Évaluation de services d'avertissement météorologique du Canada pour l'océan Arctique : chapitre 6

4.0 Constatations

Dans cette section, on présente les constatations de l'évaluation en fonction de chaque enjeu (pertinence et rendement) et des questions d'évaluation connexes. Une note est attribuée pour chaque question d'évaluation, en fonction du jugement accordé aux constatations de l'évaluation. Les énoncés de notation et leur signification sont présentés ci-dessous dans le tableau 2. Un résumé des notations pour les problèmes et les questions d'évaluation est présenté à l'annexe 3 : Sommaire des constatations.

4.1    Pertinence

4.1.1 Nécessité du programme sur une base permanente

Le recul de la glace de mer dans l'Arctique a poussé la communauté internationale à mettre en place cinq nouvelles zones météo dans cette région afin de fournir de l'information météorologique sur la sécurité maritime, compte tenu de l'augmentation prévue de la navigation et d'autres activités dans l'Arctique. Il n'ya pas de duplication problématique entre l'initiative METAREA et d'autres activités, même si un certain nombre d'initiatives complémentaires dans le Nord ont été mentionnées.

• L'étude de la documentation indique que l'intérêt dans la navigation dans l'Arctique devrait s'accroître en raison de la diminution de l'étendue et de l'épaisseur de la glace de mer. Les données satellite laissent entendre qu'en hiver, la glace a reculé de presque 4 % tous les dix ans dans l'Arctique depuis 1979^Footnote 5. Dès l'été 2007, les images satellite ont constaté l'ouverture du Passage l'Arctique du Nord-Ouest. En 2013, le navire danois Nordic Orion a été le premier vraquier commercial à emprunter cet itinéraire.
• L'évaluation de 2009 du Conseil de l'Arctique portant sur l'utilisation maritime de l'Arctique a reconnu que le niveau d'activité des navires est relativement faible. En effet, il représente moins de 2 % de la flotte mondiale enregistrée de grands navires océaniques. Il n'en reste pas moins que le rapport a également souligné que « le nombre de navires naviguant actuellement dans l'Arctique est significatif si on considère les aspects uniques de l'environnement arctique et les lacunes au niveau des infrastructures et des interventions d'urgence dans de grandes parties de la région, par rapport aux eaux plus méridionales ».^Footnote 6
• Les personnes interrogées appartenant à l'ensemble des groupes de répondants confirment que l'initiative METAREA est nécessaire. Ils font remarquer que les renseignements relatifs aux conditions météorologiques, à l'état de la mer et à l'état des glaces étaient auparavant très limités dans les régions de l'Arctique. Les navires avaient accès à l'information au cas par cas et dans des formats non normalisés. Parallèlement, les répondants clés ont indiqué que le recul attendu de la glace de mer augmentera la navigation dans l'Arctique (circulation maritime commerciale, développement des ressources, recherche scientifique ou tourisme) ainsi que la demande de renseignements visant à aider les navires à naviguer en toute sécurité dans ces eaux.
• La plupart des personnes interviewées déclarent que l'initiative ne reproduit pas d'autres activités, mais il y a redondances recommandées pour assurer la continuité de l'information et la sécurité des navigateurs (par exemple, la diffusion des informations relatives à des icebergs est considérée à la fois comme des renseignements météorologiques et de navigation).
• Les informateurs clés ont mentionné plusieurs nouvelles initiatives en cours dans le Nord par d'autres ministères qui peuvent offrir des possibilités de collaboration. Il s'agit notamment des initiatives telles que la station de recherche du Canada dans l'Extrême-Arctique (la SRCEA) (financé par Affaires autochtones et Développement du Nord Canada [AADNC]), l'expansion du système d'identification automatique (SIA) de la GCC qui appuiera la mise en œuvre du concept de navigation électronique, et émergente de la stratégie de la GCC de créer des corridors de transport maritime dans le Nord.

4.1.2 Alignement sur les priorités du gouvernement fédéral

L'initiative METAREA est conforme aux priorités gouvernementales relatives au Nord, notamment en ce qui concerne la promotion de la souveraineté de l'Arctique et le soutien du développement potentiel dans le Nord. L'initiative représente un élargissement des services météorologiques existants d'Environnement Canada, qui prêtent leur concours au résultat stratégique intitulé : « La population canadienne est équipée pour prendre des décisions éclairées quant aux conditions changeantes du temps de l'eau et du climat ».

