Évaluation des Services et relevés hydrologiques : chapitre 3

2.0 Contexte de l'évaluation

2.1 Profil du programme

2.1.1 Sous-programme 1.2.3

Le programme des Services et relevés hydrologiques [sous-programme 1.2.3 de l'Architecture d'alignement des programmes (AAP) appelé ci-après « le programme »] comprend principalement la Division des relevés hydrologiques du Canada (DRHC), qui est l'organe fédéral du Programme hydrométrique national (PHN). La Division des relevés hydrologiques du Canada est supervisée par le Service météorologique du Canada (SMC) d'Environnement Canada. En outre, le sous-programme 1.2.3 comprend le Service hydrologique, un secteur d'activité plus petit du Service météorologique du Canada qui inclut la science hydrologique, des applications de données hydrologiques (y compris la modélisation) et des services connexes.

2.1.2 Mandat, responsabilité et principaux clients d'Environnement Canada pour le programme

Au Canada, les provinces, le Yukon et les Territoires du Nord Ouest ont l'autorité principale sur la plupart des aspects de la gestion des eaux et la protection des ressources en eau. Le rôle du gouvernement fédéral en matière de gestion des eaux est établi par des droits de propriété sur les eaux navigables, les pêches, les eaux intergouvernementales et frontalières, les terres domaniales et les eaux fédérales, les réserves des Premières nations, la gestion des ressources du Nunavut, et certains aspects de la protection environnementale. En outre, le gouvernement fédéral peut intervenir sur des questions liées à la gestion des ressources en eau s'il le souhaite, en vertu des pouvoirs résiduels qui lui sont conférés par la Constitution. Le ministre de l'Environnement a la responsabilité principale d'exécuter les pouvoirs et les tâches du gouvernement fédéral en matière de gestion des ressources en eau. Parallèlement, un certain nombre d'autres ministres et ministères ont des responsabilités secondaires à l'égard d'aspects particuliers de la gestion des ressources en eau, y compris, sans toutefois s'y limiter, Affaires autochtones et Développement du Nord Canada, Agriculture et Agroalimentaire Canada, Pêches et Océans Canada, et Ressources naturelles Canada.

La base du mandat d'Environnement Canada relativement à la mesure de la quantité d'eau est principalement établie par la Loi sur les ressources en eau du Canada. La Loistipule que le ministre de l'Environnement :

• peut conclure des ententes de collaboration avec les gouvernements provinciaux concernant les ressources en eau et leur utilisation;
• peut mener ou permettre la réalisation d'une recherche, la collecte de données, et l'établissement d'inventaires liés à tout aspect de la gestion des ressources en eau;
• doit directement entreprendre les programmes de gestion des ressources en eau impliquant des eaux fédérales, intergouvernementales (au Canada), internationales et frontalières suscitant un intérêt national important.^{Note de bas de page2}

Voici d'autres lois, ententes et initiatives fédérales qui s'appliquent à la gestion des ressources en eau ou qui exigent des données hydrométriques pour étayer les mesures :

• Loi sur les pêches (1985)
• Loi sur la marine marchande du Canada (2001)
• Loi canadienne sur la protection de l'environnement(1999)
• Loi canadienne sur l'évaluation environnementale(1992)
• Loi sur la protection des eaux navigables (1882)
• Loi sur la prévention de la pollution des eaux arctiques (1970)
• Loi du traité des eaux limitrophes internationales(1909)
• Loi sur les ouvrages destinés à l'amélioration des cours d'eau internationaux (1955)
• Accord relatif à la qualité de l'eau dans les Grands Lacs
• Plan d'action fédéral pour l'assainissement de l'eau
• Initiative des Indicateurs canadiens de durabilité de l'environnement

L'actuelle Politique fédérale relative aux eaux, établie en 1987, a mis en évidence le fait que le besoin en systèmes de collecte de données fiables et rentables en vue d'appuyer la gestion des ressources en eau a augmenté, de la même manière que la complexité de la gestion des ressources en eau. La Politique incluait des engagements visant la production de données et de renseignements fiables et opportuns sur la quantité des ressources en eau en collaboration avec les provinces et les territoires, ainsi que l'extension des programmes de données dans les régions du nord et les régions éloignées du pays.

