Évaluation du programme des partenariats communautaires sur les écosystèmes : chapitre 2

2.0 Contexte

• 2.1 Profil du programme
• 2.2 Gouvernance et gestion
• 2.3 Allocation des ressources
• 2.4 Modèle logique de programme

2.1 Profil du programme

L'objectif du programme de partenariats communautaires sur les écosystèmes (PCE) est de maintenir et de restaurer les utilisations bénéfiques et la qualité de l'environnement des écosystèmes ciblés d'intérêt fédéral par la coordination et la surveillance des initiatives dans ces écosystèmes ciblés. Le programme de PCE utilise des partenariats, des recherches, de la science et des programmes de financement stratégiques pour soutenir les projets et les partenariats communautaires axés sur l'écosystème, et comprend la conservation de terres et de rivages, la protection des sols et de l'eau par l'intermédiaire d'un statut de désignation spéciale et la préservation de l'habitat. Entre 2008-2009 et 2012-2013, les activités liées au programme de PCE étaient principalement réalisées dans deux régions d'EC : la région de l'Ouest et du Nord et la région de l'Atlantique et du Québec^{Note de bas de page1}.

Une approche écosystémique de gestion de l'environnement considère tous les aspects d'un écosystème - air, eau, terre, plantes, animaux, humains et leurs interactions - lorsqu'elle aborde les questions essentielles liées à l'environnement. Cette approche tient également compte des facteurs sociaux et économiques pertinents pour la santé et le rétablissement de l'écosystème. L'approche écosystémique à la prestation de programmes adoptée par le programme de PCE reconnaît la rentabilité, l'établissement de partenariats, les autres avantages de traverser les limites territoriales et des programmes, et de se concentrer sur les résultats sur l'écosystème ou le bassin hydrographique^{Note de bas de page2}. Environnement Canada a commencé à appliquer cette approche à ses programmes en 2007.

En 2008-2009, une évaluation ministérielle a été entreprise pour analyser l'état et le risque relative pour la santé des écosystèmes canadiens et pour examiner le rôle éventuel d'EC dans les régions les plus vulnérables. L'analyse interne a permis d'identifier les écosystèmes vulnérables et les centres de diversité au moyen d'information territoriale intégrée sur la santé écologique (air, eau et biodiversité) ainsi que des pressions et menaces visant à créer un « instantané » des écosystèmes canadiens. En 2009, le Comité exécutif de gestion du ministère a endossé les recommandations sur 12 écosystèmes vulnérables et centres diversité^{Note de bas de page3} aux fins de considération dans la planification ministérielle commençant en 2010-2011.

Cependant, des décisions au sujet du choix d'activités d'intervention particulières dans les écosystèmes constituant un centre de diversité ont dues être prises et il a été décidé que le travail serait consolidé sous l'élément d'Architecture d'alignement des programmes (APP) du programme de PCE à titre de programme de « transition » pendant quelques années, après quoi il devait être remplacé chaque initiative d'écosystème, ayant chacune sa propre case dans l'AAP d'EC. Étant donné l'étendue du financement alloué au programme de PCE et les priorités changeantes liées à la mise en œuvre des engagements du budget de 2012, cependant, cet élément a été renouvelé dans l'AAP depuis 2011-2012^{Note de bas de page4}.

Initiatives des écosystèmes de l'Atlantique

Le programme des initiatives des écosystèmes de l'Atlantique (IEA) est exécuté par le bureau du directeur général de la région (BDGR) de l'Atlantique et du Québec et comprend une démarche en trois volets : la mobilisation interne, la mobilisation externe et un programme de contribution (ces trois composantes de l'approche sont abordées en détail ci-dessous). Il se concentre sur l'écozone côtière de l'Atlantique, qui englobe tous les écosystèmes terrestres et marins des quatre provinces de l'Atlantique et comprend 40 000 kilomètres de littoral, des centaines de bassins hydrographiques, plus de 1 000 estuaires et plus de 450 000 hectares de marais salés, de plaines estuariennes, d'étang salés et d'îles. Les projets entrepris dans le cadre des IEA se rapportent à une ou à plusieurs de ces priorités : la qualité des eaux littorales, la perte d'habitats et de la biodiversité, et les incidences du changement climatique.