• L'examen de la documentation définit la région de l'Arctique comme une priorité du gouvernement fédéral. Dans le discours du Trône de 2010^Footnote 7, le gouvernement du Canada a annoncé la mise en place de « la Stratégie pour le Nord [...] visant à accroître la sécurité maritime et à réduire la pollution découlant du transport et de tout autre trafic maritime ». La Stratégie pour le Nord^Footnote 8 a été mise sur pied en se concentrant sur quatre domaines prioritaires : exercer notre souveraineté dans l'Arctique, promouvoir le développement social et économique, protéger notre patrimoine naturel, et améliorer et décentraliser la gouvernance dans le Nord. Dans le discours du Trône de 2013^Footnote 9, la souveraineté du Canada dans le Nord restait définie comme une priorité du gouvernement.
• À l'appui de cette priorité, le budget de 2010 prévoyait de nouveaux financements pour l'initiative METAREA. En outre, un financement fédéral a également été alloué à Pêches et Océans Canada pour les zones de navigation parallèles et à l'Agence spatiale canadienne pour sa mission Constellation RADARSAT, qui est une source importante d'information concernant l'état de glace.
• La plupart des personnes interrogées participant au programme à l'interne confirment la proximité entre l'initiative METAREA et la Stratégie pour le Nord du Canada. L'initiative soutient la stratégie en fournissant de l'information météorologique sur la sécurité maritime afin de garantir une navigation sécuritaire et de promouvoir les activités économiques dans le Nord. On a estimé que la responsabilité du Canada relative aux zones météo dans l'Arctique et à sa présence dans la région renforçait les objectifs de souveraineté dans l'Arctique.
• Les preuves tirées de la documentation et les personnes interrogées lors des entrevues d'Environnement Canada indiquent que l'initiative est conforme aux résultats stratégiques ministériels, qui visent à garantir que « la population canadienne est équipée pour prendre des décisions éclairées quant aux conditions changeantes du temps de l'eau et du climat ».

4.1.3 4.1.3 Cohérence avec les rôles et les responsabilités fédéraux

L'initiative METAREA est cohérente par rapport à la responsabilité fédérale relative à l'information météorologique, y compris en ce qui concerne la sûreté et la sécurité maritime, ainsi que par rapport au mandat d'Environnement Canada en la matière. L'initiative METAREA répond à l'engagement du Canada en tant que service de diffusion pour les zones météo XVII et XVIII. Le niveau fédéral possède l'expertise, les capacités, les connaissances en matière de prévisions et les ressources nécessaires pour fournir des services dans les eaux nationales et internationales. L'initiative utilise l'infrastructure existante et le savoir-faire du programme Prévisions et services environnementaux et météorologiques d'Environnement Canada.

• La Loi constitutionnelle de 1867 attribue le pouvoir législatif de la navigation et du transport maritime ainsi que dela pêche côtière et  de la pêche dans les eaux internes, au Parlement du Canada.
• La Loi sur le ministère de l'Environnement^Footnote 10 donne autorité sur les questions et sur les interventions météorologiques au ministre de l'Environnement, notamment en ce qui concerne la communication de renseignements environnementaux aux Canadiens. D'après la plupart des gestionnaires et du personnel interrogés à l'interne, l'initiative répond aux engagements internationaux du Canada dans son rôle de service de diffusion pour les zones météo XVII et XVIII, ce qui comprend généralement les eaux canadiennes, mais aussi les eaux à l'extérieur du territoire de compétence du Canada. Le gouvernement fédéral dispose de l'expertise, des capacités d'installations, des connaissances en matière de prévisions et des ressources nécessaires pour fournir des services dans les eaux Canadiennes et les eaux adjacente.
• Prendre ses responsabilités par rapport aux zones météo démontre aussi le respect par le Canada des lois et politiques internationales (p. ex., l'article 43 de la Convention des Nations Unies sur le droit de la mer [UNCLOS]^Footnote 11, ou la prestation de services météorologiques et de sécurité mise en avant dans la Convention internationale pour la sauvegarde de la vie humaine en mer [Convention SOLAS]^Footnote 12). La Convention SOLAS se concentre sur les régions situées dans les limites de la zone économique exclusive du Canada et l'initiative METAREA étend la participation Canadienne aux zones adjacentes aux eaux de l'Arctique canadien.

4.2 Rendement

4.2.1 Atteinte des résultats attendus

Pour simplifier les rapports compte tenu de la disponibilité limitée de l'information de l'utilisateur final à ce stade, les résultats sont présentés dans trois grands domaines : les résultats directs liés à la qualité et à l'accessibilité de l'information; les résultats intermédiaires associés à l'utilisation des informations par divers groupes; et les résultats finaux liés à la souveraineté dans l'Arctique, à la sécurité maritime, à la navigation et à l'activité économique, à la sécurité humaine et à la sécurité de la propriété.

Étant donné l'avancée de la mise en œuvre du projet, tout semble indiquer que l'initiative METAREA progresse de façon appropriée dans le but d'atteindre les objectifs liés à la qualité et à l'accessibilité des données. Les bulletins d'information météorologique sur la sécurité maritime devraient être conformes aux normes internationales cette année.

