Document de travail: série de mesures potentielles concernant le contrôle du commerce de l’ivoire d’éléphant au Canada

Titre officiel : Document de travail sur une série de mesures potentielles concernant le contrôle du commerce de l’ivoire d’éléphant au Canada

Contexte

Le commerce des éléphants d’Afrique et d’Asie et de leurs parties est réglementé au niveau international par des contrôles du commerce dans le cadre de la Convention sur le commerce international des espèces de faune et de flore sauvages menacées d’extinction (CITES). Le texte de la Convention a été adopté en mars 1973 et est entré en vigueur en juillet 1975. Le Canada est l’un des 180 pays et plus, appelés Parties, qui sont signataires de la CITES. La CITES est un accord juridiquement contraignant ayant pour but de veiller à ce que le commerce international des spécimens d’animaux et de plantes sauvages ne menace par la survie des espèces auxquelles ils appartiennent. Les espèces visées par la CITES sont inscrites dans trois annexes, en fonction de la menace que représente le commerce pour elles et du degré de protection dont elles ont besoin.

• Annexe I : Comprend toutes les espèces menacées d’extinction qui sont ou qui risquent d’être affectées par le commerce. Aucun commerce international n’est autorisé
• Annexe II : Comprend les espèces qui, bien qu’elles ne soient pas nécessairement menacées d’extinction actuellement, pourraient le devenir si le commerce n’était pas réglementé
• Annexe III : Comprend les espèces inscrites unilatéralement par les Parties pour permettre le suivi et obtenir la coopération des autres Parties pour s’assurer que des permis sont en place pour surveiller le commerce international

À l’échelle mondiale, plus de 38 000 espèces (5 950 espèces animales et 32 800 espèces végétales, principalement des orchidées) sont inscrites aux Annexes, et environ 180 de ces espèces se trouvent au Canada.

Au Canada, la CITES est mise en œuvre par la Loi sur la protection d’espèces animales ou végétales sauvages et la réglementation de leur commerce international et interprovincial (LPEAVSRCII) et le Règlement sur le commerce d’espèces animales et végétales sauvages (RCEAVS). La LPEAVSRCII et le RCEAVS réglementent les importations et les exportations à destination et en provenance du Canada et le transport interprovincial/territorial de certaines espèces sauvages.

Enjeu

Récemment, les préoccupations mondiales concernant le braconnage des éléphants d’Afrique et les conséquences négatives du braconnage et du commerce illégal de l’ivoire d’éléphant sur les populations d’éléphants ont augmenté. Par conséquent, les pays où le commerce de l’ivoire est important, notamment les États-Unis (É.-U.) et le Royaume-Uni (R.-U.), ont mis en place des contrôles du commerce de l’ivoire d’éléphant plus stricts que ceux exigés par la CITES.

De même, des demandes de plus en plus nombreuses ont été soumises au Canada pour qu’il envisage de renforcer les mesures nationales relatives à l’importation, à l’exportation et à la réexportation d’ivoire d’éléphant. L’objectif serait de répondre aux préoccupations mondiales croissantes concernant les conséquences négatives du braconnage et du commerce illégal de l’ivoire d’éléphant sur les populations d’éléphants. En réponse, le Gouvernement du Canada envisage une série de mesures potentielles que le Canada pourrait prendre pour répondre à ces préoccupations.

Objectif

Environnement et Changement climatique Canada (le Ministère) sollicite vos commentaires sur une série de mesures qui pourraient être mises en application pour renforcer les contrôles du commerce de l’ivoire d’éléphant. Les commentaires reçus seront pris en compte dans l’élaboration des mesures canadiennes visant à répondre aux préoccupations mondiales concernant le commerce de l’ivoire d’éléphant. Les mesures pourraient aller du maintien des niveaux de contrôle actuels à des changements dans la politique et les procédures d’autorisation du commerce ou à des modifications de la Loi ou du Règlement (LPEAVSRCII/RCEAVS) pour renforcer les contrôles du commerce de l’ivoire d’éléphant.