En raison de la complexité scientifique et d'ordre juridictionnel de l'écozone côtière de l'Atlantique, L'accent des IEA est mis sur les partenariats de collaboration avec les ordres de gouvernements, les communautés et d'autres groupes d'intervenants, pour tirer profit des investissements et coordonner les mesures plus efficacement. Un défi important lorsqu'on aborde les enjeux environnementaux prioritaires partout dans l'écozone côtière de l'Atlantique est l'établissement d'un lien entre de multiples compétences qui se chevauchent dans un domaine de développement de plus en plus actif. Ces défis sont compliqués par le chevauchement des mandats des ministères et des organismes fédéraux et provinciaux. Le BDGR de l'Atlantique et du Québec d'EC a élaboré une stratégie visant à orienter la mobilisation du personnel interne et externe, de la direction, et d'autres intervenants dans l'élaboration et la mise en œuvre des IEA. En plus de déterminer les mécanismes officiels de mobilisation et de collaboration subséquente, cette stratégie souligne l'importance des possibilités informelles pour le développement de relations de travail solides pour favoriser les partenariats efficaces.

Mobilisation interne

Les IEA visent à établir des partenariats stratégiques au sein du ministère et à déterminer et faciliter les approches officielles et non officielles à la collaboration et à la coordination entre les activités de programme existantes, afin de déterminer des difficultés/menaces, les lacunes et les occasions de travail collaboratif de la promotion d'une approche écosystémique. Celles-ci comprenaient l'équipe inter-directions générales des IEA, l'[Atlantic Environment Canada Council (AECC)] et les réunions mixtes de gestion.

Mobilisation externe

L'objectif des activités de mobilisation externe est de déterminer des possibilités et d'établir des partenariats stratégiques afin d'intégrer les initiatives de gestion fondée sur l'écosystème à celles d'autres ministères et organismes de gouvernance. La mobilisation externe vise à éclaircir les mandats respectifs, les rôles et les responsabilités ayant trait aux questions environnementales d'intérêt mutuel, et à déterminer les enjeux, menaces et les lacunes en matière de gouvernance dans les quatre régions géographiques prioritaires^{Note de bas de page5}. Ces mécanismes externes comprennent :

• Le Comité régional de gestion côtière et des océans (CRGCO) des Maritimes, un forum de la haute direction assurant la surveillance, la coordination et la direction des processus de planification et de gestion liés à la gestion intégrée des océans et côtière dans les provinces maritimes;
• Le Conseil du golfe du Maine sur l'environnement marin, un partenariat États-Unis-Canada d'organisations gouvernementales et non gouvernementales travaillant au maintien et à l'amélioration de la qualité environnementale dans le golfe du Maine pour permettre une utilisation durable des ressources par les générations existantes et futures;
• Des réunions bilatérales avec d'autres ministères et agences gouvernementales;
• Le Protocole d'entente de l'Atlantique (PE) sur la coopération environnementale : Plan de travail de l'annexe sur l'eau (terminé en juin 2013).

Programme de contribution

Les IEA fournissent un soutien financier par l'intermédiaire d'un programme de contribution, anciennement connu comme le Programme d'action des zones côtières de l'Atlantique (PAZCA). Le PAZCA était un programme communautaire unique lancé par Environnement Canada en 1991 pour aider les habitants du Canada Atlantique à restaurer les bassins hydrographiques locaux et les régions côtières adjacentes, ainsi qu'à en assurer le maintien. Dans le milieu des années 2000, le PAZCA a évolué d'une approche d'un seul bassin hydrographique vers d'une approche plus écosystémique, et le nom a été change pour Programme des initiatives des écosystèmes de l'Atlantique. La composante de contributions des IEA travaille actuellement avec un nombre fixe d'organisations non gouvernementales à récolter et à analyser des données pour promouvoir une planification et une prise de décision intégrée à tous les échelons, et soutenir les projets et les initiatives qui amélioreront la santé de l'écosystème. L'IEA n'est pas assujettie à un processus concurrentiel ouvert, mais se concentre sur une liste fermée d'organisations admissibles. Actuellement, il y a 18 bénéficiaires, qui comprennent 14 organisations communautaires multilatérales^{Note de bas de page6} dans les quatre provinces de l'Atlantique et quatre coalitions régionales^{Note de bas de page7}, dont le travail cible de grands écosystèmes dans le golfe du Maine, le sud du golfe du Saint-Laurent et la baie de Fundy.

