Évaluation du Fonds pour dommages à l'environnement : rapport final

Rapport Final

Direction générale de la vérification et de l’évaluation
Octobre 2014

Étapes d'approbation du rapport

Fin de l'étape de planification - Septembre 2013
Envoi du rapport à la direction aux fins de réponse - Avril 2014
Réception de la réponse de la direction - Avril 2014
Achèvement du rapport - Avril 2014
Approbation du rapport par le sous-ministre - Octobre 2014

Sigles utilisés dans le rapport

AAP

Architecture d'alignement des programmes

CEDD

Commissaire à l'environnement et au développement durable

CRSNG

Conseil de recherches en sciences naturelles et en génie du Canada

CT

Conseil du Trésor

DG

Directeur général

DGIE

Direction générale de l'intendance environnementale

LPAE

Loi sur les pénalités administratives en matière d'environnement

DGR

Directeur général régional

DGVE

Direction générale de la vérification et de l'évaluation

EC

Environnement Canada

ETP

Équivalent temps plein

F et E

Fonctionnement et entretien

FDE

Fonds pour dommages à l'environnement

LCALE

Loi sur le contrôle d'application de lois environnementales

MPO

Pêches et Océans Canada

PC

Parcs Canada

PE

Protocole d'entente

R et D

Recherche et développement

RCN

Région de la capitale nationale

S et C

Subventions et contributions

SCF

Service canadien de la faune

SIG

Système d'information de gestion

SMA

Sous-ministre adjoint

SPPC

Service des poursuites pénales du Canada

S-T

Sciences et technologie

TC

Transport Canada

TPSGC

Travaux publics et Services gouvernementaux Canada

Remerciements

L'équipe de projet responsable de l'évaluation tient à remercier les personnes qui ont collaboré au projet, notamment les membres du comité d'évaluation, de même que les personnes qui ont été interrogées et les répondants au sondage qui ont fait part d'idées et de commentaires essentiels pour cette évaluation.

L'équipe de projet responsable de l'évaluation a été menée par Michael Callahan, sous la direction de William Blois, directeur de l'évaluation à Environnement Canada, et elle incluait Lindsay Comeau.

L'évaluation a été réalisée par la firme Goss Gilroy Inc. et le rapport final a été préparé par celle-ci ainsi que par l'équipe de projet de la Division de l'évaluation, Direction générale de la vérification et de l'évaluation.

Table des matières

• Résumé
• 1.0 Introduction
• 2.0 Contexte
  • 2.1 Aperçu du programme
  • 2.2 Prestation du programme
  • 2.3 Structure de gouvernance
  • 2.4 Ressources
  • 2.5 Modèle logique du programme
• 3.0 Conception de l'évaluation
  • 3.1 Objectif et portée
  • 3.2 Approche d'évaluation et méthodologie
  • 3.3 Limites
• 4.0 Constatations
  • 4.1 Pertinence
  • 4.2 Rendement
• 5.0 Conclusions
• 6.0 Recommandations et réponse de la direction
• Annexe 1 Modèle logique du programme
• Annexe 2 Constatations détaillées du sondage
• Annexe 3 Résumé des constatations

Résumé

Contexte

Le présent rapport présente les résultats de l’évaluation du Fonds pour dommages à l’environnement (FDE) qui a été effectuée par la Direction générale de la vérification et de l’évaluation d’Environnement Canada en 2013-2014. L’objectif de cette évaluation est d’évaluer la pertinence et le rendement du Fonds pour dommages à l’environnement.

Cette évaluation fait partie du Plan de vérification et d’évaluation axé sur les risques de 2012 d’Environnement Canada, qui a été approuvé par le sous-ministre. Elle a été réalisée afin de répondre aux exigences en matière de portée de la Politique sur l’évaluation du Conseil du Trésor du Canada, qui exige que toutes les dépenses de programme directes soient évaluées au moins une fois tous les cinq ans.

Le FDE est un compte à fins déterminées qui a été créé en 1995 par le gouvernement du Canada et qui est administré par Environnement Canada. Le FDE sert de mécanisme pour acheminer les fonds provenant d’amendes, d’ordonnances d’un tribunal et de paiements volontaires vers les projets prioritaires qui profiteront à l’environnement naturel du Canada. Depuis 1998, le FDE a affecté ou engagé plus de 4,8 millions de dollars et a financé 201 projets à l’échelle du Canada.

Bien que le FDE soit géré et administré par Environnement Canada, ce dernier travaille étroitement avec d’autres ministères, notamment Pêches et Océans Canada, Transports Canada et l’Agence Parcs Canada. Ils ont des lois qui contiennent des dispositions de détermination de peines permettant aux juges d’acheminer des fonds au FDE.

Environnement Canada assure la supervision et la responsabilisation relatives aux montants qui sont acheminés au FDE. Le programme sollicite des propositions auprès de groupes admissibles pour des projets qui visent à restaurer l’environnement naturel ou à prévenir tout dommage à la faune dans la région géographique (zone locale, régionale ou provinciale) où l’incident initial s’est produit. Pour être admissibles au financement, les projets doivent porter sur au moins une des catégories de projet suivantes du FDE : restauration (priorité de financement la plus élevée); amélioration de la qualité de l’environnement; recherche et développement; éducation et sensibilisation.

Les deux objectifs fondamentaux du FDE sont les suivants :

• une qualité de l’environnement dans les zones touchées ou des zones similaires, comparable à celle d’avant l’incident;
• la prévention d’incidents futurs pouvant causer des dommages à l’environnement ou du tort à la faune.

L’évaluation porte sur la période allant de l’exercice 2008 2009 au milieu de l’exercice 2013 2014. L’évaluation comprenait une revue documentaire, un examen structuré de rapports finaux de projets, une analyse des données administratives du programme, des entrevues menées auprès de répondants clés ainsi qu’un sondage réalisé auprès d’intervenants.

Constatations et conclusions

Pertinence

D’après les éléments probants de l’évaluation, il existe un besoin législatif pour le programme FDE de gérer les sanctions pécuniaires qui sont imposées en vertu de quatre lois administrées par des ministères fédéraux. Les fonds du FDE finance des projets de restauration et d’amélioration de la qualité de l’environnement qui répondent à un besoin en matière environnementale généralement dans la zone géographique où le dommage a eu lieu. La documentation et les entrevues indiquent que le rôle et la fonction du programme du FDE sont uniques en leur genre.

L’évaluation a permis de constater que le programme est aligné sur les priorités du gouvernement fédéral concernant la durabilité des écosystèmes et la protection de l’environnement. En 2010, on a affirmé la priorité du programme par l’adoption de la Loi sur le contrôle d’application de lois environnementales, qui comprenait la modification de plusieurs autres lois pour assurer le versement obligatoire des montants d’amendes et d’autres sanctions administratives pécuniaires au FDE. Bien que le programme accorde la priorité au respect de toutes les conditions prévues par les tribunaux concernant les sommes des sanctions pécuniaires qui sont versées au FDE, la mise en œuvre régionale flexible du programme permet également de prendre en compte des priorités ministérielles et régionales dans la prise de décisions de financement, par l’utilisation de plans de gestion régionaux.

Le programme du FDE concorde avec les rôles et responsabilités du gouvernement fédéral, compte tenu de la base législative fédérale de ce programme. Le rôle d’Environnement Canada, qui agit comme ministère principal pour le programme au nom d’autres ministères fédéraux, est cohérent par rapport au mandat fédéral de coordination en matière environnementale du Ministère, tel qu’il est défini dans la Loi sur le ministère de l’Environnement.  

Atteinte des résultats attendus

Les éléments probants laissent penser que le programme fait des progrès vers l’atteinte des résultats directs, bien que la façon dont certains de ces résultats ont été décrits dans le modèle logique du programme ne soit pas bien alignée sur les objectifs et l’exécution du programme. Bien que la promotion du FDE auprès des collectivités juridiques et d’application de la loi soit inégale dans les diverses régions, les recommandations à l’intention des juges concernant son utilisation semblent avoir une grande portée dans nombre de secteurs. Presque tous les agents d’application de la loi et les procureurs de la Couronne qui ont été consultés ont indiqué qu’ils recommanderaient à leurs collègues l’utilisation du FDE comme option de détermination de la peine. Des éléments probants démontrent que le nombre de sanctions pécuniaires dont les montants sont versés au FDE (mais non leur valeur totale) a augmenté au cours des cinq dernières années, et que cette augmentation a été particulièrement prononcée dans la région des Prairies et du Nord. Néanmoins, il y a de l’intérêt pour des communications plus fréquentes à l’intention des collectivités juridiques et d’application de la loi pour accroître leur compréhension du programme et ses impacts ainsi que la transparence de l’utilisation des fonds.

L’intérêt pour les appels de propositions du FDE est grand chez les bénéficiaires potentiels de financement, et les responsables du programme offrent un soutien pour faire en sorte que les propositions reçues soient de qualité. Des examens scientifiques et techniques des propositions et la supervision qui est effectuée font en sorte que les projets soient mis en œuvre en conformité avec les ententes de financement. Selon des bénéficiaires de financement, les fonds du FDE ont été essentiels pour leur projet.

Les projets financés par le FDE contribuent à l’atteinte des résultats environnementaux visés dans les domaines de la restauration et de l’amélioration de la qualité de l’environnement. Les données sur les projets provenant du Système d’information de gestion (SIG) du FDE indiquent que la moitié des projets financés par le Fonds sont réalisés dans ces deux domaines et que les projets terminés qui ont des objectifs liés à des résultats environnementaux (hectares restaurés ou améliorés) ont excédé leurs cibles dans une mesure de 15 à 20 %.

Il y a également des éléments probants qui indiquent que le programme du FDE finance avec succès des projets dans la composante éducation et sensibilisation, qui mobilise les participants pour améliorer leur sensibilisation et compréhension. Dans ces projets du FDE, le nombre de participants excède également les cibles initiales (dans une mesure de 27 %), et les données du SIG laissent penser que les comportements sont en train de changer.

Les éléments probants de l’évaluation relatifs à l’atteinte du résultat visé, soit d’accroître les connaissances, sont insuffisants en raison de la modification qui a été apportée récemment au mécanisme de financement pour des projets de recherche et de développement (R et D) afin de passer de l’échelle régionale à l’échelle nationale dans la mise en œuvre de cette composante. Le nouveau processus national a fourni des fonds pour seulement deux projets depuis qu’il a été mis en œuvre, et le nombre d’amendes acheminées au FDE qui ont été jugées appropriées pour la recherche et le développement n’a pas atteint la cible visée à l’origine. L’information sur le rendement contenue dans le SIG est limitée dans le cas des projets de R et D pour la période antérieure à la modification du mécanisme de financement.

Bien que les résultats de programme visés à long terme soient moins bien mesurables de façon directe, les personnes interrogées estimaient que le programme contribue à l’amélioration de la qualité environnementale au niveau local et à la prévention d’incidents dans le futur. Le programme n’a pas de résultats inattendus négatifs, et parmi les résultats inattendus positifs, il y a l’élaboration de partenariats au niveau communautaire et les répercussions économiques de projets.

Efficience et économies

Le modèle global du programme du FDE comme programme du gouvernement du Canada exécuté par Environnement Canada est largement considéré comme solide et présentant de nombreux avantages (p. ex. capacité de combiner les amendes minimes imposées aux termes des lois administrées par différents ministères/organismes fédéraux pour financer des projets de restauration de grande envergure, expertise du personnel d’Environnement Canada touchant ces types de projets). Toutefois, de multiples modifications apportées au programme au cours de la période étudiée, ont créé quelques difficultés en ce qui a trait à la gestion efficiente du programme. Les principales modifications sont les suivantes : le passage du niveau de financement régional au niveau de financement national dans le cas de projets de la composante de R et D , le regroupement des cinq régions d’Environnement Canada en trois régions, le positionnement de l’unité de coordination nationale au sein de la Direction générale de l’intendance environnementale. Le programme est actuellement dans une phase de transition en matière de gouvernance, étant donné que la responsabilité pour la coordination nationale et la composante de recherche et développement a été transférée récemment à la région de l’Atlantique et du Québec.

Le plein effet des modifications qui ont été apportées au programme n’est pas encore connu, mais il y a des éléments probants qui indiquent que ces changements ont donné des résultats mitigés jusqu’à maintenant, et la mise en œuvre du cadre de gestion 2009 du FDE a été entravée. Ainsi, il y a des opinions divergentes concernant par exemple l’exécution nationale de la composante de financement de projets de R et D. Les défenseurs du modèle estiment que le protocole d’entente de 2013 conclu avec le Conseil de recherches en sciences naturelles et en génie (CRSNG) du Canada mènera à des investissements d’envergure en recherche qui auront un plus grand impact en mettant à contribution l’expertise du CRSNG en matière d’examen par les pairs et de supervision. D’autres répondants, en revanche, ont exprimé des préoccupations au sujet de la nouvelle approche, qui a mené à un processus lourd sur le plan administratif pour l’évaluation des fonds, du faible nombre de fonds qui ont été évalués et de projets qui ont été financés dans le cadre de la composante de R et D, et du possible transfert de fonds du FDE en dehors de la région afin de les mettre en commun pour des projets nationaux plus vastes (qui pourrait nuire à la crédibilité du programme dans les collectivités de l’application de la loi et juridique si ce n'est pas considéré comme respectant pleinement les restrictions judiciaires et répondant aux priorités dans la législation). D’autres défis liés à l’exécution du programme sont les suivants : doublons dans la production de rapports parce que la responsabilité pour le FDE était partagée entre deux sous-ministres adjoints durant la période visée par l’étude; un certain manque de transparence concernant les rôles et les responsabilités de l’unité de coordination nationale et les régions; des pratiques régionales inconsistantes pour la participation de ministères partenaires; l’absence d’un protocole clair pour le transfert des montants imposés par les tribunaux au FDE; le fait que le SIG et les mesures du rendement ne répondent pas entièrement aux exigences de déclaration et aux besoins en matière de prise de décisions au niveau du programme.

Les éléments probants concernant l’efficience du programme sont mitigés. Au niveau du projet, la mise à contribution de fonds du FDE est solide, en dépit de l’absence de toute exigence de trouver des sources de financement supplémentaires. D’après des données administratives, le FDE a fourni, en moyenne, 29 % de tout le financement au niveau du projet, comparativement à 71 % du financement qui provenait d’autres sources. La plupart des projets financés sont également durables, du moins à certains égards. Les bénéficiaires du financement sont généralement satisfaits de l’exécution du programme du FDE. Plus de huit sur dix sont d’accord pour dire que le processus de financement s’est déroulé en temps utile et de façon efficiente, et que le service fourni par le personnel du FDE a répondu à leurs besoins. Toutefois, les bénéficiaires du financement sont généralement moins satisfaits en ce qui a trait aux exigences de déclaration, qu’ils perçoivent comme lourdes par rapport aux faibles montants fournis par le programme dans le cadre de certaines ententes. Le ratio standard des coûts administratifs du programme au cours de la période visée par l’évaluation est près de 0,36, qui est un ratio plus important que certains programmes de subventions et contributions d’Environnement Canada récemment évalués (compris entre 0.15 à 0.25). Ce ratio plus élevé peut s'expliquer en partie, par le plus grand investissement administratif du programme EDF en gestion des montants issus des décisions des tribunaux et des fonds du FDE qui sont versés aux bénéficiaires pour leurs projets. Comme on l’a mentionné précédemment, il y a aussi des défis liés à la gestion du programme qui nuisent à l’efficience du programme.