Obligations en vertu de la CITES

Permis d’importation, d’exportation et de réexportation

La CITES réglemente le commerce international de spécimens d’espèces de flore et de faune sauvages au moyen d’un système de permis qui peuvent être délivrés seulement lorsque certaines conditions sont respectées. Lorsque ces conditions sont remplies, le commerce est légal, durable et traçable, conformément aux articles III, IV et V de la Convention. Des permis d’exportation et de réexportation sont nécessaires pour toutes les espèces inscrites aux annexes de la CITES. Des permis d’importation sont également requis pour les espèces inscrites à l’Annexe I. Le commerce des spécimens figurant à l’Annexe I est généralement interdit.

Dérogations des permis d’importation, d’exportation et de réexportation

La CITES prévoit plusieurs types de dérogations des permis CITES pour le commerce à faible risque que les pays peuvent mettre en œuvre. Les dérogations de permis les plus courantes s’appliquent à l’importation, à l’exportation et à la réexportation de spécimens pré-Convention^{Note de bas de page 1}, de spécimens élevés en captivité et d’objets personnels ou à usage domestique^{Note de bas de page 2}, sous réserve de conditions spécifiques. Ces conditions visent les spécimens qui sont transportés dans les bagages personnels, qui font partie d’un déménagement ou d’un héritage, ou des spécimens figurant à l’Annexe II ou III achetés à l’étranger comme souvenir de voyage. Les spécimens exemptés qui sont pré-Convention ou dont l’espèce est élevée en captivité peuvent se voir délivrer des certificats au lieu de permis d’exportation et de réexportation.

Mesures plus strictes

La Convention permet également aux Parties de la CITES de mettre en application des mesures plus strictes que celles fixées par la Convention afin de fournir des protections supplémentaires à certaines espèces. Les types de mesures plus strictes les plus courants comprennent des exigences supplémentaires avant la délivrance des permis; l’obligation d’obtenir un permis d’importation pour les spécimens figurant à l’Annexe II, soit pour tous les spécimens, soit pour certains types de commerce (p. ex., les échanges commerciaux nécessitent un permis et les échanges non commerciaux n’en nécessitent pas); la restriction des importations en provenance de pays qui ne respectent pas les dispositions de la CITES; l’interdiction de l’importation, de l’exportation ou de la réexportation de certains types de spécimens ou de types de commerce ou l’interdiction totale du commerce d’une espèce.

Obligations et autres contrôles prévus par la CITES en ce qui concerne le commerce de l’ivoire d’éléphant d’Asie et d’Afrique

L’éléphant d’Asie a été inscrit à l’Annexe I en 1975. L’éléphant d’Afrique a été unilatéralement inscrit à l’Annexe III en 1976 par le Ghana, inscrit à l’Annexe II par la Conférence des Parties (le principal organe de décision de la CITES) en 1977 et transféré à l’Annexe I en 1990. Quatre pays (le Botswana, la Namibie, l’Afrique du Sud et le Zimbabwe) abritant des populations d’éléphants d’Afrique sont inscrits à l’Annexe II pour certains types de commerce^{Note de bas de page 3}. Tous les autres spécimens d’ivoire provenant de ces pays sont considérés comme inscrits à l’Annexe I.

Importation : La CITES interdit l’importation commerciale de spécimens d’ivoire d’éléphant des populations d’éléphants figurant à l’Annexe I qui ont été prélevés dans la nature après leur inscription aux Annexes de la CITES. Un permis d’importation est requis avant toute importation non commerciale.

Exportation et réexportation : Des permis d’exportation et de réexportation sont nécessaires pour tous les spécimens d’ivoire d’éléphant provenant des populations d’éléphants figurant à l’Annexe I et à l’Annexe II. Ces permis ne peuvent être délivrés qu’après vérification que les spécimens ont été acquis légalement sans nuire à l’espèce dans la nature.

Dérogations : Les spécimens d’ivoire d’éléphants figurant à l’Annexe I qui ont été acquis avant que l’espèce d’éléphant ne soit inscrite aux Annexes de la CITES (1975 pour l’éléphant d’Asie et 1976 pour l’éléphant d’Afrique), ou les spécimens d’ivoire d’éléphants qui ont été élevés en captivité peuvent être exportés avec la délivrance d’un certificat au lieu d’un permis d’exportation. L’importation commerciale de ces spécimens est autorisée sans la délivrance d’un permis d’importation.

Pour toutes les populations, à l’exception des souvenirs de voyage provenant des populations d’éléphants figurant à l’Annexe I, la dérogation pour les objets personnels et domestiques s’applique et aucun permis CITES n’est requis pour le transport international de ces objets.

