Évaluation des permis de séjour temporaire

Direction générale de la recherche et de l’évaluation
Immigration, Réfugiés et Citoyenneté Canada

Novembre 2016

Ci4-162/2017F-PDF
978-0-660-07959-2

No de réf. : E4-2015

Liste des abréviations

AC

Administration centrale

ASFC

Agence des services frontaliers du Canada

CTD - V

Centre de traitement des demandes – Vegreville

D et D

Instrument de désignation et de délégation

DGAR

Direction générale des affaires des réfugiés

DGGOC

Direction générale de la gestion opérationnelle et de la coordination

DGRC

Direction générale du règlement des cas

IEP

Instructions sur l’exécution de programmes

IRCC

Immigration, Réfugiés et Citoyenneté Canada

LIPR

Loi sur l’immigration et la protection des réfugiés

PDE

Point d’entrée

PPTC

Projet pilote sur le transit des Chinois

PST

Permis de séjour temporaire

PTSV

Programme de transit sans visa

RI

Région internationale

RIPR

Règlement sur l’immigration et la protection des réfugiés

RMR

Rapport ministériel sur le rendement

SMGC

Système mondial de gestion des cas

SSOBL

Système de soutien des opérations des bureaux locaux

VTP

Victimes de la traite de personnes

Sommaire

L’évaluation des permis de séjour temporaire (PST) a été réalisée conformément aux exigences de la Politique sur l’évaluation du Conseil du Trésor, adoptée en 2009.^{Note de bas de page 1} Porte sur la période allant de 2011 à 2015, des sources d’information multiples ont été utilisées pour établir la pertinence et le rendement des permis de séjour temporaire, ainsi que les politiques d’intérêt public et les instructions ministérielles connexes.^{Note de bas de page 2}

Le permis de séjour temporaire est un instrument qui permet à une personne autrement interdite de territoire d’entrer ou de séjourner au Canada. Il est délivré lorsque les circonstances le justifient, ce qui peut inclure des retombées économiques pour le Canada, des raisons personnelles (p. ex., assister à un mariage ou à des funérailles), des visites politiques ou l’intervention du ministre. Il peut également être délivré pour des motifs d’ordre humanitaire et à des victimes de la traite de personnes (VTP).

Constatations de l’évaluation

Pertinence

Il est toujours nécessaire de délivrer des permis de séjour temporaire (PST) aux personnes interdites de territoire dans des circonstances exceptionnelles le justifiant afin de concilier les objectifs divers de la Loi sur l’immigration et la protection des réfugiés (LIPR). La délivrance de PST cadre avec les priorités du gouvernement fédéral, c’est-à-dire protéger la santé et la sécurité des Canadiens et favoriser les retombées économiques.

Rendement

Le PST constitue un outil efficace pour gérer les risques que posent les voyageurs interdits de territoire puisqu’il oblige les agents à effectuer une évaluation, à concilier le risque et le motif d’entrée aux retombées possibles pour le Canada et à imposer une période de validité au séjour du voyageur au Canada. Le processus de contrôle associé au permis de séjour temporaire est adéquat dans le cas des interdictions de territoire mineures. Par contre, ce même processus rigoureux s’applique aussi aux dossiers qui ne répondent pas toujours aux critères des circonstances exceptionnelles.

L’évaluation a permis de constater que l’Instrument de désignation et de délégation est utile pour définir les rôles et les responsabilités des personnes chargées du traitement des PST. Toutefois, il semblerait que la désignation actuelle n’est pas pratique quand vient le temps d’annuler un PST. De plus, les rôles et les responsabilités relatifs à l’élaboration de politiques et aux activités liées aux PST sont clairs, mais ils le sont moins en ce qui concerne la production de rapports sur la délivrance de PST aux victimes de la traite de personnes. Dans l’ensemble, les politiques et les lignes directrices en vigueur suffisent pour que les décideurs comprennent l’instrument du PST et son utilisation. Toutefois, à l’heure actuelle, les instructions ne sont pas transmises de manière à permettre aux points d’entrée et aux bureaux des visas de traiter les PST le plus efficacement possible. En outre, dans le cas des PST subséquents délivrés aux victimes de la traite de personnes, les agents qui s’occupent de ces dossiers n’ont pas d’orientations claires sur la façon de les finaliser une fois que les accusations de traite des personnes ont été traitées. Selon les données recueillies, il y a peu d’occasions d’utiliser des mécanismes ou des tribunes officiels pour échanger de l’information sur le PST ou bâtir une expertise au sein des bureaux et dans l’ensemble des réseaux international et national.

Quant aux politiques d’intérêt public et aux instructions ministérielles connexes, la dispense des frais du PST pour criminalité a été remise en question même si elle facilite l’entrée. La dispense des frais du PST visant à faciliter le transit a cependant été jugée adéquate étant donné que la situation ne relève pas du contrôle du voyageur. En outre, grâce au PST, les personnes susceptibles d’être des victimes de la traite de personnes reçoivent une protection immédiate et ils ont la possibilité de régulariser leur statut en temps opportun.

Rendement – Preuve d’efficacité et de rentabilité

Même si le coût total de délivrer les PST est beaucoup plus élevé que les recettes totales qui en découlent, rien n’indique qu’il faut modifier les frais. Par ailleurs, la fermeture de certains bureaux des visas d’IRCC aux États-Unis a contribué à accroître l’arriéré au chapitre des PST et des demandes de réadaptation de criminels et, par le fait même, a eu une incidence négative sur les délais de traitement.

Conclusions et recommandations

Dans l’ensemble, l’évaluation a révélé que l’instrument du PST répond toujours à un besoin puisqu’il permet d’appliquer avec souplesse les dispositions sur l’interdiction de territoire et qu’il cadre avec les priorités du gouvernement de protéger la santé et la sécurité des Canadiens et de favoriser les retombées économiques.

Dans la plupart des cas, les rôles et les responsabilités en matière d’élaboration de politiques et d’activités opérationnelles sont clairs, mais des modifications mineures pourraient être apportées à la désignation des pouvoirs. Étant donné le caractère discrétionnaire et la nature parfois complexe de la délivrance des PST, ainsi que la nécessité de gérer de près les cas de victimes de la traite de personnes, il faut créer des mécanismes d’échange de connaissances et d’expertise.

Recommandation n^o 1. En ce qui concerne l’Instrument de désignation et de délégation, IRCC devrait envisager d’élargir la désignation liée à l’annulation des PST.