Recommandations

Les recommandations qui suivent sont adressées au Directeur général régional (DGR), région de l’Atlantique et du Québec, à titre de haut fonctionnaire ministériel responsable de la gestion du Fonds pour dommages à l’environnement.

• Recommandation no 1 : Clarifier les rôles et les responsabilités reliés à la coordination nationale et à la gestion du programme afin de veiller à ce que l’on donne suite aux difficultés en matière de gouvernance et de gestion.
• Recommandation no 2 : Clarifier les protocoles, les rôles et les responsabilités en ce qui touche le transfert et le suivi des sanctions pécuniaires imposées par les tribunaux pour les besoins  de la gestion du programme.
• Recommandation no 3 : Améliorer la promotion du FDE et les communications au sujet de ce dernier afin de voir à ce que le programme soit mieux connu et compris.
• Recommandation no 4 : Clarifier et faire connaître le mécanisme de financement national et l’application du protocole d’entente du Conseil de recherches en sciences naturelles et en génie en ce qui a trait au volet de recherche et de développement afin de garder la confiance des communautés juridiques et d’application de la loi, et de veiller à ce que les projets de recherche et de développement puissent aller de l’avant  
• Recommandation no 5 : Améliorer les indicateurs de rendement et le modèle logique du programme de manière à ce que le tout s’harmonise avec les objectifs et le processus d’exécution de celui-ci.

Réponse de la direction

Le Directeur général régional compétent soutient les cinq recommandations et a élaboré une réponse de la direction portant pertinemment sur chacune de ces recommandations. La réponse complète de la direction peut être consultée dans la section 6 du rapport.

1.0 Introduction

Le présent rapport contient les résultats de l'évaluation du Fonds pour dommages à l'environnement (FDE) qui a été effectuée par contrat par la firme Goss Gilroy Inc. et la Direction générale de la vérification et de l'évaluation (DGVE) d'Environnement Canada en 2013-2014. L'évaluation porte sur la période allant de 2008-2009 à 2013-2014.

Le document est structuré comme suit : la section 2.0 contient des renseignements généraux sur le Fonds pour dommages à l'environnement; la section 3.0 présente la conception de l’évaluation, notamment le but et la portée de celle-ci et les méthodes utilisées pour la réaliser; les sections 4.0 et 5.0 contiennent respectivement les constatations et les conclusions de l'évaluation; les recommandations et la réponse de la direction sont présentées dans la section 6.0.

2.0 Contexte

2.1 Aperçu du programme

But et objectif du programme du Fonds pour dommages à l'environnement

Le Fonds pour dommages à l'environnement est un programme du gouvernement du Canada qui a été établi en 1995 par une décision du Conseil du Trésor conformément à la Loi sur la gestion des finances publiques pour superviser et gérer le décaissement de fonds reçus en compensation de dommages environnementaux. Le but du programme est de réaliser la restauration de milieux endommagés pour les remettre dans leur état naturel et d'assurer la conservation de la faune d'une manière efficace par rapport aux coûts et en conformité avec les conditions spécifiées par les tribunaux. Bien que le Fonds pour dommages à l'environnement soit géré et administré par Environnement Canada, le Ministère travaille en étroite collaboration avec Pêches et Océans Canada, Transports Canada et Parcs Canada, qui administrent des lois contenant des dispositions de détermination de la peine permettant aux juges d’acheminer des fonds au Fonds pour dommages à l'environnement.

Cadre législatif environnemental du Fonds pour dommages à l'environnement

Actuellement, six lois administrées par Environnement Canada et trois lois administrées par Parcs Canada comprennent une disposition qui prévoit le transfert obligatoire de tous les montants d'amendes au Fonds pour dommages à l'environnement. Neuf autres lois fédérales comprennent des mécanismes de détermination de la peine qui peuvent être utilisés par les juges pour verser des sommes au Fonds pour dommages à l'environnement. Enfin, la Loi sur les pénalités administratives en matière d'environnement (LPAE) prévoit, dans le cas de 11 lois, un système de sanctions pécuniaires administratives (SAP) qui achemine tous les fonds au Fonds pour dommages à l'environnement. On trouvera d'autres détails sur le cadre législatif environnemental du Fonds pour dommages à l'environnement au paragraphe 4.1.3 du présent rapport.

2.2 Prestation du programme

Promotion du programme

Afin d'encourager le versement au Fonds pour dommages à l'environnement des montants imposés en compensation par les tribunaux ou découlant de règlements négociés (en l'absence de dispositions législatives acheminent directement ces sommes au Fonds pour dommages à l'environnement), le programme est présenté comme un outil de détermination de la peine créatif auprès des collectivités juridique et d'application de la loi. Les agents d'application de la loi formulent des recommandations à l'intention des procureurs concernant le mécanisme juridique approprié à utiliser lorsqu'une infraction a eu lieu. Les procureurs participent à la négociation de plaidoyers et formulent des recommandations en matière de détermination de la peine à l'intention des juges, qui rendent ensuite la décision finale.

Exécution du projet

Les bureaux régionaux reçoivent les fonds du Fonds pour dommages à l'environnement (FDE)^Footnote 1 provenant d'un certain nombre de sources, notamment par l'entremise de constats d'infraction émis par les agents d'application de la loi (et des amendes correspondantes), de sanctions pécuniaires imposées par des tribunaux provinciaux ou fédéraux en matière civile ou pénale, de règlements négociés et de paiements volontaires. Avant d'allouer des fonds du Fonds pour dommages à l'environnement, le personnel des bureaux régionaux d'Environnement Canada rassemble les documents de référence pertinents afin de déterminer si des exigences précises s'y rattachent. Les bureaux régionaux remplissent un formulaire d'évaluation des fonds reçus pour chaque montant individuel qui est versé au Fonds pour dommages à l'environnement. Ce document interne sert aussi de registre liant l'incident initial et les restrictions imposées par les tribunaux aux recommandations relatives au meilleur usage ciblé des fonds du FDE. Les catégories de projets du Fonds pour dommages à l'environnement sont les suivantes : Restauration, Amélioration de la qualité de l'environnement, Recherche et développement, et Éducation et sensibilisation.^Footnote 2Pour déterminer le meilleur usage des fonds et de la catégorie dans laquelle il faudrait solliciter des propositions de projets, il est également possible de s'appuyer sur les plans de gestion régionaux du FDE. Ces plans, qui sont élaborés en consultation avec des experts ministériels et externes, identifient les priorités ministérielles et du programme ainsi que les « points chauds » des écosystèmes prioritaires de chaque région.

Une fois que des fonds ont été reçus et évalués, Environnement Canada sollicite activement des demandes de financement auprès d'organisations admissibles en affichant un appel de propositions sur le site Web du programme ou en communiquant directement avec des bénéficiaires potentiels. Les groupes admissibles incluent : les organismes sans but lucratif, les organisations autochtones, les universités et d'autres institutions académiques, ainsi que les gouvernements provinciaux et territoriaux et les administrations municipales. Les projets doivent être rentables, réalisables sur le plan technique et solides du point de vue scientifique. Ils doivent également prendre en compte directement toute restriction ordonnée par un tribunal ou d'éventuelles restrictions concernant l'usage des fonds.^Footnote 3

Un des principes qui orientent le programme du Fonds pour dommages à l'environnement stipule que les montants de compensation qui sont versés au Fonds pour dommages à l'environnement doivent être utilisés pour restaurer des milieux endommagés afin de les remettre dans leur état naturel, pour améliorer la qualité de l'environnement ainsi que pour conserver la faune, en accordant la priorité aux projets qui restaurent l'environnement dans la région géographique où s'est produit l'incident initial et en conformité avec les conditions spécifiées par les tribunaux. Bien que la priorité soit accordée aux projets de restauration et d'amélioration environnementale, si de tels projets ne sont pas réalisables ou ne correspondent pas à la meilleure utilisation des fonds (p. ex. une amende imposée pour avoir omis de soumettre ou de fournir des rapports conformément aux dispositions réglementaires, ou pour avoir utilisé du tétrachloréthylène pour le nettoyage à sec), on peut prendre en considération des projets tant dans la catégorie de la recherche et du développement que dans la catégorie de l'éducation et de la sensibilisation.^Footnote 4 Les promoteurs de projets sont encouragés à établir des partenariats avec d'autres intervenants. La contribution maximale accordée à tout bénéficiaire individuel et la contribution totale liée à tout octroi ne peuvent pas excéder 6 millions de dollars.^Footnote 5

Une fois que le personnel d'Environnement Canada a confirmé l'admissibilité d'une proposition au financement, une équipe d'examen technique composée d'experts d'Environnement Canada et d'autres ministères évalue le mérite scientifique et technique de la demande. Les propositions retenues à l'issue du processus de sélection initial sont passées en revue par un comité consultatif qui formule par la suite des recommandations au Directeur général régional (DGR) ou à son représentant autorisé responsable de l'approbation finale.^Footnote 6

Depuis 1998, le programme du Fonds pour dommages à l'environnement a attribué ou engagé plus de 4,8 millions de dollars pour le financement de 201 projets approuvés dans les cinq régions d'Environnement Canada. Le financement pour de nouveaux projets liés au Fonds pour dommages à l'environnement a été suspendu entre janvier et août 2011 dans le cadre de l'élaboration, par Environnement Canada, d'une nouvelle composante nationale de financement en recherche et développement (R et D) qui vise à combler des lacunes dans la recherche prioritaire pour soutenir et éclairer les pratiques dans le domaine de la restauration. Ce projet de remaniement du programme a abouti en 2013 à la conclusion, entre Environnement Canada et le Conseil de recherches en sciences naturelles et en génie (CRSNG) du Canada, d'un protocole d'entente pilote d'une durée de trois ans visant à intégrer la recherche et du développement liée au Fonds pour dommages à l'environnement au Programme de subventions de projets stratégiques du Conseil. Ce nouveau mécanisme de financement a été conçu comme moyen pour mieux atteindre les objectifs en matière de recherche et développement. Avant même la signature du protocole d'entente, le premier projet national de recherche et développement devant être financé par le Fonds pour dommages à l'environnement a été approuvé en 2012. On a fixé comme objectif initial de consacrer 40 % des fonds du Fonds pour dommages à l'environnement à la composante nationale de recherche et développement.

2.3    Structure de gouvernance

En réponse à des recommandations découlant d'une évaluation du Fonds pour dommages à l'environnement^Footnote 7, ainsi que pour accroître l'efficacité du programme et se préparer à une hausse anticipée des montants acheminés au Fonds, Environnement Canada a élaboré au cours de la même année un cadre de gestion du Fonds pour dommages à l'environnement (2009) afin :

• de rationaliser les processus administratifs dans le but de les uniformiser dans toutes les régions;
• de rendre le programme plus accessible à des bénéficiaires potentiels;
• d'améliorer la mesure des résultats du programme pour mieux montrer comment le Fonds pour dommages à l'environnement parvient à réaliser les objectifs ministériels et du programme;
• d'élaborer une stratégie de promotion ciblant les juges et les procureurs, les fonctionnaires dans les ministères (fédéraux, provinciaux et territoriaux) ainsi que les bénéficiaires potentiels;
• d'obtenir de nouvelles ressources pour l'administration du programme du Fonds pour dommages à l'environnement.

Le Fonds pour dommages à l'environnement est géré et administré par Environnement Canada. Chaque région d'Environnement Canada (Atlantique et Québec, Ontario, et Ouest et Nord) est responsable de la réalisation de projets liés au Fonds pour dommages à l'environnement dans les catégories de la restauration, de l'amélioration de la qualité de l'environnement, et de l'éducation et la sensibilisation. Cela signifie que les régions sont responsables de la planification et de la gestion du programme à l'échelle régionale (qui comprend l'élaboration des plans de gestion, la sélection des projets et le processus d'approbation), de la gestion de l'information et des communications, de la surveillance et de l'évaluation des projets, et du suivi financier régional du Fonds pour dommages à l'environnement. Les directeurs généraux régionaux approuvent les plans de gestion régionaux (voir la description de l'exécution du programme dans la section 2.2), les projets et les accords de financement.^Footnote 8

Jusqu'à récemment, c'est un gestionnaire de programme national de la Direction générale de l'intendance environnementale (DGIE) qui assurait la coordination du programme. À la suite du changement intervenu en janvier 2014 au niveau de la responsabilité pour le programme, qui a été confiée au Directeur général régional de la région de l'Atlantique et du Québec, le rôle et la responsabilité liés à la coordination de la nouvelle composante de recherche et développement exécutée à l'échelle nationale ont été transférés à cette région.

On a créé récemment un comité national des directeurs généraux (composé de représentants d'Environnement Canada et d'autres ministères fédéraux) afin de donner une orientation générale sur la mise en œuvre et l'administration du Fonds pour dommages à l'environnement. Les membres de ce comité sont issus d'Environnement Canada (Direction générale de l'intendance environnementale^Footnote 9, Direction générale des sciences et de la technologie, Direction générale de l'application de la loi, directeurs généraux régionaux), de Pêches et Océans Canada, de Parcs Canada et de Transports Canada. Le mandat de ce comité des directeurs généraux du Fonds pour dommages à l'environnement précise que le but de celui-ci est d'assurer la supervision et l'orientation pour l'administration du programme du Fonds pour dommages à l'environnement.

2.4 Ressources

En 2012, le total des fonds reçus par le Fonds pour dommages à l'environnement à la suite de 197 paiements compensatoires se chiffrait à plus de 6,5 millions de dollars.^Footnote 10 Conformément à la Politique sur les comptes à fins déterminées du Conseil du Trésor, les montants versés sur un compte à fins déterminées peuvent couvrir des frais administratifs lorsqu'ils sont expressément autorisés par l'autorité habilitante ou le pouvoir habilitant. Dans le cas du Fonds pour dommages à l'environnement, les autorités ou pouvoirs habilitants sont les suivants : les tribunaux, où un juge peut statuer qu'un montant accordé peut être utilisé à des fins administratives, et toute législation contenant des dispositions permettant l'utilisation des montants accordés par les tribunaux pour administrer le Fonds pour dommages à l'environnement.^Footnote 11 Des lignes directrices provisoires sont en place concernant l'utilisation potentielle à des fins administratives d'une partie des montants accordés. Le Fonds pour dommages à l'environnement a toujours été administré en ayant recours à des ressources ministérielles minimales existantes. Comme l'indique le tableau 2.1, le financement ministériel total (Crédit 1) affecté à l'administration du Fonds pour dommages à l'environnement par Environnement Canada au cours de la période de cinq ans de 2008-2009 à 2012-2013 est d'environ 988 000 $.^Footnote 12

On trouvera plus de détails sur les ressources du programme dans la section 4.2.2 à la question d'évaluation 10, qui traite de l'efficience.

1. Les renseignements concernant les équivalents temps plein (ETP) pour les années 2008-2009 à 2012-2013 proviennent du Système de gestion des salaires d'Environnement Canada.
2. Données sur les salaires et les dépenses de fonctionnement et d'entretien (F et E) pour les années 2008-2009 à 2012-2013 tirées du système financier d'Environnement Canada, telles qu'elles sont fournies par la Direction générale des finances. Étant donné que les travaux financés par le FDE sont issus du même volet que ceux financés par d'autres programmes de financement d'Environnement Canada, les gestionnaires du programme sont préoccupés par le fait que l'utilisation réelle des salaires pour les années 2008-2009 à 2012-2013 puisse être plus élevée que celle déclarée dans le système financier d'Environnement Canada. Par exemple, au cours de cette période, le personnel peut avoir mal codé certains travaux effectués dans le cadre du FDE comme travaux effectués dans le cadre du programme de financement communautaire écoACTION. Les gestionnaires du programme du FDE prévoient prendre des mesures pour améliorer l'exactitude du codage financier.
3. Données budgétaires de 2013-2014 d'Environnement Canada, nouveau modèle de programme et ressources affectées au programme écoACTION et au Fonds pour dommages à l'environnement (Fonds pour dommages à l'environnement) - Ébauche : avril 2012. Révision : avril 2013.

