Document de discussion - Utilisation de dérogations temporaires en vertu de la section des Combustibles de la Loi canadienne sur la protection de l'environnement (1999)

Ce document a pour but de renseigner les parties intéressées sur l’intention d’Environnement Canada d’élaborer des règlements qui établissent les conditions selon lesquelles le ministre peut accorder des dérogations temporaires relatives aux règlements sur les combustibles en vertu de la Loi canadienne sur la protection de l'environnement (1999) (LCPE 1999).

La LCPE 1999 stipule que : « la protection de l’environnement est essentielle au bien-être de la population du Canada » et que « l’objet principal de la présente Loi est de contribuer au développement durable au moyen de la prévention de la pollution ».

Les émissions des véhicules sont une des sources importantes de polluants causant des effets sur l’environnement et la santé, y compris des mortalités prématurées et autres effets néfastes sérieux.

Compte tenu que la qualité des combustibles a des répercussions directes sur les émissions, Environnement Canada a élaboré, à ce jour, quatre règlements sur les combustibles en vertu de la partie 7, section 4 sur les combustibles de la LCPE 1999 (voir annexe A). Ces règlements ainsi que ceux sur les émissions des véhicules routiers et des véhicules tout-terrain et des moteurs sont des composantes essentielles des efforts que fait le gouvernement en vue de réduire la pollution atmosphérique.

Le ministre de l’Environnement a été sollicité dans certaines circonstances au cours dernières années, afin de recourir à l’article 147 de la partie 7, section 4
« Combustibles » de la LCPE 1999, « Dérogations temporaires », qui stipule que : « Le ministre peut, dans les circonstances réglementaires, exempter, aux conditions et pour la durée qu’il établit, les intéressés de toute obligation édictée par les articles 140 ou 145. »

Cependant, il n’est pas possible d’accorder de telles dérogations temporaires car pour que l’article 147 soit utilisable, les circonstances doivent être
« prescrites » (définies dans les règlements) afin de déterminer les conditions selon lesquelles l’article prend effet.

Environnement Canada a reçu plusieurs demandes de dérogation au fil des ans, mais il n’était pas possible de les considérer puisque les circonstances n’étaient pas prescrites de façon à permettre au ministre de consentir des allégements. Les trois raisons principales citées dans les demandes de dérogation sont énumérées ci-dessous :

• contribuer à alléger les périodes où l’offre de combustible est restreinte;
• permettre l’importation de combustible en provenance des États-Unis, qui est non conforme aux exigences canadiennes;
• allouer plus de temps pour installer l’équipement visant la conformité à de nouveaux règlements entrant en vigueur.

Les règlements sur la qualité des combustibles au Canada présentent d’importants avantages liés à la santé et à l’environnement. Toute dérogation temporaire à de telles exigences pourrait contribuer à réduire ces avantages.

Dans l’ensemble, les répercussions dépendent non seulement du changement éventuel de la qualité des combustibles, mais aussi des technologies de contrôle des émissions des véhicules et des moteurs en service. Par exemple, le rendement des systèmes perfectionnés de réduction des émissions post-traitement pour les véhicules à moteur diesel dépend de la teneur en soufre du carburant diesel. L’utilisation de carburant diesel à haute teneur en soufre pourrait nécessiter une régénération accrue des filtres à particules, ce qui augmenterait la consommation de combustible ou donnerait éventuellement lieu à l’obturation des filtres à particules. D’autres émissions réglementées peuvent aussi augmenter à cause du fonctionnement altéré du système.

Il est peu probable qu’une seule opération de ravitaillement puisse causer des dommages irréversibles à long terme. Cependant, les effets pourraient continuer même après l’utilisation effective du carburant et pourraient varier selon la conception des systèmes particuliers.

L’United States Environmental Protection Agency (EPA) et le California Air Resources Board (CARB) possèdent des connaissances approfondies au sujet de l’élaboration et de la gestion des règlements concernant les carburants. L’EPA, de même que le CARB ont tous deux des dispositions permettant d’accorder des dérogations temporaires aux règlements liés aux carburants.

L’EPA peut imposer des frais pour les volumes de produits faisant l’objet des dérogations en vue d’éliminer tout avantage financier qu’une compagnie peut retirer.

Le CARB détient un pouvoir de dérogation et impose des frais obligatoires de 15 cents le gallon, applicables aux volumes qui font l’objet de dérogations. Leurs dérogations ont été utilisées à quelques occasions, y compris pour les carburants utilisés à des fins expérimentales.