Mesures plus strictes : Bien que les dispositions de base de la CITES ne prévoient pas de mesures plus strictes pour l’ivoire d’éléphant, la Conférence des Parties a mis en place des procédures visant à garantir la gestion durable des populations d’éléphants et à réduire le commerce international illégal et les abattages illégaux dans les États de l’aire de répartition des éléphants. Ces procédures sont le Suivi de l’abattage illégal des éléphants (MIKE), le Système d’information sur le commerce des éléphants (ETIS) et le processus du Plan d’action national pour l’ivoire (PANI).

La CITES a également recommandé que toutes les Parties et les non-Parties de juridiction desquelles il existe un marché intérieur légal de l’ivoire qui contribue au braconnage ou au commerce illicite, prennent toutes les mesures législatives, réglementaires et de mise en application nécessaires pour fermer leurs marchés intérieurs aux échanges commerciaux de l’ivoire brut et travaillé. Cette recommandation reconnaît également que des dérogations étroites à cette fermeture pour certains objets peuvent être justifiées lorsqu’ils ne contribuent pas au braconnage ou au commerce illégal.

Suivi de l’abattage illégal des éléphants (MIKE)

Le rapport le plus récent de MIKE (2019)^{Note de bas de page 4} indique que les niveaux de braconnage en Afrique ont augmenté à partir de 2006 et ont culminé en 2011. Il s’en est suivi une tendance à la baisse, lente mais régulière, jusqu’en 2018. Le rapport MIKE recommande la prudence dans l’interprétation de la récente baisse des niveaux de braconnage, car le nombre d’éléphants a diminué à l’échelle du continent au cours de la même période. Le braconnage reste particulièrement préoccupant en Afrique centrale et en Afrique de l’Ouest, où les éléphants représentent respectivement 6 % et 3 % de la population d’éléphants d’Afrique. Les baisses observées dans les niveaux de braconnage peuvent refléter, en partie, la diminution du nombre d’éléphants et l’augmentation de la mortalité naturelle due à la sécheresse, cette dernière étant suspectée en Afrique de l’Est. Les niveaux de braconnage en Asie ont connu quelques fluctuations, mais sont relativement constants depuis 2006. Le rapport indique que le conflit homme-éléphant est un élément important de l’abattage illégal de cette espèce. Comme le Canada ne fait pas partie de l’aire de répartition des éléphants, il ne participe pas à ce processus de suivi.

Système d’information sur le commerce des éléphants (ETIS)

Le plus récent rapport d’ETIS^{Note de bas de page 5} (2019) fait état d’une augmentation du commerce illégal, qui a débuté en 2008 et a culminé en 2015, notamment pour les grandes pièces d’ivoire brut. Le crime organisé est impliqué à la fois dans le braconnage et le commerce illégal. Les données pour 2016 et 2017 semblent indiquer des réductions progressives du commerce illégal par rapport à l’apogée de 2015, mais les données pour 2017 étaient incomplètes. Le rapport d’ETIS a également analysé le commerce illégal pour certains pays afin d’identifier les pays dans lesquels le commerce illégal ou le transit illégal étaient particulièrement graves au cours de la période s’échelonnant de 2015 à 2017. Le Canada a été regroupé avec l’Autriche, la Suisse, l’Espagne, l’Australie et la Nouvelle-Zélande comme pays n’étant généralement pas impliqués dans un important commerce illégal d’ivoire. La plupart des saisies dans ces pays concernent de l’ivoire travaillé faisant l’objet d’un commerce d’objets personnels, qui ne sont pas liés à des mouvements à grande échelle associés au crime organisé. Plus précisément, la plupart des saisies de spécimens d’ivoire importés au Canada concernent des objets personnels qui ne sont pas accompagnés des permis nécessaires.

Vingt-huit pays, dont le Royaume-Uni et les États-Unis d’Amérique, ont été répertoriés comme pays ayant des niveaux plus élevés de commerce illicite entre 2015 et 2017.