En novembre 2011, Environnement Canada a mandaté l'Association canadienne des ressources hydriques (ACRH) d'examiner les responsabilités et l'intérêt du gouvernement fédéral à l'égard de la surveillance de la quantité d'eau, et de proposer une approche fondée sur les risques pour déterminer les priorités de surveillance des eaux au niveau fédéral.^{Note de bas de page3} L'Association canadienne des ressources hydriques a noté que les rôles du gouvernement fédéral en matière de surveillance de la quantité d'eau sont soit :

• fédéraux - englobant les exigences de surveillance, tel qu'il est stipulé dans les lois fédérales, les engagements internationaux et les priorités fédérales exigeant des renseignements sur les quantités d'eau;
• fédéraux/provinciaux ou fédéraux/territoriaux - englobant les exigences de surveillance dans le cadre d'ententes fédérales-provinciales ou fédérales-territoriales ou visant à répondre aux priorités qui exigent des renseignements sur les quantités d'eau.^{Note de bas de page4}

Quatre critères ont été définis par l'Association canadienne des ressources hydriques pour orienter l'attribution de désignations fédérales, fédérales-provinciales/territoriales et provinciales/territoriales aux stations de surveillance de la quantité d'eau ainsi que leur examen, ce qui fournit une base pour déterminer le partage des coûts. Ces critères sont : (1) des obligations juridiques ou prescrites par la loi, (2) les engagements mondiaux (internationaux), (3) l'inclusion du Réseau hydrométrique de référence (RHR)^{Note de bas de page5}, et (4) les priorités d'Environnement Canada.^{Note de bas de page6} La Division des relevés hydrologiques du Canada propose d'appliquer ces critères en collaboration avec des partenaires provinciaux/territoriaux en vue de passer en revue les désignations fédérales/provinciales/territoriales actuelles pour les stations de jaugeage et soutenir la planification et le développement futurs du réseau national des stations. Cependant, afin d'appliquer les critères comme prévu, des directives spécifiques d'Environnement Canada sur les politiques seront nécessaires pour clarifier les priorités ministérielles auxquelles la Division des relevés hydrologiques du Canada doit répondre.

Les données hydrométriques de la Division des relevés hydrologiques du Canada sont utilisées dans l'analyse, la modélisation et la prévision des écoulements et des niveaux d'eau, et ces renseignements sont utilisés comme intrants dans la conception et la gestion d'activités axées sur l'eau dans une grande variété de secteurs. Les applications courantes incluent la planification d'inondations, la cartographie des plaines inondables, les avertissements d'inondation et la gestion des mesures d'intervention d'urgence, la planification et la gestion des ressources en eau, la répartition de l'eau, la planification et la conception des infrastructures, les évaluations environnementales, la surveillance et la gestion environnementales, l'analyse des changements climatiques et des effets météorologiques à long terme, la production d'énergie, et les utilisations des cours d'eau intérieurs à des fins récréatives et de navigation.

Les principaux utilisateurs de données hydrométriques générées par le Programme hydrométrique national sont les partenaires fédéraux, provinciaux et signataires d'accords établis avec Environnement Canada. Chacun des partenaires établit des priorités en matière de collecte de données, qui sont basées sur des évaluations des besoins en données des ministères au sein de leur gouvernement respectif. Ces priorités constituent ensuite la base des plans de travail annuel et de la répartition des coûts d'exploitation. Ces partenaires fédéraux, provinciaux et territoriaux sont les principaux clients d'Environnement Canada pour le programme.

Une quantité importante de demandes de données hydrométriques provient d'un groupe de clients secondaires, y compris des gouvernements municipaux, des organisations non gouvernementales, des entreprises privées, des chercheurs universitaires, et le grand public. Dans bien des cas, les besoins en données hydrométriques chez ces utilisateurs secondaires découlent des exigences en matière de règlements, de planification et de surveillance établies par les gouvernements fédéral, provinciaux et territoriaux. D'autres facteurs déterminants de la demande d'utilisateurs secondaires comprennent les besoins en matière de planification, de surveillance et de gestion des urgences des organismes locaux et régionaux du gouvernement, les besoins en données pour la recherche de ressources en eau et la modélisation, ainsi que les besoins en données pour améliorer la planification des utilisations des cours d'eau à des fins récréatives. Les utilisateurs secondaires sont peu susceptibles d'être préoccupés par la provenance des données, à savoir si elles viennent une station de jaugeage fédérale, fédérale-provinciale/territoriale ou provinciale/territoriale, car leurs besoins en données sont généralement axés sur un cours d'eau ou un bassin particulier.

Les utilisateurs secondaires sont en mesure d'accéder à des systèmes de diffusion de données hydrométriques en ligne qui ont été établis en vue de servir aux utilisateurs principaux. L'accès au système et les données téléchargées sur ce dernier par les utilisateurs secondaires ont une faible incidence sur la communication de données aux utilisateurs principaux et un coût minime relativement au programme, tout en offrant des avantages importants au public.