2.5 Modèle logique du programme

Le modèle logique qui a été utilisé pour l'évaluation se trouve à l'annexe 1. Les résultats finaux auxquels est censé contribuer le Fonds pour dommages à l'environnement en définitive sont les suivants :

• une qualité de l'environnement dans les zones touchées, ou des zones similaires, comparable à celle d'avant l'incident;
• la prévention d'incidents futurs causant des dommages à l'environnement ou du tort à la faune.

3.0 Conception de l'évaluation

3.1 Objectif et portée

Cette évaluation vise à évaluer la pertinence et le rendement (y compris l'efficacité, l'efficience et l'économie) du Fonds pour dommages à l'environnement. L'évaluation porte sur la période allant de 2008-2009 au milieu de 2013-2014.

L'évaluation du Fonds pour dommages à l'environnement fait partie du Plan d'évaluation axé sur les risques de 2012 d'Environnement Canada, qui a été approuvé par le sous-ministre, et a pour but de soutenir la prise de décisions fondée sur des éléments probants dans l'amélioration des politiques, de la gestion des dépenses et du programme. Elle a été effectuée afin de répondre aux exigences en matière de portée de la Politique sur l'évaluation du Conseil du Trésor du Canada, qui exige que toutes les dépenses de programme directes soient évaluées au moins une fois tous les cinq ans.

3.2 Approche d'évaluation et méthodologie

La méthodologie et le degré d'effort appliqués à cette évaluation ont été étalonnés en prenant en considération la base juridique du programme, la rétroaction de la haute direction et l'évaluation des risques de la Direction générale de la vérification et de l'évaluation. Les constatations d'évaluations précédentes du programme ont été positives, ce qui réduit le risque global associé au programme. Toutefois, la mise en œuvre du cadre de gestion du Fonds pour dommages à l'environnement en 2009 et les modifications récentes qui ont été apportées au programme sont des facteurs importants qui ont été pris en considération dans l'évaluation de la portée. On a inclus des questions sur mesure dans les instruments de collecte de données afin d'examiner l'évolution du Fonds pour dommages à l'environnement, notamment des questions liées à la conception, à l'exécution et à la gouvernance. En tenant compte de ces facteurs, les méthodes de collecte de données suivantes ont été employées et les données obtenues ont été triangulées afin de présenter des résultats et d'élaborer des conclusions.^Footnote 13

Examen de documents

Les principaux documents ont été rassemblés et passés en revue à l'aide d'un modèle de revue documentaire. La revue a porté notamment sur les documents suivants : documents contenant de l'information descriptive sur le programme (p. ex. Cadre de gestion du Fonds pour dommages à l'environnement, plans de gestion régionaux, conditions et modalités des accords de financement, lignes directrices du programme), publications ministérielles et du gouvernement du Canada liées aux politiques et aux priorités, et rapports d'évaluation et de rendement (plan d'évaluation du Fonds pour dommages à l'environnement et évaluation de 2009 du Fonds pour dommages à l'environnement).

Analyse des données du Système d'information de gestion (SIG)

On a obtenu aux fins d'analyse un extrait des données administratives sur le Fonds pour dommages à l'environnement contenues dans la base de données du Système d'information de gestion. Ces données comprenaient toutes les données pertinentes sur les projets pour la période visée par l'étude. Durant la période en question, on a financé 100 projets. De ce nombre, 72 ont été achevés et 28 sont en cours. La base de données contient des renseignements sur des projets passés et actuels, y compris des renseignements provenant des formulaires de demande de financement et de rapports de rendement liés à des projets. La base de données contient, entre autres, des renseignements descriptifs sur les activités de programme, des données financières (montants accordés et financement de projets) ainsi que des données sur les cibles et le rendement réel liées aux indicateurs clés en matière d'environnement et de développement des capacités. Ces données ont été utilisées principalement pour une évaluation de l'atteinte des résultats visés par le programme.

Examen de rapports finaux de projets

On a effectué l'examen d'un échantillon de rapports finaux de projets afin de passer en revue de façon plus approfondie les activités, les réalisations et les résultats des projets ainsi que les enseignements qui en ont été tirés. Dans le cadre de cet examen, on a passé en revue un échantillon de 33 rapports finaux de projets réalisés. L'échantillon de projets a été choisi de façon à ce qu'il soit représentatif des activités générales du programme, d'après les critères suivants : catégorie de financement du Fonds pour dommages à l'environnement, taille du projet (en dollars), année civile, type de bénéficiaire du financement, et région. Les constatations découlant de l'examen portent sur la question du rendement.

Entrevues avec des répondants clés

On a effectué des entrevues avec des répondants clés (23 au total), soit en personne, soit par téléphone. Tous les points de vue pertinents des intervenants ont été pris en considération dans l'analyse des entrevues réalisées auprès des répondants clés. En outre, on a recueilli d'autres éléments probants auprès d'intervenants (interrogés dans le cadre d'un sondage) qui n'étaient pas directement responsables du programme, ce qui a permis de rassembler des points de vue équilibrés sur le rendement de celui-ci. Voici la répartition des répondants interrogés :

• Cadres supérieurs d'Environnement Canada (n = 2)
• Gestionnaires du programme du Fonds pour dommages à l'environnement et agents de projet (n = 9)
• Directeurs régionaux de l'application de la loi d'Environnement Canada (n = 3)
• Partenaires fédéraux (p. ex. fonctionnaires de Pêches et Océans Canada et de Parcs Canada qui participent aux examens techniques et à la formulation de recommandations pour le financement, représentants du Service des poursuites pénales du Canada [SPPC]) (n = 5)
• Bénéficiaires de fonds du Fonds pour dommages à l'environnement (n = 4)

On a préparé un guide ouvert personnalisé pour chaque catégorie de personnes interrogées. Les personnes interrogées ont reçu un exemplaire du guide d'entrevue avant la tenue de l'entrevue. Les constatations tirées des entrevues réalisées auprès de répondants clés ont trait à toutes les questions d'évaluation, mais sont particulièrement importantes pour la question relative au rendement.

Sondage en ligne auprès d'intervenants

On a effectué un sondage en ligne auprès d'intervenants du Fonds pour dommages à l'environnement, dont 1) des bénéficiaires de fonds du Fonds pour dommages à l'environnement, 2) des agents d'application de la loi, des gestionnaires et des directeurs régionaux, et 3) des procureurs de la Couronne. La méthode qui a été employée pour réaliser ce sondage est décrite ci-après.

• Bénéficiaires de financement. Le questionnaire du sondage a été envoyé aux personnes-ressources pour tous les projets qui ont bénéficié d'un financement durant la période visée par l'étude (n = 93).^Footnote 14 Les répondants ont reçu par courriel une invitation avec le lien vers le sondage en ligne. Au cours de la période du sondage, les personnes qui n'avaient pas encore répondu ont reçu un appel de suivi ainsi que des courriels de rappel.
• Personnel d'application de la loi. La Direction générale de l'application de la loi d'Environnement Canada a fourni une liste de 253 agents d'application de la loi, gestionnaires et directeurs régionaux^Footnote 15. Comme dans le cas du sondage effectué auprès de bénéficiaires de financement, les membres du personnel d'application de la loi ont reçu une invitation par courriel accompagnée d'un lien vers le questionnaire du sondage. Les personnes qui n'avaient pas encore répondu au cours de la période de sondage ont reçu un appel de suivi et deux courriels de rappel.
• Procureurs de la Couronne. Dans le cas des procureurs de la Couronne, on a demandé à 11 chefs d'équipe régionaux du Service des poursuites pénales du Canada chargés des poursuites relatives aux infractions réglementaires ou procureurs fédéraux en chef de distribuer un lien ouvert donnant accès au sondage aux membres du personnel compétent de leur équipe ou bureau, y compris les procureurs de la Couronne qui ont un contact, ou étaient susceptibles d'avoir eu un contact, avec le Fonds pour dommages à l'environnement dans le cadre de leur travail.

La collecte de données pour ce sondage a eu lieu entre le 3 février et le 3 mars 2014. Au total, 40 questionnaires de sondage ont été remplis par des bénéficiaires de financement, pour un taux de réponse de 43 %, et 82 questionnaires de sondage ont été remplis par des membres du personnel d'application de la loi, pour un taux de réponse de 32 %. On a reçu des questionnaires remplis de 11 procureurs de la Couronne. Toutefois, étant donné que l'on ignore le nombre total de procureurs de la Couronne qui ont reçu un lien transmis, il est impossible de calculer un taux de réponse. Les constatations détaillées pour les questions clés du sondage sont présentées dans l'annexe 2.

3.3 Limites

Les difficultés rencontrées durant le processus d'évaluation ainsi que les limites liées à ces difficultés et les stratégies adoptées pour atténuer leur incidence sont décrites ci-dessous.

1. Contexte évolutif

Le contexte opérationnel du programme du Fonds pour dommages à l'environnement a connu de nombreux changements au cours de la période visée par l'étude, notamment le regroupement des opérations régionales (de cinq régions on est passé à trois), l'introduction d'un nouveau mécanisme national pour le décaissement de fonds de recherche et développement, des modifications législatives relatives à l'utilisation du Fonds pour dommages à l'environnement dans le cadre de plusieurs textes législatifs, et au cours de l'évaluation, le transfert du centre de responsabilité pour le programme, qui est passé de la Division des priorités stratégiques, Direction générale de l'intendance environnementale, au Service canadien de la faune, Direction générale de l'intendance environnementale, puis au Bureau du Directeur général régional (BDGR) de la région de l'Atlantique et du Québec. Le manque de stabilité dans le programme au cours de la période étudiée a eu une incidence sur l'analyse et l'évaluation de plusieurs indicateurs de résultats. Cette incidence est mentionnée tout au long du rapport lorsque cela est pertinent.

2. Qualité des données relatives au rendement

Bien que le programme du Fonds pour dommages à l'environnement comprenne une stratégie de mesure du rendement liée aux réalisations et aux résultats dans le modèle logique, il n'y a pas encore de production régulière de rapports (p. ex. un rapport annuel sur le rendement du Fonds pour dommages à l'environnement). En outre, la quantité de données sur le rendement contenues dans le Système d'information de gestion était limitée. Étant donné que le nombre de projets liés au Fonds pour dommages à l'environnement est faible et très variable, et qu'il n'y avait pas de données sur le rendement dans le cas de tous les projets achevés, il y avait peu d'observations disponibles pour chacun des nombreux indicateurs de rendement. Seuls les indicateurs de rendement auxquels correspondaient des données pour au moins neuf projets (seuil choisi d'après la distribution des observations) ont été inclus dans l'analyse des données relatives au rendement.

4.0 Constatations

Dans cette section, on présente les constatations de l'évaluation en fonction de chaque enjeu (pertinence et rendement) et des questions d'évaluation connexes. Dans le cas de chaque question d'évaluation, on indique une note en fonction du jugement relatif aux constatations de l'évaluation. Les énoncés de notation et leur signification sont présentés ci-dessous dans le tableau 4.1. Un résumé des notations pour toutes les questions d'évaluation est présenté dans l'annexe 3 : Résumé des constatations.

4.1 Pertinence

4.1.1 Nécessité du programme sur une base permanente

Il existe un besoin démontré d'avoir le programme du Fonds pour dommages à l'environnement pour gérer les montants des compensations financières qui sont acheminés au programme en vertu de diverses lois fédérales. Il existe des éléments probants qui montrent que des investissements dans des projets de restauration du type de ceux financés par le FDE continuent d'être nécessaires au maintien d'un environnement naturel sain et à la conservation des espèces sauvages. Le programme du Fonds pour dommages à l'environnement répond à ce besoin et est unique en son genre au niveau fédéral.

• Le Fonds pour dommages à l'environnement gère les fonds provenant d'amendes imposées en vertu de lois environnementales administrées par quatre ministères fédéraux. Dans 11 de ces lois, il y a une disposition qui prévoit l'acheminement obligatoire de tous les montants des amendes au Fonds pour dommages à l'environnement. Le Fonds pour dommages à l'environnement offre un mécanisme qui permet d'éviter que chaque ministère ait à traiter les montants des amendes au cas par cas.
• Des éléments probants documentaires sur l'état de l'environnement établissent un lien entre la qualité de l'environnement et la santé des personnes ainsi que la croissance et la compétitivité économiques à long terme.^Footnote 16 Le rapport de 2013 du Commissaire à l'environnement et au développement durable (CEDD) conclut que « le Canada continue de perdre du terrain dans des domaines clés ...[et] ...les scientifiques ont constaté une détérioration de la biodiversité dans tous les principaux types d’écosystèmes du Canada, ... [et selon le gouvernement fédéral] ... 518 espèces sont en danger de disparition ».
• La documentation du programme et les répondants clés confirment que le Fonds pour dommages à l'environnement est un mécanisme unique en son genre pour gérer les montants accordés par les tribunaux fédéraux sous forme de sanctions pécuniaires, et par conséquent, il ne fait pas double emploi avec d'autres programmes. Il convient de noter que quelques répondants clés ont mentionné certains programmes régionaux qui sont semblables au Fonds pour dommages à l'environnement par le fait qu'ils acheminent à des projets environnementaux des montants accordés en compensation de dommages causés à l'environnement, mais ces autres mécanismes sont utilisés à l'échelle provinciale ou ciblent des enjeux environnementaux précis.^Footnote 17

4.1.2 Alignement sur les priorités du gouvernement fédéral

Le programme du Fonds pour dommages à l'environnement cadre avec les priorités fédérales et ministérielles liées à la protection de l'environnement et à la durabilité des écosystèmes. De récentes modifications législatives ont accru la visibilité du FDE par l'inclusion d'une disposition rendant obligatoire l'acheminement des montants des amendes et des sanctions monétaires administratives au FDE, ce qui appuie les priorités fédérales visant à protéger les ressources hydriques et terrestres du Canada. Bien que le programme accorde la priorité au respect de toutes les restrictions imposées par les tribunaux concernant le décaissement des montants accordés pour financer des projets, la nature flexible du programme et l'exécution régionale de celui-ci permettent également de prendre en considération des priorités ministérielles et régionales dans la prise de décisions en matière de financement.

