Conseils à l’intention du Conseil du Trésor (juin 2023)

L’excellence en matière de réglementation est une priorité pour le Canada

L’excellence en matière de réglementation signifie que les ménages peuvent faire confiance aux produits et aux services canadiens, que les entreprises investissent avec confiance et que les autorités de réglementation s’efforcent constamment de rendre la conformité aussi facile que possible pour tous ceux qui interagissent avec le système. L’excellence en matière de réglementation, dans sa forme la plus simple, consiste à maintenir des normes de protection appropriées tout en réduisant au minimum le fardeau lié à la conformité et en améliorant notre qualité de vie.

L’excellence en matière de réglementation n’est pas un objectif final, mais une culture d’apprentissage constant, de collaboration visant l’excellence et d’appui à l’aspiration à faire mieux. Tout comme le premier CCECR, nous croyons que l’excellence en matière de réglementation pourrait constituer un grand avantage stratégique pour le Canada et contribuer de manière essentielle au bien-être de la population canadienne. Mais il reste beaucoup de travail à faire pour que cette vision devienne une réalité.

Une personne présentant un exposé nous a dit que le système de réglementation du Canada devrait être considéré comme un actif. Nous partageons cette idée, car nous estimons que l’excellence en matière de réglementation fait partie de la « bonne gouvernance », qui est une valeur fondamentale du Canada.

On nous a donné des exemples de nos actifs réglementaires qui offrent une bonne valeur. Par exemple, nos produits agricoles, des bleuets au saumon, sont très convoités sur les marchés du monde entier parce qu’ils proviennent d’un pays reconnu pour la salubrité de ses aliments et ses normes environnementales élevées. Cela illustre clairement en quoi des « normes appropriées » font de l’excellence en matière de réglementation un avantage.

Cependant, nous avons également entendu parler de nombreux autres exemples où le fardeau de la conformité est beaucoup plus lourd que nécessaire pour maintenir des normes appropriées et où la réglementation n’atteint pas son but.

Par exemple, quel est l’objectif poursuivi lorsqu’un nouvel immigrant se retrouve coincé dans des bourbiers réglementaires tels que la nécessité d’avoir une expérience canadienne pour obtenir une licence, alors qu’il faut une licence pour acquérir une expérience canadienne?

Qui profite des formulaires qui sont plus longs que nécessaire et rédigés dans un langage compliqué? Pourquoi ne pas faciliter le respect de la réglementation pour les personnes à faible revenu et ayant moins accès à la technologie? Pourquoi l’approbation de grands projets au Canada prend-elle tellement de temps que les investisseurs considèrent de plus en plus que le Canada est trop risqué pour les investissements?

Les avantages de l’excellence en matière de réglementation comprennent entre autres :

• un meilleur accès à des produits et des services de qualité à des prix abordables pour la population canadienne;
• moins de frustration à l’égard du gouvernement, ce qui renforce la confiance et suscite une plus grande conformité. Notre tension artérielle collective baisse du même coup;
• davantage d’investissements dans des projets qui créent des emplois et génèrent des recettes fiscales dont bénéficient les réseaux de la santé et de l’éducation, et contribuent à la réalisation de priorités telles que l’atteinte de nos cibles climatiques;
• le fait que les organismes de réglementation et les entités réglementées disposent de plus de temps pour se concentrer sur le respect des normes réglementaires en ce qui concerne les activités à risque élevé, la formation du personnel et l’élaboration de nouveaux plans d’affaires;
• la fierté d’incarner la valeur canadienne de la « bonne gouvernance » pour les particuliers et d’être perçu comme un endroit idéal où faire des affaires grâce à notre environnement réglementaire sûr et prévisible.

Recommandation

1. Faire de l’excellence en matière de réglementation une priorité pour l’ensemble du gouvernement, défendue par tous les ministres au sein du Cabinet.

   Veiller à ce qu’un groupe de sous-ministres soit chargé de faire progresser l’excellence en matière de réglementation dans l’ensemble du gouvernement. Ce groupe devrait disposer d’une structure, d’une stratégie, du soutien des sous-ministres adjoints ainsi que de produits livrables mesurables qui ont un sens pour la population canadienne. Il devrait faire participer le personnel de première ligne, y compris les agents de conformité et les inspecteurs, au recensement des possibilités de promouvoir l’excellence en matière de réglementation.

