ne relèvent pas de l'évaluation (c.-à-d. initiative Santé des océans, stratégie des zones protégées des Territoires du Nord-Ouest et Association canadienne des réserves de la biosphère). Pour l'ensemble du programme, l'on observe des dépenses relativement stables, comprises entre environ 15 et 17 millions de dollars par année, à l'exception de l'exercice 2008-2009.
Entre 2008-2009 et 2012-2013, les dépenses pour l'Entente sur les répercussions et les avantages pour les Inuits ont atteint 1 397 746 $ pour Environnement Canada et 3 638 850 $ pour Nunavut Tunngavik IncorporatedNotes de bas de page10, c'est-à-dire en deçà du financement total de 7 502 000Notes de bas de page11 $, affectés à Environnement Canada (à hauteur de 2 152 000 $) et à Nunavut Tunngavik Incorporated (à hauteur de 5 350 000 $) pendant cette période. Le total des dépenses pour l'Entente sur les répercussions et les avantages pour les Inuits, égal à environ 5 millions de dollars sur cette période, présente une fluctuation importante : il était égal à 226 000 $ en 2008-2009 et a augmenté chaque année jusqu'à atteindre 1,6 million de dollars en 2011-2012, puis il a présenté une baisse jusqu'à 1,15 million de dollars en 2012-2013.
Tableau 1: Dépenses à l'appui du programme sur les aires protégées : de 2008-2009 à 2012-2013 (y compris l'Entente sur les répercussions et les avantages pour les Inuits, mais à l'exception de l'initiative Santé des océans, de la Stratégie des zones protégées des Territoires du Nord-Ouest et de l'Association canadienne des réserves de la biosphère)
| 2008-2009 | 2009-2010 | 2010-2011 | 2011-2012 | 2012-2013 | Total | |
|---|---|---|---|---|---|---|
| Salaire | 2 987 357 | 4 685 753 | 4 493 170 | 4 581 801 | 4 513 876 | 21 261 957 |
| F et E | 2 387 503 | 2 364 440 | 2 443 852 | 2 424 720 | 2 159 565 | 11 780 080 |
| Immobilisations | 988 846 | 895 622 | 1 311 432 | 423 281 | 1 147 613 | 4 766 794 |
| Contributions | 735 043 | 1 162 000 | 1 212 309 | 1 694 500 | 1 604 390 | 6 408 242 |
| RNC affectées au F et E | 345 550 | 325 640 | 317 420 | 273 508 | 394 052 | 1 656 170 |
| Total pour les aires protégées | 7 444 299 | 9 433 455 | 9 778 183 | 9 397 810 | 9 819 496 | 45 873 243 |
| 2008-2009 | 2009-2010 | 2010-2011 | 2011-2012 | 2012-2013 | Total | |
|---|---|---|---|---|---|---|
| F et E | 30 637 | 175 603 | 318 925 | 315 998 | 556 583 | 1 397 746 |
| S et C | 195 610 | 525 000 | 950 000 | 1 368 986 | 599 254 | 3 638 850 |
| Total de l'ERAI | 226 247 | 700 603 | 1 268 925 | 1 684 984 | 1 155 837 | 5 036 596 |
| Total du SCF | 7 670 546 | 10 134 058 | 11 047 108 | 11 082 794 | 10 975 333 | 50 909 839 |
| 2008-2009 | 2009-2010 | 2010-2011 | 2011-2012 | 2012-2013 | Total | |
|---|---|---|---|---|---|---|
| Autre DGIEFootnotea | 3 219 037 | 3 205 524 | 4 136 396 | 5 004 108 | 3 327 776 | 18 892 841 |
| Direction générale des sciences et de la technologie | 1 056 905 | 1 448 850 | 1 233 955 | 841 926 | 724 009 | 5 305 645 |
| Bureau du Directeur général régional | 57 222 | 0 | 223 303 | 63 830 | 9 430 | 353 785 |
| Total Autre Environnement Canada | 4 390 387 | 4 654 374 | 5 816 959 | 5 973 694 | 4 070 645 | 24 906 059 |
| Total général | 12 060 933 | 14 788 432 | 16 864 067 | 17 056 488 | 15 045 978 | 75 815 898 |
Remarques
- Les données pour les années 2008-2009 à 2012-2013 ont été obtenues avec l'outil de production de rapports financiers DISCOVERER d'Environnement Canada, en mai 2013.
- Pour toutes les années, les dépenses liées à ce qui suit ont été exclues : Association canadienne des réserves de la biosphère, initiative Santé des océans, stratégie des zones protégées des Territoires du Nord-Ouest.
En plus des activités et de la gestion du programme sur les aires protégées, le tableau 1 présente des dépenses ministérielles non liées à la prestation du programme principal (p. ex. soutien en matière de réglementation, soutien scientifique) que le Ministère engage pour appuyer le travail du programme sur les aires protégées. Le programme sur les aires protégées reçoit également le soutien de la Direction générale de l'application de la loi. Néanmoins, le suivi des dépenses relatives à l'application de la loi n'est pas assuré en fonction de chaque programme dans les systèmes financiers du Ministère. Ces dépenses ne sont donc pas présentées ici.
Comme cela a été observé pour l'Entente sur les répercussions et les avantages pour les Inuits, d'autres dépenses ministérielles, à l'appui du programme sur les aires protégées, présentent une hausse modérée, d'environ 4,4 millions de dollars en 2008-2009, à près de 6 millions de dollars en 2011-2012. Pourtant, elles chutent ensuite à environ 4 millions de dollars en 2012-2013.