• D'après de nombreux répondants clés, une des forces de l'initiative METAREA a été le perfectionnement de la modélisation des prévisions des conditions météorologiques et de l'état des glaces dans l'Arctique. Un examen des données de mesure du rendement du programme indique que les points de données fournis par les stations météorologiques élargies marines et de surface ont augmenté le nombre et la qualité des observations disponibles. Les prévisions ont également été améliorées par l'introduction d'un modèle de vagues dans le domaine arctique et d'un modèle couplé de prévisions qui intègre les conditions atmosphériques, océaniques et des glaces afin de refléter l'influence réciproque dynamique entre ces facteurs pour une plus grande exactitude des modèles.
• Au cours de la haute saison de transport marin, le bureau des opérations météorologiques est opérationnel 7 jours sur 7. Le bureau des opérations de glace n'a pas encore été pleinement opérationnel avec un financement de METAREA, même si les besoins en personnel pour 10/7 ont été complétés par des ressources internes.
• Des bulletins combiné de météo et de la glace sont diffusés deux fois par jour à une heure donnée par satellite (Inmarsat-C) au sud du 75^e parallèle nord et par la radio à haute fréquence de la Garde côtière canadienne au nord du 75^e parallèle nord. Les diffusions sont mises en forme pour chaque secteur marin au sein des zones météo afin d'inclure les renseignements suivants :
  • avertissements;
  • sommaires; et
  • prévisions de météo et de glaces, notamment au sujet des vents marins, de la visibilité, de la hauteur des vagues, des embruns verglaçants et de la lisière des glaces.
• La couverture saisonnière des bulletins s'élargira pendant l'initiative METAREA, avec des bulletins « nuls » diffusés une fois par semaine pendant l'hiver.
• Le programme travaille vers la conformité de l'Organisation météorologique mondiale (OMM) des bulletins METAREA, ce qui devrait se produire en 2014. Si l'OMM n'évalue pas officiellement la conformité des pays responsables agissant à titre de service de diffusion pour les zones météo, le Canada a fourni des rapports d'étape au coordinateur de l'initiative METAREA de l'OMM et à d'autres organismes internationaux (p. ex. l'Équipe d'experts pour les services de la sécurité maritime). D'après le rapport annuel relatif à la mesure du rendement de l'initiative en 2012, des commentaires positifs ont été reçus concernant les progrès du Canada et le mode de mise en œuvre utilisé concernant les zones météo de l'Arctique. De même, les répondants clés sont d'accord pour dire que l'engagement du Canada vis-à-vis de l'OMM en tant que service de diffusion pour les deux zones météo est respecté, de même que les recommandations concernant les bulletins.^Footnote 13Les répondants clés d'Environnement Canada ont ajouté que les normes et les manuels internationaux ont été utilisés comme lignes directrices concernant la mise en forme et le contenu.
• Le Service météorologique du Canada surveille les produits qu'ils diffusent afin de s'assurer de leur efficacité de diffusion. La fiabilité de la transmission des bulletins est très élevée(en 20112012), 99 à 100 %  des prévisions météorologiques et de l'état des glaces dans les régions nord et sud des zones météo XVII et XVIIII ont été émises à temps et ont été transmises avec succès la première fois.
• Les marins qui reçoivent les bulletins peuvent communiquer directement avec le Service météorologique du Canada pour poser des questions, faire des suggestions ou demander des renseignements supplémentaires. Les marins ne se sont jamais plaints en 2011-2012 en ce qui concerne l'accès. En revanche, des demandes de renseignements spéciales ont été reçues (indicateur de la pertinence des données comprises dans les bulletins). Au total, 16 demandes de renseignements supplémentaires ont été reçues en 2011-2012, la majorité d'entre elles concernant des renseignements supplémentaires associés aux glaces. L'analyse présentée dans le rapport annuel relatif à la mesure du rendement a indiqué que les données concernant la lisière des glaces présentées dans le bulletin fusionné ne sont pas suffisantes pour aider les marins à naviguer en toute sécurité dans des eaux envahies par les glaces. Un bulletin distinct relatif à la concentration des glaces doit être lancé à l'été 2014.
• Bien que des progrès suffisants ont été accomplis vers la réalisation des objectifs visés concernant la qualité ou la fiabilité des prévisions dans les zones météo, quelques suggestions pour l'amélioration sont liés à :
  •  un désir exprimé par quelques informateurs clés pour plus d'informations dans les bulletins sur la glace en plus des informations sur le bord de la glace qui est requis par les directives internationales. Cela confirme les données de rendement ci-dessus, qui faisaient ressortir un certain nombre de demandes spéciales effectuées par des marins en 2011-2012 au sujet de l'information supplémentaire concernant l'état de glace. Comme cela a été mentionné un bulletin distinct relatif à la concentration des glaces doit être lancé à l'été 2014.
  •  Il reste des lacunes en matière de service dans certaines régions au sein des zones météo. L'accès à l'information météorologique sur la sécurité maritime n'est pas disponible dans l'ensemble des secteurs marins dans les zones météo XVII et XVIII au plus haut de la saison de navigation. Ont s'attend que ce point devrait avoir été adressée par Mars 2015 lorsque l'initiative prendra fin.

Étant donné le stade précoce de la mise en œuvre et de la surveillance, la preuve est insuffisante pour évaluer l'utilisation globale de l'information de l'Initiative METAREA par les marins, ou les avantages indirects de l'initiative pour les secteurs économiques et les résidents du Nord. Bien que les données d'évaluation laissent entendre que les marins utilisent les renseignements météorologiques ainsi que ceux sur l'état des glaces et de la mer, dans leurs opérations, cette preuve est anecdotique. Le Service météorologique du Canada a entrepris la sensibilisation des utilisateurs potentiels afin de rehausser leur sensibilisation et de recueillir des commentaires.