Recommandation n^o 2. IRCC devrait créer des mécanismes officiels pour :

• échanger et transférer les connaissances acquises par les agents en poste dans les bureaux traitant un volume important de PST;
• aborder les questions et les problèmes opérationnels et stratégiques associés à la gestion des dossiers de victimes de la traite de personnes après la délivrance du PST initial à l’intention des agents qui travaillent avec les victimes de la traite de personnes dans les bureaux intérieurs.

Le PST est efficace lorsqu’il s’agit de concilier les risques et les avantages de faciliter l’entrée de personnes interdites de territoire; toutefois, il n’est pas seulement utilisé dans des circonstances exceptionnelles.

Recommandation n^o 3. IRCC devrait revoir et mettre à jour, le cas échéant, les orientations fonctionnelles concernant l’utilisation du PST à des fins administratives, de façon à être conforme à la loi.

En règle générale, il est jugé pertinent d’accorder des dispenses des frais de PST. Or, certains sont d’avis que la dispense des frais du PST pour criminalité est appliquée d’une façon trop générale, en ce sens qu’elle n’est pas vraiment axée sur le motif de l’entrée, mais plutôt sur la catégorie d’interdiction de territoire. Ainsi, la politique pourrait être appliquée de façon générale à un groupe de personnes plutôt qu’à des personnes au cas par cas.

Recommandation n^o 4. IRCC devrait préciser, par la mise à jour des orientations fonctionnelles, le bien-fondé de l’application de la politique d’intérêt public visant à faciliter l’entrée d’étrangers interdits de territoire pour criminalité.

La présentation d’une demande de réadaptation de criminels est une option dans les cas d’interdiction de territoire pour criminalité, mais ces demandes ne sont pas traitées en temps opportun.

Recommandation n^o 5. Afin d’éliminer les inefficacités possibles au titre de la délivrance des PST à la frontière ou dans les bureaux des visas, IRCC devrait mieux répartir le traitement des demandes de réadaptation de criminels dans l’ensemble du réseau.

Évaluation des permis de séjour temporaire - Réponse et plan d’action de la direction

Recommandation n^o 1

En ce qui concerne l’Instrument de désignation et de délégation, IRCC devrait envisager d’élargir la désignation liée à l’annulation des permis de séjour temporaire.

Réponse n^o 1

IRCC accepte cette recommandation.

Il y a deux instruments de désignation et de délégation relatifs à la LIPR : celui d’IRCC et celui de l’ASFC. Dans chaque instrument, IRCC et l’ASFC délèguent des pouvoirs et désignent les agents autorisés à les exercer dans leur propre ministère et d’autres ministères (délégations et désignations transversales).

Cette question a déjà été soulevée et sera abordée lors du prochain examen de l’Instrument de désignation et de délégation prévu pour le début de 2017. L’intention est d’harmoniser le niveau d’autorité nécessaire pour annuler des permis de séjour temporaire avec le niveau d’autorité requis pour les délivrer. Les changements apportés à la délégation seront valides lorsque l’instrument mis à jour aura été signé par le ministre (aucune date prévue).

De plus, dans le cadre de la mise à jour, IRCC veillera à ce que ses instruments et ceux de l’ASFC soient harmonisés pour ce qui est des permis de séjour temporaire.

Dès que la Direction générale des affaires réglementaires aura terminé la mise à jour du processus, les agents de l’ASFC détiendront les pouvoirs délégués nécessaires pour annuler les permis de séjour temporaire pour lesquels ils ont actuellement les pouvoirs de délivrance.

Mesure de suivi n^o 1

IRCC procèdera à l’examen de l’Instrument de désignation et de délégation et le mettra à jour en conséquence, en 2017.

La Direction générale de l’orientation du programme d’immigration^{Note de bas de page 3} rédigera la justification de cet examen.

La Direction générale des affaires réglementaires présentera au ministre la justification et les autres changements proposés à l’Instrument de désignation et de délégation.

Responsabilité

• Responsable : Direction générale de l’orientation du programme d’immigration.
• Appui : Direction générale des affaires réglementaires au sein du Secteur des politiques stratégiques et de programmes
• Date d’échéance : Mars 2017

Recommandation n^o 2

IRCC devrait créer des mécanismes officiels pour :

1. échanger et transférer les connaissances acquises par les agents en poste dans les bureaux traitant un fort volume de permis de séjour temporaire;
2. aborder les questions et les problèmes opérationnels et stratégiques associés à la gestion des dossiers de victimes de la traite de personnes après la délivrance du PST initial à l’intention des agents qui travaillent avec les victimes de la traite de personnes dans les bureaux intérieurs.

Réponse n^o 2 i)

IRCC accepte cette recommandation.

IRCC reconnaît le rôle que jouent les agents d’expérience dans la prestation d’orientations à des collègues lorsqu’il s’agit de traiter des permis de séjour temporaire et est ouvert aux commentaires sur l’utilité des instructions sur l’exécution de programmes (IEP). IRCC donnera suite à cette recommandation en restructurant et en réécrivant les instructions afin qu’elles soient plus pertinentes et utiles pour les agents. Cette mesure cadre avec la rétroaction reçue de nombreux réseaux d’IRCC. Lorsque les instructions sur l’exécution de programmes seront prêtes, la Direction générale de l’orientation du programme d’immigration collaborera avec la Direction générale des communications pour les publier.

Le Groupe de travail sur les permis de séjour temporaire examinera, à sa réunion de novembre, les conclusions de l’évaluation des permis de séjour temporaire et les préoccupations soulevées jusqu’alors.

Mesure de suivi n^o 2 i)(a)

IRCC ajoutera les permis de séjour temporaire comme point permanent à l’ordre du jour des réunions du Groupe de travail sur les permis de séjour temporaire afin que les agents aient l’occasion de discuter des problèmes en la matière.

Responsabilité n^o 2 i)(a)

• Responsable : Direction générale de l’orientation du programme d’immigration.
• Date d’échéance : Novembre 2016

Mesure de suivi n^o 2 i)(b)

IRCC effectuera un examen exhaustif des IEP qui s’appliquent aux permis de séjour temporaire, de concert avec son réseau et l’ASFC.

Responsabilité n^o 2 i)(b)

• Responsable : Direction générale de l’orientation du programme d’immigration
• Date d’échéance : Décembre 2017.

Réponse n^o 2 ii)

IRCC accepte cette recommandation.

