Règlement sur la réduction des rejets de composés organiques volatils (stockage et chargement de liquides pétroliers volatils)

Mars 2025

Le gouvernement du Canada a finalisé un règlement visant à réduire davantage les composés organiques volatils (COV) provenant de diverses installations du secteur pétrolier. Le règlement à été publié dans la Partie II de la Gazette du Canada le 26 mars 2025. Le règlement sur les COV provenant des activités de stockage et de chargement des produits pétroliers établit des exigences réglementaires nationales permanentes pour les installations préoccupantes dans les collectivités de l’ensemble du Canada.

Ce règlement visant les réservoirs de stockage et les activités de chargement de pétrole constitue une deuxième phase de réglementation des COV dans le secteur du pétrole et donne suite aux conclusions du Plan de gestion des produits chimiques du Canada. La première phase du règlement sur les COV, le Règlement concernant la réduction des rejets de composés organiques volatils (secteur pétrolier), a été achevée en 2020 afin de lutter contre les émissions provenant de l’équipement de procédé dans les raffineries de pétrole, les usines de valorisation et les installations pétrochimiques intégrées à une raffinerie ou à une usine de valorisation.

Le gouvernement du Canada est conscient de l’importance du secteur de l’énergie pour l’économie du pays. L’exploitation des ressources naturelles du Canada selon des méthodes propres et durables permettra à nos ressources pétrolières de continuer à contribuer à l’économie et à soutenir des emplois de qualité. Il existe des solutions technologiques rentables afin de répondre aux exigences, et l’industrie réalisera des économies au fil du temps grâce aux produits pétroliers récupérés, qui pourront être vendus, lorsque l’équipement de contrôle des vapeurs exigé par le règlement aura été installé.

Les émissions de COV provenant des installations d’extraction de pétrole et de gaz en amont sont régies par le Règlement sur la réduction des rejets de méthane et de certains composés organiques volatils (secteur du pétrole et du gaz en amont) du gouvernement fédéral, et par des règlements provinciaux correspondants sous des accords d’équivalence.

Éléments principaux du règlement sur les COV provenant des activités de stockage et de chargement des produits pétroliers

Le secteur du pétrole et du gaz est la plus grande source d’émissions de COV au Canada. Les sources d’émissions de COV des installations pétrolières et pétrochimiques comprennent les fuites provenant de l’équipement de procédé, des réservoirs de stockage et des activités de chargement. Les émissions totales de COV des installations pétrolières et pétrochimiques visées par la « phase 2 » du règlement sur les COV sont estimées à 55 841 tonnes, dont environ 63 % (35 287 tonnes) proviennent du stockage et du chargement des produits pétroliers.

Le règlement introduit une approche uniforme au niveau national afin de réduire les émissions de COV provenant de ces sources. Les mesures réglementaires actuelles varient d’un endroit à l’autre du pays. Les émissions provenant des administrations ayant adopté des mesures afin de contrôler les émissions liées au stockage et au chargement sont nettement inférieures à celles qui n’ont pas adopté de telles exigences.

Le règlement exige que les réservoirs de stockage de liquides pétroliers et l’équipement utilisé afin de charger et décharger les liquides pétroliers des pipelines, des trains, des camions et des navires (rampes de chargement) soient dotés d’un équipement de contrôle des émissions. Les exploitants de ces installations sont tenus d’installer, d’inspecter, d’entretenir et de réparer cet équipement. Le règlement comprendrait également des exigences en matière de tenue de dossier et de déclaration pour les exploitants.

Les installations assujetties au règlement comprennent : les raffineries de pétrole et les usines de valorisation; les terminaux routiers, ferroviaires, maritimes et pipeliniers; les installations pétrochimiques; les dépôts routiers de carburant et les aciéries. On estime qu’environ 434 installations seront assujetties au règlement. Ces installations se trouvent dans toutes les provinces et tous les territoires. Un grand nombre d’entre elles sont situées dans des quartiers résidentiels ou à proximité.