• Les résultats intermédiaires attendus de l'initiative METAREA concernent l'utilisation de renseignements au sujet des conditions météorologiques, de l'état de la mer et de l'état des glaces par :
  • les agences de sûreté et de sécurité canadiennes et internationales pour soutenir les opérations de sécurité et les interventions de recherche et sauvetage;
  • les marins pour garantir une navigation sûre et efficace.^Footnote 14
• En outre, en tant qu'avantage secondaire des investissements dans la surveillance et la recherche et développement, les services intérieurs fournis aux habitants du Nord et aux secteurs économiques ayant des activités dans le Nord canadien seront améliorés.
• Le rapport annuel relatif à la mesure du rendement de 2012 a indiqué que les données relatives à la recherche sur l'opinion publique qui devraient ressortir de l'enquête sur les services météorologiques maritimes (2013) et de l'enquête auprès des utilisateurs du site Web du Service canadien des glaces permettraient d'évaluer l'atteinte des résultats directs et intermédiaires attendus (accès et utilisation des renseignements relatifs aux zones météo). Pourtant, l'enquête sur les services météorologiques maritimes ne contenait pas de tabulation recoupée pour les marins naviguant dans les eaux de l'Arctique ou pour les utilisateurs des données provenant d'Inmarsat, et n'a donc pas abouti à des conclusions attribuables à l'initiative METAREA. De même, l'enquête auprès des utilisateurs du site Web du Service canadien des glaces était largement axée sur la satisfaction par rapport à l'utilisation du site, et n'a donc pas donné de résultats pertinents pour l'initiative METAREA.
• Dans le cadre cette évaluation, la plupart des répondants clés étaient d'accord pour dire que l'initiative METAREA avait donné accès à des renseignements suffisants sur les conditions météorologiques, l'état de la mer et l'état des glaces pour assurer une navigation sûre et efficace. En outre, quelques répondants ont insisté sur les améliorations par rapport aux formats disponibles auparavant. En revanche, les répondants clés ont fait savoir que les commentaires systématiques de la part des marins avaient été rares et que les confirmations d'utilisation avaient eu lieu ponctuellement, par exemple, par l'intermédiaire de contacts professionnels avec les marins et les groupes industriels lors de réunions du secteur ou par l'intermédiaire du suivi des demandes reçues de la part d'utilisateurs pour des produits supplémentaires. Quelques répondants clés ont fait remarquer que la sensibilisation avait été plus importante pour la promotion des services et pour l'obtention de commentaires de la part des utilisateurs par l'intermédiaire des conseils consultatifs maritimes canadiens dans le Nord. En se fondant sur les entrevues et la documentation du programme, les représentants du Service météorologique du Canada ont l'intention de faire des présentations auprès de ces conseils et ils tenteront d'enquêter auprès de ces groupes, même si aucun résultat d'enquête n'était disponible au moment de l'évaluation.

La présence active du Canada dans le Nord par l'intermédiaire de l'initiative METAREA a été considérée par la majorité comme un renforcement de la souveraineté dans l'Arctique. D'autres résultats attendus liés à la réduction des risques et à l'amélioration de l'efficacité des opérations dans le Nord sont difficiles à mesurer, en particulier en raison de l'activité limitée dans l'Arctique pour le moment. Pourtant, des preuves avancées par un répondant clé laissent supposer un lien logique entre l'amélioration de l'information météorologique sur la sécurité maritime et ces résultats prévus.

Le Canada prouve sa souveraineté dans l'Arctique.

• La plupart des répondants clés, y compris les intervenants à l'échelle internationale, ont indiqué que la présence du Canada et sa contribution par l'intermédiaire de l'initiative METAREA renforcent la souveraineté dans l'Arctique. Les connaissances et la capacité du Canada dans le Nord sont perçues comme se traduisant par un rôle directeur au sein d'un partenariat international. Un petit nombre de répondants clés étaient d'avis que la souveraineté dans l'Arctique pouvait plutôt être considérée comme un avantage secondaire de l'initiative METAREA.

Le risque d'incidents de sécurité maritime est réduit dans les zones météo XVII et XVIII par rapport aux conditions météorologiques, à l'état de la mer et à l'état des glaces. Le risque pour la sécurité humaine et pour les biens découlant de conditions météorologiques dangereuses, de l'état de la mer et de l'état des glaces dans le Nord est réduit.^Footnote 15

• L'analyse de la documentation n'a pas permis d'obtenir des statistiques sur la réduction des risques d'incidents de sécurité maritime. En revanche, ce rapport fait ressortir le fait que des données sont recueillies par les Services de communication et de trafic maritimes de la Garde côtière canadienne et par le Bureau de la sécurité des transports du Canada; ces données seront utilisées à l'avenir pour déterminer les risques associés à l'augmentation de la circulation et le nombre d'incidents.
• Les répondants clés étaient largement d'accord sur le fait qu'une amélioration des renseignements concernant les conditions météorologiques et l'état des glaces contribue à la réduction des risques. La plupart des répondants ont l'impression que les bulletins METAREA et les améliorations des produits nationaux fournissent de meilleures données (concernant par exemple les chenaux de glace et les embruns verglaçants) dans le but de soutenir les décisions de navigation pour améliorer la sécurité, en particulier dans les eaux canadiennes (c'est moins le cas dans l'Extrême-Arctique, où la couverture n'est pas encore totale). Il reste tout de même des difficultés relatives aux mesures en raison de l'absence d'une mesure de base et des fluctuations de la circulation dans l'Arctique.