Les sections pertinentes des IEP sont revues et mises à jour au besoin. IRCC reconnaît la nécessité de fournir une orientation fonctionnelle claire et de combler les lacunes en matière de politiques concernant la gestion à plus long terme des dossiers de victimes de la traite de personnes (c.-à-d. les permis subséquents). Ces dossiers sont complexes et varient grandement entre eux. Des lignes directrices générales sont en place pour aider les agents, et elles tiennent compte de la nature discrétionnaire et de l’intention stratégique de délivrer des permis de séjour temporaire à ces victimes.

Au début de 2016, les agents de traitement des bureaux intérieurs d’Edmonton, de Calgary et de Montréal ont participé à des séances de sensibilisation dans le but de discuter de la nécessité de bien identifier les permis de séjour temporaire délivrés aux victimes de la traite de personnes dans le Système mondial de gestion des cas et de faire connaître les instructions ministérielles concernant les victimes de la traite de personnes. Ce fut également l’occasion de fournir une orientation, de traiter des problèmes, ainsi que de recueillir de l’information essentielle auprès des employés sur le terrain et de recenser leurs préoccupations.

De plus, les conseillers en programmes à l’administration centrale ont participé à de multiples conférences et séances de formation données par des intervenants externes afin d’accroître leurs connaissances relativement aux victimes de la traite de personnes, ce qui permet de fournir de meilleures orientations fonctionnelles.

Mesure de suivi n^o 2 ii)

IRCC effectuera d’autres visites dans les bureaux intérieurs afin de s’assurer que tous les agents connaissent les instructions ministérielles concernant les victimes de la traite de personnes et de recueillir les préoccupations de ceux qui sont sur le terrain.

Responsabilité n^o 2 ii)

• Responsable : Direction générale de l’orientation du programme d’immigration
• Date d’échéance : Mars 2017

Recommandation n^o 3

IRCC devrait revoir et mettre à jour, le cas échéant, les orientations fonctionnelles concernant l’utilisation du PST à des fins administratives, de façon à être conforme à la loi.

Réponse n^o 3

IRCC accepte cette recommandation.

IRCC reconnaît l’importance de gérer l’entrée au Canada d’une manière efficace et efficiente tout en veillant à ce que la délivrance des permis de séjour temporaire continue de respecter l’intention de ses politiques.

La Loi sur l’immigration et la protection des réfugiés autorise les agents désignés à délivrer des permis de séjour temporaire à des étrangers interdits de territoire lorsque « les circonstances le justifient ». Des orientations fonctionnelles sont fournies aux agents qui évaluent les demandes de permis de séjour temporaire, de même que des instructions concernant le refus de délivrer un permis de séjour temporaire.

Mesure de suivi n^o 3 a)

IRCC examinera l’intention de la politique à l’égard des permis de séjour temporaire afin de déterminer si la loi, la politique et les orientations fonctionnelles sont harmonisées et formulera des recommandations à l’intention de la haute direction en fonction des conclusions (à savoir s’il faut émettre des consignes supplémentaires ou modifier les orientations fonctionnelles).

Responsabilité n^o 3 a)

• Responsable : Direction générale de l’admissibilité
• Appui : Direction générale de l’orientation du programme d’immigration, Réseau international, Réseau centralisé, Direction générale de l’intégrité des programmes et la Direction générale des affaires des réfugiés
• Date d’échéance : Décembre 2017.

Mesure de suivi n^o 3

IRCC mettra en œuvre toute modification aux instructions sur l’exécution de programmes découlant de cet examen, après approbation par la haute direction.

Responsabilité n^o 3 b)

• Responsable : Direction générale de l’admissibilité et Direction générale de l’orientation du programme d’immigration
• Date d’échéance : Février 2018.

Recommandation n^o 4

IRCC devrait préciser, par la mise à jour des orientations fonctionnelles, le bien-fondé de l’application de la politique d’intérêt public visant à faciliter l’entrée d’étrangers interdits de territoire pour criminalité.

Réponse n^o 4

IRCC accepte cette recommandation.

La politique d’intérêt public concernant la dispense unique des frais pour les étrangers interdits de territoire pour certains motifs de criminalité est entrée en vigueur par voie du Bulletin opérationnel 389, adopté le 27 février 2012. Un résumé de l’enjeu et du contexte pertinent a été fourni à ce moment-là. De plus, les instructions sur l’exécution de programmes en vigueur comprennent des directives à cet égard et décrivent le contexte sous-tendant cette politique d’intérêt public.

Mesure de suivi n^o 4

IRCC fera parvenir un Rappel opérationnel à ses agents pour expliquer le contexte et l’intention de la politique d’intérêt public.

Responsabilité n^o 4

• Responsable : Direction générale de l’orientation du programme d’immigration
• Date d’échéance : Novembre 2016

Recommandation n^o 5

Afin d’éliminer les inefficacités possibles au titre de la délivrance des PST à la frontière ou dans les bureaux des visas, IRCC devrait mieux répartir le traitement des demandes de réadaptation de criminels dans l’ensemble du réseau.

Réponse n^o 5

IRCC accepte cette recommandation.

IRCC reconnaît l’importance de traiter les demandes de réadaptation en temps opportun et admet que les délais de traitement de ces demandes peuvent influer sur le nombre de permis de séjour temporaire délivrés à un point d’entrée. Il est important de noter que les décisions définitives à l’égard des demandes de réadaptation doivent être prises par le ministre ou son représentant délégué, ce qui en restreint la répartition. Il faut analyser les volumes, examiner la répartition des dossiers et cerner les gains d’efficacité possibles au titre du traitement. Des consultations s’imposent pour déterminer si le traitement d’un plus grand nombre de demandes (par conséquent, un nombre accru de recommandations) aura pour effet d’augmenter le nombre de décisions définitives à prendre, compte tenu du niveau de délégation requis à ce chapitre.

Mesure de suivi n^o 5 a)

IRCC examinera et analysera les données statistiques ayant trait aux dossiers de réadaptation et entreprendra des consultations auprès du Réseau international, du Réseau national, de la Direction générale du règlement des cas, de la Direction générale de l’intégrité des programmes et de l’ASFC, afin d’évaluer l’incidence de répartir ces dossiers dans l’ensemble du réseau.

Responsabilité n^o 5 a)

• Responsable : Direction générale de l’orientation du programme d’immigration
• Appui : Direction générale de l’intégrité des programmes
• Date d’échéance : Mars 2017

Mesure de suivi n^o 5 b)

IRCC préparera des options en fonction des résultats de cette analyse et les mettra en œuvre.

Responsabilité n^o 5 b)

• Responsable : Direction générale de l’orientation du programme d’immigration
• Appui : Direction générale de l’intégrité des programmes
• Date d’échéance : Décembre 2017.