La vision de l’EPA se fonde sur l’existence de [Traduction] « circonstances extrêmes et inhabituelles (p. ex. catastrophe naturelle ou acte de Dieu) qui échappent clairement au contrôle du raffineur, de l’importateur ou du mélangeur de composés oxygénés et qui ne pourraient pas être évitées même lorsqu’on fait preuve de prudence et de diligence raisonnable » et sur la décision de l’administrateur « qu’il est dans l’intérêt du public (d’accorder une dérogation) ». Des dérogations ont été accordées auparavant par l’EPA dans des circonstances générales et particulières. La grande majorité des dérogations accordées étaient liées aux ouragans de 2005 Katrina et Rita qui ont entraîné l’arrêt d’exploitation d’environ 10 p. 100 de la capacité de raffinage des États-Unis et ont réduit la disponibilité de carburants raffinés de ce pays. Les mesures prises par l’EPA faisaient partie d’une série d’interventions d’urgence exécutées non seulement par l’EPA mais par tout état et organisme national pouvant venir en aide sous l’égide du président Bush qui déclarait que l’ouragan était une « situation d’urgence d’envergure nationale », mention qui déclenche le plan national de mesures d’urgence.

En cas d’interruption de la disponibilité de carburant, les intervenants de l’industrie collaborent souvent ensemble afin de faire face aux défis et de servir les clients. Les mesures prises par l’industrie à l’interruption de la disponibilité en combustible peuvent donner lieu à une diminution de l’inventaire, à une hausse de consommation de produits de fournisseurs américains et extraterritoriaux, et au transfert entre raffineries. Dans des circonstances extrêmes, les compagnies répartiront leurs produits entre les points de vente ou imposeront des limites d’achat aux clients afin d’étirer les réserves.

Une interruption sévère de la disponibilité du carburant pourrait entraîner un arrêt du flux de biens, des services ou des ressources essentielles et pourrait possiblement avoir un effet sur la stabilité économique et le bien-être du Canada. On s’attendrait à ce que les mesures axées sur le marché qui sont mises en place par les industries afin de redresser la situation d’interruption, telle que mentionnée ci-dessus, aient des répercussions beaucoup plus importantes que les dérogations temporaires applicables aux exigences sur la qualité des combustibles. Toutefois, Environnement Canada tient également compte que dans le cas d’une pénurie sévère de carburant, il peut y avoir des circonstances où l’on pourrait accorder des dérogations temporaires sur les exigences de qualité du carburant afin d’accroître quelque peu l’approvisionnement de carburant.

On ne s’attend pas à ce que la raison de l’interruption de l’approvisionnement soit importante pour l’utilisateur final, car ce qui est important est l’effet de cette interruption sur l’ensemble du marché canadien. Dans le cas où le carburant essentiel n'est pas disponible, il pourrait être justifié pour le gouvernement de renoncer temporairement aux exigences de qualité du combustible pour pallier aux contraintes d'approvisionnement.

On reconnaît que toute attribution d’une dérogation aurait des incidences sur la concurrence. Par exemple, le prix du carburant diesel à très faible teneur en soufre est d’environ 2 cents de plus par litre que le diesel à faible teneur en soufre (données tirées de l’U.S. Energy Information Administration, Février/Mars 2007). Les compagnies profiteraient d’un avantage économique considérable si elles achetaient le carburant diesel à faible teneur en soufre par rapport au combustible diesel à très faible teneur en soufre, ou même d’utiliser du carburant diesel pour usage non routier au lieu de celui pour usage routier. Même si l’imposition de frais sur les demandes de dérogation pourrait régler les problèmes de concurrence, la loi actuelle ne permet pas d’imposer des frais plus élevés que ce qui est nécessaire pour couvrir les coûts. C’est l’une des raisons pour lesquelles les dérogations devraient être utilisées uniquement dans des circonstances de pénurie sévère.

Les règlements sur les carburants adoptés en vertu de la LCPE 1999 l’ont été afin de protéger l’environnement et la santé humaine. Le gouverneur en conseil a donc estimé que chacun de ces règlements contribue à prévenir ou à réduire la pollution atmosphérique. Des dérogations relatives à ces règlements ne peuvent donc être accordées seulement dans des circonstances exceptionnelles.