   Le groupe devrait chercher en priorité à réduire au minimum les conséquences involontaires de la réglementation. Parmi les exemples de conséquences involontaires, citons la perturbation des chaînes d’approvisionnement (ce qui réduit la disponibilité des biens et des services et conduit à une hausse des prix) et l’entrave aux projets d’intérêt national (ce qui réduit la disponibilité d’emplois bien rémunérés, diminue les recettes fiscales et creuse un fossé entre nos intentions et la réalité en ce qui concerne des priorités telles que les minéraux essentiels, les énergies de remplacement et l’abordabilité).

2. Faire en sorte que les organismes de réglementation du Canada soient de classe mondiale

   • Investir dans une formation de base pour les organismes de réglementation afin d’approfondir les connaissances sur ce que Malcolm Sparrow, professeur à Harvard, appelle « l’art de la réglementation », c’est-à-dire l’art de définir efficacement les problèmes importants, d’évaluer si la réglementation est la bonne solution et de savoir quels outils réglementaires conviennent pour résoudre les problèmes cernés.

     Un groupe tel que la Communauté des régulateurs fédéraux, fort de l’appui et de l’expertise du Secrétariat du Conseil du Trésor du Canada (SCT) et disposant de ressources suffisantes, pourrait superviser la création d’une formation plus solide et plus moderne pour les organismes de réglementation du Canada. Entre autres choses, deux domaines en particulier méritent clairement qu’on s’y attarde : d’une part, la promotion d’une réglementation éclairée par l’analyse des risques et axée sur les résultats; d’autre part, la mise en place de mesures pour améliorer la culture numérique et accroître l’utilisation des technologies, ce qui permettra de réduire le fardeau et d’améliorer les résultats.

   • En plus de la formation de base, les organismes de réglementation à tous les niveaux ont besoin de possibilités régulières d’apprentissage continu. Ils doivent maintenir le dialogue avec d’autres organismes de réglementation (y compris d’autres ministères, provinces et pays) ainsi qu’avec ceux qui, en dehors du gouvernement, travaillent dans le domaine de la réglementation (universitaires, groupes de réflexion, groupes d’entreprises et parties réglementées). Ils peuvent ainsi se tenir au courant des pratiques exemplaires et apprendre des études de cas portant sur les réussites et les échecs. La conférence annuelle de la Communauté des régulateurs fédéraux offre certaines de ces possibilités d’apprentissage, mais il en faut plus.

     Pour soutenir l’apprentissage continu, il est important de mettre davantage l’accent sur le mentorat et le perfectionnement des talents.

     La formation continue, y compris le mentorat, pourrait rendre les emplois en réglementation dans le secteur public plus attrayants, à un moment où le roulement du personnel pose un défi, et réduire la frustration du secteur privé face aux organismes de réglementation plus récents qui n’ont pas l’expérience nécessaire pour gérer des situations plus complexes. De façon plus générale, pour la population canadienne, l’efficience découlant d’un meilleur transfert de connaissances contribue à maintenir la disponibilité des biens et des services et des prix plus raisonnables.

3. Moderniser la mobilisation en matière de réglementation

   Comme le CCECR précédent l’a indiqué dans ses recommandations, la consultation et la mobilisation devraient commencer beaucoup plus tôt dans le processus, c’est-à-dire au stade de la définition et de la compréhension des problèmes. Nous avons été témoins d’une grande frustration à cet égard.

   Il y a également une lacune dans ce qui se passe après la mise en œuvre des règlements. Une consultation appropriée après la mise en œuvre peut contribuer à l’apprentissage continu et aider les organismes de réglementation à s’orienter vers de meilleures approches si des conséquences inattendues compromettent les résultats souhaités. Nous aurons peut-être d’autres choses à dire sur ce point dans des conseils ultérieurs. Pour l’instant, voilà ce que nous recommandons :

   • Utiliser des outils de mobilisation modernes, inclusifs et adaptés aux différentes parties concernées, tels que des cartes de parcours, des « boîtes à suggestions » et des forums sur les expériences vécues, afin d’harmoniser et de comprendre les définitions des problèmes et des solutions. Les résultats des « boîtes à suggestions » et des forums devraient être régulièrement examinés par la haute direction et, s’il y a lieu, rendus publics.
   • Aller au-delà des rapports « Ce qui a été entendu », les commentaires des intervenants, pour faire le pont avec « Ce qui a été fait avec ce qui a été entendu », tout en respectant la confidentialité des documents du Cabinet. Il est frustrant de constater que les consultations semblent aller dans une boîte noire sans que les résultats des consultations soient communiqués.