1. Introduction

1.1. Objectif de l’évaluation

L’évaluation a porté sur la pertinence et le rendement des permis de séjour temporaire d’Immigration, Réfugiés et Citoyenneté Canada (IRCC) pour la période allant de 2011 à 2015.

Elle a été réalisée afin de répondre aux exigences du Plan d’évaluation ministériel et de la Politique sur l’évaluation de 2009 du Conseil du Trésor^{Note de bas de page 4}, c’est-à-dire que toutes les dépenses de programme directes doivent être évaluées tous les cinq ans.

1.2 Objectifs et portée de l’évaluation

L’évaluation avait pour but d’analyser le traitement et la délivrance des permis de séjour temporaire, ainsi que les politiques d’intérêt public et les instructions ministérielles connexes.

• Les principaux éléments de l’évaluation, soit la pertinence et le rendement (y compris la prestation et l’efficacité), ont été examinés;
  • Pour ce qui est du rendement, l’évaluation a pris en considération la mesure dans laquelle les PST contribuent 1) à faciliter l’entrée/le séjour temporaire lorsque les circonstances le justifient et 2) à gérer et à atténuer les menaces et les risques pour le Canada.
• L’évaluation n’a pas tenu compte de la transition du statut de résident temporaire vers le statut de résident permanent^{Note de bas de page 5} ni des permis de séjour temporaire d’intérêt national (PST-IN) et des visas de séjour temporaire fondés sur l’intérêt public, car ces mécanismes ne visent pas les mêmes résultats.
• Elle a tenu compte des politiques d’intérêt public et des instructions ministérielles suivantes :
  • la Politique d’intérêt public visant à faciliter l’entrée d’étrangers interdits de territoire pour criminalité (janvier 2012) [aussi appelée dispense des frais de PST pour criminalité];
  • la Politique d’intérêt public visant à faciliter l’entrée d’étrangers dans le cadre du Programme de transit sans visa ou du projet pilote de transit des Chinois, ou se trouvant dans des situations d’atterrissage d’urgence (janvier 2012) [aussi désignée comme dispense des frais de PST pour faciliter le transit];
  • Les instructions ministérielles concernant la délivrance de permis de séjour temporaire aux victimes de la traite de personnes (VTP) (juin 2007) [aussi appelées instructions ministérielles concernant les permis de séjour temporaire pour VTP].

1.3 Aperçu des permis de séjour temporaire (PST)

Le permis de séjour temporaire est un instrument qui permet à une personne interdite de territoire d’entrer au Canada ou d’y séjourner^{Note de bas de page 6}; il est délivré lorsqu’il y a des raisons impérieuses.

• Les motifs d’interdiction de territoire sont décrits aux articles 34 à 42 de la Loi sur l’immigration et la protection des réfugiés (LIPR) (énumérés à l’annexe A).
• Le pouvoir de délivrer un permis de séjour temporaire est désigné par le ministre à l’intention d’agents de divers niveaux, selon la gravité du motif d’interdiction de territoire.
• La LIPR prévoit qu’il incombe aux agents de tenir compte des instructions ministérielles (paragraphe 24(3)) lorsqu’ils délivrent des permis de séjour temporaire.

Le paragraphe 24(1) de la LIPR autorise les agents désignés à délivrer des PST aux étrangers qui, selon eux, sont interdits de territoire ou ne se conforment pas à la Loi, s’ils estiment que les circonstances le justifient. Les orientations fonctionnelles prévoient que :

• L’expression « lorsque les circonstances le justifient » peut correspondre notamment à des retombées économiques pour le Canada, à des motifs personnels (p. ex., assister à un mariage ou à des funérailles), à des visites politiques ou à une intervention ministérielle.^{Note de bas de page 7}
• Les permis de séjour temporaire doivent être utilisés dans des circonstances exceptionnelles, afin d’assurer l’intégrité du programme d’immigration du Canada et de protéger la santé et la sécurité des Canadiens.
• Ils peuvent également être délivrés pour des motifs d’ordre humanitaire et à des victimes de la traite de personnes (VTP).

Les permis de séjour temporaire sont délivrés aux bureaux des visas et aux bureaux intérieurs par des agents d’Immigration, Réfugiés et Citoyenneté Canada (IRCC) ou aux points d’entrée par des agents de l’Agence des services frontaliers du Canada (ASFC), tel que décrit dans l’Instrument de désignation et de délégation d’IRCC.

• De 2010 à 2014, 12 256 permis de séjour temporaire ont été délivrés en moyenne chaque année.
• La plupart des PST sont délivrés aux points d’entrée (frontière terrestre ou aéroport).

Les PST sont valides^{Note de bas de page 8} pour une durée limitée, souvent courte, et peuvent être annulés en tout temps par un agent, conformément aux pouvoirs désignés, si la situation du détenteur de permis change.

Dans la plupart des cas, des frais de 200 $ sont exigés pour obtenir un PST.

1.4 Aperçu des politiques d’intérêt public et des instructions ministérielles connexes

Politique d’intérêt public visant à faciliter l’entrée d’étrangers interdits de territoire pour criminalité

• Cette politique prévoit l’octroi d’une dispense unique des frais de PST délivré à un étranger qui n’est interdit de territoire que pour des motifs de « criminalité » aux termes du paragraphe 36(2) de la LIPR et qui :
  • a été déclaré coupable d’une infraction sans qu’une peine d’emprisonnement ne lui ait été imposée;
  • n’a fait l’objet d’aucune autre condamnation et n’a commis aucune autre infraction qui le rendrait interdit de territoire.
• La dispense des frais accordée dans le cadre de la présente politique d’intérêt public ne s’applique pas à une personne reconnue coupable de pornographie juvénile ou d’une infraction sexuelle.
• Lorsqu’il délivre le PST, l’agent doit informer l’étranger que la dispense des frais ne s’applique qu’une seule fois et qu’il devrait examiner les mécanismes à sa disposition pour surmonter cette interdiction de territoire.

Politique d’intérêt public visant à faciliter l’entrée d’étrangers dans le cadre du programme de transit sans visa (TSV) ou du projet pilote sur le transit des Chinois, ou se trouvant dans des situations d’atterrissage d’urgence

• Cette dispense des frais s’applique aux voyageurs qui participent au programme de transit sans visa (PTSV) ou au projet pilote sur le transit des Chinois (PPTC) et aux voyageurs qui arrivent au Canada à la suite d’un atterrissage d’urgence et qui sont interdits de territoire uniquement pour « manquement à la loi » en vertu du paragraphe 41 de la LIPR et :
  • qui, dans le cas des participants au PTSV ou au PPTC en transit, ne peuvent quitter (départ) le Canada le jour même de leur arrivée;
  • qui, dans le cas des passagers d’un avion dont le Canada n’était pas la destination prévue, doivent atterrir d’urgence au Canada en raison de circonstances imprévues.