Plan d’action national pour l’ivoire (PANI)

Le rapport d’ETIS répertorie les pays qui devraient participer au processus du PANI. Ces pays doivent élaborer un PANI^{Note de bas de page 6} qui réponde aux préoccupations cernées dans le rapport d’ETIS au moyen de la législation et de la réglementation, de mesures d’application et d’une collaboration interinstitutionnelle aux niveaux national, régional et international, de la sensibilisation du public, de l’éducation et de la déclaration. Les pays qui ne progressent pas dans l’élaboration et la mise en œuvre de leurs plans peuvent faire l’objet de mesures de conformité, y compris une recommandation de suspension du commerce. Le Canada n’a jamais été relevé par ETIS pour participer au processus du Plan d’action pour l’ivoire.

Commerce actuel de l’ivoire au Canada

L’importation d’ivoire d’éléphant au Canada est faible^{Note de bas de page 7} par rapport au commerce mondial de l’ivoire d’éléphant. La plupart de l’ivoire d’éléphant importé au Canada est de l’ivoire pré-Convention figurant à l’Annexe I et comprend des pianos anciens, des cornemuses, des jeux d’échecs et des sculptures à titre d’échanges commerciaux ou non commerciaux. Les échanges légaux et non commerciaux peuvent comprendre le déplacement d’ivoire d’éléphant d’un pays à l’autre dans le cadre d’un déménagement, p. ex., dans un piano dont les touches sont en ivoire d’éléphant, les défenses d’éléphant acquises lors d’une chasse légale et l’ivoire d’éléphant utilisé pour la recherche scientifique. Une plus petite partie du commerce légal et non commercial de l’ivoire au Canada comprend des trophées de chasse qui proviennent d’une récolte légale et durable des populations d’éléphants d’Afrique qui peuvent être inscrites à l’Annexe I ou à l’Annexe II.

Il existe deux catégories principales d’ivoire d’éléphant commercialisé à destination et en provenance du Canada : l’ivoire brut et l’ivoire travaillé. Selon la définition de la CITES, l’ivoire brut désigne « toutes les défenses d’éléphant entières, polies ou non, et sous n’importe quelle forme, et l’ivoire d’éléphant en pièces découpées, polies ou non, dont la forme originale a été modifiée de quelque façon que ce soit, sauf l’ivoire travaillé », et l’ivoire travaillé désigne « l’ivoire sculpté, formé ou transformé, soit entièrement, soit partiellement; cette expression ne comprend pas les défenses entières sous quelque forme que ce soit, sauf si la totalité de la surface a été sculptée ».

Le Canada délivre des permis d’importation (Annexe I uniquement) ou de réexportation (Annexe I et Annexe II) pour l’ivoire brut en tant que trophée résultant d’une chasse sportive ou en tant qu’objet personnel (héritage ou cadeau). Dans le cas des objets personnels, les défenses entières ou presque entières peuvent être travaillées (entièrement sculptées, partiellement sculptées ou très peu sculptées), non travaillées, mais montées sur un socle, ou brutes (telles quelles). Ces défenses peuvent avoir été dans la famille depuis longtemps ou avoir été achetées ou reçues en cadeau lors d’un séjour à l’étranger.

Quelques exemples d’objets travaillés avec de l’ivoire, importés ou réexportés du Canada :

• touches de piano ou d’orgue en ivoire (généralement 52 touches en ivoire par piano)
• sculptures en ivoire
• accents sur les sculptures (p. ex., visage, mains et décorations)
• entièrement en ivoire (p. ex., netsuke japonais)
• miniatures de portrait avec incrustations en ivoire ou peintes sur ivoire
• objets religieux
• pièces d’échecs (32 pièces par jeu d’échecs)
• pièces de jeu de mah-jong (100 pièces et plus par jeu)
• viroles ou montures en ivoire sur les cornemuses (7 à 13 par cornemuse)
• manches de couverts
• pièces d’accentuation décoratives sur les cafetières ou les théières
• ivoire utilisé pour les archets de violon, de violoncelle ou de contrebasse (p. ex., hausses, pointes)
• boutons pour vêtements
• bijoux

Lorsque des permis CITES sont délivrés pour l’importation ou la réexportation d’ivoire travaillé, ce sont généralement les pièces d’ivoire individuelles qui sont comptées et indiquées sur le permis (lorsque cela est possible). L’analyse de la quantité d’ivoire importée au Canada ou exportée du Canada peut donner l’impression de grands volumes d’ivoire, mais les pièces sont souvent petites et de nature décorative. De 2015 à 2020, le Canada a délivré 185 permis d’importation et 214 permis d’exportation et de réexportation d’ivoire d’éléphant.