Prochaines étapes

Nous espérons que nos conseils seront utiles. Le système de réglementation du Canada est un actif qui nécessite davantage d’investissements et d’attention pour être adapté à son objectif, jouir de la confiance du public et s’adapter aux circonstances en évolution. Le système a besoin d’aide. Nous offrons ces premières recommandations en tant qu’éléments de base à l’appui d’améliorations continues.

Nous constatons que le Conseil du Trésor mène actuellement des consultations sur l’utilisation de bacs à sable réglementaires et sur l’incorporation par renvoi de documents internes qui peuvent être mis à jour de façon dynamique. Nous accueillons favorablement ces idées si les mécanismes d’encadrement appropriés sont mis en place. Nous considérons que ces outils sont susceptibles d’accélérer le rythme des approbations et de contribuer à l’excellence en matière de réglementation.

Nous sommes impatients de nous pencher sur d’autres aspects de notre mandat, y compris l’évaluation des progrès accomplis dans la mise en œuvre des premières recommandations du CCECR, la prestation de conseils sur l’examen de l’inventaire des règlements, et la prestation de conseils sur la Directive du Cabinet sur la réglementation. Nous nous attendons à ce que les recommandations formulées dans la présente lettre préparent le terrain pour nos discussions et les conseils à venir.

Nous vous remercions d’avoir pris le temps de nous rencontrer lors de notre première réunion en personne à l’automne dernier. Nous serions heureux d’avoir l’occasion de discuter plus longuement de nos recommandations avec vous et espérons avoir de vos nouvelles bientôt.

Veuillez agréer, Madame la Présidente, nos salutations distinguées.

Laura Jones
Présidente, Comité consultatif externe sur la compétitivité réglementaire

Au nom des membres du Comité :

• Yves Bourgeois
• Christian Dandeneau
• Robin Ford
• Keith Mussar
• Shino Nakane
• Nancy Olewiler

Les opinions exprimées dans la présente lettre sont celles des membres du Comité et ne représentent pas celles des organismes auxquels les membres sont affiliés.

Remerciements

Les membres du Comité ont eu le privilège d’entendre des représentants d’organisations de tout le Canada au cours de cette première partie de notre mandat.

• Ryan Androsoff, PDG et fondateur, Think Digital
• Oumar Dicko, directeur national, Partenariats gouvernementaux, Windmill Microlending
• Marsha Forman, gestionnaire des affaires réglementaires, McCormick & Co.
• Giles Gherson, vice-président directeur et président de l’Economic Blueprint Institute, Toronto Region Board of Trade
• Maureen Haan, présidente et PDG, Conseil canadien de la réadaptation et du travail
• David LePage, associé directeur, Buy Social Canada
• Sharon Mohammed, directrice, Gestion de la réglementation, Aliments Maple Leaf
• Tanis Ostermann, propriétaire et directrice, CanSustain
• Corinne Pohlmann, vice-présidente principale, Affaires nationales et partenariats, Fédération canadienne de l’entreprise indépendante
• Jane Proctor, vice-présidente, Gestion des politiques et des enjeux, Association canadienne de la distribution des fruits et légumes
• Kathleen Sullivan, vice-présidente, Relations avec le gouvernement et l’industrie, Aliments Maple Leaf

Nous tenons également à remercier nos intervenants du secteur public de nous avoir parlé de leurs expériences et des leçons tirées des initiatives menées au sein de leurs organisations :