• Dans le discours du Trône de 2009, le gouvernement avait promis de s'attaquer aux lacunes du régime d'exécution des lois et règlements touchant l'environnement en « assur[ant] une meilleure protection des eaux et des terres au moyen de mesures rigoureuses d’application de la législation environnementale qui responsabiliseront les pollueurs ». Le caractère prioritaire du Fonds pour dommages à l'environnement a été souligné en 2010 avec l'adoption, en décembre 2010, du projet de loi C-16, la Loi sur le contrôle d'application de lois environnementales (LCALE), qui a modifié six lois administrées par Environnement Canada et trois lois administrées par Parcs Canada pour inclure une disposition prévoyant l'acheminement obligatoire des montants de toutes les amendes au Fonds pour dommages à l'environnement et l'augmentation des amendes minimales et maximales pour les particuliers et les sociétés.^Footnote 18
• La Loi sur le contrôle d'application de lois environnementales a également fait entrer en vigueur la Loi sur les pénalités administratives en matière d'environnement (LPAE), qui prévoit, pour 11 lois, un système de sanctions administratives pécuniaires (SAP) qui achemine tous les fonds au Fonds pour dommages à l'environnement.
• Au niveau ministériel, à l'intérieur de l'Architecture d'alignement des programmes (AAP) d'Environnement Canada, les activités du Fonds pour dommages à l'environnement soutiennent le résultat stratégique ministériel 1, c'est-à-dire « L’environnement naturel du Canada est préservé et restauré pour les générations actuelles et futures ».^Footnote 19
• Les priorités ministérielles et régionales ont été énoncées dans les plans de gestion régionaux du Fonds pour dommages à l'environnement. Ces priorités orientent le décaissement de fonds qui ne sont pas assujettis à des restrictions imposées par les tribunaux ou pour lesquels on n'a pas trouvé de bénéficiaire approprié, tout en respectant la priorité de programme qui consiste à financer des projets qui concordent avec les besoins de la région et avec le type d'infraction qui a donné lieu au versement du montant compensatoire au Fonds pour dommages à l'environnement.
• Les répondants clés sont d'accord pour dire que le Fonds pour dommages à l'environnement est cohérent par rapport aux priorités et aux rôles et responsabilités du gouvernement fédéral en raison de la base législative du programme.

4.1.3 Cohérence avec les rôles et responsabilités du gouvernement fédéral

Le programme du Fonds pour dommages à l'environnement est cohérent par rapport aux rôles et responsabilités du gouvernement fédéral et du Ministère, compte tenu de la base législative du programme et du mandat d'Environnement Canada énoncé dans la Loi sur le ministère de l'Environnement.

• Les éléments probants de l'évaluation confirment que le Fonds pour dommages à l'environnement est pertinent par rapport aux rôles et responsabilités du gouvernement fédéral, compte tenu de la base législative du programme. Au total, 9 lois comprennent une disposition qui prévoit l'acheminement obligatoire des montants des amendes au Fonds pour dommages à l'environnement^{Footnote 20Footnote 21} et sont également incluses dans les sanctions pécuniaires administratives de la Loi sur les pénalités administratives en matière d'environnement (LPAE), qui dirige tous ces montants vers le Fonds pour dommages à l'environnement. La Loi sur les ressources en eau du Canada et la Loi canadienne sur l'évaluation environnementale sont également incluses dans la Loi sur les pénalités administratives en matière d'environnement.
• Outre les lois qui ont été modifiées par la Loi sur le contrôle d'application de lois environnementales, il existe un certain nombre de lois fédérales qui contiennent également des dispositions qui peuvent être utilisées pour acheminer au Fonds pour dommages à l'environnement des montants accordés par les tribunaux, les montants d'amendes et les sommes résultant de règlements négociés.^Footnote 22  
• Le projet de loi C-45 (2012) a modifié la Loi sur les pêches par l'ajout d'une disposition qui stipule que tous les montants des amendes perçues en lien avec une infraction prévue à l'article 40 de la Loi doivent être acheminés directement au FDE. ^Footnote 23 Cette loi est entrée en vigueur en novembre 2013.
• Le rôle administratif d'Environnement Canada en ce qui a trait au Fonds pour dommages à l'environnement est cohérent avec la Loi sur le ministère de l'Environnement, qui confirme la responsabilité du Ministère concernant « la coordination des politiques et des programmes du gouvernement du Canada relatifs à la préservation et à l'amélioration de la qualité de l'environnement naturel ».

4.2 Rendement

4.2.1 Atteinte des résultats attendus

Des éléments probants montrent que le programme du Fonds pour dommages à l'environnement atteint les résultats directs qui sont visés, y compris la promotion et l'utilisation du Fonds pour dommages à l'environnement comme option créative de détermination de la peine par les collectivités juridique et d'application de la loi. L'intérêt pour les appels de propositions du Fonds pour dommages à l'environnement est grand chez les bénéficiaires potentiels de financement, et les responsables du programme offrent un soutien pour faire en sorte que les propositions reçues soient de qualité. Des examens scientifiques et techniques des propositions et la supervision qui est effectuée font en sorte que les projets soient mis en œuvre en conformité avec les ententes de financement.

Promotion accrue du Fonds pour dommages à l'environnement par les agents d'application de la loi comme outil de détermination de la peine auprès des procureurs de la Couronne - Acceptable

• Tous les répondants clés des collectivités juridique et d'application de la loi sont d'accord pour dire que les agents d'application de la loi font la promotion du Fonds pour dommages à l'environnement auprès des procureurs de la Couronne. Le Fonds pour dommages à l'environnement est inclus dans la formation de base des agents d'application de la loi d'Environnement Canada comme une option créative de détermination de la peine. Certains répondants considèrent que les modifications apportées par la Loi sur le contrôle d'application de lois environnementales à diverses lois fédérales ont fait connaître encore plus le Fonds pour dommages à l'environnement auprès des agents d'application de la loi, des procureurs de la Couronne et des juges. Presque tous les agents d'application de la loi et les procureurs de la Couronne qui ont été consultés ont indiqué qu'ils recommanderaient à leurs collègues des collectivités juridique et d'application de la loi l'utilisation du Fonds pour dommages à l'environnement comme option de détermination de la peine.

Utilisation accrue du Fonds pour dommages à l'environnement par les procureurs de la Couronne pour les recommandations de peine, les transactions pénales et les règlements négociés - Acceptable

• Les répondants clés des collectivités juridique et d'application de la loi sont d'accord pour dire que les procureurs de la Couronne utilisent largement et activement le Fonds pour dommages à l'environnement comme option de détermination de la peine. Les procureurs de la Couronne qui ont répondu au sondage ont indiqué que leur utilisation du Fonds pour dommages à l'environnement a augmenté ou est demeurée inchangée su cours des cinq dernières années.

Reconnaissance par les juges de l'utilité du Fonds pour dommages à l'environnement pour restaurer un environnement endommagé ou conserver la faune - Impossible à évaluer

• Aucune information directe n'a été recueillie auprès de juges, dans le cadre de cette évaluation, en raison des difficultés pour les joindre, mais plusieurs répondants clés ont mentionné que les juges s'appuient beaucoup sur les recommandations formulées par les procureurs de la Couronne dans la détermination de la peine, y compris les recommandations d'avoir recours au Fonds pour dommages à l'environnement.

Augmentation du nombre de propositions de qualité - Acceptable

• Pour la période étudiée, le Système d'information de gestion indique que l'on a reçu 277 propositions de projets en lien avec le Fonds pour dommages à l'environnement. Les décisions finales consignées dans le Système d'information de gestion concernant les propositions indiquent qu'environ 40 % des propositions reçues ont bénéficié d'un financement.^Footnote 24 L'ordre de priorité des projets est déterminé au moyen d'examen scientifique et technique. D'après les responsables du programme, le plus souvent, les projets ne sont pas approuvés parce que les fonds du Fonds pour dommages à l'environnement sont limités, plutôt qu'en raison d'une faible qualité des propositions.
• La plupart des répondants clés internes du programme étaient d'avis que la qualité des propositions reçues en lien avec le Fonds pour dommages à l'environnement est élevée, voire « excellente » et qu'elle s'est améliorée au fil du temps. Selon des répondants clés, on parvient à ce degré de qualité en laissant suffisamment de temps aux promoteurs pour préparer une proposition et en étant proactif dans le soutien offert aux bénéficiaires potentiels durant la phase de présentation. Il convient de noter que quelques répondants clés du programme on fait remarquer que les appels de propositions relatifs aux Fonds pour dommages à l'environnement ne sont pas de nature à attirer un grand nombre de propositions, étant donné qu'ils sont souvent très ciblés et doivent prendre en compte les restrictions spécifiées par les tribunaux. En outre, plusieurs répondants ont indiqué que l'accroissement du nombre de propositions n'est pas un indicateur approprié de la réussite du programme et que c'est plutôt la qualité qui est importante.

Projets mis en œuvre conformément aux ententes de financement - Acceptable

• Les répondants clés qui participent à la réalisation des projets sont d'accord pour dire que les projets liés au Fonds pour dommages à l'environnement sont mis en œuvre conformément aux ententes de financement et dans le respect des restrictions imposées par les tribunaux. La flexibilité du programme en ce qui a trait à l'élaboration des appels de propositions, les ententes de financement négociées avec les promoteurs et la supervision des projets (p. ex. par des visites des sites, la production de rapports en fonction des plans de travail, et rapports finaux) ont été mentionnées comme étant des éléments importants pour assurer la conformité. Presque tous les bénéficiaires de financement qui ont été sondés ont indiqué que leurs objectifs de projet avaient été atteints dans une large mesure conformément au plan.

Les données du programme indiquent une utilisation accrue du Fonds pour dommages à l'environnement comme outil de détermination de la peine. Des éléments probants indiquent que le programme finance des projets dans les domaines prioritaires de la restauration, de l'amélioration de la qualité de l'environnement, et de l'éducation et la sensibilisation. Les cibles de rendement de ces projets sont dépassées. Il n'est pas possible d'évaluer à l'heure actuelle la contribution du programme à l'accroissement des connaissances, car seuls des renseignements limités sur le rendement étaient disponibles et qu'une nouvelle composante nationale de financement de projets de recherche et développement n'a été introduite que récemment.

Utilisation accrue du Fonds pour dommages à l'environnement comme outil de détermination de la peine - Acceptable

• Il est difficile de relever une tendance claire dans l'utilisation du Fonds pour dommages à l'environnement comme outil de détermination de la peine, car le nombre de montants accordés par les tribunaux était très faible et variait d'une année à l'autre au cours de la période étudiée (voir tableau 4.2). Toutefois, si l'on compare cette période avec la période de cinq ans précédente (2003 à 2007), l'utilisation du Fonds pour dommages à l'environnement semble avoir augmenté dans l'ensemble : de 65 montants accordés au cours de la période précédente on est passé à 95 montants durant la période étudiée la plus récente. La valeur totale des montants accordés est demeurée essentiellement inchangée d'une période à l'autre. Elle a été de 2,87 millions de dollars pour la période de cinq ans précédente et de 2,88 millions de dollars au cours de la période de cinq ans étudiée dans l'actuelle évaluation du programme.

1. Source : Système d'information de gestion du FDE.

• On observe une augmentation appréciable de l'activité du programme dans la région des Prairies et du Nord, qui représente 62 % de la valeur des montants accordés. Un examen des 33 montants accordés par le FDE dans cette région et les points de vue de quelques répondants clés indiquent que cette augmentation d'activité peut être en partie attribuée à la grande valeur monétaire d'un petit nombre de montants accordés en lien avec l'exploitation des sables bitumineux dans le nord de l'Alberta ainsi qu'à l'efficacité du service des poursuites pénales du Canada dans cette province, où il dispose au sein de son unité des crimes économiques d'une unité spécialisée dans la poursuite des infractions contre l'environnement.
• Pour la période allant de 2008-2009 à 2012-2013, les sources législatives des montants accordés par le FDE (exprimées en pourcentage du nombre de montants accordés) étaient les suivantes :
  • Loi canadienne sur la protection de l'environnement(1999)(43 %).
  • Loi sur les pêches (32 %).
  • Loi de 1994 sur la convention concernant les oiseaux migrateurs (9 %).
  • Loi sur la protection d'espèces animales ou végétales sauvages et la réglementation de leur commerce international et interprovincial (8 %).
  • Autres lois (8 %).^Footnote 25
• On reconnaît qu'il pourrait être plus difficile pour le programme dans le futur d'accroître l'utilisation du Fonds pour dommages à l'environnement comme outil de détermination de la peine, étant donné que la législation actuelle comprend déjà une disposition qui prévoit l'acheminement obligatoire des montants des amendes au Fonds pour dommages à l'environnement.

Restauration de milieux naturels ayant subi des dommages et amélioration de la qualité de l'environnement dans des zones où il y a eu un dommage environnemental ou une atteinte à la faune - Acceptable

• Les lignes directrices sur le financement offert par le programme accordent la priorité aux projets financés par le Fonds pour dommages à l'environnement qui portent sur la restauration ou sur l'amélioration de la qualité de l'environnement. Au cours de la période étudiée, on a financé 29 projets dans la catégorie de la restauration, pour un total de 807 000 $, ce qui représente environ 30 % du financement alloué. Dans la catégorie de l'amélioration de la qualité de l'environnement, on a financé 26 projets, pour un total de 547 000 $, ce qui représente 21 % du financement alloué.
• Les données du Système d'information de gestion sur le rendement offrent une vue détaillée de l'impact environnemental des projets financés par le Fonds pour dommages à l'environnement. Le tableau qui suit présente les cibles et les objectifs fixés pour les projets qui ont été réalisés au cours de la période étudiée, par rapport aux indicateurs de la restauration et de la qualité de l'environnement.^Footnote 26 Les résultats réels pour les projets terminés dépassent les cibles de près de 20 % dans le cas des deux indicateurs de rendement liés à l'environnement utilisés pour la restauration de milieux naturels endommagés.

• Les répondants clés et la plupart des bénéficiaires de financement sondés s'accordaient pour dire que les projets financés par le FDE contribuent à la restauration et à l'amélioration de la qualité de l'environnement (voir le tableau 4 à l'annexe 2 pour les constatations détaillées du sondage). Les répondants clés des régions ont fait remarquer que la plupart des projets financés visent l'un ou l'autre de ces objectifs et que les projets sont réalisés en conformité avec les ententes de financement dans les régions où les dommages ont eu lieu. Tous les bénéficiaires de financement qui ont été interrogés étaient d'accord pour dire que le financement fourni par le programme a été essentiel pour la réussite des projets. Le financement offert par le Fonds pour dommages à l'environnement a aidé à obtenir un soutien supplémentaire en nature, à créer une solide collectivité de bénévoles et à démarrer des projets de restauration.
• Plusieurs répondants clés ont trouvé que le libellé de ce résultat attendu est quelque peu trompeur du fait que, souvent, les projets de restauration et d'amélioration de la qualité de l'environnement ne portent pas sur l'incident qui a causé le dommage à l'environnement ou le tort à la faune, étant donné que le nettoyage de ces zones touchées est effectué par le particulier ou la société responsable du dommage.

Amélioration des connaissances sur les effets cumulatifs ou à long terme causés par les dommages à l'environnement ou le tort à la faune - Impossible à évaluer

• Il n'est pas possible, à l'heure actuelle, d'évaluer les progrès réalisés vers l'atteinte du résultat d'une amélioration des connaissances. Comme il a été mentionné précédemment (section 2.2), la catégorie de financement du Fonds pour dommages à l'environnement relative à la recherche et au développement a subi un changement majeur au cours de la période étudiée, passant d'un mécanisme de financement régional des projets de recherche et développement à un mécanisme de financement centralisé mis en œuvre à l'échelle nationale. Le financement de nouveaux projets par le Fonds pour dommages à l'environnement a été suspendu entre janvier et août 2011 pendant la mise en place du nouveau mécanisme de financement de la recherche et du développement. Avant l'introduction de ce changement, 14 projets avaient été financés dans la catégorie de la recherche pour un total de 494 000 $ ou 19 % des fonds alloués. Toutefois, des données sur le rendement ont été rapportées seulement dans le cas d'un petit nombre de ces projets.  
• Depuis le changement apporté au mécanisme de financement, un seul projet a été financé dans la nouvelle catégorie de la recherche et du développement (pour 320 000 $), tandis qu'un autre projet est en voie d'être financé. Dans le cas des deux dernières années de la période étudiée, l'évaluation du processus de financement au niveau régional n'a relevé aucun montant acheminé au FDE comme étant approprié pour la catégorie de la recherche et développement (R et D) (c.-à-d. que l'on n'a pas cerné de montants qui pourraient être acheminés à la composante nationale parce que des restrictions imposées par les tribunaux empêchaient ce transfert, et également en raison de la priorité accordée au financement de projets de restauration dans la zone géographique où le dommage a eu lieu).