Environnement Canada considère que de telles circonstances devraient être des points énumérés ci-dessous :

• Il y a une pénurie sévère d’approvisionnement,
• Le Canada ou un de ses territoires ou provinces a déclaré, conformément à sa propre législation (voir les annexes B et C), un état d’urgence,
• La pénurie de carburant peut être réduite par l’attribution d’une dérogation temporaire, et
• Les avantages résultant de l’attribution de la dérogation sont plus importants que les coûts (p. ex. les effets sur la pollution atmosphérique, l’environnement et la santé des Canadiens et des Canadiennes).

Si le règlement qui régit les dérogations était appliqué et les conditions prescrites étaient respectées, la décision d’accorder la dérogation temporaire devrait, de plus, demeurer à la discrétion du ministre de l’Environnement. Si le ministre décide d’accorder une dérogation, il devra aussi renoncer temporairement aux exigences du règlement impliqué. Une approche échelonnée pourrait aussi être utilisée. Par exemple, comme première étape, on pourrait renoncer aux exigences qui obligent de s’inscrire 15 jours avant la date de la première importation si cela augmentait la quantité de carburant importé et contribuerait à redresser la situation de pénurie. S’il est nécessaire, on pourrait envisager par la suite d’accorder une dérogation temporaire des exigences technique d’un règlement donné sur les carburants.

Environnement Canada prévoit l’élaboration d’un règlement qui définit les conditions selon lesquelles le ministre pourrait accorder des dérogations aux règlements sur les combustibles. La proposition de la condition prescrite dans le règlement² est :

• Le Canada ou un de ses territoires ou provinces a déclaré, conformément à sa propre législation, un état d’urgence.

Le cas échéant, on s’attend à ce que le ministre exerce sa discrétion d’accorder une dérogation uniquement dans les cas suivants :

• La situation d’urgence est liée à une pénurie sévère d’approvisionnement de carburant,
• La situation peut être redressée par l’attribution d’une dérogation temporaire, ou
• Les avantages résultant de l’attribution de la dérogation sont plus importants que l’incidence sur la pollution atmosphérique, l’environnement et la santé des Canadiens et des Canadiennes³.

Environnement Canada prévoit proposer un règlement dans la partie I de la Gazette du Canada essentiellement sous la forme présentée dans l’annexe D.

Les parties sont invitées à présenter leurs points de vue par écrit à Environnement Canada d’ici le 30 avril 2008 concernant les sujets abordés dans le présent document de discussion. Les commentaires peuvent être acheminés par courriel à Bruce.McEwen@ec.gc.ca ou par télécopieur au 819-953-8903. Veuillez adresser vos commentaires écrits à :

Réglementation d’une dérogation sur les carburants
a/s de Bruce McEwen
Division du pétrole, du gaz et de l'énergie de remplacement
Environnement Canada
351, boul. St-Joseph, 20^e étage
Gatineau (Québec)
K1A 0H3

Règlements établis en vertu de la section des combustibles de la LCPE 1999 (Partie 7, section 4):

• Règlement sur l’essence : détermine la limite de plomb et de phosphore dans l'essence;
• Règlement sur le soufre dans l’essence : détermine la limite de soufre dans l’essence;
• détermine la limite de soufre Règlement sur le soufre dans le carburant diesel : dans le carburant diesel;
• Règlement concernant les renseignements sur les combustibles,
  N^o 1 : détermine les exigences en matière de déclaration de la teneur et de la densité du soufre dans les carburants ainsi que les additifs.

De plus, les règlements suivants qui traitent des carburants sont établis en vertu de la partie 5 de la LCPE 1999 « Substances toxiques » :

• Règlement sur le benzène dans l’essence : détermine les limites du benzène et les indices d’émission de benzène dans l’essence;
• Règlement sur les combustibles contaminés : interdit l’importation et l’exportation des carburants contaminés;
• Règlement sur les débits de distribution de l’essence et de ses mélanges : détermine la limite du débit de distribution de l’essence pour les pompes de distribution d’essence.

Veuillez noter que les dérogations visées par l’article 147 de la LCPE 1999 s’appliquent uniquement aux règlements élaborés en vertu de la section des Combustibles.

1. Loi d'urgence sur les approvisionnements d'énergie : En 1970 lorsqu'on appréhendait une sérieuse pénurie mondiale de pétrole, la réaction possible face aux urgences concernant l'approvisionnement de pétrole a fait l'objet de préoccupations de la part du gouvernement qui a légiféré à cet effet. Les circonstances où le gouvernement peut agir sont décrites dans l’article 15 de la Loi d'urgence sur les approvisionnements d'énergie.

