Évaluation du programme de gestion et d'utilisation des ressources en eau : chapitre 5
2. Contexte
2.1 Aperçu du programme
Le programme de GURE vise à favoriser la gestion et l’utilisation efficaces des ressources en eau en vertu de la Loi sur les ressources en eau du Canada et de la Politique fédérale relative aux eaux de 1987. Le programme permet également au Canada de s’acquitter de ses obligations envers la Commission mixte internationale (CMI), une organisation chargée de réglementer l’utilisation des eaux transfrontalières du Canada et des États-Unis (É.-U.) et de se pencher sur les questions connexesNote2. Dans le cadre des travaux qu’il réalise dans le cadre du programme, EC assure la direction, la prestation d’information et l’expertise nécessaires à la prise de décisions relatives à la gestion de l’eau.
La finalité et les activités de ce programme ont considérablement changé en 2012-2013, à la suite des mesures mises en place en réaction au budget de 2012Note3. Lorsqu’il relevait de la Direction générale de l’intendance environnementale (DGIE), le programme était axé sur les activités de promotion de la conservation des ressources en eau et de collecte d’information sur l’utilisation, la conservation et la gestion efficace de l’eau à l’intention des municipalités, des secteurs économiques clés et de l’ensemble de la population canadienne. Ces activités ne relèvent plus d’EC depuis 2012-2013.
Maintenant dirigé conjointement par le Service météorologique du Canada (SMC) et le directeur général régional (DGR) de l’Ouest et du Nord, le programme est désormais axé sur les activités qui favorisent la gestion continue de l’eau par le truchement de la présence d’EC au sein des conseils de gestion de l’eau interprovinciaux et interterritoriaux du pays et de leurs équivalents internationauxNote4. Ces conseils ont pour mission de prendre des décisions intégrées en ce qui a trait à la gestion des eaux relevant de plusieurs instances, dans le but de protéger les écosystèmes, ainsi que la santé, les biens et la prospérité économique des citoyens. Les mandats de chacun de ces conseils varient, mais ils s’articulent tous autour de la gestion des niveaux et des débits d’eau, plus particulièrement dans le contexte de la nécessité d’équilibrer un vaste éventail d’intérêts et d’assurer la gestion de ces ressources dans des circonstances extrêmes, telles que des inondations et des sécheresses. Les questions relatives à la qualité de l’eau figure également parmi les activités de ces conseils.
Le programme prévoit par ailleurs d’autres volets d’activités de moindre envergure, dont :
- l’administration de la Loi sur les ouvrages destinés à l'amélioration des cours d’eau internationaux (LOACEI), un volet d’activités qui était auparavant géré par la DGIE, mais dont la responsabilité a été confiée au SMC;
- les activités régionales de gestion des ressources en eau (voir la description présentée à la section 2.2).
Le programme de GURE est très étroitement lié au programme des services et relevés hydrologiques (sous-programme 1.2.3), qui tient lieu de ressource cruciale en éclairant les décisions prises par les conseils de gestion de l’eau. Dans une moindre mesure, le programme de GURE entretient également des liens avec le programme de la qualité de l’eau et de la santé des écosystèmes aquatiques (sous-programme 1.2.1), qui fournit de l’information sur la qualité de l’eau à l’appui des travaux des conseils.
2.2 Activités
Activités des conseils de gestion de l’eau
Les activités du programme contribuent aux travaux des conseils de gestion de l’eau nationaux (c.-à-d., interprovinciaux et interterritoriaux) et internationaux, ainsi que des groupes de travail et des comités qui en relèvent.
Au pays, EC offre du soutien à quatre conseils de gestion de l’eau interprovinciaux qui sont collectivement responsables d’un territoire qui s’étend sur près de 3,2 millions de kilomètres carrés, soit environ le tiers de la masse terrestre du CanadaNote5. EC soutient en outre quelque 17 conseils de gestion de l’eau internationaux (Canada-États-Unis), dont la plupart ont été mis sur pied par la CMI. L’annexe 4 présente la liste, ainsi qu’une brève description, de ces conseils internationaux.