Sensibilisation et connaissances accrues concernant la restauration de milieux naturels endommagés ou le respect de la réglementation en matière d'environnement - Acceptable

• Au total, 25 projets ont été financés par le Fonds pour dommages à l'environnement dans la catégorie de l'éducation et la sensibilisation au cours de la période étudiée, pour un financement total de 423 000 $, ce qui représente environ 16 % des fonds alloués. Il est à noter que les projets de restauration et d'amélioration de la qualité de l'environnement comprennent souvent une composante éducative comme priorité secondaire, de sorte que le niveau d'activité dans cette catégorie est en fait supérieur au taux de 16 % précité.
• Concernant les indicateurs de rendement liés à la participation, le Système d'information de gestion indique que les niveaux de participation attendus dans le cas de 23 projets ont été dépassés de 27 % (tableau 4.4). Pour ce qui est de l'objectif de favoriser un changement de comportement chez les participants, neuf projets prévoyaient modifier les comportements d'un public cible, et l'objectif a été dépassé de 15 %, mais il faut exprimer quelques réserves dans le cas de données autodéclarées de ce type.^Footnote 27

• Les répondants clés sont généralement d'accord pour dire que le programme contribue à l'atteinte de résultats dans le domaine de la sensibilisation et de la compréhension par l'entremise de projets financés dans la catégorie de l'éducation et la sensibilisation. Bien que le deuxième indicateur de rendement dans le tableau ci-dessus (il s'agit d'une mesure des changements de comportement par l'entremise d'autodéclarations plutôt que d'une mesure directe de la sensibilisation) présente des lacunes, il fournit des preuves de l'augmentation de la sensibilisation et de la compréhension. Les rapports finaux de projets et les entrevues réalisées auprès des bénéficiaires de financement de projets contiennent des exemples de la mobilisation des participants (p. ex. étudiants et membres de la collectivité) pour accroître la sensibilisation aux sourc2es et aux effets de la pollution.

Bien que l'évaluation de ces résultats se prête moins bien à une mesure directe et qu'elle s'appuie donc dans une plus grande mesure sur une rétroaction subjective, on considère généralement que les projets financés par le Fonds pour dommages à l'environnement mènent à une amélioration de la qualité de l'environnement et aident à prévenir d'autres incidents. Toutefois, ces effets sont d'une nature très locale, compte tenu de la faible envergure des projets financés par le Fonds pour dommages à l'environnement.

• Les résultats finaux attendus dans le cas du Fonds pour dommages à l'environnement sont d'un niveau élevé et visent un horizon temporel à long terme. L'incidence du programme sur ces résultats doit être comprise dans le contexte des projets généralement de petite taille et de nature locale qui sont financés par le Fonds pour dommages à l'environnement et des difficultés que comporte la mesure des variations de ces résultats visant le long terme qui peuvent être attribués au programme du Fonds (par opposition à des facteurs externes).

La qualité de l'environnement dans les zones touchées, ou dans des zones similaires, est comparable à celle d'avant l'incident - Acceptable

• Presque tous les répondants clés sont d'accord pour dire que les projets de restauration et d'amélioration de la qualité de l'environnement ont un effet positif en ce qui a trait à la réparation de dommages environnementaux et à la conservation de la faune. Les rapports finaux de projets et les entrevues menées auprès des bénéficiaires de financement contiennent les exemples suivants : enlèvement de substances toxiques et nocives, stabilisation des rives, retour d'espèces indigènes, amélioration de frayères et augmentation de la verdure. Toutefois, plusieurs répondants clés ont fait remarquer que les projets financés par le Fonds pour dommages à l'environnement sont d'une taille très limitée et que leurs impacts sont par conséquent modestes.
• Certains répondants clés ont toutefois mis en doute le libellé de ce résultat attendu, pour la raison que, souvent, les projets ne portent pas sur « l'état d'avant l'incident », tel qu'il est mentionné dans le résultat. Par exemple, certaines infractions sont de nature administrative (p. ex. non-respect des exigences de déclaration) et ne sont donc pas liées à un incident ou à des dommages causés à une zone en particulier. Dans le cas de montants de compensation liés à des dommages précis, l'incident qui a causé ces dommages peut ne pas faire l'objet d'une restauration dans le cadre d'un projet financé par le Fonds pour dommages à l'environnement, et ce, pour diverses raisons (p. ex. les dommages ont été réparés par la nature, ou le particulier ou l'entreprise responsable des dommages a effectué l'assainissement de la zone).

Prévention d'incidents futurs causant des dommages à l'environnement ou du tort à la faune - Acceptable

• Presque toutes les personnes interrogées étaient d'avis que la prévention d'incidents futurs est réalisée par des projets financés dans la catégorie de l'éducation et la sensibilisation du programme. On s'attend à ce que la compréhension accrue et le changement des comportements qu'apportent ces projets produisent dans le futur une diminution des comportements susceptibles de causer des dommages environnementaux ou du tort à la faune. Un petit nombre de bénéficiaires de financement ont fait remarquer également que le recours à des bénévoles pour les projets de restauration et d'amélioration de la qualité de l'environnement accroît la sensibilisation chez ces participants. Enfin, quelques répondants ont fait valoir que le programme contribue à la prévention en renforçant le principe du « pollueur payeur ».

La progression vers la réalisation des résultats attendus se fait sans résultats négatifs inattendus. Les résultats positifs inattendus qui ont été signalés ont trait à l'établissement accru de partenariats et aux effets économiques des projets et des milieux naturels restaurés.

• Dans l'ensemble, la majorité des résultats inattendus du programme du Fonds pour dommages à l'environnement qui ont été rapportés par des répondants clés ou dans les rapports finaux de projets étaient positifs. Quelques répondants clés ont signalé, notamment dans des rapports finaux de projets, que bien que l'établissement de partenariats et la mise à contribution d'autres sources de financement ne soient pas des conditions pour l'obtention d'un financement du Fonds pour dommages à l'environnement, presque tous les projets connaissent beaucoup de succès dans l'établissement de partenariats, ce qui favorise la durabilité (cet aspect est analysé plus en détail à la section 4.2.2). D'autres exemples de résultats inattendus mentionnés par des répondants clés sont des effets sur l'emploi et des effets économiques de projets financés par le Fonds pour dommages à l'environnement, dont des emplois d'été pour étudiants et l'utilisation de milieux naturels restaurés pour des activités économiques (p. ex. le tourisme).
• Au niveau des projets, la revue des rapports finaux des projets a permis de relever des résultats inattendus liés à l'amélioration d'autres aspects environnementaux non ciblés par un projet donné (p. ex. un projet lié à la qualité de l'air a mené à une amélioration de la qualité de l'eau après l'intervention) et de faire de nouvelles découvertes dans le domaine de la recherche environnementale, comme la découverte de nouvelles espèces végétales ou de poissons.

4.2.2 Efficience et économies

La gouvernance du programme a fait l'objet d'une série de changements au cours de la période étudiée et pendant l'évaluation. Les difficultés touchant la gestion et la gouvernance du programme ont trait au mécanisme national pour le financement de projets de R et D, à l'emplacement double pour la responsabilité du programme ainsi qu'à un certain manque de clarté concernant les rôles et responsabilités de l'unité de coordination nationale et des régions. La mobilisation de ministères partenaires au niveau régional est inconstante, et au niveau national, les relations sons sous-développées avec les partenaires, qui souhaitent participer plus pleinement, mais trouvent qu'ils n'ont pas les outils et l'orientation nécessaires pour cela (p. ex. des procédures claires sur la façon d'acheminer les montants des amendes, etc. au Fonds pour dommages à l'environnement). D'autres aspects qui posent problème dans la gestion du programme sont les suivants : 1) l'exigence d'assurer un suivi des compensations financières accordées (ce suivi est nécessaire mais lourd et constitue une activité qui est en grande partie non reconnue et qui est effectuées maintenant par les régions); 2) le Système d'information de gestion et les mesures du rendement, qui ne répondent pas entièrement aux exigences en matière de rapport et aux besoins en matière de prise de décisions au niveau du programme.

Gouvernance

• Contexte. Entre la fin de 2009 et le début de 2014, une unité de coordination nationale était en place au sein de la Direction générale de l'intendance environnementale, dans la région de la capitale nationale. L'unité de coordination était responsable de la gestion et de la promotion du Fonds pour dommages à l'environnement ainsi que de l'uniformité de la mise en œuvre et de l'exécution du programme à l'échelle nationale, de la tenue à jour du Système d'information de gestion et de la supervision du rendement de l'exécution du programme au niveau national. Depuis 2012, l'unité de coordination nationale de la région de la capitale nationale était également responsable de la sélection et de l'approbation des projets, des ententes de financement, de la surveillance des projets et de l'évaluation de la nouvelle composante nationale de R et D.^Footnote 28 Les régions étaient (et demeurent) responsables du décaissement des fonds du Fonds pour dommages à l'environnement. Au début de 2014, tandis que la présente évaluation était en cours, la structure de gestion du FDE a subi des modifications. Ainsi, la Direction générale de l'intendance environnementale ne participe plus à la gestion du programme, et la coordination nationale du FDE ainsi que la responsabilité nationale pour la composante nationale de R et D ont été transférées au Bureau du Directeur général régional de la région de l'Atlantique et du Québec.
• Les répondants clés internes du programme ont exprimé des avis mitigés concernant la gouvernance et gestion du Fonds pour dommages à l'environnement, faisant souvent remarquer que les nombreux changements qui sont intervenus depuis 2009 ont créé des défis en ce qui a trait à la gestion du programme. Les problèmes qui ont été mentionnés couramment dans les entrevues menées auprès des répondants clés sont les suivants :
• Nouveau mécanisme national difficile pour le financement dans la catégorie de la recherche et du développement. Le mécanisme national pour le financement dans la catégorie de la R et D, qui rassemble les fonds du FDE destinés à la R et D à l'échelle nationale en vue de les débourser dans le cadre d'un protocole d'entente conclu avec le Conseil de recherches en sciences naturelles et en génie du Canada (CRSNG) pose quelques problèmes, et il a suscité un certain nombre de commentaires parmi les répondants clés internes et chez certains répondants externes. Ceux qui ont exprimé des réserves au sujet de la nouvelle approche ont notamment mentionné les problèmes suivants :
  • La crédibilité du programme pourrait être minée dans les régions, si le transfert de fonds du Fonds pour dommages à l'environnement depuis une province vers un mécanisme national n'était pas considéré comme justifié (p. ex. conforme aux restrictions imposées par un tribunal ou aux priorités environnementales de la législation).
  • Un processus d'« évaluation des fonds » lourd sur le plan administratif est requis dans le cas de toutes les compensations reçues, quel que soit leur montant, afin de déterminer la catégorie de financement appropriée. Or, ce processus a placé les collègues des régions et de la région de la capitale nationale dans une position difficile pour évaluer les fonds en fonction de leurs propres priorités en matière de financement.
  • Il a y un manque de projets de recherche financés dans le cadre du nouveau mécanisme. Jusqu'à maintenant, seulement deux projets ont été financés à l'aide du protocole d'entente du Conseil de recherches en sciences naturelles et en génie du Canada. Quelques répondants clés ont émis des réserves concernant la mesure dans laquelle le financement de projets du Conseil de recherches en sciences naturelles et en génie du Canada par le Fonds pour dommages à l'environnement a un impact supplémentaire (autrement dit, ces répondants estiment que l'on utilise des fonds du Fonds pour dommages à l'environnement pour financer des projets qui seraient allés de l'avant de toute façon). Le mécanisme limite la capacité des régions de financer des projets de recherche et développement et la capacité de chercheurs qui ne bénéficient pas d'un financement du Conseil de recherches en sciences naturelles et en génie du Canada à accéder à des fonds du Fonds pour dommages à l'environnement.^Footnote 29

Parmi le nombre minoritaire de répondants qui ont participé aux activités du nouveau mécanisme national et qui sont en faveur de celui-ci, certains estiment que le processus national est prometteur pour le financement de projets de recherche de pointe ayant plus d'impact et un lien plus étroit avec les priorités du gouvernement fédéral et les lacunes en matière de recherche sur la restauration, grâce au financement de projets de grande envergure approuvés par un organisme de recherche national (CRSNG).

• Emplacement double problématique pour la responsabilité du programme. Étant donné que l'unité de coordination nationale et la composante de recherche et développement se trouvent toutes deux au sein de la Direction générale de l'intendance environnementale, on a créé une structure de rapport et de responsabilité double qui rend compte à deux sous-ministres adjoints (SMA) : le sous-ministre adjoint, Direction générale de l'intendance environnementale (responsable de l'ancienne Division des priorités stratégiques et du Service canadien de la faune) et le sous-ministre adjoint, Politiques stratégiques (responsable des bureaux des directeurs généraux régionaux). Plusieurs répondants clés internes ont trouvé que cette structure est trop complexe, qu'elle mène à un chevauchement des activités et à des processus d'approbation multiples et inefficaces, et qu'elle crée de la confusion au sujet de la responsabilité liée au programme. Toutefois, comme il a été mentionné précédemment, la Direction générale de l'intendance environnementale ne participe plus à la gestion du programme depuis le début de l'année 2014, et la coordination nationale du FDE ainsi que le mécanisme de financement national de R et D sont tous deux de la responsabilité du Bureau du Directeur général régional de la région de l'Atlantique et du Québec.
• Manque de clarté concernant les rôles et responsabilités. Les rôles et responsabilités respectifs de l'unité de coordination nationale et des régions ne sont pas définis assez clairement selon certains répondants clés régionaux, qui estiment également que la répartition des rôles et responsabilités entre cette unité et les régions devrait être réexaminée dans certains secteurs clés (p. ex. communications, suivi financier et évaluation des montants accordés).

Mobilisation de ministères partenaires et collaboration avec ceux-ci

• Des répondants clés ont rapporté qu'il y a à l'occasion, dans le cadre du Fonds pour dommages à l'environnement, une mobilisation de ministères partenaires (c.-à-d. des ministères qui ont une responsabilité principale pour l'administration de lois contenant des dispositions qui peuvent être utilisées pour acheminer au Fonds pour dommages à l'environnement des montants accordés par les tribunaux, des montants d'amendes et des sommes découlant de règlements négociés) et une collaboration avec ceux-ci :
  • au niveau national, par l'entremise du comité des directeurs généraux qui a été créé récemment et qui comprend des représentants d'Environnement Canada et des ministères partenaires;
  • au niveau régional (mais la mobilisation de ministères partenaires est variable).
• Dans le cadre d'un programme établi de longue date dans les provinces de l'Atlantique, un comité interministériel (auquel siègent des représentants du Service canadien de la faune, de Pêches et Océans Canada et de Transports Canada) participe à l'affichage d'appels de propositions, à des examens techniques, à la prise de décisions et à la formulation de recommandations en s'appuyant sur son expertise.  La mobilisation des ministères partenaires n'est pas uniforme dans toutes les régions, cependant, étant donné que certaines régions mobilisent des ministères de façon ponctuelle et informelle, et d'autres, pas du tout. Les obstacles à une plus grande mobilisation des ministères partenaires sont le manque de ressources pour les relations externes et des contraintes en matière de ressources, à l'intérieur de ces ministères, qui limitent la capacité de ceux-ci à participer. Pour leur part, le petit nombre de partenaires régionaux qui ont été interrogés ont exprimé leur satisfaction concernant leur participation au programme. Ils ont décrit le processus comme étant très ouvert et transparent, et n'ont recommandé aucune amélioration.