Expiration de l’arrêté d’urgence de mai 2024

En mai 2024, le ministre de l’Environnement et du Changement climatique a émis l’Arrêté d’urgence concernant les rejets de benzène provenant d’installations pétrochimiques de Sarnia (Ontario) (l’arrêté d’urgence) afin d’atténuer un danger grave et urgent pour la santé humaine causé par les émissions de benzène provenant d’installations pétrochimiques situées à proximité. L’arrêté d’urgence a immédiatement imposé l’application d’exigences particulières prévues dans le projet de règlement, y compris des exigences relatives aux évents entièrement fermés et aux systèmes de contrôle des vapeurs sur les réservoirs qui stockent du benzène.

Les exigences de l’arrêté d’urgence sont venues complémenter les interventions provinciales, et ensemble ces mesures ont entraîné une diminution significative des émissions de benzène provenant de l’installation locale, ainsi qu’une diminution des risques pour la santé de la Première Nation Aamjiwnaang, dont la communauté est située près de nombreuses installations pétrochimiques. Étant donné que le règlement est désormais en vigueur et qu’il a une portée identique en ce qui concerne les émissions de benzène, l’arrêté d’urgence n’est plus en vigueur. Ces exigences s’appliquent à n’importe quelle installation assujettie à l’arrêté d’urgence et aux autres installations à travers le Canada, afin de garantir une réduction continue des risques pour la santé des collectivités locales.

Ce que nous avons entendu

Le règlement sur les COV provenant des activités de stockage et de chargement des produits pétroliers a fait l’objet d’une consultation et d’une mobilisation approfondie.

Ce processus a inclus des visites dans des communautés et des installations, qui ont débuté en mai 2021 avec la publication d’un document de travail décrivant une approche proposée afin de contrôler les émissions de COV provenant du stockage et du chargement de liquides pétroliers.

Le projet de règlement a été publié pour la consultation publique en février 2024, et au cours de la période de consultation officielle (du 24 février au 24 avril 2024), 49 demandes écrites ont été reçues d’une grande variété d’associations industrielles et d’entreprises, d’organisations non gouvernementales, de gouvernements provinciaux et territoriaux, d’administrations municipales et d’une collectivité autochtone, ainsi que de la population générale. Depuis la publication du projet de règlement, Environnement et Changement climatique Canada a également tenu des webinaires techniques ainsi que plus de 70 réunions bilatérales.

Certains des principaux commentaires reçus lors des consultations sur le règlement proposé portaient sur les points suivants :

• L’importance pour le gouvernement fédéral d’accélérer la mise en place de mesures fortes afin de protéger les collectivités et les quartiers à risques situés à proximité d’installations émettant des COV néfastes, dont le benzène cancérigène.
• Les considérations relatives à la compétitivité et aux coûts pour l’industrie, du point de vue des effets cumulatifs associés aux nombreuses mesures fédérales au Canada, ainsi qu’en comparaison avec les États-Unis, où des règlements équivalents sont en place depuis des décennies.
• Les occasions de clarifier et de peaufiner les critères relatifs à la pression de vapeur et les méthodes d’essai portant sur les réservoirs de stockage de pétrole brut.
• Les échéanciers de mise en œuvre des mesures de contrôle des émissions pour les réservoirs de stockage de benzène et pour d’autres sources d’émissions de COV.
• Les aspects techniques à prendre en considération concernant les installations de grande taille et complexes disposant de nombreux réservoirs de stockage.
• Les considérations concernant les dépôts routiers de carburant, en particulier les installations plus petites dont les émissions sont moindres.
• Les critères techniques s’appliquant à l’équipement de destruction des vapeurs.
• Les considérations relatives à la chaîne d’approvisionnement.
• Les exigences relatives aux réservoirs de diluant et de condensat des installations pétrolières et gazières en amont déjà visées par un règlement fédéral ou provincial sur le méthane.

Le règlement définitif prend en compte les commentaires reçus lors des consultations ainsi que les renseignements provenant de la mobilisation sur les aspects techniques du projet de règlement.