La participation d’EC aux travaux des conseils nationaux et internationaux de gestion de l’eau varie d’un cas à l’autre, mais le rôle du Ministère consiste généralement à :
- siéger aux conseils, aux comités et aux groupes de travail, y compris à titre de président ou de coprésident;
- fournir de l’expertise et de l’information sur la quantité et la qualité de l’eau, ainsi que des données météorologiques, climatologiques et environnementalesNote6;
- fournir de l’expertise, des connaissances, des outils et des programmes scientifiques et techniques à l’appui d’études spéciales;
- assurer l’hébergement et la gestion des secrétariats des conseils, ce qui suppose la prestation de soutien i) technique (p. ex., calculs des niveaux et débits d’eau nécessaires pour se conformer aux exigences de surveillance des ordonnances de la CMI ou des accords de répartition entre les provinces; analyses scientifiques et techniques permettant d’orienter les membres des conseils à propos des activités de régularisation; préparation de rapports sur les questions de gestion de l’eau; rédaction de réponses aux questions du public); et ii) administratif (p. ex., organisation des réunions des conseils; tenue à jour de la correspondance, des procès-verbaux et des comptes rendus de décisions; liaison avec les conseillers; gestion du contenu des sites Web).
Activités liées à la Loi sur les ouvrages destinés à l'amélioration des cours d’eau internationaux(LOACEI)
Le programme de GURE mène également des activités relatives à l’administration de la LOACEINote7, dont le but est de veiller à ce que les ressources en eau canadiennes qui appartiennent à des bassins fluviaux internationaux soient mises en valeur et utilisées conformément à l’intérêt supérieur du pays. La LOACEI stipule que nul ne peut construire, mettre en service ou entretenir des ouvrages destinés à l’amélioration d’un cours d’eau international, sauf en conformité avec un permis valide délivré sous le régime de la Loi. Les ouvrages en question comprennent les barrages, les obstacles, les canaux, les bassins de retenue, les pipelines ou les autres ouvrages qui peuvent changer le débit naturel d’un cours d’eau international ou en déranger l’utilisation hors du CanadaNote8.
Les activités d’administration de la LOACEI menées dans le cadre du programme de GURE consistent entre autres à superviser et à examiner les demandes de permis et les avis d’exception, ainsi qu’à publier un rapport annuel. Dans le cadre des examens, le programme procède à des évaluations hydrotechniques du volume des eaux de surface afin d’éclairer la gestion et l’utilisation de ces eaux. En outre, l’expertise du programme en matière d’études hydrologiques et hydrauliques contribue au respect des obligations prévues à l’article 20 de la Loi canadienne sur l'évaluation environnementale de 2012 (LCEE 2012) pour les propositions de projets visant des cours d’eau non internationaux dans des domaines d’intérêt fédéralNote9.
Autres activités régionales de gestion de l’eau
Au besoin, le programme peut également contribuer à d’autres activités régionales de gestion de l’eau, y compris la contribution au processus d’examen du Traité du fleuve ColumbiaNote10, la participation aux examens fédéraux-provinciaux de la disponibilité et de l’utilisation de l’eau du bassin des Grands Lacs en Ontario et des exigences environnementales connexes, ainsi que la collaboration du bureau du DGR de l’Ouest et du Nord et du gouvernement de la Colombie-Britannique à propos des changements apportés aux lois provinciales sur l’eau afin d’en assurer l’harmonisation avec les rôles et les responsabilités pertinents du gouvernement fédéral.
2.3 Gouvernance et gestion
Gouvernance et organisation d’EC
Une portion significative des activités du programme relève des deux organisations qui en assurent la codirection (DG de la surveillance météorologique et environnementale du SMC et DGR de l’Ouest et du Nord). Certaines activités sont toutefois assurées par d’autres directions générales, comme l’indique le tableau 1.
| Organisation d’ECNote11 | Responsabilités |
|---|---|
| Service météorologique du Canada (Surveillance météorologique et environnementale; Opérations météorologiques et environnementales) |
|
| Bureau du directeur général régional (DGR) de l’Ouest et du Nord |
|
| Bureaux des DGR de l’Ontario et de l’Atlantique et du Québec |
|
| Direction générale des sciences et de la technologie (S-T) |
|
| Direction générale des affaires internationales (DGAI) |
|
| Direction générale de l’intendance environnementale (Direction des affaires législatives et réglementaires) |
|
Le 1er avril 2014, le SMC a regroupé en une seule direction tous les conseils dont il assurait auparavant la gestion (environ une douzaine), dans le cadre de la réorganisation globale des directions généralesNote14.
Les deux comités de DG suivants se penchent sur les enjeux qui relèvent de la portée du programme :
- Comité sur la disponibilité de l’eau (CDE) : Les deux organisations qui assurent la codirection du programme de GURE (DG de la surveillance météorologique et environnementale du SMC et DGR de l’Ouest et du Nord) sont également les codirigeants du CDE, un comité de DG qui a été mis sur pied en 2010 pour faciliter l’échange d’information et la coordination de l’ensemble du portefeuille de l’eau du Ministère.