Protocoles/Rôles et responsabilités pour le transfert de montants au Fonds pour dommages à l'environnement

• Les éléments probants de l'évaluation indiquent qu'il y a un manque de protocoles pour assurer le transfert efficace et en temps opportun au Fonds pour dommages à l'environnement des montants accordés par les tribunaux ainsi qu'un manque de clarté concernant les rôles et responsabilités des divers intervenants (tribunaux provinciaux, Travaux publics et Services gouvernementaux Canada et Environnement Canada). Ces aspects posant problème ont été signalés par le personnel du programme qui est chargé d'identifier la source des montants accordés et d'en assurer le suivi ainsi que par les agents d'application de la loi qui ont été sondés, qui ont souvent mentionné que le processus de dépôt des montants des amendes au Fonds pour dommages à l'environnement avait besoin d'être amélioré.
• De l'avis du personnel du programme, l'absence de procédures claires dans ce secteur cause certaines difficultés dans l'identification et le suivi des montants accordés au Fonds pour dommages à l'environnement. Il y a notamment :
  • un manque de ressources et de prise en compte de ce secteur d'activité dans le cadre de gestion;
  • un manque de clarté concernant les responsabilités relatives à l'identification et au suivi des montants accordés par les tribunaux (ces opérations sont effectuées actuellement par les régions, mais d'aucuns estiment que cette activité requiert plus d'orientation et d'encadrement par une unité de coordination nationale).
• D'une manière analogue, la rétroaction de partenaires du programme indique qu'il manque des protocoles pour aider ces partenaires à participer au programme (p. ex. une orientation sur les procédures et de l'information sur l'infrastructure et le suivi requis pour acheminer les montants des amendes ou d'autres paiements au Fonds pour dommages à l'environnement).
• L'unité de coordination nationale de la région de la capitale nationale a participé récemment aux activités d'un groupe de travail sur les sanctions pécuniaires administratives (SAP) visant à établir des relations au niveau national entre le programme, le personnel chargé de la réglementation et de l'application de la loi, et les services des finances, afin de déterminer la meilleure façon de gérer les sanctions pécuniaires administratives acheminées au Fonds pour dommages à l'environnement, et d'en assurer le suivi, mais il est encore trop tôt pour évaluer l'impact de cette initiative.

Mesure du rendement et production de rapports

• En 2010, on a adopté un cadre de mesure du rendement du Fonds pour dommages à l'environnement qui comprend 18 indicateurs de rendement liés aux réalisations et aux résultats attendus du programme. Dans l'ensemble, la majorité des répondants clés du programme estiment qu'il y a des lacunes importantes en ce qui a trait à l'utilité des données sur le rendement qui sont recueillies. Voici certaines de ces lacunes :
  • un système d’information de gestion dépassé qui offre des capacités d'agrégation et de production de rapports limitées et qui ne permet pas de fournir le niveau d'information requis pour prendre des décisions au sujet du programme;
  • certains indicateurs de rendement ne conviennent pas au contexte du programme (p. ex. certains indicateurs doivent être adaptés, comme celui servant à déterminer la conformité de projets à la législation ou aux restrictions imposées par les tribunaux, tandis que d'autres pourraient être abandonnés, notamment ceux liés au pourcentage d'habitat restauré).

Concernant la production de rapports sur les projets, l'examen des dossiers a montré que les responsables des projets soumettent des rapports finaux qui présentent en détail les résultats des activités en fonction des principaux résultats attendus du programme. Les bénéficiaires de financement qui ont été sondés étaient moins satisfaits au sujet de la facilité d'utilisation des formulaires de rapport et du niveau des détails requis (voir le tableau 1 à l'annexe 3) et ils ont formulé plusieurs commentaires invitant les responsables du programme à rationaliser la production de rapports et à faire en sorte que les exigences de déclaration tiennent compte de la valeur monétaire de l'entente (qui peut être très faible). Au cours de la période étudiée, le programme a révisé les aspects des formulaires de déclaration qui sont sous son contrôle, mais il était trop tôt, toutefois, pour que la présente évaluation puisse juger des répercussions de ces efforts.

Quelques progrès ont été réalisés dans la mise en œuvre du Cadre de gestion du FDE de 2009, bien que celle-ci ait été freinée par des modifications apportées à la gestion du programme ainsi que par des changements plus vastes survenus au sein du Ministère. Une lacune dans les ressources administratives du programme, déterminée dans le cadre de 2009, a été prise en compte, car le programme du FDE a disposé de plus de ressources administratives durant la période de l'évaluation que lors des années précédentes. D'un autre côté, l'amélioration de l'uniformité à l'échelle nationale de certains processus du programme et l'intensification de la promotion du programme auprès des principaux intervenants demeurent des points en suspens pour la mise en œuvre de ce cadre.  

• En 2009, Environnement Canada a adopté le cadre de gestion du FDE^Footnote 30qui énonçait un certain nombre de mesures visant à améliorer l'uniformité du programme à l'échelle nationale, à promouvoir le programme auprès des bénéficiaires de financement et des communautés juridique et d'application de la loi, à remédier à un manque de ressources administratives et à améliorer la mesure des résultats du programme.^Footnote 31. En général, les répondants clés internes du programme ont rapporté que le Cadre de gestion de 2009 a été mis en œuvre seulement dans une certaine mesure, principalement en raison d'une période de changements importants qui a suivi l'approbation de ce cadre (p. ex. le remaniement de la composante de R et D, la suspension des activités du programme de janvier à août 2011) et les difficultés dans le contexte général du fonctionnement du programme (p. ex. les compressions découlant du budget de 2012 ayant des conséquences pour le personnel des régions d'Environnement Canada).  La mesure dans laquelle les éléments clés du Cadre de gestion ont été mis en œuvre est examinée ci-dessous.
• Rationalisation des processus pour assurer l'uniformité à l'échelle nationale. L'unité de coordination nationale a le mandat de favoriser l'uniformité au niveau national. Compte tenu de la nature du financement offert par le programme du Fonds pour dommages à l'environnement (on ne peut prédire les montants qui sont accordés, ni le type de compensation et le moment de l'octroi des montants), la plupart des répondants clés étaient d'accord pour dire qu'une certaine flexibilité au niveau du programme est très souhaitable (p. ex. on pourrait faire coïncider les appels de propositions avec le flux des montants accordés par les tribunaux). Toutefois, certains répondants clés estiment que l'uniformité du programme à l'échelle nationale pourrait être améliorée. C'est-à-dire que, même si les régions ont des outils de base en commun (p. ex. critères d'admissibilité, formulaire de demande), d'autres processus, comme celui utilisé pour mobiliser les bénéficiaires de financement, ainsi que les relations avec d'autres ministères et la participation de ceux-ci, varient de façon importante d'une région à l'autre. Une équipe de gestionnaires du Fonds pour dommages à l'environnement, composée de gestionnaires de la région de la capitale nationale et des régions, se réunit mensuellement par téléconférence pour améliorer l'uniformité de l'exécution du programme, du suivi et de la production de rapports, ainsi que pour établir les priorités du programme.  
• Améliorer l'accessibilité pour les bénéficiaires potentiels de financement. Les bénéficiaires potentiels de financement disposent d'un accès raisonnable au FDE grâce, par exemple, aux efforts promotionnels du programme (voir ci-dessous). Le profil des bénéficiaires de financement actuels indique que la vaste majorité de ceux-ci sont des organisations de protection de l'environnement ou d'autres organisations non gouvernementales (75 %). Il y a très peu d'universités et d'organismes provinciaux, municipaux ou autochtones qui mènent des projets, mais ce fait n'a pas été signalé comme étant problématique pour le programme. Sept bénéficiaires de financement sur dix avaient entendu parler du FDE par l'entremise de la diffusion externe d'Environnement Canada ou du personnel du Fonds, ou par le site Web, et six sur dix étaient d'accord pour dire qu'il a été facile de trouver de l'information sur les appels de proposition du Fonds (voir le tableau 1 à l'annexe 3).  
• Élaborer une stratégie de promotion pour faire participer des intervenants. Les efforts visant à améliorer la promotion du FDE auprès des intervenants comprenaient l'élaboration de fiches d'information régionales pour chaque région aux fins de distribution aux agents d'application de la loi et aux groupes admissibles aux fonds du FDE, et des améliorations apportées au site Web du Fonds, notamment l'ajout d'exemples de réussite et une section visant à informer la communauté juridique. Les résultats des entrevues montrent qu'au niveau régional l'activité promotionnelle varie. Certaines régions rapportent qu'elles mobilisent des intervenants de façon très efficace, tandis que d'autres rapportent que des répondants clés du programme estiment que cette activité doit être améliorée. On a signalé que les changements qui ont été apportés au programme, de même que la rareté des ressources, ont retardé l'élaboration d'outils de communication. Le personnel chargé de l'application de la loi et les procureurs de la Couronne qui ont été sondés avaient généralement entendu parler du FDE par l'entremise de leurs communautés juridique et d'application de la loi respectives, mais il n'y avait qu'un accord modéré parmi eux pour dire que l'information sur le Fonds est facile à trouver et qu'Environnement Canada fait du bon travail pour mobiliser ces collectivités dans le but de mieux faire connaître le FDE et de communiquer sur ses avantages (voir les tableaux 3 et 6 à l'annexe 3). Les commentaires formulés par les agents d'application de la loi et les procureurs de la Couronne qui ont été sondés indiquent qu'il y a une forte volonté d'avoir plus d'information et de transparence au sujet du programme.
• Obtention de fonds pour l'administration. Bien que par le passé, un défi pour le programme ait été d'obtenir des ressources administratives suffisantes, ce qui a limité la mise en œuvre du programme,^Footnote 32 ce point a été traité, étant donné que le programme a reçu plus de ressources. Tel qu'il a été mentionné précédemment dans la section 2.4, les dépenses d'administration du programme du FDE de 2008-2009 à 2012-2013 ont totalisé environ 988 000 $. En outre, le programme a élaboré une ébauche de lignes directrices pour l'utilisation possible, à des fins administratives, d'une partie des montants accordés (là où la législation le permet). En dépit du fait que tant la Loi sur le contrôle d'application de lois environnementales (2009) que la Loi sur les pénalités administratives en matière d'environnement contiennent une disposition permettant que des fonds acheminés au Fonds pour dommages à l'environnement soient utilisés par le Ministère à des fins administratives, la disposition en question n'a jamais été appliquée, et plusieurs répondants clés internes et externes (agents d'application de la loi et procureurs de la Couronne) estiment que son utilisation minerait la crédibilité du programme auprès de la collectivité juridique.

Les résultats liés à l'efficience du programme sont mitigés. Au niveau de projet, la mise à contribution de fonds du Fonds pour dommages à l'environnement est solide et la majorité des projets financés sont également durables, du moins à certains égards. Le ratio des coûts administratifs du programme est supérieur à celui de certains programmes de subventions et contributions d'Environnement Canada récemment évalués; cependant, cela peut s'expliquer en partie par le travail supplémentaire effectué par programme afin d'évaluer et de suivre les montants accordés. Néanmoins, des répondants clés ont signalé plusieurs aspects du programme qui nuisent à l'efficience, dont des processus internes liés à l'évaluation des fonds, même pour des montants peu élevés, et des processus d'approbation et de production de rapports inefficaces (liés aux deux anciens centres de responsabilités du programme). De plus, comme il a été mentionné plus haut dans le cadre de la question d'évaluation 8, les rôles et responsabilités concernant le transfert et le suivi des montants des compensations financières accordées par le FDE n'ont pas encore été clairement établis à l'heure actuelle, ce qui peut entraîner des inefficiences. L'efficience de la composante nationale de recherche et développement a été vantée par certains et remise en question par d'autres.

Recours au levier financier

• Le programme du Fonds pour dommages à l'environnement n'exige pas de la part des responsables de projets financés qu'ils trouvent des sources de financement supplémentaires. Néanmoins, d'après des données administratives, le Fonds pour dommages à l'environnement a fourni, en moyenne, 29 % de tout le financement au niveau du projet, comparativement à 71 % du financement provenant d'autres sources (voir tableau 4.5). C'est-à-dire que pour chaque dollar dépensé provenant du Fonds pour dommages à l'environnement, 2,92 $ en contributions en nature ou monétaires ont été obtenus d'autres sources, soit un ratio de levier financier de près de 1 à 3. Ces données montrent que les ressources obtenues auprès de sources supplémentaires étaient composées davantage de contribution en nature (42 %) que de contribution en espèces (29 %).^Footnote 33 Il convient de noter que ce ratio de levier financier n'est que légèrement inférieur à celui de programmes comme écoACTION, un programme de financement communautaire qui exige que les projets financés obtiennent au minimum 50 % du financement auprès d'autres sources. Une évaluation récente du programme écoACTION a déterminé que le financement provenant d'Environnement Canada représente 25 % des dépenses de projet.^Footnote 34

Ratio des coûts administratifs

• Un indicateur commun de l'efficience d'un programme est le ratio des coûts administratifs, c'est-à-dire le rapport entre les coûts opérationnels (salaires et F et E) et les fonds sous forme de subventions et de contributions qui sont déboursés.^Footnote 35 Au cours de la période visée par l'étude, le ratio des coûts administratifs pour le Fonds pour dommages à l'environnement variait, et le ratio moyen a été de 0,36 (voir tableau 4.6).

1. Chiffres sur les salaires, les dépenses de F et E, les montants reçus et les fonds versés par le système financier d'Environnement Canada communiqués par la Direction générale des finances.   