• Kelly Acton, sous-ministre adjointe, Politique numérique et rendement, Bureau du dirigeant principal de l’information
• Alexandre Daoust, directeur exécutif, Communauté des régulateurs fédéraux
• Michael Dejong, vice-président, Affaires réglementaires et chef des communications, Commission canadienne de sûreté nucléaire
• Leanne Hachey, directrice exécutive, Relations avec les intervenants et initiatives intergouvernementales, Bureau des affaires réglementaires et de l’efficacité des services, gouvernement de la Nouvelle-Écosse
• Nancy Hamzawi, anciennement sous-ministre adjointe, Direction générale des produits de santé et des aliments, Santé Canada, actuellement vice-présidente exécutive, Agence de la santé publique du Canada
• Doug Hyndman, anciennement président et premier dirigeant de l’organisme de réglementation des valeurs mobilières, Bureau de transition vers un régime canadien de réglementation des valeurs mobilières
• Steven Jurgutis, coprésident, Table sur la réglementation souple, Agriculture et Agroalimentaire Canada
• Antoinette Leung, chef, responsable, surveillance des pratiques des institutions financières et des maisons de courtage d’hypothèques, Autorité ontarienne de réglementation des services financiers
• Karen Reynolds, directrice générale, Direction des médicaments pharmaceutiques, Santé Canada
• Jennifer Saxe, directrice générale, et Jennifer Pelley, directrice, Bureau des affaires législatives et réglementaires, Direction générale des substances contrôlées et du cannabis, Santé Canada
• Mark Steel, directeur, Systèmes de réglementation, Bureau du sous-secrétaire d’État, ministère du Commerce, de l’Innovation et de l’Emploi, gouvernement de Nouvelle‑Zélande
• Rumina Velshi, présidente, Commission canadienne de sûreté nucléaire

Enfin, le Comité tiens à remercie sincèrement la Communauté des régulateurs fédéraux du gouvernement du Canada de nous avoir généreusement invités à assister à sa séance avec le professeur Malcolm Sparrow sur l’organisme de réglementation moderne.

Si vous souhaitez vous adresser au Comité, veuillez nous envoyer un message à l’adresse EAC-CCE@tbs-sct.gc.ca. Nous nous intéressons plus particulièrement au point de vue des groupes qui n’interviennent habituellement pas dans les discussions sur le système de réglementation.

Annexe A : Ce que nous avons entendu

Lors de nos consultations, nous avons constaté qu’il y a des frustrations et qu’il faut de toute évidence nous concentrer davantage sur la modernisation de la réglementation. Ce constat n’est pas nouveau. Aujourd’hui, cependant, des voix s’élèvent de plus en plus fort et se font de plus en plus pressantes. Ce que nous avons entendu :