Série de mesures potentielles concernant le contrôle du commerce de l’ivoire d’éléphant

La présente section résume la série de mesures potentielles que le Canada pourrait envisager en ce qui concerne le contrôle du commerce international de l’ivoire d’éléphant, y compris le maintien du statu quo ou l’augmentation des contrôles canadiens pour inclure des mesures plus strictes que celles requises par la CITES. Elle bénéficie de l’examen des restrictions sur l’ivoire d’éléphant actuellement en vigueur dans d’autres pays, notamment aux États-Unis et au Royaume-Uni. Il convient de noter que cette consultation ne s’applique pas aux autres objets issus de l’éléphant. Le Canada continuera d’appliquer la disposition actuelle de la CITES concernant le commerce d’objets sans ivoire tels que les poils, les peaux et les articles en cuir d’éléphant, et autorisera ce commerce avec les permis d’importation, d’exportation et de réexportation appropriés.

Il y a trois catégories d’échanges à prendre en compte : 1) les échanges commerciaux, 2) les échanges non commerciaux, et 3) les objets personnels et domestiques qui consistent principalement en défenses d’ivoire brut provenant de trophées de chasse, en d’autres formes d’ivoire brut et en ivoire travaillé. Ces spécimens d’ivoire peuvent provenir d’éléphants qui ont été prélevés dans la nature avant que les espèces d’éléphants ne soient inscrites à la CITES (pré-Convention), après leur inscription à la CITES ou d’éléphants élevés en captivité. Tous ces facteurs devront être pris en compte lors de l’évaluation des options de contrôle du commerce de l’ivoire d’éléphant au Canada.

Échanges commerciaux

La CITES interdit déjà le commerce international des espèces figurant à l’Annexe I qui ont été prélevées dans la nature après leur inscription à la CITES, y compris le commerce des spécimens d’ivoire d’éléphant brut et travaillé. La vente commerciale de l’ivoire d’éléphant des espèces inscrites à l’Annexe II provenant des populations du Botswana, de la Namibie, de l’Afrique du Sud et du Zimbabwe est strictement contrôlée par la Conférence des Parties. La dernière vente d’ivoire brut provenant de ces populations a eu lieu en 2008. Le seul commerce d’ivoire d’éléphant actuellement autorisé concerne des spécimens spécifiques d’ivoire travaillé figurant à l’Annexe II et d’ivoire brut ou travaillé pré-Convention figurant à l’Annexe I (notez qu’il n’y a pas d’ivoire pré-Convention considéré comme figurant à l’Annexe II).

La série de mesures possibles concernant les échanges commerciaux de l’ivoire d’éléphant que le Canada pourrait envisager comprend les mesures suivantes :

• Maintenir les contrôles actuels de l’ivoire d’éléphant (statu quo), y compris la mesure nationale plus stricte du Canada consistant à exiger un permis d’importation pour tout ivoire pré-Convention.
• L’obligation d’obtenir un permis d’importation canadien pour les spécimens d’ivoire travaillé figurant à l’Annexe II. Cela permettrait au Canada de vérifier que le pays d’exportation a fait preuve de diligence raisonnable avant de délivrer le permis d’exportation.
• Une interdiction d’importation ou de réexportation des spécimens figurant à l’Annexe II à des fins commerciales.
• Une interdiction d’importation ou de réexportation d’ivoire brut pré-Convention à des fins commerciales.
• Une restriction de l’importation ou de la réexportation d’ivoire travaillé à des fins commerciales aux objets en ivoire qui sont : a) pré-Convention et dont l’ivoire représente un faible pourcentage du volume d’un produit manufacturé, ou b) de l’ivoire antique qui a au moins 100 ans, quelle que soit sa taille.
• Une interdiction d’importation ou de réexportation d’ivoire travaillé pré-Convention à des fins commerciales.

Échanges non commerciaux

Les dispositions de la CITES n’imposent aucune restriction, autre que le respect des exigences de la CITES en matière de permis, sur les échanges non commerciaux des spécimens d’ivoire d’éléphant des espèces ou populations inscrites à l’Annexe I ou II. Les échanges non commerciaux comprennent les défenses brutes ou travaillées d’éléphants chassés pour le sport à l’Annexe I ou II, les déplacements d’ivoire brut ou travaillé liés aux activités de lutte contre la fraude, la recherche scientifique, les expositions dans les musées, les instruments de musique, les galeries ou les établissements d’enseignement.