• Le ratio des coûts administratifs du FDE n'est toutefois pas totalement comparable avec le ratio des programmes de subventions et contributions d'Environnement Canada. Premièrement, à la différence des programmes fédéraux courants de subventions et contributions, le programme du FDE reçoit des fonds par l'entremise de montants accordés par les tribunaux pour financer des projets, un processus où le personnel du Fonds joue un rôle actif pour assurer le suivi des sommes reçues, de leur source et des restrictions pertinentes imposées par les tribunaux. Deuxièmement, afin de respecter les restrictions relatives aux montants accordés, les appels de propositions peuvent avoir lieu plus fréquemment et être plus ciblés, ce qui nécessite plus de temps et d'attention de la part du personnel pour la gestion et aboutit à des ententes d'une valeur monétaire plus faible. Par conséquent, tandis que les évaluations récentes de certains autres programmes d’Environnement Canada ont estimé que les ratios administratifs variaient de 0,15 à 0,25,^Footnote 36,^Footnote 37 le ratio du FDE égal à 0,36 est considérablement plus élevé.
• Afin de prendre en compte l'investissement administratif plus important requis pour gérer à la fois les montants reçus et les fonds du Fonds pour dommages à l'environnement décaissés pour des projets, le programme a proposé un ratio des coûts administratifs différent^Footnote 38 qui prend en compte le fardeau administratif lié aux montants entrants accordés par les tribunaux et aux montants sortants servant à financer des projets [c.-à-d. le coût direct total du programme/(montants accordés par les tribunaux reçus + financement déboursé)]. À l'aide de ce calcul, le ratio des coûts administratifs du programme se rapproche de celui des programmes de subventions et contributions (0,17 en moyenne au cours de la période de l'étude). De plus, grâce à l'augmentation des ressources administratives (frais directs du programme), durant la période allant de 2008-2009 à 2012-2013 (voir le tableau 4.6), le nombre (94 projets pour la période actuelle par rapport à 76 pour la période de cinq ans précédente) et la valeur des projets financés par le FDE (2,42 millions de dollars pour la période actuelle par rapport à 1,92 million de dollars pour la période précédente) ont tous les deux augmenté.  
• Les répondants clés internes du programme avaient des opinions partagées concernant l'efficience du programme. Un facteur qui favorise l'efficience dans l'exécution du programme du Fonds pour dommages à l'environnement au niveau régional est le recours au même personnel qui assure l'exécution du programme de financement communautaire écoACTION, ce qui permet au Fonds de tirer avantage de la connaissance ministérielle des priorités régionales et de la collectivité des bénéficiaires de financement. Les modifications apportées au programme (p. ex. l'adoption d'un mécanisme de financement national pour la catégorie de la recherche et du développement, les changements survenus dans la gouvernance du programme) ont nui à l'efficacité, et les nouveaux processus qui ont été introduits ont allongé le temps nécessaire pour l'évaluation des fonds (c.-à-d. la recommandation des catégories de financement nationales ou régionales), l'approbation des documents d'orientation et la production de rapports.
• Les avis concernant l'efficience de la composante nationale de recherche et développement étaient partagés. Quelques répondants clés estimaient que l'utilisation des processus de révision par les pairs et de surveillance du Programme de subventions de projets stratégiques du Conseil de recherches en sciences naturelles et en génie du Canada pour financer les projets de recherche et développement du Fonds pour dommages à l'environnement devrait améliorer l'efficience de cette catégorie de financement par la mise à contribution d'un processus déjà en place et éprouvé. Au niveau régional, ces répondants ont trouvé que le processus d'évaluation visant à déterminer si les fonds doivent être alloués aux catégories de financement nationales ou régionales était très lourd et nuisait à l'efficience de la composante dans son ensemble.  
• Les bénéficiaires de financement sont généralement satisfaits de l'exécution du programme du Fonds pour dommages à l'environnement. Plus de huit sur dix sont d'accord pour dire que le processus de financement s'est déroulé en temps utile et efficacement, et que le service fourni par le personnel du Fonds pour dommages à l'environnement a répondu à leurs besoins. Toutefois, les bénéficiaires de financement sont un peu moins satisfaits du processus de demande, notamment du formulaire de demande et du guide du demandeur (voir le tableau 1 à l'annexe 2).

Traitement des montants attribués

• Un sommaire des revenus (montants reçus) et des dépenses (financements de projets déboursés) ainsi que des soldes d'ouverture et de clôture pour les cinq exercices financiers faisant l'objet de l'évaluation est présenté dans le tableau 4.7. Ce tableau montre que moins d'un quart du budget total du FDE a été déboursé pour des financements de projets chaque année (les pourcentages varient de 13 % à 24 %). La gestion du programme explique que le temps de traiter chaque montant accordé varie de quelques mois à plusieurs années, selon la complexité des restrictions imposées par le tribunal, le temps accordé par le tribunal pour payer ces montants et la capacité du défendeur à respecter le calendrier des paiements. Les montants sont seulement évalués et utilisés pour solliciter des propositions de projet une fois que le montant total a été reçu par le FDE.
• Il faut en moyenne 10 mois à partir du moment où un montant a été reçu par le Ministère jusqu'à la signature d'un accord de financement juridiquement contraignant par le bénéficiaire et Environnement Canada. Les fonds sont ensuite versés sous forme de paiements progressifs. De même, les fonds ont été reçus en quantité plus importante en 2010-2011. Le traitement des fonds a ensuite été mis en attente de janvier à août 2011, tandis que le nouveau processus de financement de la R et D était en cours d'élaboration. La structure de rapport double, qui prévoit la participation de deux sous-ministres adjoints, a également contribué à des retards dans le traitement de fonds en 2012-2013. Le solde du FDE varie à tout moment, en raison de nouveaux fonds reçus à la suite de montants attribués ou d'amendes, des fonds utilisés pour la réalisation de projets et des fonds engagés dans des activités selon des restrictions précises imposées par les tribunaux.

1. Chiffres du système financier d'Environnement Canada communiqués par la Direction générale des finances.

Durabilité des projets

• D'autres éléments probants de l'efficience du programme peuvent être tirés de la durabilité des projets financés par le Fonds pour dommages à l'environnement (c.-à-d. que le programme renforce les capacités des organisations qui reçoivent des fonds, de sorte que celles-ci peuvent poursuivre leurs activités de restauration et d'amélioration de la qualité de l'environnement au-delà de la période de financement). Les éléments probants relevés lors de l'évaluation laissent penser que de nombreux projets financés par le Fonds pour dommages à l'environnement se poursuivront lorsque le financement prendra fin.
• La revue des rapports finaux de projets confirme la durabilité de divers projets et donne des exemples de celle-ci. D'après ces rapports finaux, 82 % des projets seront soit entièrement durables (30 %), soit partiellement durables (52 %). Il convient de noter toutefois qu'une proportion un peu plus faible (environ 70 %) des bénéficiaires de financement sondés a déclaré que leur projet serait durable (voir le tableau 5 à l'annexe 2). Toujours d'après les rapports finaux, la durabilité des projets sera assurée par une surveillance continue et le maintien des travaux d'infrastructure et de restauration, en intégrant les constatations et les résultats des projets à des programmes scolaires, des programmes de formation communautaires, des présentations visuelles et des médias sociaux, ou par le démarrage d'un projet connexe.

Malgré les défis posés par l'efficience de sa conception actuelle du programme, le modèle global du programme du FDE en tant que programme du gouvernement du Canada exécuté par Environnement Canada est largement considéré comme économique et présentant de nombreux avantages.

• La majorité des répondants clés sont d'accord pour dire que la mise en œuvre d'un programme du gouvernement du Canada exécuté par Environnement Canada constitue une approche sensée et économique de versement des fonds du FDE. Aucune personne sondée n'a été en mesure de proposer une meilleure approche pour l'exécution du programme. Les répondants clés ont mentionné les raisons suivantes de privilégier le modèle de programme actuel :
  • la capacité de réunir des amendes peu élevées imposées par divers tribunaux en vertu de diverses lois administrées par différents ministères du gouvernement du Canada pour financer des projets de restauration d'envergure;
  • le fait de ne pas avoir de doubles emplois administratifs dans de multiples ministères, ce qui rend l'administration des fonds plus uniforme et efficace;
  • le personnel d'Environnement Canada possède l'expertise nécessaire en matière environnementale et en gestion de projets pour soutenir les organisations bénéficiaires de financement dans leurs projets, et est habitué à travailler de concert avec les organisations locales de protection de l'environnement, dans chacune des régions;
  • le financement d'organismes à but non lucratif possédant de l'expertise en matière environnementale offre un bon rapport coût/efficacité.

Les leçons apprises indiquent qu'il y a des aspects qui peuvent être améliorés dans la gestion du programme pour maintenir la confiance à l'égard du Fonds pour dommages à l'environnement au sein des collectivités juridique et d'application de la loi, qui jouent un rôle important pour la viabilité continue du programme.

• Les principaux enseignements tirés du programme et les améliorations potentielles qui ont été proposées par les répondants clés sont décrits ci-après.
  • Le suivi des montants accordés doit être mieux compris et pris en compte dans le ressourcement pour le programme. Le suivi des montants accordés est difficile pour le programme, et il existe différents points de vue sur l'attribution appropriée des rôles et responsabilités pour cette tâche. On s'attend à ce que ce problème s'accentue, si le nombre de montants accordés et le transfert de sanctions administratives pécuniaires au Fonds pour dommages à l'environnement devaient augmenter (à la suite de la modification de la Loi sur le contrôle d'application de lois environnementales).
  • Il est important de maintenir la crédibilité du programme auprès des collectivités juridique et d'application de la loi. Plusieurs répondants ont souligné l'importance de l'intégrité du programme comme pierre angulaire pour assurer l'application de la loi et faire en sorte que les procureurs de la Couronne et les juges maintiennent leur confiance à l'égard de l'utilisation du Fonds pour dommages à l'environnement comme option de détermination de la peine. Divers répondants ont signalé qu'il est important, dans le cas des projets financés, de respecter les restrictions imposées par les tribunaux, d'effectuer le décaissement des fonds en temps utile et avec une bonne surveillance, d'assurer la liaison avec les collectivités juridique et d'application de la loi, et d'assurer une promotion adéquate de la composante de recherche et développement.
  • Il est nécessaire de promouvoir davantage le Fonds pour dommages à l'environnement auprès des collectivités juridique et d'application de la loi, des provinces et d'autres ministères fédéraux. De nombreux répondants étaient d'avis que le programme pourrait être élargi davantage, s'il y avait la sensibilisation et les outils requis pour cela.
  • Le fait de disposer d'une unité dédiée au sein du service des poursuites pénales du Canada pour la poursuite d'infractions environnementales semble avoir été un avantage dans la région de l'Ouest.

5.0 Conclusions

Pertinence

• D'après les éléments probants de l'évaluation, le programme du Fonds pour dommages à l'environnement est tenu de par la loi de gérer les sanctions pécuniaires qui sont imposées en vertu de quatre lois administrées par des ministères fédéraux. Le FDE finance des projets de restauration et d'amélioration de la qualité de l'environnement qui répondent à un besoin en matière environnementale dans la zone géographique où le dommage a eu lieu. La documentation et les entrevues indiquent que le rôle et la fonction du programme du Fonds pour dommages à l'environnement sont uniques en leur genre.
• L'évaluation a permis de constater que le programme est aligné sur les priorités du gouvernement fédéral. En 2010, on a affirmé la priorité du programme par l'adoption de la Loi sur le contrôle d'application de lois environnementales, qui comprenait la modification de plusieurs autres lois pour assurer le versement obligatoire des montants d'amendes et de sanctions administratives pécuniaires au Fonds pour dommages à l'environnement.
• Le programme du Fonds pour dommages à l'environnement concorde avec les rôles et responsabilités du gouvernement fédéral, compte tenu de la base législative fédérale de ce programme. Le rôle d'Environnement Canada, qui agit comme ministère principal pour le programme au nom d'autres ministères fédéraux, est cohérent par rapport au mandat fédéral de coordination en matière environnementale du Ministère, tel qu'il est défini dans la Loi sur le ministère de l'Environnement.

Atteinte des résultats attendus

• Les éléments probants laissent penser que le programme fait des progrès vers l'atteinte des résultats directs, bien que la façon de décrire certains résultats attendus dans le modèle logique du programme ne soit pas bien alignée sur les objectifs et l'exécution du programme. Bien que la promotion du FDE auprès des communautés juridique et d'application de la loi soit inégale dans les différentes régions, les recommandations faites aux juges concernant son utilisation semblent avoir une grande portée. En outre, le nombre de montants accordés par les tribunaux a augmenté depuis la dernière évaluation du programme. Néanmoins, les collectivités juridique et d'application de la loi souhaitent une plus grande transparence et plus de communications au sujet du programme, et certains répondants ont demandé qu'il y ait plus de clarté dans les procédures à suivre pour transférer les montants des amendes au programme du Fonds pour dommages à l'environnement.
• Les projets financés par le Fonds pour dommages à l'environnement contribuent à l'atteinte des résultats environnementaux visés dans les domaines de la restauration et de l'amélioration de la qualité de l'environnement. Les données contenues dans le Système d'information de gestion du Fonds pour dommages à l'environnement indiquent que la moitié des projets financés par le Fonds le sont dans ces deux catégories. Il y a également des éléments probants qui indiquent que le programme du Fonds pour dommages à l'environnement finance avec succès des projets dans la composante éducation et sensibilisation, qui mobilise les participants pour améliorer leur sensibilisation et la compréhension en matière environnementale. Toutefois, il n'y a pas assez d'éléments probants, dans l'évaluation, concernant la réalisation du résultat attendu lié à l'accroissement des connaissances, en raison de la quantité limitée d'information sur le rendement et de l'adoption récente d'un mécanisme de financement national pour la catégorie de la recherche et du développement.
• Le programme semble contribuer à l'amélioration de la qualité de l'environnement au niveau local et à la prévention d'incidents futurs. Le programme n'a pas de résultats inattendus négatifs, et parmi les résultats inattendus positifs, il y a l'élaboration de partenariats au niveau communautaire et les répercussions économiques de projets.

Efficience et économies

• Le modèle global du programme du Fonds pour dommages à l'environnement comme programme du gouvernement du Canada exécuté par Environnement Canada est largement considéré comme solide et présentant de nombreux avantages. Toutefois, de multiples changements apportés au programme au cours de la période visée par l'étude ont créé certaines difficultés en ce qui a trait à la gestion efficace du programme, et il y a des opinions partagées au sujet de l'exécution à l'échelle nationale de la catégorie de financement de la recherche et du développement.
• La mise en œuvre du Cadre de gestion du Fonds pour dommages à l'environnement de 2009 a été freinée en raison de changements intervenus après l'adoption de ce cadre (p. ex. remaniement de la composante de recherche et développement, changement dans la gouvernance du programme). L'uniformité à l'échelle nationale et la promotion efficace du programme sont des problèmes en suspens.
• Les éléments probants concernant l'efficience du programme sont mitigés. Au niveau du projet, la mise à contribution de fonds du Fonds pour dommages à l'environnement est solide, en dépit de l'absence de toute exigence de trouver des sources de financement supplémentaires. La plupart des projets financés sont également durables, du moins à certains égards. Les bénéficiaires de financement sont satisfaits du programme, mais sont en faveur d'un processus de production de rapports plus simplifié qui tiendrait compte du faible niveau de risque associé à des ententes d'une valeur monétaire peu élevée. Le ratio des coûts administratifs du programme (0,36 pour la période visée par l'évaluation) est plus élevé que celui des programmes de subventions et contributions d'Environnement Canada récemment évalués, mais cela peut s'expliquer en partie par le travail supplémentaire effectué dans le cadre du programme pour évaluer et suivre les montants accordés. Comme il a été mentionné précédemment, certaines difficultés liées à la gestion du programme nuisent à son efficience. L'efficience de la composante nationale de recherche et développement a été vantée par certains et remise en question par d'autres.

6.0 Recommandations et réponse de la direction

Les recommandations qui suivent sont adressées au Directeur général régional, région de l'Atlantique et du Québec, en tant que haut fonctionnaire ministériel responsable de la gestion du Fonds pour dommages à l'environnement.

Recommandation n° 1 : Clarifier les rôles et les responsabilités liés à la coordination nationale et à la gestion du programme, afin de régler les problèmes en matière de gouvernance et gestion. L'évaluation du programme a permis de cerner un certain nombre de problèmes liés à la gouvernance et à la gestion, dont un manque d'uniformité nationale dans l'exécution du programme dans les diverses régions ainsi qu'un besoin de clarifier les responsabilités liées à la fonction de coordination nationale et à l'exécution par les régions d'activités clés du programme. Le transfert de responsabilité pour la coordination nationale à la région de l'Atlantique et du Québec a eu lieu très récemment, et le programme se trouve maintenant dans une phase de transition en ce qui a trait à la gouvernance et aux rôles et responsabilités. Pendant cette phase de transition, la haute direction du Fonds pour dommages à l'environnement devrait veiller à ce que :

• des procédures et des pratiques exemplaires soient élaborées pour établir un niveau d'uniformité nationale acceptable dans l'exécution du programme dans les régions;
• les responsabilités respectives de la fonction de coordination nationale et des régions qui exécutent le programme soient clarifiées en ce qui a trait aux activités principales (p. ex. la gestion du site Web et la mise à jour de la documentation du programme).