Avantages en matière de santé et d’environnement

Les effets des émissions de COV sur la santé humaine sont bien connus. Les COV entraînent la formation d’ozone troposphérique et de matières particulaires, notamment des matières particulaires de moins de 2,5 microns (PM_2,5), qui peuvent pénétrer profondément dans le corps humain. Il existe un consensus international au sein des principales organisations de santé, incluant Santé Canada, sur le fait que l’exposition à ces polluants augmente les risques d’un large éventail de problèmes de santé, notamment l’asthme, le cancer du poumon, les maladies cardiaques et pulmonaires et l’insuffisance cardiaque, et qu’elle contribue aux décès prématurés.

En outre, il est prouvé que l’exposition humaine à certains COV, comme le benzène, augmente le risque de cancer. Le benzène figure sur la liste des substances toxiques au titre de la Loi canadienne sur la protection de l’environnement. Le règlement réduira les émissions de benzène, un cancérigène reconnu chez l’humain. Santé Canada recommande de réduire le plus possible l’exposition aux cancérigènes, comme le benzène.

Une mesure préventive pour réduire les émissions de COV, dont le benzène, permettra de sauver des vies, de réduire les coûts des soins de santé et d’alléger le fardeau que la pollution atmosphérique fait peser sur la population canadienne. Le règlement aura des effets bénéfiques importants sur l’environnement et la santé :

• Les mesures requises en vertu de ce règlement devraient permettre de réduire les émissions de COV de 488 000 tonnes au cours de la période 2025 à 2045. Une fois toutes les mesures de contrôle mises en place, qu’on estime seront complétées d’ici 2032 environ, les émissions annuelles de COV provenant des installations devraient être réduites d’environ 25 545 tonnes comparativement aux niveaux du scénario de référence (2025).
• Entre 2025 et 2045, on estime que les améliorations de la qualité de l’air résultant du règlement se traduiront par environ 150 décès prématurés de moins, principalement grâce à la réduction de l’exposition aux PM2,5 et à l’ozone troposphérique. De plus, on s’attend à ce que l’amélioration de la qualité de l’air réduise de 31 000 le nombre de jours de symptômes d’asthme chez les jeunes et de 91 000 le nombre de jours d’activités restreintes chez les non-asthmatiques. La valeur actualisée totale des avantages pour la santé découlant de ces améliorations à la qualité de l’air est estimée à 1,1 milliard de dollars pour la période allant de 2025 à 2045.
• Le pétrole brut contient du méthane, qui peut s’évaporer pendant les activités de stockage et de chargement. La réduction des rejets de COV provenant du stockage et du chargement permettra également de réduire les émissions de méthane qui contribuent aux changements climatiques. En tout, le règlement devrait permettre de réduire les émissions de méthane de 7 800 tonnes entre 2025 et 2045, ce qui se traduira par des avantages dans la lutte contre les changements climatiques (réduction des dommages causés par les changements climatiques) d’environ 24,3 millions de dollars.
• L’avantage net du règlement est estimé à environ 299 millions de dollars.

Coûts et considérations économiques

Afin de minimiser les coûts de mise en conformité, tout en garantissant l'atteinte des objectifs en matière de santé et d’environnement, le règlement prévoit plusieurs mesures flexibles priorisant les travaux qui visent les sources d’émission à haut risque et permettant aux installations dont les émissions sont plus faibles d’utiliser des mesures de contrôle existantes ou moins coûteuses. Les exigences sont également harmonisées, dans la mesure du possible, avec les exigences existantes dans d’autres administrations canadiennes et avec la réglementation en vigueur depuis longtemps aux États-Unis, où des mesures de contrôle des émissions des COV ont déjà été mises en place par l’industrie pétrolière et gazière.