Instructions ministérielles concernant la délivrance de permis de séjour temporaire aux victimes de la traite de personnes (VTP)

• Ces instructions visent à protéger les étrangers vulnérables qui sont des victimes de la traite de personnes en régularisant leur statut au Canada, s’il y a lieu.
• Un permis de séjour temporaire de courte durée d’au plus 180 jours est délivré lorsque l’agent ne peut faire qu’un contrôle préliminaire afin de déterminer s’il est possible que la personne soit victime de la traite des personnes.
• Un permis de séjour temporaire de plus longue durée, ou un permis de séjour temporaire subséquent, est délivré lorsqu’il ressort d’une vérification plus complète des faits qu’il y a des motifs raisonnables de croire que la personne est victime de la traite de personnes.

1.5 Rôles et responsabilités ministériels en matière de PST

Rôles et responsabilités d’IRCC

• Direction générale de l’admissibilité : La Direction générale de l’admissibilité doit gérer la migration d’étrangers et de nouveaux arrivants au Canada, en plus de fournir des conseils stratégiques, de présenter des modifications législatives et réglementaires et d’élaborer des politiques associées au programme en ce qui concerne l’interdiction de territoire, notamment les permis de séjour temporaire (PST), et d’autres dispositions connexes. Elle travaille en étroite collaboration avec d’autres ministères et organismes gouvernementaux lorsqu’il est question d’interdiction de territoire, en particulier avec l’ASFC qui constitue le responsable stratégique du gouvernement en ce qui a trait à l’interdiction de territoire pour des motifs de sécurité, d’atteintes aux droits humains ou internationaux et d’activités de criminalité organisée.
• Direction générale de la gestion opérationnelle et de la coordination (DGGOC) : La Direction générale de la gestion opérationnelle et de la coordination doit coordonner et fournir des orientations fonctionnelles liées à la délivrance des PST, au pays et à l’étranger. Elle se charge d’intégrer l’information fournie par le Secteur des opérations aux politiques qu’elle élabore, de mettre en œuvre de nouvelles politiques et de fournir des orientations fonctionnelles et des documents opérationnels sur le traitement des résidents temporaires (visiteurs, étudiants et travailleurs) et des permis de séjour temporaire.
  • Il incombe également à la Direction générale d’établir des statistiques sur les victimes de la traite de personnes et de fournir des orientations fonctionnelles liées aux PST délivrés aux VTP.
• Direction générale du règlement des cas (DGRC) : La Direction générale du règlement des cas doit fournir des orientations fonctionnelles aux agents des réseaux national et international dans des cas complexes (c.-à-d. interdiction de territoire pour criminalité) de PST, donner des directives aux bureaux qui traitent les PST devant être délivrés en application des instructions ministérielles, ainsi qu’évaluer et fournir des orientations fonctionnelles quant aux PST accordés pour des motifs d’interdiction graves (c.-à-d. les articles 34, 35 et 37 de la LIPR).
• Région internationale (RI) : La Région internationale est responsable de gérer et de surveiller la prestation des programmes d’IRCC, y compris le traitement et la délivrance de PST dans l’ensemble du réseau international des bureaux des visas.
  • Bureaux des visas : Les bureaux des visas traitent les demandes d’immigration présentées à l’extérieur du Canada en vue d’obtenir la résidence temporaire ou permanente, y compris les dossiers de personnes jugées interdites de territoire.
• Centre de traitement des demandes de Vegreville (CTD-V) et bureaux locaux d’IRCC : Il incombe au Centre de traitement des demandes d’IRCC de traiter les PST au Canada et de traiter les PST subséquents. Le CTD-V est aussi responsable d’acheminer les dossiers complexes (c.-à-d. ceux de victimes possibles de la traite de personnes) aux bureaux locaux d’IRCC aux fins d’examen et de traitement.
• Direction générale des affaires des réfugiés (DGAR) : En ce qui concerne les permis de séjour temporaire, la DGAR doit coordonner la contribution d’IRCC au Plan d’action national de lutte contre la traite des personnes.

Rôles et responsabilités de l’ASFC

• Points d’entrée (PDE) – Les agents des services frontaliers aux points d’entrée doivent soumettre à un contrôle les personnes qui veulent entrer au Canada. Lorsqu’ils ne peuvent prendre une décision à cet égard, ils transmettent son dossier au contrôle secondaire de l’immigration de l’ASFC. Les agents chargés du contrôle secondaire sont responsables d’autoriser l’entrée au Canada de personnes interdites de territoire en leur délivrant un permis de séjour temporaire; de refuser l’entrée aux personnes interdites de territoire, de prendre les mesures de renvoi qui s’imposent et de confirmer leur départ; de permettre aux personnes interdites de territoire de volontairement retirer leur demande.
• Unité du programme d’immigration et de gestion de l’identité (UPIGI) – L’UPIGI de la Direction des programmes frontaliers des voyageurs est responsable de la mise en place et de la gestion des programmes nationaux, ainsi que des lois, des règlements et des politiques connexes qui sont associés à l’immigration, y compris le traitement au point d’entrée des travailleurs étrangers temporaires, des étudiants et des demandeurs d’asile; il lui incombe en outre de délivrer les permis de séjour temporaire (PST).
• Division des opérations de traitement des voyageurs – La Division des opérations de traitement des voyageurs est chargée d’offrir du soutien dans le cadre des opérations frontalières quotidiennes aux points d’entrée et de superviser la prestation des services pour le traitement des voyageurs. Elle offre des conseils, du soutien, des analyses et des directives opérationnelles sur la prestation efficace des programmes des voyageurs et les dossiers opérationnels horizontaux, y compris les priorités opérationnelles.

1.6 Coûts et recettes associés au PST

D’après les Rapports ministériels sur le rendement (RMR) d’IRCC, le coût total pour la délivrance des PST s’est situé entre 5,4 millions de dollars et 8,1 millions de dollars pour la période allant de 2010-2011 à 2014-2015. IRCC tire une partie de ses recettes des frais qu’il perçoit pour la délivrance des PST. De 2010 à 2015, ces recettes se sont chiffrées entre 1,4 million de dollars et 2,365 millions de dollars.

De 2010-2011 à 2014-2015, les recettes liées au PST, en termes de pourcentage du coût total, ont varié entre 17 % en 2014-2015 et 34 % en 2010-2011.