Énoncé de l'accord ou du désaccord avec la recommandation
Le Directeur général régional de la région de l'Atlantique et du Québec est d'accord avec la recommandation.

Mesure de gestion

Le transfert de responsabilités pour la coordination nationale au Directeur général régional de la région de l'Atlantique et du Québec donne l'occasion d'aborder ces questions. Le personnel responsable de la coordination nationale au sein du Bureau du Directeur général régional de la région de l'Atlantique et du Québec conduira des réunions avec les régions pour donner suite à cette recommandation.

La simplification du processus d'approbation est implicite dans le transfert et le retrait de la Direction générale de l'intendance environnementale du FDE.  Les processus d'approbation seront documentés.

Les rôles et les responsabilités seront précisés, en particulier en ce qui a trait à la coordination nationale et à l'exécution par les régions, y compris, sans toutefois s'y limiter, l'évaluation et le suivi des montants accordés et la gestion de l'information.

Les possibilités pour une exécution de plus en plus cohérente du programme seront déterminées et mises en œuvre, le cas échéant, en tenant compte du caractère unique de chaque région. Cela s’appuiera sur les initiatives régionales déjà en cours dans les régions regroupées (Ouest et Nord ainsi que Québec et Atlantique) afin d'harmoniser et d'accroître la cohérence de la mise en œuvre du programme. 

Les processus d'approbation, les rôles et responsabilités et les pratiques en matière d'exécution seront documentés et intégrés dans les lignes directrices opérationnelles du FDE, ainsi que dans le cadre de gestion du Fonds. Ils seront approuvés une fois que toutes les révisions découlant de l'évaluation seront parachevées dans ces documents.

Recommandation n° 2 : Clarifier les protocoles, les rôles et les responsabilités pour le transfert et le suivi des montants imposés par les tribunaux à des fins de gestion du programme. Il y a actuellement un manque de protocoles pour assurer le transfert efficace et en temps opportun des montants accordés par les tribunaux au Fonds pour dommages à l'environnement et leur dépôt dans les comptes régionaux du programme ainsi qu'un manque de clarté et de compréhension des rôles et responsabilités des personnes qui participent à ces opérations (p. ex. tribunaux provinciaux, agents d'application de la loi, Travaux publics et Services gouvernementaux Canada et Environnement Canada). Cette situation nuit à l'efficience du programme en ce qui a trait à la détermination des sources des montants et rend difficile l'orientation des ministères partenaires sur la façon dont ceux-ci peuvent participer au programme, ce qui peut retarder la réception des fonds. Il faudrait élaborer des protocoles clairs et clarifier les rôles et responsabilités pour faire en sorte que cet important aspect du programme puisse être géré plus efficacement.

Énoncé de l'accord ou du désaccord avec la recommandation
Le Directeur général régional de la région de l'Atlantique et du Québec est d'accord avec la recommandation.

Mesure de gestion

Le FDE organisera une série de réunions avec les services juridiques d'Environnement Canada, la Direction générale d'application de la loi d'Environnement Canada, la Direction des finances d'Environnement Canada, Travaux publics et Services gouvernementaux Canada et d'autres ministères au sujet des lois qui attribuent des fonds au FDE, et ce, dans le but de déterminer et de documenter la façon dont ces fonds sont dirigés à l'heure actuelle vers le FDE.

Les nouveaux protocoles seront élaborés conjointement par ceux qui sont concernés par la réception des montants versés et l'exécution des activités de suivi, et ils seront documentés. Une fois les protocoles mis en œuvre, le mouvement des montants accordés sera enregistré et suivi dans une feuille de calcul, et finalement dans le nouveau système de gestion de l'information. Ces activités seront documentées.

Les protocoles seront également intégrés aux lignes directrices opérationnelles et au C

adre de gestion du FDE et approuvés une fois que toutes les révisions découlant des recommandations issues de l'évaluation auront été parachevées dans ces documents.

Recommandation n° 3 : Améliorer la promotion du programme et les communications au sujet de celui-ci afin d'améliorer la sensibilisation au Fonds pour dommages à l'environnement et la compréhension de son fonctionnement. Les éléments probants de l'évaluation indiquent qu'il y a un besoin d'améliorer la sensibilisation au Fonds pour dommages à l'environnement et la compréhension de celui-ci auprès de tous les intervenants, notamment les collectivités juridique et d'application de la loi. Cette amélioration inclurait l'explication des objectifs et des résultats du Fonds et la mise en évidence des réussites. Des communications améliorées (p. ex. dans un rapport annuel, dans une brochure et dans des bulletins) aideraient à faire en sorte que tous les intervenants aient une compréhension adéquate du programme.

Énoncé de l'accord ou du désaccord avec la recommandation
Le Directeur général régional de la région de l'Atlantique et du Québec est d'accord avec la recommandation.

Mesure de gestion

Le programme élaborera un plan de communication pour promouvoir le FDE auprès des juges, de la Direction générale d'application de la loi d'Environnement Canada, des autres ministères partenaires, des bénéficiaires potentiels et du grand public.  L'accent sera mis sur les objectifs, les activités et les réalisations du programme. 

Le plan déterminera les meilleurs véhicules de communication (rapports, fiches d'information, brochures, site Web, formation, réunions, etc.) aux échelles nationale et régionale. Le partage des meilleures pratiques entre les régions renforcera le plan. Le calendrier de mise en œuvre sera déterminé. On sait que certains documents promotionnels du FDE ont besoin d'être révisés; par exemple, en raison des modifications apportées aux dispositions législatives, le site Web et les fiches d'information à l'échelle régionale nécessitent d'être mis à jour.

Le FDE élaborera un rapport pour transmettre les résultats obtenus qui pourra être mis à jour chaque année. Les renseignements serviront de base à la communication aux différents publics cibles définis dans le plan de communication. 

Recommandation n° 4 : Clarifier et communiquer le mécanisme de financement national et utiliser le protocole d'entente du CRSNG au sujet de la composante de R et D afin de maintenir la confiance des communautés juridique et d'application de la loi envers le programme et de permettre aux projets de R et D d'aller de l'avant. La mise en œuvre de la composante nationale de recherche et développement ne s'est pas déroulée comme prévu. Le personnel régional du programme trouve que le processus d'évaluation des fonds est lourd et qu'il y a des difficultés pour identifier des montants accordés par les tribunaux qui peuvent être acheminés des régions à la composante nationale de recherche et développement tout en respectant l'ordonnance d'origine du tribunal et l'esprit du programme. C'est pourquoi la cible prévue initialement pour le financement dans cette catégorie (40 % des fonds fournis par le programme) n'a pas été atteinte. Néanmoins, certains répondants étaient d'avis que l'approche nationale en matière de financement est prometteuse pour le financement de projets de recherche et développement d'envergure et ayant un impact important, grâce à l'expertise d'un organisme subventionnaire scientifique national. Un examen du protocole d'entente est prévu en 2015. Entre-temps, la direction du programme du FDE devrait passer en revue et clarifier la façon dont les fonds du Fonds peuvent être évalués et acheminés plus efficacement à la composante nationale de R et D ainsi que le rôle que pourraient continuer à jouer les régions en matière de financement de la R et D dans certaines circonstances.

Énoncé de l'accord ou du désaccord avec la recommandation
Le Directeur général régional de la région de l'Atlantique et du Québec est d'accord avec la recommandation.

Mesure de gestion

La composante de R et D sera réexaminée avec les intervenants pertinents afin de déterminer l'approche la plus efficace de prestation de R et D à l'appui de la restauration, tant à l'échelle locale qu'à l'échelle nationale, c'est-à-dire en vertu du protocole d'entente du CRSNG.  Elle examinera les défis et les choix tels que :

• l'augmentation des montants disponibles pour la composante nationale de R et D;
• l'utilisation des fonds pour les projets à l'extérieur de la région où l'incident a eu lieu; 
• la réduction du fardeau administratif associé au processus national de financement des projets du CRSNG;
• le maintien de la crédibilité du programme auprès du système judiciaire. 

L'approche sera mise en place avant l'examen officiel du protocole d'entente du CRSNG à la fin de l'année 2015. L'approche concertée sera communiquée aux membres de la magistrature et aux autres intervenants pertinents.  Elle sera guidée par le plan de communication et pourrait comprendre des réunions ou des documents d’information.   L'engagement auprès des représentants du CRSNG formera un élément clé du plan de communication afin d'expliquer et de clarifier les attentes avant la révision du protocole d'entente.  En fin de compte, elle sera intégrée dans le cadre de gestion et les lignes directrices opérationnelles du FDE et approuvée une fois que toutes les révisions découlant des recommandations de l'évaluation auront été parachevées dans ces documents.

Recommandation n° 5 : Affiner le modèle logique et les indicateurs de rendement afin de refléter les objectifs et l'exécution du programme. L'évaluation a révélé certaines lacunes dans le modèle logique du programme. Des constatations indiquent notamment que le modèle logique : 1) ne reflète pas adéquatement le travail effectué au sein du programme pour assurer le suivi des montants accordés par les tribunaux et veiller à ce que les restrictions imposées par les tribunaux soient respectées lors du décaissement des fonds; 2) laisse penser à tort que les fonds du Fonds pour dommages à l'environnement sont utilisés pour assainir ou restaurer les sites où le dommage environnemental ou le tort à la faune a eu lieu ainsi que pour faire en sorte que la qualité de l'environnement soit comparable à celle d'avant l'incident. En fait, l'octroi de fonds du Fonds pour dommages à l'environnement s'ajoute habituellement à ce travail d'assainissement. Le modèle logique et les indicateurs de rendement devraient être réexaminés afin de s'assurer qu'ils rendent mieux compte des activités, de la portée et des résultats attendus du programme.

Énoncé de l'accord ou du désaccord avec la recommandation
Le Directeur général régional de la région de l'Atlantique et du Québec est d'accord avec la recommandation.

Mesure de gestion

Le programme reconnaît la nécessité de réviser son modèle logique, les résultats attendus, et d'examiner les indicateurs de rendement afin de s'assurer qu'ils sont mesurables et conformes aux objectifs. 

Travailler avec les indicateurs depuis leur mise au point en 2010 a permis au programme de voir où ils peuvent avoir besoin de modification. En outre, les facteurs externes, tels que la Loi sur le contrôle d'application de lois environnementales(LCALE) de 2010 qui a donné lieu à des changements dans la législation utilisée pour diriger les montants accordés au FDE, ont eu une incidence sur l'utilité ou l'exactitude de certains des indicateurs et des résultats. 

Le modèle logique et le cadre de gestion du rendement seront examinés pour traiter, par exemple : 

• L'inclusion de l'activité de suivi des montants accordés avant leur arrivée dans le Fonds qui a été prise en compte dans l'élaboration en 2013-2014 d'un indicateur de l'efficacité du Fonds mis au point pour le Ministère.  
• Des indicateurs de rendement pour les projets de restauration et d'amélioration de la qualité afin de mieux refléter nos résultats.
• La diminution de la dépendance aux orientations discrétionnaires des fonds vers le FDE, étant donné que la plupart des lois contiennent maintenant la disposition concernant l'orientation obligatoire des fonds vers le FDE.

Annexe 1 Modèle logique du programme

 

Évaluation du Fonds pour dommages à l’environnement
Rapport final
Description de la figure

L’Annexe 1 présente le modèle logique du Fonds pour dommages à l’environnement, qui décrit les activités clés, les extrants and les publics cibles dans les trois premières colonnes de cases dans la partie gauche du modèle, et montre leurs liens logiques avec les résultats directs, intermédiaires et finaux du programme, présentés dans les cases de la partie droite du modèle. Les flèches qui relient les cases entre elles représentent les liens logiques. Le modèle logique est présenté à la partie 2.5.

Annexe 2 Constatations détaillées du sondage

Source: Sondage auprès des bénéficiaires de financement du FDE (n=40)
*n=31, projets achevés seulement
Tableau 2 : Partenariats des projets du FDE

Source: Sondage auprès des bénéficiaires de financement du FDE

Source: Sondage auprès des bénéficiaires de financement du FDE et les procureurs de la Couronne (n=51)

Source: Sondage auprès des bénéficiaires de financement du FDE et les procureurs de la Couronne (n=51)

Source: Sondage auprès des bénéficiaires de financement du FDE.

Source: Sondage auprès des agents d’application de la loi d’Environnement Canada, les procureurs de la Couronne et des bénéficiaires de financement du FDE.

Annexe 3Résumé des constatations^Footnote 39

Pertinence 

1. Le programme du Fonds pour dommages à l'environnement est-il nécessaire sur une base permanente - Acceptable

2. Le programme du Fonds pour dommages à l'environnement est-il aligné sur les priorités du gouvernement fédéral - Acceptable

3. Le programme du Fonds pour dommages à l'environnement est-il cohérent par rapport aux rôles et responsabilités du gouvernement fédéral et du Ministère? - Acceptable

Rendement

4. Dans quelle mesure les résultats directs attendus ont-ils été atteints grâce au programme du Fonds pour dommages à l'environnement?

4a. Promotion accrue du Fonds pour dommages à l'environnement par les agents d'application de la loi comme outil de détermination de la peine auprès des procureurs de la Couronne
- Acceptable

4b. Utilisation accrue du Fonds pour dommages à l'environnement par les procureurs de la Couronne - Acceptable

4c. Reconnaissance de l'utilité du Fonds pour dommages à l'environnement par les juges - Impossible à évaluer

4d. Augmentation du nombre de propositions de projets de qualité - Acceptable

4e. Projets mis en œuvre conformément aux ententes de financement - Acceptable

5. Dans quelle mesure les résultats intermédiaires attendus ont-ils été atteints grâce au programme du Fonds pour dommages à l'environnement?

5a. Utilisation accrue du Fonds pour dommages à l'environnement comme outil de détermination de la peine- Acceptable

5b. Restauration de milieux naturels - Acceptable

5c. Amélioration de la qualité de l'environnement - Acceptable

5d. Augmentation des connaissances - Impossible à évaluer

5e. Sensibilisation et compréhension accrues - Acceptable

6. Dans quelle mesure les résultats finaux attendus ont-ils été atteints grâce au programme du Fonds pour dommages à l'environnement?

6a. La qualité de l'environnement dans les zones touchées, ou dans des zones similaires, est comparable à celle d'avant l'incident- Acceptable

6b. Prévention d'incidents futurs causant des dommages à l'environnement ou du tort à la faune - Acceptable

7. Le programme a-t-il eu des résultats inattendus (positifs ou négatifs)?- Sans objet

8. Des structures de gouvernance et de responsabilisation efficaces sont-elles en place pour orienter et coordonner les priorités et les activités du Fonds pour dommages à l'environnement? - Attention Requise

9. Dans quelle mesure a-t-on réalisé des progrès dans la mise en œuvre du cadre de gestion du Fonds pour dommages à l'environnement de 2009? - Possibilité d’amélioration

10. Dans le cadre du programme du Fonds pour dommages à l'environnement, les activités sont-elles entreprises et les produits sont-ils offerts de manière efficace? - Possibilité d’amélioration

11. Le programme permet-il d'atteindre les résultats prévus de la façon la plus économique possible? - Acceptable

12. Pour l'avenir, quels sont les enseignements tirés grâce au programme du Fonds pour dommages à l'environnement?- Sans objet