L'efficacité des activités de navigation maritime et économiques dans le Nord est accrue.

• Le rapport annuel relatif à la mesure du rendement de 2012 indique que les renseignements relatifs aux conditions météorologiques et à l'état des glaces peuvent contribuer à l'efficacité de la navigation maritime et des activités économiques dans le Nord (même si l'absence de glace et des conditions atmosphériques favorables ont également leur importance). Cette perception a été confirmée par les répondants clés au cours de l'évaluation. Par exemple, à des fins de réglementation et de sécurité, les marins et les entreprises de transport maritime doivent tenir compte des conditions météorologiques et de l'état des glaces dans leur logistique. Des renseignements de meilleure qualité leur donnent plus de latitude dans la prise de décisions concernant l'horaire ou l'itinéraire des voyages dans l'Arctique pendant la saison de navigation (p. ex., meilleure planification horaire, périodes d'arrêt réduites, itinéraires plus efficaces), ce qui peut entraîner des économies importantes.

L'initiative METAREA n'a apparemment généré aucun résultat inattendu significatif.

4.2.2 Efficacité et économies

La conception de l'initiative METAREA, notamment l'organisation des activités en cinq éléments, a été pensée afin d'être adaptée et efficace. Seules quelques modifications à la conception du programme ont été proposées, même si l'ajout d'autres canaux de diffusion (sur Internet) a été défini comme une amélioration potentielle. Le recouvrement des coûts n'est pas considéré comme une option viable pour les produits de l'initiative METAREA et il va à l'encontre du mandat fondamental de l'initiative, qui est de fournir des renseignements pour la sécurité maritime.

• Tel qu'il est décrit ci-dessus, l'initiative a été organisée en cinq éléments. La plupart des répondants clés pensent que la conception et l'organisation de l'initiative METAREA sont appropriées pour obtenir les résultats attendus. Ces personnes interrogées ont fait remarquer que les éléments permettent aux gestionnaires et aux responsables de se concentrer sur leur domaine de spécialité.
• Plus précisément, les éléments sont composés de ce qui suit :
  • Des investissements dans de l'infrastructure de surveillance terrestre, glacielle et aquatique afin d'améliorer le nombre et la qualité des observations disponibles pour servir de base aux modèles de prévision, étant donné l'expansion géographique et l'extension temporelle de la prestation de service (toute l'année). Les répondants clés étaient globalement d'accord pour dire qu'il est nécessaire d'investir dans la surveillance, car les données sont isolées dans l'environnement arctique; en fait, plusieurs répondants clés ont l'impression que des infrastructures supplémentaires pour améliorer la densité des observations seraient bénéfiques à l'avenir.
  • Un appui scientifique et un transfert de technologie axés sur le Nord afin d'étendre les activités de recherche et de développement associées à l'assimilation de données et la modélisation couplée de l'atmosphère, de l'océan et des glaces. Encore une fois, les répondants clés font remarquer que la compréhension par le Service météorologique du Canada des interactions météorologiques dans l'Arctique, par exemple des conséquences de la couverture des glaces sur les conditions atmosphériques, est inférieure à la compréhension des phénomènes plus méridionaux. Des travaux de recherche et de développement ont été financés dans le but d'améliorer les prévisions des conditions météorologiques et de l'état des glaces dans l'environnement arctique.
  • La conception du service et de la plateforme de façon à établir un système permettant de produire des prévisions météorologiques et de l'état des glaces pour les zones météo XVII et XVIII. La couverture des zones météo a été envisagée de façon progressive. En 2014, l'expansion doit comprendre des zones proches du pôle Nord et du nord du Groenland, et la couverture géographique totale est attendue d'ici mars 2015. Le niveau des prévisions maritimes et des services des glaces fournis pour les zones de prévision maritimes relevant de l'initiative METAREA est fondé sur les eaux navigables et l'activité maritime dans ces zones. Il n'y a pas de service pour les zones de prévision maritimes encombrées par les glaces en l'absence d'activité maritime connue. Si la conception du programme a placé le Service canadien des glaces dans l'élément relatif à la conception du service et de la plateforme, le rôle des glaces a été mis en avant comme facteur fondamental influençant les autres éléments de l'initiative (p. ex., les opérations, la diffusion). À ce jour, les bulletins inclusion de renseignements sur l'état des glaces , avec le projet en 2014 d'inclure des renseignements plus solides sur la concentration des glaces pour améliorer l'information sur la sécurité maritime.
  • Dotation en personnel des bureaux opérationnels (une pour les conditions météorologiques, l'autre pour l'état des glaces) afin de produire des bulletins météorologiques pour les zones météo relevant du Canada.
  • Diffusion des produits à l'aide de méthodes conformes aux normes internationales et en fonction de la disponibilité des systèmes dans les eaux nationales et de l'Extrême-Arctique au sein des zones météo. Alors que le programme utilise le système radio à haute fréquence de Pêches et Océans Canada pour la diffusion des bulletins au nord du 75^e parallèle nord, l'initiative METAREA diffuse les bulletins à l'aide du satellite Inmarsat-C au sud du 75^e parallèle nord; ce moyen est également utilisé par les Services de communication et de trafic maritimes de la Garde côtière canadienne pour les bulletins relatifs à la navigation (ce qui offre une possibilité d'une coopération plus étroite).
• Les répondants clés n'ont mentionné que quelques substituts à l'initiative METAREA. Plusieurs répondants ont souligné qu'en raison de la grande étendue des zones météo et du marché limité de l'information, il est peu probable que d'autres fournisseurs comme le secteur privé jouent un rôle dans les prévisions des conditions météorologiques ou de l'état des glaces dans l'Arctique comme celui de l'initiative METAREA. De même, l'examen de la documentation internationale n'a révélé aucun modèle de rechange plus efficace. Si d'autres pays ont assumé des responsabilités dans les autres zones météo (c.-à-d. la Russie et la Norvège), les échanges et la coordination restent à ce jour limités avec ces pays (des réunions internationales sont prévues pour 2014). D'après les gestionnaires des programmes, le Canada est au même rythme que d'autres pays ou en avance par rapport à eux en matière de mise en œuvre du service dans les nouvelles zones météo, ce qui a été confirmé par les instances internationales.
• Quelques répondants internationaux ou participant au programme ont indiqué qu'il serait possible d'améliorer la conception en envisageant des méthodes supplémentaires de diffusion des bulletins de prévision à l'avenir. Alors que le Canada et d'autres pays respectent les normes prescrites à l'échelle internationale (par l'Organisation météorologique mondiale) concernant les diffusions (télex radioélectriques à haute fréquence par la Garde côtière canadienne et satellite Inmarsat-C), les canaux pourraient comprendre à l'avenir des méthodes en ligne. Dans l'Arctique, la bande passante est actuellement techniquement limitée pour ces types de transmissions, mais, lorsque la technologie le permettra, des transmissions sur le Web permettront la diffusion de renseignements plus détaillés et fournis sur la demande en lien avec les capacités géospatiales. L'évolution des stratégies de diffusion pour les renseignements météorologiques maritimes et l'information concernant l'état des glaces a été l'une des questions principales soulevées dans l'Évaluation des Services de la sous-activité du transport maritime de 2011, et qui a abouti à la création une stratégie pour gérer de nouveaux modes de diffusion en fonction des besoins des clients. De même, le sondage des commandants en 2013 a relevé des suggestions pour rendre les cartes météorologiques en couleur et d’avoir des mises à jour plus fréquentes des images satellites^Footnote 16.
• Les répondants clés à l'interne ont été interrogés sur les possibilités de chercher à recouvrer les coûts dans le cadre de l'initiative METAREA. Aucun répondant n'était d'avis qu'il s'agissait d'une option viable pour les produits de l'initiative METAREA et la plupart des répondants clés a estimé qu'il était inapproprié étant donné que l'objectif de l'initiative est une responsabilité et un mandat fondamentaux pour le gouvernement fédéral (voir section 4.1.3). Quelques répondants clés ont également souligné que s'il est possible de créer des produits de prévision améliorés et personnalisés pour les marins, le marché est très limité et ces activités sont maintenant prises en charge par des fournisseurs commerciaux.