EP d'Okanagan-Similkameen

Dans l'Ouest et le Nord du ministère, le Bureau de coordination en matière d'écosystèmes (ECO) a coordonné une approche écosystémique dans Okanagan-Similkameen, axé sur les activités de mise en œuvre clés et le renforcement des connaissances de l'écosystème. Le BCE a également participé à la mise en œuvre de projets liés au patrimoine dans le bassin de Georgia, et au soutien aux plans de travail du programme national dans la porte d'entrée Prince Rupert, Columbia Glacier Headwaters, et la région de Mountain Pine Beetle.

En 2012, à la suite d'améliorations de l'efficacité opérationnelle afin de réaliser des économies de coûts en réponse aux engagements du budget 2012, le BCE a été réduit à un seul employé et a été placé dans l'unité de Regional Analysis and Relationships. À court terme, l'analyste du BCE doit travailler à l'établissement de réseaux internes et externes (p. ex. , la Commission des eaux du bassin de l'Okanagan [OBWB], le Okanagan Collaborative Conservation Program [OCCP] et le Conseil du bassin du Fraser) nécessaires pour accumuler et assimiler des renseignements de base et sur les tendances sur l'état de l'écosystème dans la région d'Okanagan-Similkameen, et déterminer des solutions à court terme dans le cadre de ses ressources actuelles. Ces réseaux sont également essentiels pour aider à déterminer les lacunes en matière de renseignements essentiels nécessaires pour comprendre la capacité de transport de l'écosystème, prioriser les principaux projets visant à améliorer les connaissances (p. ex., fournir du financement pour soutenir l'élaboration et l'exécution de l'étude de demande et d'approvisionnement en eau, et collaborer avec l'OBWB à une étude sur l'évaporation des lacs), et déboucher sur des projets multilatéraux pour répondre aux enjeux et aux menaces liés à l'écosystème à plus long terme. Les objectifs à plus long terme comprennent la prise d'engagements déterminés précédemment par l'intermédiaire de ces réseaux et la poursuite de nouveaux partenaires de réseau pour répondre aux questions et aux priorités émergeantes.

Certaines des principales activités entreprises par l'Ouest et le Nord d'EC en soutien à l'initiative écosystémique d'Okanagan-Similkameen comprennent les suivantes.

Soutenir la Science et la recherche

Afin d'améliorer sa compréhension des risques, des menaces et des possibilités d'amélioration de la santé de l'écosystème d'Okanagan-Similkameen, l'analyse du BCE vise à collaborer avec les partenaires ministériels et avec d'autres partenaires fédéraux, provinciaux, régionaux et des Premières nations. Les activités comprennent l'appui à la réalisation d'une étude sur l'évaporation des lacs dans le bassin de l'Okanagan pour acquérir les données nécessaires pour appuyer les décisions à venir en matière d'utilisation de l'eau, travailler avec les partenaires régionaux pour déterminer les occasions de collaboration à des projets scientifiques et de recherche, et déterminer les options de financement pour appuyer les plans.

Élaborer et surveiller l'état et les tendances de l'écosystème

Afin d'intervenir de façon efficace dans la région, il est nécessaire de travailler à l'établissement d'un ensemble convenu d'indicateurs pour surveiller la santé écologique. Ces indicateurs doivent être harmonises avec d'autres travaux ministériels sur les indicateurs, tels que les Indicateurs canadiens de durabilité de l'environnement, et le rapport Biodiversité canadienne : état et tendances des écosystèmes. De plus, l'analyste du BCE travaille avec ses homologues fédéraux et régionaux pour assurer que la surveillance est conforme à celle utilisée pour d'autres travaux en matière d'écosystème prioritaire. Les activités comprennent la participation au groupe de travail national pour établir une approche commune à la mesure de la santé de l'écosystème et à l'examen des sources de données existantes et des travaux en matière d'indicateurs particuliers à Okanagan-Similkameen.

Coordonner et surveiller les activités d'EC dans l'Okanagan-Similkameen

Il y a une nécessité de mieux coordonner les activités internes d'EC dans l'Okanagan-Similkameen pour assurer que les des objectifs stratégiques orientent les activités de chacune des directions générales d'EC et que le ministère réalise des efficiences dans sa prestation de programme tout en fournissant un service intégré aux intervenants dans la région. Les activités du BCE comprennent la coordination des groupes de travail internes d'Okanagan-Similkameen pour favoriser les liens et intégrer des activités dans la mesure du possible, et la participation à l'établissement des priorités et des initiatives de gestion qui favorisent une participation accrue dans l'Okanagan-Similkameen.