Une évaluation par l’Environnement et Changement climatique Canada indique que les coûts supplémentaires liés à la conformité au règlement représentent une fraction des dépenses d’exploitation annuelles moyennes des entreprises et se situent dans la fourchette habituelle des dépenses d’investissement annuelles. Cette analyse indique que les coûts de mise en conformité ne devraient pas avoir d’incidence significative sur la compétitivité ou la rentabilité des secteurs touchés, comme la production et la distribution de carburants, le stockage de pétrole brut et la production pétrochimique. Une analyse de sensibilité a également été réalisée et a conclu que le règlement apporterait toujours des avantages nets aux Canadiens, même en cas d’augmentation potentielle dans certains scénarios testés avec des coûts de mise en conformité élevés.

L’impact sur l’accès abordable aux produits pétroliers devrait également être minime, et l’augmentation des prix des carburants pour les consommateurs devrait se situer bien en deçà d’un cent par litre.

Le coût total de la conformité au règlement pour l’industrie est estimé à environ 1,2 milliard de dollars entre 2025 et 2045, et la majorité des coûts en capital du secteur pétrolier seront engagés entre 2026 et 2030.

Toutefois, le règlement permettra de récupérer des produits pétroliers, notamment de l’essence, du pétrole brut et du benzène, en empêchant leur évaporation des réservoirs de stockage et pendant les activités de chargement. Les avantages de production découlant du pétrole brut et de l’essence récupérés grâce au règlement sont estimés à 350 millions de dollars, ce qui compense en partie les coûts liés à la mise en œuvre du règlement pour l’industrie.

Protection des collectivités et justice environnementale

Au Canada, les installations pétrolières et pétrochimiques sont souvent situées à proximité des zones urbaines, notamment près de collectivités autochtones et à faibles revenus. Leur présence augmente le risque d’exposition de la population locale à des niveaux élevés de COV, dont le benzène, émis par ces installations dans les collectivités à travers le Canada. Les experts de la santé s’accordent à dire qu’il existe des évidences claires démontrant que l’exposition à long terme au benzène augmente le risque d’apparition d’une leucémie myéloïde aiguë et d’autres cancers du sang. Dans de nombreuses collectivités à travers du Canada, des niveaux élevés de benzène continuent d’être mesurés dans l’air aux abords des installations du secteur pétrolier et constituent une source de préoccupation importante quant au risque d’exposition au benzène pour les collectivités avoisinantes.

En 2023, le gouvernement du Canada a achevé le renforcement de la Loi canadienne sur la protection de l’environnement, qui vise à mieux protéger les Canadiens contre l’exposition aux substances toxiques, notamment les personnes à risque de développer des maladies et celles qui vivent dans des collectivités où l’exposition est élevée. Le règlement s’appuie sur cet engagement et sur les efforts continus déployés par des collectivités, telles que la Première Nation Aamjiwnaang et la ville de Sarnia, afin de mettre en évidence les risques liés à la santé des COV comme le benzène et à préconiser des mesures visant à réduire leur exposition à ce type de pollution.

Réduire les émissions de benzène des stations-service

En 2024, le gouvernement du Canada a publié un avis d’intention indiquant qu’il envisage prendre des mesures supplémentaires afin de limiter les émissions de benzène qui affectent les Canadiens qui habitent à proximité des stations-service. À l’instar des préoccupations relatives à la santé associées aux émissions provenant du stockage et du chargement de liquides pétroliers volatils dans les terminaux et les dépôts routiers de carburant (abordées dans le règlement sur les COV publié le 26 mars 2025), un rapport de Santé Canada publié en 2023 a conclu que les Canadiens vivant à proximité des stations-service peuvent courir un risque accru pour leur santé en raison de l’exposition aux émissions de benzène provenant des réservoirs souterrains de stockage et d’autres sources dans les stations-service.

Les consultations sur les options de gestion des risques concernant les émissions de benzène des stations-service ont été lancées à l’hiver 2024. D’autres consultations et activités de mobilisation sont prévues avec les provinces et territoires, les peuples autochtones, l’industrie, les organismes non-gouvernementales, la population générale et les autres parties intéressées.