2. Méthodologie

2.1 Questions d’évaluation

Les questions d’évaluation qui suivent ont été regroupées par thèmes principaux^{Note de bas de page 9} :

Pertinence

• Les permis de séjour temporaire délivrés aux personnes interdites de territoire répondent-ils toujours à un besoin?
• La délivrance de PST cadre-t-elle avec les priorités d’IRCC et du gouvernement fédéral?
• Le rôle que joue le gouvernement fédéral dans la délivrance de PST est-il toujours justifié?

Rendement

• Dans quelle mesure les décideurs désignés comprennent-ils les politiques et les lignes directrices en vigueur?
• Dans quelle mesure les rôles et les responsabilités sont-ils clairs et compris par les décideurs désignés et les autres intervenants appelés à traiter des PST?
• Dans quelle mesure les PST contribuent-ils aux objectifs conjoints 1) de faciliter l’entrée/le séjour temporaire lorsque les circonstances le justifient et 2) de gérer et d’atténuer les menaces et les risques pour le Canada.

Rendement - Preuve d’efficacité et de rentabilité

• Dans quelle mesure le processus lié aux PST est-il efficace?
• Est-ce qu’IRCC pourrait obtenir les mêmes retombées et résultats d’une autre façon?

2.2 Méthodes de collecte de données

La collecte et l’analyse des données pour cette évaluation ont eu lieu entre octobre 2015 et juillet 2016, à partir des nombreuses sources de données décrites ci-dessous. Pour obtenir une description complète de la méthode d’évaluation et des sources de données, veuillez consulter l’annexe B.

• Entrevues auprès des employés d’IRCC et de l’ASFC qui s’occupent de la politique et/ou des activités associées aux PST (n = 34)
• Visites sur place à l’aéroport international Pearson de Toronto (T1) et au point d’entrée de Fort Erie
• Examen des données administratives associées à la délivrance des PST
• Revue documentaire
• Examen des notes de cas sur les PST dans le SMGC et le SSOBL
• Examen des articles parus dans les médias

2.3 Limites

Même si les données présentent certaines limites, tel que décrit ci-dessous, suffisamment d’information a été tirée des données disponibles pour que les constatations soient fiables et puissent être utilisées en toute confiance.

• Il a été impossible d’effectuer une analyse des notes de cas relatives aux PST par motif d’interdiction de territoire en raison de l’information manquante. Ainsi, l’analyse des notes de cas relatives aux PST est fondée sur un échantillon aléatoire des PST délivrés en 2015, par code d’identification de client, ce qui a produit suffisamment d’information aux fins de l’évaluation.
• Les données de 2014 sur le nombre de dispenses des frais de PST délivrés à des personnes interdites de territoire pour criminalité n’étaient pas disponibles.

3. Principales constatations - Pertinence

3.1 Nécessité des PST et politiques d’intérêt public et instructions ministérielles connexes

• Tous les répondants ont confirmé que les PST étaient encore nécessaires.
  • Il faut disposer d’un instrument qui permet d’appliquer avec souplesse les dispositions sur l’interdiction de territoire afin de concilier les grands objectifs variés du cadre législatif de la LIPR, soit de protéger la santé et la sécurité des Canadiens et de favoriser des retombées économiques.
  • Le PST est toujours nécessaire parce qu’il s’agit d’un instrument souple et à grande portée qui répond à un besoin justifié dans des circonstances exceptionnelles.
• La revue documentaire a permis de confirmer les réponses fournies au cours des entrevues, c’est-à-dire que le PST est un instrument nécessaire.
• Dans toutes les entrevues, il est ressorti que les politiques d’intérêt public et les instructions ministérielles associées aux PST étaient bien utilisées, puisqu’elles comblent une lacune dans la loi et la politique tout en tenant compte des intérêts et des préoccupations des intervenants.

3.2 Harmonisation avec les priorités du gouvernement fédéral

• La plupart des répondants ont indiqué que le PST cadre avec les priorités du gouvernement fédéral, car il permet de concilier les priorités en matière de sécurité aux retombées économiques et commerciales pour le Canada.
• Dans les entrevues, certains étaient d’avis que le PST permettait à des personnes interdites de territoire d’entrer au Canada, ce qui pouvait ainsi compromettre les priorités en matière de sécurité publique.
• Le PST est l’une des mesures opérationnelles qui permet de gérer les mouvements migratoires, conformément au résultat stratégique n^o 4 d’IRCC, soit Gestion des mouvements migratoires et facilitation des déplacements qui favorisent les intérêts canadiens et protègent la santé et la sécurité des Canadiens, et au volet 4.2 du programme ministériel portant sur le contrôle des mouvements migratoires et la gestion de la sécurité.

3.3 Rôle du gouvernement fédéral

• L’élaboration de la politique canadienne en matière d’admissibilité et l’établissement de conditions pour entrer et séjourner au Canada sont des activités relevant du gouvernement fédéral, tel que prévu dans le Règlement sur l’immigration et la protection des réfugiés (RIPR).
• La Loi sur l’immigration et la protection des réfugiés (LIPR) décrit les politiques et les approches relatives à l’immigration, y compris l’admissibilité, qui sont une responsabilité partagée entre le ministre d’IRCC et le ministre de la Sécurité publique.
• Dans les entrevues, tous étaient d’avis que le gouvernement fédéral joue un rôle pertinent dans la délivrance des PST étant donné qu’il est responsable de la politique d’admissibilité et d’interdiction de territoire et de l’application de cette politique à l’échelle du pays.

4. Principales constatations – Rendement

4.1 Clarté et compréhension des rôles et des responsabilités

• Les agents désignés^{Note de bas de page 10} à qui sont délégués les pouvoirs nécessaires pour délivrer les PST sont précisés dans l’Instrument de désignation et de délégation, ce qui indique clairement quel niveau l’agent doit avoir pour pouvoir délivrer un PST, et ce, pour chaque motif d’interdiction de territoire.
• Dans toutes les entrevues, il est ressorti que l’Instrument de désignation et de délégation des attributions était clair et accessible.
  • Selon certains répondants, il y a un problème au niveau de la désignation concernant les annulations. En effet, à l’heure actuelle, les annulations sont de la responsabilité d’IRCC. Or, lorsque les PST sont délivrés par l’ASFC, le pouvoir de les annuler devrait aussi lui incomber, puisque l’organisme connaît le dossier et qu’il serait plus facile de corriger les erreurs administratives (p. ex., les corrections requises sur les permis imprimés).
• Dans le cadre des entrevues, personne n’a contesté les niveaux d’autorité nécessaires pour la délivrance de PST à des VTP.