(1) Lorsque le gouverneur en conseil est d'avis qu'il existe une situation d'urgence nationale résultant de l'existence ou du risque de pénuries de pétrole ou de perturbations des marchés du pétrole qui portent ou porteront atteinte à la sécurité et au bien-être des Canadiens et à la stabilité économique du Canada, et qu'il est nécessaire, dans l'intérêt des Canadiens, de préserver les approvisionnements de produits pétroliers au Canada, il peut, par décret, faire une déclaration en ce sens et autoriser, par ce décret, l'établissement d'un programme de répartition obligatoire des produits pétroliers au Canada conformément à la présente loi. La Division du pétrole du Secteur de l'énergie de Ressources naturelles Canada est responsable de donner des conseils quant à l’application de cette loi.

2. Loi sur les mesures d'urgence (1985) : La Loi énumère quatre différentes catégories d’urgences pour lesquelles diverses dispositions s’appliquent. Les catégories sont les suivantes : « sinistres », « état d’urgence », « état de crise internationale » et « état de guerre ». Les interruptions d’approvisionnement de carburants dues aux tempêtes ou aux incendies seraient classées dans la catégorie « sinistres ».

Voici des extraits de la Loi qui présentent le contexte :

[Titre] Loi visant à autoriser à titre temporaire les mesures extraordinaires de sécurité en situation de crise nationale.

...

3. Pour l'application de la Loi sur les mesures d'urgence, une situation de crise nationale résultant d'un concours de circonstances critiques à caractère d'urgence et de nature temporaire, auquel il n'est pas possible de faire face adéquatement sous le régime des lois du Canada et qui, selon le cas :

a) met gravement en danger la vie, la santé ou la sécurité des Canadiens et échappe à la capacité ou aux pouvoirs d'intervention des provinces;

b) menace gravement la capacité du gouvernement du Canada de garantir la souveraineté, la sécurité et l'intégrité territoriale du pays.

...

[ Définitions (5.)]

« sinistre » Situation de crise comportant le risque de pertes humaines et matérielles, de bouleversements sociaux ou d’une interruption de l’acheminement des denrées, ressources et services essentiels d’une gravité telle qu’elle constitue une situation de crise nationale, causée par les événements suivants ou par l’imminence de ceux-ci :

a) incendies, inondations, sécheresse, tempêtes, tremblements de terre ou autres phénomènes naturels;

b) maladies affectant les humains, les animaux ou les végétaux;

c) accidents ou pollution.

...

6. (1) Le gouverneur en conseil peut par proclamation, s’il croit, pour des motifs raisonnables, qu’il se produit un sinistre justifiant en l’occurrence des mesures extraordinaires à titre temporaire et après avoir procédé aux consultations prévues par l’article 14, faire une déclaration à cet effet.

...

14. (2) Le gouverneur en conseil ne peut faire de déclaration en cas de sinistre se limitant principalement à une province directement touchée que si le lieutenant-gouverneur en conseil de la province lui signale que le sinistre échappe à la capacité ou aux pouvoirs d’intervention de la province.

Pour ce qui est des situations d’urgence, les gouvernements provinciaux et territoriaux peuvent se retrouver en première ligne et ont des pouvoirs d’urgence autorisés semblables à ceux du gouvernement fédéral, même s’ils sont limités à leurs propres compétences. Le tableau ci-dessous comporte une liste des réglementations provinciales/territoriales.

Le ministre de l’Environnement peut, dans les circonstances réglementaires suivantes, exempter, aux conditions et pour la durée qu’il établit, les intéressés de toute obligation édictée par les articles 140 ou 145 de la Loi :

1. La déclaration d’une urgence par le gouverneur en conseil en vertu de la Loi sur les mesures d'urgence, L.R. (1985), ch. 22 (4e suppl.);
2. La déclaration d’une urgence nationale par le gouverneur en conseil en vertu de l’article 15 de la Loi d’urgence sur les approvisionnements d’énergie;
3. La déclaration d’une urgence par un gouvernement provincial ou territorial, par un ministre désigné, par le lieutenant gouverneur en conseil ou par le commissaire en Conseil exécutif.

¹ Partie 7, section 4

² Il est certain que des règlements futurs pourraient toujours entraîner des modifications aux circonstances prescrites si le gouvernement décide qu’une nouvelle série de circonstances plus générales ou plus spécifiques serait nécessaire.

³ On a songé à inclure tous ces points dans le réglement comme conditions prescrites. On n’a pas tenu compte de cette approche puisque toute circonstance prescrite doit pouvoir être évaluée par un « oui » ou un « non » sans que le ministre ait à poser d’autres jugements.