La série de mesures possibles concernant les échanges non commerciaux de l’ivoire d’éléphant que le Canada pourrait envisager comprend les mesures suivantes :

Pour les trophées de chasse

• Maintenir les contrôles actuels (statu quo), y compris la mesure nationale plus stricte du Canada consistant à exiger un permis d’importation pour tous les spécimens figurant à l’Annexe I.
• L’exigence d’un permis d’importation pour les trophées de chasse figurant à l’Annexe II afin de permettre un meilleur contrôle avant l’introduction au Canada. Cela permettrait au Canada de vérifier que le pays d’exportation a fait preuve de diligence raisonnable avant de délivrer le permis d’exportation.
• Vérification que l’ivoire est marqué comme recommandé dans la Résolution Conf. 10.10 (Rev. CoP18) CITES et qu’un quota pour le pays exportateur a été publié par le secrétariat de la CITES pour l’année de récolte avant d’autoriser l’importation.
• Restriction du nombre de trophées de chasse qu’un chasseur individuel peut importer au Canada.
• Interdiction de réexporter des trophées de chasse du Canada. Cela limiterait l’entrée dans le commerce mondial des défenses obtenues par la chasse.
• Interdiction d’importer des trophées de chasse au Canada.

Pour d’autres mouvements non commerciaux liés aux activités d’application de la loi, à la recherche scientifique, à l’exposition dans un musée, à des instruments de musique, à une galerie ou à un établissement d’enseignement :

• L’exigence d’un permis d’importation pour les spécimens d’ivoire figurant à l’Annexe II afin de permettre un meilleur contrôle avant l’introduction au Canada.

Objets personnels et domestiques

Ce type de commerce international implique le déplacement d’objets en ivoire d’éléphant appartenant à des particuliers (dans certaines conditions spécifiques) qui sont actuellement exemptés des contrôles de la CITES au Canada. Les conditions spécifiques comprennent le déplacement international de bagages personnels, le déménagement d’un ménage, un héritage ou des objets d’espèces inscrites à l’Annexe II ou III achetés à l’étranger en tant que souvenir de voyage.

L’éventail des mesures possibles concernant les objets personnels et domestiques que le Canada pourrait envisager comprend les mesures suivantes :

• Maintenir les contrôles actuels (statu quo); aucun permis CITES n’est requis pour le déplacement des objets personnels et domestiques en ivoire, à l’exception des souvenirs de voyage figurant à l’Annexe I.
• Remplacement de la dérogation de permis pour les objets personnels en ivoire par l’obligation d’obtenir un permis d’importation ou d’exportation et de réexportation.
• Restriction des déplacements autorisés d’objets personnels en ivoire qui font partie d’un déménagement ou d’un héritage.

Prochaines étapes

Les résultats de cette consultation permettront de déterminer si le Ministère poursuivra la mise en place d’éventuels contrôles commerciaux plus stricts pour répondre aux préoccupations mondiales concernant le commerce de l’ivoire d’éléphant. Le Ministère examinera attentivement tous les commentaires reçus avant de proposer des changements de politique ou de procédure ou des modifications de la Loi ou du Règlement (LPEAVSRCII/RCEAVS).

Après l’analyse des résultats de cette consultation, s’il est déterminé que des modifications réglementaires au RCEAVS sont nécessaires, les Canadiens seront de nouveau consultés par la publication préalable de toute modification proposée au RCEAVS dans la Partie I de la Gazette du Canada.

S’il s’avère que des amendements législatifs à la LPEAVSRCII sont nécessaires, d’autres discussions avec les partenaires et les intervenants seraient entreprises avant d’aller de l’avant avec toute modification à la Loi.

Renseignements pour nous contacter

Les Canadiens intéressés sont invités à formuler par écrit des commentaires sur le présent document de discussion au cours d’une période de 60 jours prenant fin le 22 septembre 2021.

Veuillez envoyer vos commentaires à l’adresse ci-dessous.

Courriel :  ReglementsFaune-WildlifeRegulations@ec.gc.ca

ECCC encourage la diffusion du présent document.