• Tous les répondants ont indiqué que les rôles généraux des directions générales de l’admissibilité, de la gestion opérationnelle et de la coordination et du règlement des cas d’IRCC ainsi que les rôles de la Direction générale des opérations de l’ASFC sont clairs.
• Le rôle que joue IRCC dans le Plan d’action national de lutte contre la traite des personnes ne faisait pas partie de la portée de l’évaluation. Toutefois, il a été mentionné, à l’AC d’IRCC, que ce n’était pas nécessairement approprié de confier la production des rapports à la DGAR étant donné que la politique sur les PST et son application relèvent à la fois de la Direction générale de l’admissibilité d’IRCC et de la Direction générale des opérations de l’ASFC.
  • Même si les victimes de la traite de personnes constituent une population vulnérable et que certains d’entre eux peuvent présenter par la suite une demande d’asile, les données administratives révèlent que, dans bien des cas, leur première interaction avec IRCC se fait dans le cadre du volet des travailleurs étrangers temporaires, qui relève de la Direction générale de l’immigration d’IRCC.
• Ce manque de clarté à l’égard des rôles et des responsabilités peut entraîner une mauvaise communication entre les personnes responsables de la politique relative au travail ou à la résidence temporaire et de la politique sur les PST et les personnes chargées de produire les rapports sur l’utilisation du PST pour les VTP.

4.2 Compréhension des politiques et des lignes directrices

• Une combinaison de lois, de règlements, de guides, d’instructions sur l’exécution de programmes (IEP) et de bulletins opérationnels fournit des orientations sur la délivrance de PST (voir l’annexe C pour la liste des documents).
• Les répondants étaient d’avis qu’en général, les politiques en matière de PST et la législation connexe sont claires, tout comme le sont les documents d’orientation disponibles.
• Ils ont toutefois indiqué qu’il est difficile de s’y retrouver dans les IEP. La situation est pire lorsque la décision doit être prise en peu de temps.

• Le Guide sur le traitement des demandes au Canada 1 (IP1) renferme des orientations sur la délivrance des PST aux VTP, mais bien des répondants se sont dits préoccupés de la gestion à plus long terme des dossiers de VTP (c.-à-d. PST subséquents), y compris de l’absence de directives sur la manière de traiter les VTP qui ne veulent pas régulariser leur statut et de traiter les dossiers de leurs conjoints et de leurs enfants à charge, ainsi que le manque d’uniformité au niveau du codage et des données se rapportant aux VTP.
• Les répondants ont souligné la nécessité de fournir plus d’orientations et une formation spécialisée aux agents désignés pour délivrer des PST aux victimes de traite de personnes.

• Selon de nombreux répondants, il est important que les bureaux ou les points d’entrée comptent parmi leur effectif des agents d’expérience en mesure de répondre aux questions et de donner des conseils liés aux PST.
  • Certains répondants ont aussi mentionné que les départs à la retraite des anciens agents ou des agents d’expérience pourraient rendre la situation encore plus difficile.
• Au cours des entrevues, il est ressorti qu’il n’existait pas de tribune régulière permettant aux employés des divers secteurs du réseau de prestation de services de se regrouper dans le but d’échanger de l’information et de discuter des pratiques exemplaires ayant trait aux PST.
• Quant aux questions liées aux politiques, l’AC tient des consultations à l’interne et auprès de l’ASFC.
• Certains répondants ont déclaré que le processus normalisé qui consiste à utiliser un gabarit et une boîte de réception pour traiter des questions liées à l’orientation fonctionnelle n’est pas rapide et exige souvent de multiples échanges.

4.3 Facilitation de l’entrée et gestion des menaces et des risques

• Dans le cadre de la délivrance des PST, les agents doivent suivre des procédures détaillées pour évaluer une personne interdite de territoire et imposer des conditions à son entrée ou à son séjour au Canada, conformément aux guides opérationnels et d’application de la loi.
  • Il faut tenir compte des éléments suivants : la gravité des infractions criminelles, l’incidence prévue sur les services de santé et les services sociaux, les retombées économiques pour les Canadiens et les motifs d’ordre humanitaire (liés à la famille).
  • La majorité des PST délivrés (90 %) de 2010 à 2014 l’ont été pour criminalité (L36(2)) et manquement à la loi ou à son règlement (L41).
  • L’analyse des notes de cas relatives aux PST a permis de constater que, dans la plupart des cas (59 %), le motif retenu pour la délivrance d’un PST avait trait à des retombées économiques pour le Canada, puis aux considérations humanitaires (24 %), ce qui cadre avec les éléments dont les agents doivent tenir compte.
• Dans les entrevues, tous étaient d’avis que la délivrance d’un PST ne diminue pas tous les risques potentiels que posent les personnes interdites de territoire, mais que la nature discrétionnaire du PST et le travail d’évaluation et de traitement qu’exige un PST permettent aux agents d’atteindre le bon équilibre entre la facilitation de l’entrée et la protection des Canadiens.
• Dans la majorité des entrevues, les répondants étaient d’avis que le PST est encore plus efficace parce qu’il oblige les agents à consigner l’entrée des personnes interdites de territoire et à imposer des conditions pour leur séjour au Canada à (c.-à-d. période de validité du PST).

• Entre 2010 et 2014, environ le tiers des PST ont été délivrés pour surmonter le manquement à la loi ou à son règlement.
  • Exemples de manquement : l’absence de passeport ou de visa, ou de permis dans le cas du travail ou des études.
• Dans quelques entrevues, l’efficacité des PST a été remise en doute, étant donné qu’ils ne sont plus délivrés que dans des circonstances exceptionnelles et qu’ils sont, en fait, utilisés plus souvent pour des raisons administratives afin d’accorder à quelqu’un le statut de résident temporaire ou de prolonger son statut.
  • La conséquence d’utiliser ainsi le PST peut avoir pour effet de perdre de vue l’objectif du PST et son utilisation prévue.
• En outre, dans quelques entrevues, il a été remarqué que le processus de délivrance d’un PST pour faciliter le transit des voyageurs dans un aéroport canadien nécessite trop de travail et n’est probablement pas une manière efficace de traiter des voyageurs en transit.
  • Les récentes modifications réglementaires ont fait en sorte qu’il n’est plus nécessaire de délivrer un PST dans les situations d’atterrissage d’urgence, ce qui répond en partie aux préoccupations soulevées pendant les entrevues.