Les rôles et responsabilités des intervenants de l'initiative METAREA sont clairement définis et compris. La structure de gouvernance de l'initiative est adaptée et efficace d'après la plupart des personnes interrogées à l'interne. L'approche de gestion de projet PRINCE2 est utile, car elle définit clairement les rôles et responsabilités, notamment l'autorité de prise de décision d'un bureau d'exécution des projets et d'un directeur.

• Si de nombreux intervenants prennent part à l'initiative, dans l'ensemble, la plupart des personnes interrogées faisant partie du personnel indiquent que les rôles et responsabilités de différents intervenants de l'initiative METAREA sont clairement définis et bien compris. La structure de gouvernance, composée d'un gestionnaire de projet METAREA chargé de la coordination générale et de responsables pour chacun des cinq éléments du programme, semble appropriée et efficace d'après la plupart des personnes interrogées à l'interne. Quelques personnes interrogées soulignent que le modèle de gestion de projet PRINCE2^Footnote 17et l'autorité de prise de décision du bureau d'exécution des projets contribuent à la clarté de la gouvernance en définissant les rôles et responsabilités des participants, en décrivant en détail l'autorité du bureau d'exécution des projets et de la direction^Footnote 18, et en consignant les résultats des réunions.
• Alors que la gouvernance de l'initiative a globalement été perçue comme positive, quelques répondants clés ont fait remarquer un certain potentiel à améliorer: 1) le niveau de coordination entre les éléments (affectation des ressources et attribution des tâches plus étroitement associées à l'objectif clairement défini); 2 coordination avec la structure scientifique régionalisée de Pêches et Océans Canada pour les travaux de recherche et de développement nécessitant du temps et des efforts supplémentaires; 3 financement pour les postes de responsable d'élément^Footnote 19; et 4) clarté dans l'attribution des responsabilités concernant certains aspects budgétaires de l'initiative de chaque élément.

L'initiative METAREA est mise en œuvre telle qu'elle a été conçue et pensée. Les difficultés opérationnelles, souvent liées aux conditions géographiques et climatiques dans l'Arctique, n'ont pas compromis la majorité des objectifs en matière de résultats attendus. Des problèmes ont été rencontrés dans le cadre d'un élément pour recruter le personnel adéquat (en raison de ressources limitées ou de difficultés de recrutement).