- Comité des DG de la CMI : Présidé par la DG, Amériques, de la DGAI, ce comité coordonne les activités des différentes organisations qui participent aux travaux de la CMI et aux dossiers qui concernent les eaux transfrontalières internationales.
CMI et gouvernance des conseils
La CMI est une organisation binationale indépendante. Le Canada et les États-Unis nomment chacun trois des six commissaires de la CMI, dont un président issu de chaque pays. Les commissaires sont nommés par l’ordre supérieur de gouvernement de chaque pays; une fois nommés, ils ne représentent pas leur gouvernement national, mais agissent en toute indépendanceNote15. En avril 2013, EC et la CMI ont signé un protocole d’entente visant à clarifier davantage la nature des services et le niveau de soutien qu’EC fournit à la CMINote16. Ce protocole d’entente comprend trois annexes qui décrivent en détails les attentes relatives à la dotation en personnel, aux fonctions, aux exigences de surveillance et aux projets spéciaux des différents conseils, comités et groupes de travail responsables de chacun des bassins hydrographiques communs au Canada et aux États-Unis.
Par ailleurs, tous les conseils nationaux et internationaux de gestion de l’eau disposent de leur propre structure de gouvernance particulière, au sein de laquelle toutes les instances compétentes sont représentées. Chaque conseil prend ses décisions en tenant compte de toutes les parties intéressées du bassin concerné et en tentant d’équilibrer tous les intérêts en présence. Tel que mentionné précédemment, la présidence ou la coprésidence de bon nombre de ces conseils est assurée par EC, conformément aux responsabilités qui lui incombent aux termes du programme de GURE.
2.4 Ressources
Les tableaux 2 et 3 présentent les ressources allouées au programme de GURE telles qu’elles apparaissaient dans le système financier d’EC au cours des cinq années de la période d’évaluation. Les chiffres reflètent les changements que le programme a subis, y compris la cessation des activités de conservation de l’eau de la DGIE en 2012-2013; le transfert de la responsabilité du programme de subventions et de contributions du Fonds du lac Winnipeg (géré par le DGR) en 2010-2011; et le transfert, au SMC, de certaines responsabilités de la DGIE. Les ressources de la DGAI et de la DGST indiquées dans ces tableaux ont trait aux responsabilités relatives au programme de l’eau du GEMS du PNUE qu’EC assumait. On estime donc qu’en 2013-2014, les dépenses associées aux activités permanentes du programme de GURE ciblées par la présente évaluation s’élevaient à environ 3,3 millions de dollars, y compris les fonds recouvrés, et qu’elles se répartissaient selon un rapport approximatif des deux tiers pour le SMC et d’un tiers pour le DGRNote17.
Les recettes nettes en vertu d’un crédit (RNC) représentent la portion des dépenses que le programme a récupérée auprès de la CMI ou d’autres instances, principalement en recouvrement des dépenses associées à la prestation de services de secrétariat. De même, les recettes des comptes à fins déterminées (CFD) représentent les fonds récupérés auprès d’autres instances en recouvrement des coûts des conseils nationaux du DGR de l’Ouest et du NordNote18.
| TOUTES LES DG | Dépenses réelles 2009-2010 |
Dépenses réelles 2010-2011 |
Dépenses réelles 2011-2012 |
Dépenses réelles 2012-2013 |
Dépenses réelles 2013-2014 |
Total |
|---|---|---|---|---|---|---|
| ETP | 54,65 | 56,37 | 44,96 | 37,96 | 35,85 | |
| Salaires | 4 117 634 $ | 4 488 874 $ | 3 546 897 $ | 2 705 740 $ | 2 497 705 $ | 17 356 850 $ |
| F et E | 788 009 $ | 702 290 $ | 616 210 $ | 355 496 $ | 324 913 $ | 2 786 918 $ |
| SC | 1 093 318 $1 | 520 900 $ | 355 000 $ | 404 698 $ | 520 000 $2 | 20 143 768 $ |
| Total | 5 998 961 $ | 5 712 064 $ | 4 518 107 $ | 3 465 934 $ | 3 342 618 $ | 23 037 684 $ |
| RNC - Salaires | 138 623 $ | 118 893 $ | 92 558 $ | 161 218 $ | 425 254 $ | 936 546 $ |
| RNC - F et E | 546 739 $ | 619 387 $ | 522 346 $ | 155 131 $ | 171 198 $ | 2 014 801 $ |
| RNC - Total | 685 362 $ | 738 280 $ | 614 904 $ | 316 349 $ | 596 452 $ | 2 951 347 $ |
| CFD - Total | 471 728 $ | 490 671 $ | 353 322 $ | 624 744 $ | 510 738 $ | 2 451 203 $ |
| Grand total | 7 156 051 $ | 6 941 015 $ | 5 486 333 $ | 4 407 027 $ | 4 449 808 $ | 28 440 234 $ |
Source : Les données sur les ETP ont été extraites du système de gestion des salaires d’EC par les Finances ministérielles. Les autres données ont été extraites du système financier d’EC par les Finances ministérielles.