• Les Canadiens et Canadiennes sont favorables à des normes en matière de santé, de sécurité, de sûreté et d’environnement, mais ces normes doivent être proportionnelles aux risques cernés et aux objectifs réglementaires, et les coûts des règlements ne devraient pas dépasser les avantages qu’ils procurent.
• En général, les organismes de réglementation doivent procéder beaucoup plus tôt à des consultations pour mieux définir les problèmes et les solutions.
• Les nouveaux immigrants sont souvent pris dans des bourbiers de licences, comme l’obligation d’avoir une expérience au Canada pour obtenir une licence, alors qu’ils ne sont pas admissibles à l’obtention d’une expérience au Canada s’ils ne sont pas titulaires d’une licence. Il s’agit d’une perte de temps frustrante qui nuit à la qualité et au niveau de vie des immigrants et les empêche de faire profiter plus rapidement de leurs compétences notre marché du travail tendu. Nous avons également entendu des frustrations concernant la duplication des évaluations linguistiques : elles sont requises au cours de la procédure d’immigration et de nouveau au cours de la procédure d’obtention des licences. Une autre source de frustration est le manque de reconnaissance des titres de compétences des immigrants, qui conduit au sous‑emploi et à la pauvreté de personnes qui possèdent pourtant des compétences très convoitées.
• La Prestation d’invalidité du Canada mentionnée dans le Plan d’action pour l’inclusion des personnes en situation de handicap du Canada peut, par inadvertance, maintenir les gens dans la pauvreté en limitant leurs possibilités d’emploi. Nous avons également entendu parler de la nécessité de revoir les règles régissant la prestation d’invalidité du Régime de pensions du Canada dans une optique précise d’amélioration du programme de retour au travail. Des changements dans ces domaines pourraient manifestement bénéficier à la fois aux personnes en situation de handicap et aux employeurs qui peinent à trouver du personnel. Il faut collaborer davantage avec les personnes qui sont directement touchées par la réglementation de ce domaine.
• Le gouvernement devrait en faire plus pour consulter les groupes sous‑représentés afin de résoudre les frustrations liées à la réglementation. Le Comité a cherché (et continue de chercher) à mobiliser les groupes sous-représentés. Beaucoup ont été surpris, car on ne leur demande normalement pas leur avis sur la réglementation.
• Le coût, le temps et la technologie peuvent constituer un obstacle qui empêche certains groupes sous-représentés de participer aux consultations. Les solutions pratiques permettant de comprendre et de surmonter ces difficultés sont les bienvenues et sont importantes.
• La réglementation (y compris les obligations de conformité) comprend souvent un langage et des processus complexes qui compliquent la tâche des Canadiens et Canadiennes ayant moins de ressources ou moins d’accès à la technologie. Le langage clair et l’accessibilité du personnel de la réglementation font souvent défaut. La conformité réglementaire devrait adopter une approche plus centrée sur l’utilisateur tout en maintenant des normes appropriées.
• La conformité réglementaire constitue l’une des principales préoccupations des propriétaires de petites entreprises au Canada. Face à des obligations de conformité trop complexes ou inadéquates, les coûts augmentent et il est plus difficile de consacrer du temps à la formation du personnel, à la croissance de l’entreprise et à la famille. Cela décourage également la prochaine génération d’entrepreneurs de démarrer des entreprises.
• Un personnel compétent et accessible est important pour réduire au minimum les frustrations et les pertes de temps. Parmi les exemples que nous avons entendus, citons celui des nouveaux inspecteurs chargés de la surveillance d’un dossier complexe qui ne disposent pas des connaissances et du soutien suffisants pour exercer le jugement nécessaire. Cette situation fait perdre un temps considérable aux entreprises, qui doivent soumettre ce qui est devenu un problème à des membres plus chevronnés du personnel de réglementation.
• De nombreuses grandes entreprises ne sont pas convaincues que les décisions peuvent être prises en temps utile et d’une manière raisonnable et prévisible. Cela nuit à la prospérité et au niveau de vie, car les grandes entreprises choisissent de s’installer ou de s’étendre ailleurs, emportant avec elles les emplois et les recettes fiscales qui accompagneraient ces investissements.
• Il y a trop de cloisonnements entre les ministères et pas assez de collaboration. Cela fait perdre du temps et coûte cher, en plus de créer des frustrations.
• Les organismes de réglementation ont besoin de plus de soutien à la formation de base et à l’apprentissage continu. Les organismes de réglementation disposent d’un apprentissage de base limité dans l’ensemble du gouvernement fédéral.
• La cartographie du parcours peut constituer un outil utile pour s’assurer que les organismes de réglementation et l’industrie collaborent dès le départ.
• Il faut renforcer la culture numérique et l’utilisation de la technologie dans l’ensemble du système, en mettant l’accent sur une conception axée sur l’utilisateur.
• Les consultations doivent être plus ouvertes afin de comprendre les expériences vécues. L’amélioration de la définition des problèmes, de l’expérience des utilisateurs et des résultats suivra, en conséquence.
• Il existe de nombreuses possibilités d’améliorer les résultats pour la population canadienne en réduisant le fardeau réglementaire inutile. Par exemple, le gouvernement de la Nouvelle-Écosse s’est associé à des médecins pour réduire la paperasserie inutile et ainsi leur donner plus de temps pour voir d’autres patients. La Province estime qu’une réduction de seulement 10 % du fardeau administratif équivaut à 150 000 visites de patients. Une réduction de 10 % dans l’ensemble du Canada équivaut à 5,5 millions de visites de patients par année.
• Certains organismes de réglementation canadiens utilisent des approches fondées sur les risques pour améliorer l’efficience et les résultats. Nous accusons toutefois un retard par rapport à d’autres pays comme le Royaume-Uni quant à l’adoption d’approches éclairées par l’analyse des risques.
• Aux États-Unis, au moins deux universités, Harvard et l’Université de la Pennsylvanie, mènent des travaux importants dans le domaine de la réglementation. À notre connaissance, il n’existe rien de comparable à ces centres de recherche au Canada.