• Les données de rendement du programme et les répondants clés à l'interne confirment que l'initiative METAREA est actuellement mise en œuvre telle qu'elle a été conçue et pensée. Le dernier rapport annuel relatif à la mesure du rendement (2012) indique que la mise en œuvre de l'initiative METAREA en voie d'être terminée d'ici mars 2015, comme prévu.^Footnote 20 La plupart des répondants clés confirment qu'elle a été mise en œuvre conformément aux prévisions (les principaux jalons ont été respectés), ce qui est dû en partie, selon certains, à l'application rigoureuse du système de gestion de projet.
• D'après les répondants clés, les difficultés de mise en œuvre ont été de nature largement opérationnelle et sont souvent liées à la géographie isolée et très étendue des zones météo et au climat rude de l'Arctique, qui réduit la période pendant laquelle il est possible de procéder aux travaux d'installation. Voici certaines des difficultés de mise en œuvre qui ont été mentionnées par certains répondants clés : besoin de l'approbation de plusieurs organismes pour installer de l'équipement de surveillance sur certains sites, ce qui entraîne des retards; changements organisationnels externes de l'initiative et qui ont créé des incertitudes concernant les rôles ou des retards (p. ex., création de Services partagés Canada et retards de gestion des TI connexes); et difficultés de recrutement et de dotation pour les bureaux de prévision opérationnelle. Concernant ce dernier point, le bureau de services relatif à l'état des glaces, par exemple, n'est pas devenu entièrement opérationnel grâce à un financement par l'entremise de l'initiative METAREA en raison de l'affectation échelonnée des employés à temps plein au cours des exercices financiers de l'initiative pour les postes nécessaires au bureau, ainsi qu'en raison de difficultés de recrutement. Pour faire face aux difficultés de dotation des bureaux opérationnels, des ressources internes du Service météorologique du Canada et du Service canadien des glaces ont été utilisées. Enfin, quelques répondants clés ont fait remarquer qu'un élargissement pour devenir le service de diffusion dans la baie d'Hudson (inclus dans une zone de l'Atlantique Nord beaucoup plus grande météo IV, qui relève des États-Unis) n'était pas initialement prévu pour l'initiative, mais que cela n'a apparemment pas posé de difficultés importantes pour le programme.

Les contributions du programme sont adaptées pour obtenir les résultats prévus. Les analyses des données financières à disposition montrent une relation de plus en plus étroite entre les dépenses allouées et les dépenses réelles pour chacun des cinq éléments de l'initiative après des écarts la première année en raison de la réception tardive des fonds.

• Le tableau 3 résume les dépenses annuelles allouées et réelles par élément de l'initiative METAREA pour les quatre premières années. Au cours de la première année de l'initiative, les éléments ont enregistré une sous-utilisation des fonds (environ 46 % sur l'ensemble des éléments) en raison de l'arrivée tardive des fonds au cours de l'exercice. Pendant les années suivantes de l'initiative, les fonds alloués et les fonds utilisés sont de plus en plus proches. Les répondants clés à l'interne se sont globalement montrés satisfaits de l'allocation de fonds à l'initiative et de leur répartition entre les éléments.

L'approche de gestion de projet utilise des procédures existantes, telles que PRINCE2 et les gabarits de gestion de projet à base de Prince2 de la Direction générale des services ministériels d’Environnement Canada. En outre, les rapports et les documents sont affichés dans un accès partagé existant, le site ecollab.^Footnote 22Les répondants clés considèrent que l'initiative est efficace, en grande partie, car il s'agit d'un élargissement des services existants et lle se fonde sur les systèmes de production fondamentaux existants relatifs aux conditions météorologiques et à l'état des glaces, ainsi que sur des collaborations.

• D'après les répondants clés, plusieurs facteurs soutiennent l'efficacité. Les suivants ont été mentionnés par au moins deux répondants clés :
  • Les capacités et l'expertise du Service météorologique du Canada sont mises à profit. Les modèles intégrés de prévision des conditions météorologiques et de l'état des glaces propres à l'Arctique sont en cours de mise au point au sein du Service météorologique du Canada et du Service canadien des glaces dans le cadre de l'ensemble existant de systèmes de modélisation des prévisions opérationnelles d'Environnement Canada. Par conséquent, l'élargissement des services en vertu de l'initiative METAREA s'est produit dans le cadre de systèmes production fondamentaux existants qui sont efficaces et bénéficieront dans le temps d'autres projets à l'échelle du Service météorologique du Canada cherchant à améliorer l'efficacité du service météorologique dans son ensemble.
  • Les contributions des partenaires sont mises à profit, par exemple pour la mise en place de bouées (ministère de la Défense nationale), l'utilisation des capacités/observations des navires de recherche dans l'Arctique pour la surveillance et l'infrastructure (en échange de l'accès aux données, Université du Manitoba), et l'utilisation de l'équipement de transmission télex radioélectrique à haute fréquence de la Garde côtière canadienne pour la diffusion des bulletins METAREA dans l'Extrême-Arctique.
• La plupart des répondants clés ont eu l'impression que PRINCE2 contribuait à l'efficacité de l'initiative grâce à sa méthode rigoureuse de gestion de projet, qui suit les progrès de la mise en œuvre et donne rapidement l'alerte lorsque les avancées ou les dépenses dépassent les seuils de tolérance établis. Quelques-uns ont fait remarquer que certains aspects du système nuisent à l'efficacité, notamment les formalités administratives excessives, la charge de production de rapports et l'accumulation de niveaux bureaucratiques entre les responsables des activités et les gestionnaires. Le temps nécessaire pour obtenir les approbations de différents organismes pour l'installation de l'équipement de surveillance et les difficultés de recrutement du personnel ont été cités par un petit nombre de répondants clés comme des obstacles supplémentaires à une prestation efficace.