2.1.3 Activités et gestion opérationnelles

Aux termes de la Loi sur les ressources en eau du Canada, le Programme hydrométrique national est mené par l'entremise d'accords bilatéraux entre Environnement Canada et chacune des provinces et le Yukon, ainsi qu'avec Affaires autochtones et Développement du Nord Canada au nom du Nunavut et des Territoires du Nord-Ouest. Le Programme hydrométrique national vise à fournir une approche systématique et normalisée à l'égard de la collecte, de l'interprétation et de la diffusion de données historiques et en temps réel sur la vitesse, le rejet, le volume et d'autres paramètres des eaux de surface et des plans d'eau de surface.^{Note de bas de page7}

En vertu d'accords bilatéraux établis en 1975 et actuellement mis à jour, la collecte de données sur la quantité d'eau et leur diffusion sont cofinancées selon les priorités en matière de données et les exigences établies par les partenaires à chaque accord. Chaque station de jaugeage est désignée comme étant une installation fédérale, fédérale-provinciale/territoriale ou provinciale/territoriale, selon des directives de classification convenues par toutes les parties. Le gouvernement fédéral paie les coûts opérationnels initiaux, puis recouvre la part appropriée de chaque partie sur la base des désignations des stations. Les coûts pour les stations classées comme fédérales/provinciales ou fédérales/territoriales sont partagés à parts égales. En général, le programme a été exploité de façon continue par le gouvernement fédéral (p. ex. Division des relevés hydrologiques du Canada) depuis 1908, sauf au Québec, qui en a pris la responsabilité en 1963.

La Division des relevés hydrologiques du Canada exploite un réseau de 2 783 stations au Canada et tient à jour une base de données contenant des données historiques sur 5 577 autres stations inactives (abandonnées) pour le pays, en partenariat avec les provinces, les territoires et d'autres organismes. Les données provenant de ces 5 577 stations inactives sont stockées avec les données des stations actives dans la base de données hydrométriques nationale. La plupart des stations actives sont situées dans la partie sud du pays, où les pressions démographiques et économiques sont les plus fortes. La Division des relevés hydrologiques du Canada possède un Système de gestion de la qualité (SGQ) officiel, certifié par l'Organisation internationale de normalisation (ISO), visant à orienter la planification et la gestion de ses opérations. Les données recueillies par le Programme hydrométrique national sont stockées dans deux bases de données tenues à jour par Environnement Canada.

• HYDEX - contient des renseignements d'inventaire liés aux stations de jaugeage actives et inactives au Canada, y compris leur emplacement, leur équipement et le type de données recueillies.
• HYDAT - contient toutes les données sur l'eau recueillies par l'entremise du Programme hydrométrique national pour toutes les stations de jaugeage actives et inactives figurant dans HYDEX. Ces données comprennent les moyennes quotidiennes et mensuelles du débit, les niveaux d'eau et les concentrations dans les sédiments pour des stations dans l'ensemble du Canada.

La gestion et la prestation du programme sont divisées entre des unités régionales et d'administrations centrales. Au niveau régional, les bureaux de la Division des relevés hydrologiques du Canada, dans le cadre des activités du Service météorologique du Canada, gèrent les relations entre les partenaires provinciaux et territoriaux, entreprennent la planification et l'exploitation du réseau, agissent en tant que membres de comités interterritoriaux et de commissions de contrôle, recueillent et produisent des données selon des normes nationales, diffusent des données préliminaires et finales (archivées), et répondent aux demandes d'utilisateurs. Au niveau des administrations centrales, la Division des services hydrologiques et climatiques du Service météorologique du Canada assure le leadership national du programme, le développement et le maintien du Système de gestion de la qualité et des normes liées aux données, l'évaluation et la sélection de l'équipement, la mise au point d'applications et de services hydrologiques, la gestion de sites Web, l'archivage des données par HYDEX et par HYDAT, et des services de gestion des actifs.

2.2 Structure de gouvernance

2.2.1 Gouvernance interne

La responsabilité globale de l'élément 1.2.3 de l'Architecture d'alignement des programmes incombe au sous-ministre adjoint du Service météorologique du Canada. Le personnel des administrations centrales (Division des services hydrologiques et climatiques) rend compte au directeur général de la Surveillance météorologique et environnementale, tandis que le personnel régional rend compte au directeur général des Opérations météorologiques et environnementales, par l'intermédiaire des directeurs régionaux. La gestion fonctionnelle est assurée par le directeur général de la Surveillance météorologique et environnementale.

2.2.2 Gouvernance externe

En vertu des accords bilatéraux de 1975, il y a une Table nationale des administrateurs (TNA) et des comités de coordination pour la gestion du Programme hydrométrique national. La Table nationale des administrateurs est composée d'administrateurs fédéraux, provinciaux et territoriaux des accords bilatéraux sur la surveillance hydrométrique et d'un administrateur national désigné par Environnement Canada. Les administrateurs (étant généralement des fonctionnaires fédéraux et provinciaux) établissent un comité de coordination (avec des représentants fédéraux, provinciaux et territoriaux) dans chaque province et territoire afin de planifier et de superviser les opérations du réseau. Les rôles et responsabilités de ces structures sont décrits dans les accords. Les ministères provinciaux, territoriaux et fédéraux suivants participent aux travaux de la Table nationale des administrateurs et aux comités de coordination connexes.