Établir et gérer des mécanismes de gouvernance dans l'Okanagan-Similkameen et y participer

EC a le mandat de diriger les mécanismes intégrés de gouvernance liés à la recherche et à la gestion environnementale, et d'y participer. Il y a d'autres ministères fédéraux avec lesquels EC collabore actuellement afin de mieux comprendre et gérer les enjeux dans les régions. Ceux-ci comprennent, sans toutefois s'y limiter, Agriculture et Agroalimentaire Canada (AAC), le ministère de la Défense nationale (MDN), Transports Canada (TC), l'Agence Parcs Canada (PC) et le ministère des Pêches et des Océans Canada (MPO).

La province de la Colombie-Britannique est un partenaire particulièrement important dans la région en raison de son rôle comme responsable de la répartition de l'eau, des outils de planification des eaux et des plans de protection de l'eau potable. La province a aussi dirigé l'établissement de l'Okanagan Lake Action Plan de 1996, un plan de 20 ans qui vise à aborder tous les facteurs physiques et biologiques qui influencent le lac Okanagan et les populations de poissons kokani d'eau douce qui y habitent. Bien qu'EC collabore fréquemment avec la province, il n'y a pas d'entente officielle de travailler ensemble sur les questions environnementales liées spécialement à l'Okanagan-Similkameen.

La province a également établi la Commission des eaux du bassin de l'Okanagan (OBWB), un organisme spécialisé qui régit la gestion des eaux de l'Okanagan. L'OBWB a l'autorité d'intervenir sur des questions de gestion des eaux importantes à l'échelle du bassin. La commission compte des représentants des trois districts de la région et des Premières nations. L'OBWB a renforcé le Conseil de gestion de l'eau (CGE) pour qu'il fournisse des conseils techniques indépendants et des recommandations en matière de politiques afin d'éclairer sa prise de décision. Les membres du CGE proviennent d'un groupe varié d'intervenants, dont EC. La participation au CGE permet à EC de renforcer son rôle de fournisseur de conseils impartiaux pour améliorer la prise de décision par les autorités de gouvernance locales.

Les activités comprennent l'établissement d'un groupe de travail fédéral et d'un plan de travail pour l'Okanagan-Similkameen afin d'assurer les liens et de tirer profit des ressources scientifiques et de recherches, d'élaborer une stratégie de mobilisation d'EC pour les principaux intervenants dans l'Okanagan-Similkameen afin de mieux comprendre les enjeux liés à l'écosystème et d'obtenir la participation des partenaires aux initiatives, et d'examiner les options pour le groupe de travail fédéral-provincial sur les questions liées à l'Okanagan-Similkameen.

À plus long terme, le programme vise à s'établir à titre de responsable d'EC pour les questions liées à l'écosystème et les connaissances dans l'Okanagan-Similkameen. Le programme vise à faire progresser le profil ministériel dans la région et à établir les bases des investissements stratégiques à venir afin d'avoir un effet positif sur la santé environnementale globale de l'écosystème.

2.2 Gouvernance et gestion

Le programme de PCE contribue au résultat stratégique du ministère : « L'environnement naturel du Canada est préservé et restauré pour les générations actuelles et futures ». L'obligation de rendre des comptes au sujet du programme incombe au DGR, Ouest et Nord et au DGR, Atlantique et Québec, alors que le DGR délégué, Atlantique et Québec, assume la surveillance directe des IEA. Avant 2012, le programme était dirigé par le DGR de la région de l'Atlantique. À l'époque, le ministère exerçait ses activités selon une structure opérationnelle qui comprenait six régions (la RPY, la RPN, l'Ontario, le Québec, l'Atlantique et la région de la capitale nationale). Depuis 2012-2013, la RPY et la RPN ont été fusionnées en une seule, celle de l'Ouest et du Nord, dirigée par l'ancien DGR de la RPY (maintenant DGR, Ouest et Nord), et les régions du Québec et de l'Atlantique ont été fusionnées en une seule, celle de l'Atlantique et du Québec, sous la direction de l'ancien DGR de la région du Québec (maintenant DGR, Atlantique et Québec).