L'évaluation a déterminé que les mesures de rendement existent et sont suivies à l'aide d'une stratégie et d'un cadre de rendement ainsi que par l'intermédiaire du système de gestion de projet PRINCE2. Néanmoins, si les données de rendement sont satisfaisantes pour illustrer la progression vers les résultats attendus, la mesure des résultats auprès de la collectivité des utilisateurs représente un défi important.

• Une stratégie de rendement a été élaborée en 2011 pour l'initiative METAREA et les rôles et responsabilités relatifs à sa mise en œuvre ont été établis. Les cinq responsables d'éléments sont chargés de recueillir et d'analyser les données de rendement, alors que le directeur exécutif du Service opérationnel national doit rédiger les rapports correspondants par l'intermédiaire du responsable du projet de premier plan et du gestionnaire de projet METAREA. Les rapports de rendement doivent être présentés au directeur général des Prévisions et services environnementaux et météorologiques qui assume la responsabilité globale de la mise en place de l'initiative. Des nouvelles doivent également être envoyées régulièrement à l'Organisation maritime internationale concernant l'état d'avancement des phases d'essai et de mise en œuvre.
• Deux rapports annuels de mesure du rendement ont été produits pour l'initiative METAREA (2011 et 2012) et le prochain (2013) devrait être disponible en 2014^Footnote 23. Les rapports présentent une analyse du rendement général et un tableau des résultats, faisant état de 29 indicateurs de rendement à l'aide de données qualitatives et quantitatives pour mesurer les résultats du programme par rapport aux résultats attendus. Le tableau présente l'objectif, la valeur déclarée, une brève analyse, les problèmes et les prochaines étapes. Les résultats détaillés sont fournis à la forme narrative pour chaque indicateur. Les rapports annuels fournissent un grand nombre de renseignements en ce qui concerne la mesure de la mise en œuvre et les résultats de l'initiative, ainsi que des conclusions directes relatives à l'exactitude, à la fiabilité et à l'adéquation des bulletins de prévision. Comme cela a été indiqué dans la section précédente, il reste des défis à relever concernant la mesure des indicateurs associés aux résultats intermédiaires et finaux de l'initiative et la production de rapports en la matière (utilisation et utilité des renseignements portant sur l'initiative METAREA). Outre le cadre de mesure du rendement, le système de gestion de projet PRINCE2 dispose d'un système de déclaration qui exige des mises à jour régulières et des rapports d'étape.
• En outre, rapports de fin d'étape sont produits. Ces rapports ont pour but de donner un résumé des progrès à ce jour, la situation d'ensemble du projet et des renseignements suffisants pour demander une approbation du Conseil du projet pour procéder à la prochaine étape du projet. Les recommandations du rapport de fin de la deuxièmeétape de mars 2013^Footnote 24 sont de continuer à utiliser PRINCE2 et de tenir des séances de planification deux fois par an.
• La direction du programme à l'interne et les répondants clés faisant partie du personnel sont d'avis que les données de rendement de l'initiative METAREA sont adaptées et raisonnables, en particulier en ce qui concerne les rapports relatifs à la mise en œuvre et l'illustration de la progression vers les résultats attendus. La documentation fournie par PRINCE2 surveille efficacement la réalisation des tâches pour chaque élément grâce à des rapports mensuels sur le point de contrôle et à des rapports d'étape trimestriels sur les faits saillants. Les rapports de PRINCE2 éclairent la prise de décisions à l'échelle du bureau d'exécution des projets lorsque la mise en œuvre ou les dépenses dépassent le seuil de tolérance établi. Le rendement annuel et les documents d'information contribuent également à la production de rapports relatifs au rendement. Les rapports annuels sur le rendement sont utilisés pour rédiger les rapports ministériels sur le rendement.
• D'après les répondants clés, les rapports sur le rendement ont été moins efficaces pour illustrer l'atteinte des résultats attendus de l'initiative METAREA, à long terme et intermédiaires. La direction et le personnel de l'initiative ont attribué l'absence de données sur les résultats à la difficulté de mesurer la connaissance, l'utilisation et l'utilité des bulletins auprès des marins, qui sont un petit groupe international et mobile de personnes difficiles à interroger. On estime par exemple que moins de 100 navires traversent les zones météo du Canada. Par conséquent, il n'a pas été aisé d'obtenir des commentaires des utilisateurs, par exemple par l'intermédiaire de sondages. Un défi semblable a touché cette évaluation de l'initiative METAREA et ce point a également été défini comme un domaine à améliorer dans l'évaluation de la sous-activité des Services au transport maritime en 2011.