Partenaires provinciaux :

• Ministère de l'Environnement de l'Alberta
• Ministère de l'Environnement de la Colombie-Britannique
• Gestion des ressources hydriques du Manitoba
• Ministère de l'Environnement et de la Conservation de Terre-Neuve-et-Labrador
• Ministère de l'Environnement du Nouveau-Brunswick
• Ministère de l'Environnement de la Nouvelle-Écosse
• Ministère des Richesses naturelles de l'Ontario
• Ministère de l'Environnement, de l'Énergie et des Forêts de l'Île-du-Prince-Édouard
• Ministre du Développement durable, de l'Environnement et des Parcs du Québec
• Régie des bassins versants de la Saskatchewan

Partenaires territoriaux :

• Ministère de l'Environnement et des Ressources naturelles des Territoires du Nord-Ouest
• Ministère de l'Environnement du Nunavut^{Note de bas de page1}
• Ministère de l'Environnement du Yukon

Partenaire fédéral :

• Affaires autochtones et Développement du Nord Canada (AADNC)

2.3 Affectation des ressources

Les ressources financières et les équivalents temps plein (ETP) attribués au programme de Services et relevés hydrologiques pour la période de cinq ans de cette évaluation sont présentés dans le tableau 1.

Source : Direction générale des finances d'Environnement Canada, 14 janvier 2013 (Dépenses de 2008-2009 et ETP pour 2008-2009 à 2012-2013) et Rapport annuel - présentation de 2012-2013 à la Table nationale des administrateurs par le directeur de la Division des services hydrologiques et climatiques, octobre 2013 (Dépenses de 2009-2010 à 2012-2013).

2.4 Résultats attendus et mesure du rendement

Étant donné qu'on ne dispose pas actuellement d'un modèle logique propre au programme et d'une stratégie de mesure du rendement pour le programme des Services et relevés hydrologiques, on a déterminé, en consultation avec la direction du programme, que le rendement du programme soit évalué par rapport aux extrants, aux résultats et aux indicateurs connexes existants, tel qu'il est décrit ci-dessous.

Le Cadre de mesure du rendement de 2012-2013 du Ministère inclut des indicateurs de rendement pour un résultat attendu et trois extrants pour cet élément de l'Architecture d'alignement des programmes.

Résultat visé :

• Les Canadiens et leurs institutions ont les données hydrologiques, les renseignements et les connaissances nécessaires pour prendre des décisions en matière de gestion de l'eau. (Indicateur de rendement : niveau de satisfaction des utilisateurs principaux à l'égard des données et des services d'Environnement Canada.)

Extrants :

• Données hydrométriques en temps réel. (Indicateur : pourcentage (%) des données préliminaires sur le niveau d'eau et le débit provenant des stations hydrométriques en temps réel disponibles sur Internet dans les 24 heures suivant leur collecte.
• Données hydrométriques archivées et statistiques d'écoulement. (Indicateur : pourcentage (%) des données sur le niveau d'eau et des valeurs d'écoulement estimées pour toutes les stations hydrométriques actives dans les quatre mois suivant la collecte.)
• Des études scientifiques et des rapports liés aux exigences hydrologiques pour les bassins transfrontaliers. (Indicateur : nombre d'études et de rapports publiés par an).

En outre, des données sur le rendement sont recueillies dans le cadre du Système de gestion de la qualité du Service météorologique du Canada, ce qui est une exigence de la certification ISO 9001 du Service météorologique du Canada^{Note de bas de page8} , qui reste néanmoins indépendante du cadre de mesure du rendement du Ministère. Les objectifs principaux du Système de gestion de la qualité sont les suivants :

• Les Canadiens ont un accès fiable et opportun à des données et à des renseignements hydrométriques dans l'ensemble du Canada. (Les principaux indicateurs sont les mêmes que pour la production de données archivées en temps réel et archivées ci-dessus.)
• Un programme national de surveillance hydrométrique durable et crédible est maintenu et appuyé. (Principaux indicateurs : commentaires des communautés d'utilisateurs axés sur la satisfaction parmi les partenaires fédéraux, provinciaux et territoriaux, et résultats des vérifications ISO et de l'assurance de la qualité.)
• Le Programme hydrométrique national est bien géré selon des critères opérationnels internationaux établis. (Les indicateurs sont liés au rythme de la gestion du cycle de vie des infrastructures, au maintien des compétences de la main-d'œuvre, à la rapidité d'exécution des ententes de contribution des partenaires pour le recouvrement des coûts, et à la rapidité de soumission des rapports exigés par les ententes bilatérales.)