- Comprend une somme de 583 318 $ en subventions et contributions relatives au Fonds du lac Winnipeg, qui ne relève plus du programme.
- Outre une somme de 500 000 $ en subventions et contributions relatives au GEMS du PNUE, ce total inclut également une somme de 20 000 $ en subventions et contributions du SMC qui relèvent de la catégorie générale des « ressources en eau ».
| DG | Dépenses réelles 2009-2010 |
Dépenses réelles 2010-2011 |
Dépenses réelles 2011-2012 |
Dépenses réelles 2012-2013 |
Dépenses réelles 2013-2014 |
Total |
|---|---|---|---|---|---|---|
| SMC | 1 520 255 $ | 1 514 891 $ | 1 438 250 $ | 1 913 847 $ | 2 206 509 $ | 8 593 752 $ |
| DGR | 2 071 53 $1 | 1 400 594 $ | 1 062 205 $ | 1 312 280 $ | 1 118 813 $ | 4 514 222 $ |
| DGIE | 2 463 991 $ | 2 350 997 $ | 1 971 863 $ | 161 657 $ | 13 138 $ | 13 107 974 $ |
| DGST2 | 560 984 $ | 1 172 993 $ | 577 815 $ | 614 545 $ | 611 348 $ | 3 537 685 $ |
| DGAI3 | 500 000 $ | 500 000 $ | 355 000 $ | 404 698 $ | 500 000 $ | 2 259 698 $ |
| Autres | 39 288 $ | 1 540 $ | 81 200 $ | 0 $ | 0 $ | 122 028 $ |
| Grand total | 7 156 051 $ | 6 941 015 $ | 5 486 333 $ | 4 407 027 $ | 4 449 808 $ | 28 440 234 $ |
Source : Les données sur les ETP ont été extraites du système de gestion des salaires d’EC par les Finances ministérielles. Les autres données ont été extraites du système financier d’EC par les Finances ministérielles.
- Y compris une somme de 583 318 $ en subventions et contributions relatives au Fonds du lac Winnipeg, qui ne relève plus du programme.
- Les dépenses de la DGST ont trait aux activités relatives au GEMS du PNUE.
- Les dépenses de la DGAI ont trait aux subventions et contributions relatives au GEMS du PNUE.
2.5 Modèle logique du programme
Le programme n’est associé à aucun modèle logique approuvé. Pour les besoins de l’évaluation, une ébauche de modèle logique a donc été élaborée à la lumière de l’examen de la documentation et des discussions avec le personnel du programme et les membres du comité d’évaluation. Après avoir été passée en revue en collaboration avec les codirigeants du programme dans le cadre de l’examen du plan d’évaluation, cette ébauche de modèle logique a été jugée comme une représentation adéquate du programme aux fins de l’évaluation.
L’ébauche de modèle logique est présentée à l’annexe 1, et les résultats attendus qui en découlent sont décrits ci-dessous. Ces résultats ont servi à évaluer le rendement dans le cadre de la présente évaluation.
Résultats directs (à court terme)
- Les engagements et les obligations légales du Canada liés à ses mandats législatifs et opérationnels pour les conseils intergouvernementaux de gestion des ressources en eau sont atteints.
- Les décideurs responsables des ressources en eauNote19disposent des renseignements dont ils ont besoin pour prendre des décisions sur les ressources partagées.
- Des mécanismes sont en place pour appuyer des approches collaboratives et intégrées avec d’autres gouvernements et gestionnaires des ressources en eau pour une gestion durable de l’eau.
Résultat intermédiaire
- Les décideurs responsables des ressources en eau utilisent des renseignements pour prendre des décisions de manière collaborative, réduisant ainsi les risques dans les eaux intergouvernementales.
Résultat final
- Les ressources en eau du Canada sont conservées et gérées de manière efficace pour i) protéger les écosystèmes; ii) protéger les biens et la santé des citoyens; et iii) soutenir les activités économiques.