Il y a également des mécanismes de gouvernance croisée en place :

• Un groupe de travail constitué des directeurs généraux des divers programmes d'Environnement Canada a été établi pour informer les DG des travaux dans le cadre de 1.3.4, Initiatives axées sur les écosystèmes, et pour coordonner leurs efforts de programme en appui aux initiatives axées sur les écosystèmes. Le programme de PCE a été chargé de préparer les mises à jour sur les résultats des initiatives de PCE pour ce groupe de travail. Bien qu'officiellement ce groupe existe toujours, il ne se réunit plus depuis deux ans, en raison des priorités changeantes des directions générales depuis la mise en œuvre des engagements du budget de 2012.
• Avant 2012, des réunions régulières étaient tenues entre les DGR et les directeurs de l'intégration stratégique^{Note de bas de page8}. Celles-ci ont été établies au départ pour examiner les résultats de l'analyse des écosystèmes prioritaires, mais elles ont également été utilisées pour préparer du matériel pour les présentations du sous-ministre liées aux propositions d'intervention d'EC dans le cadre des initiatives des écosystèmes.
• Le BGDR de l'Atlantique et du Québec avait établi une équipe inter-directions générales non officielle, qui a fourni un forum pour l'échange de renseignements au sujet des activités ayant lieu dans la région de l'Atlantique, travaillait en collaboration pour soutenir la mise en œuvre d'une approche écosystémique à la gestion environnementale dans la région et déterminait les lacunes et les occasions de mieux coordonner et/ou harmoniser les programmes d'EC, les services et les interventions abordant les trois priorités environnementales (c.-à-d. la qualité des eaux littorales; la perte d'habitats et de la biodiversité; et les incidences du changement climatique). Les membres comprenaient un représentant de chaque direction générale ministérielle qui menait des activités dans la région de l'Atlantique, ainsi que des représentants de l'administration centrale. Ce groupe a cessé ses activités en 2012, dans le cadre des améliorations de l'efficacité opérationnelle afin de réaliser des économies de coûts en réponse aux engagements du budget 2012.

2.3 Allocation des ressources

Le tableau 1 fournit un résumé des renseignements financiers pour cet élément de l'AAP. Ces renseignements mentionnent les dépenses pour la période de 2008-2009 à 2012-2013. Les données financières pour l'EP d'Okanagan-Similkameen et l'IEA ne sont pas clairement différentiées des dépenses provenant d'autres activités régionales (p. ex., les rassemblements des Salish du littoral, les projets liés au patrimoine du bassin de Georgia) en raison de la façon dont les dépenses sont encodées dans le système financier ministériel. C'est le cas en particulier des dépenses salariales et des F et E. Cependant, l'évaluation a été en mesure de différencier les dépenses par voie de contributions spécialement liées aux deux initiatives examinées. Entre 2008-2009 et 2012-2013, l'IEA a fourni 6 670 292 $ de financement sous forme de contributions (un total de 101 projets). Entre 2009-2010^{Note de bas de page9} et 2012-2013, l'EP d'Okanagan-Similkameen a fourni 308 959 $ (un total de 8 projets).

Tableau 1 : Dépenses - Programme de PCE, 2008-2009 à 2012-2013

Source : Direction générale des finances d'Environnement Canada.

2.4 Modèle logique de programme

Un modèle logique de programme est une représentation des activités globales, des extrants et des résultats escomptés du programme de PCE. Avant le début de la présente évaluation, il n'existait aucun modèle logique de programme à l'échelle des PCE, mais il a été élaboré par l'équipe d'évaluation en collaboration avec les représentants de programme dans le cadre de l'étape de planification de l'évaluation. Des efforts ont été faits pour assurer que le modèle logique nouvellement élaboré était un outil approprié pour l'évaluation du rendement pour le programme de PCE en le fondant sur des documents sur le rendement et des descriptions de programme (p. ex., le cadre de mesure du rendement ministériel), et en élaborant et en validant le modèle logique en consultation avec le comité d'évaluation. L'ébauche du plan d'évaluation plan, dont le modèle logique, a également été transmise à la haute direction en automne 2013. Le modèle logique de programme de PCE se trouve dans l'annexe 2 du présent rapport.