4.4 Efficacité de la dispense des frais de PST pour criminalité

• Cette politique d’intérêt public a été mise en place pour éliminer les irritants bilatéraux et les préoccupations des groupes d’intervenants, y compris l’industrie du tourisme, en ce qui concerne l’interdiction de territoire et les mécanismes de dispense.
• Au moment de son adoption en 2012, la dispense des frais constituait une mesure provisoire visant à faciliter l’entrée d’étrangers jusqu’à ce qu’une mesure plus permanente soit prise (source : BO 389). Aucune mesure permanente n’a encore été adoptée.
• D’après certains répondants, la justification sous-tendant la dispense des frais n’est pas claire et, même si cette dispense facilite l’entrée, elle ne représente peut-être pas le bon mécanisme pour cette clientèle particulière et atténue l’importance et la valeur de l’interdiction de territoire.

4.5 Efficacité de la dispense des frais de PST dans le cadre d’un transit

• Cette politique d’intérêt public a été adoptée pour tenir compte des préoccupations des intervenants du secteur aérien concernant les voyageurs qui n’avaient pas l’intention de venir au Canada et qui y ont atterri dans des circonstances hors de leur contrôle.
• D’après la plupart des entrevues, la politique d’intérêt public était pertinente étant donné que la situation ne relevait pas du contrôle du voyageur.

4.6 Efficacité des instructions ministérielles relatives aux PST pour les VTP

• Les instructions ministérielles relatives aux PST pour les VTP ont pour objectif de protéger les étrangers vulnérables qui sont des victimes alléguées de la traite de personnes, en régularisant leur statut au Canada, s’il y a lieu (source : IP1).
  • La courte période de validité du PST (180 jours) est suffisamment longue pour que la personne évalue ses options, qui consistent à retourner dans son pays ou à contribuer à l’enquête, en plus de faciliter leur participation à l’enquête.
  • Grâce au PST de courte durée, les VTP ont aussi accès au Programme fédéral de santé intérimaire et à des permis de travail ou d’études, ce qui cadre avec les engagements humanitaires d’IRCC.
  • Il est ressorti des entrevues que l’utilisation du PST de courte durée était adéquate et efficace pour ce groupe de clients.
  • Un PST de plus longue durée ou subséquent peut être délivré lorsqu’il y a des motifs raisonnables de croire que la personne est une victime. (Source : IP1)

5. Principales constatations – Rendement : Preuve d’efficacité et de rentabilité

5.1 Preuve de rentabilité

• De 2010-2011 à 2014-2015, les recettes liées au PST, en termes de pourcentage du coût total, ont varié entre 17 % en 2014-2015 et 34 % en 2010-2011.
• Au cours de l’année civile 2015, un montant additionnel de 394 400 $ aurait été comptabilisé si la dispense des frais de PST pour criminalité et celle visant à faciliter le transit n’avaient pas été appliquées.
• Rien dans la loi n’oblige IRCC à facturer le coût total de la délivrance des PST.
• La Direction générale des finances d’IRCC a mené en 2014 un examen des frais associés au volet des résidents temporaires. À ce moment-là, compte tenu du volume assez faible de PST comparativement à d’autres volets de la résidence temporaire, ainsi que du taux de croissance prévu, il a été jugé qu’un examen des frais n’était pas nécessaire.
• La comparaison avec d’autres pays révèle que les frais demandés aux États-Unis pour une demande de dérogation aux motifs d’interdiction de territoire s’élèvent à l’heure actuelle à 585 $US.
• Quelques répondants ont fait valoir que la complexité de certains PST justifierait des frais plus élevés. Les autres répondants n’avaient pas d’opinion sur le coût du PST.

5.2 Preuve d’efficacité

• Bien qu’il soit impossible d’établir une norme de service valable pour le traitement des dossiers de PST compte tenu de leur nature et de leur complexité très variables, aucune information n’est fournie au sujet des demandes de réadaptation de criminels^{Note de bas de page 11} dans les Rapports ministériels sur le rendement d’IRCC.
• Les délais de traitement des demandes de PST et de réadaptation de criminels ont augmenté considérablement entre 2011 et 2013 dans les bureaux de New York et de Los Angeles par suite de la fermeture de bureaux des visas aux États-Unis et de la répartition de la charge de travail qui en a découlé. Il est ressorti des entrevues que, même si l’arriéré avait quelque peu baissé, les délais de traitement des demandes de réadaptation de criminels n’avaient pas encore atteint le niveau souhaité de six mois et qu’ils étaient encore d’environ 12 mois.
• Dans quelques entrevues, des répondants ont précisé qu’en raison des délais de traitement plus longs dans les bureaux des visas des États-Unis, les demandeurs ne se présentaient plus dans les bureaux de visas, mais allaient directement au point d’entrée dans l’espoir de recevoir un PST.
  • Le traitement des dossiers de réadaptation de criminels aux points d’entrée a également eu une incidence sur l’ASFC.
• Bien que les dossiers de PST soient de nature discrétionnaire, ceux de réadaptation de criminels sont fondés sur les demandes, comme dans d'autres secteurs d'activité.

6. Conclusions et recommandations

Dans l’ensemble, l’évaluation a permis de constater que l’instrument du permis de séjour temporaire répond toujours à un besoin puisqu’il fournit la souplesse nécessaire pour l’application des dispositions sur l’interdiction de territoire et qu’il cadre avec les priorités du gouvernement de protéger la santé et la sécurité des Canadiens et de favoriser les retombées économiques.

Dans la plupart des cas, les rôles et les responsabilités en matière d’élaboration de politiques et d’activités opérationnelles sont clairs, mais certaines modifications mineures pourraient être apportées à la désignation des pouvoirs. Étant donné le caractère discrétionnaire et la nature parfois complexe de la délivrance des PST, ainsi que la nécessité de gérer de près les dossiers de VTP, il faut créer des mécanismes de mise en commun de l’information et de l’expertise.

Recommandation n^o 1. En ce qui concerne l’Instrument de désignation et de délégation, IRCC devrait envisager d’élargir la désignation liée à l’annulation des PST.

Recommandation n^o 2. IRCC devrait créer des mécanismes officiels pour :

• échanger et transférer les connaissances acquises par les agents en poste dans les bureaux traitant un volume important de PST;
• aborder les questions et les problèmes opérationnels et stratégiques associés à la gestion des dossiers de victimes de la traite de personnes après la délivrance du PST initial à l’intention des agents qui travaillent avec les victimes de la traite de personnes dans les bureaux intérieurs.

Le PST est efficace lorsqu’il s’agit de concilier les risques et les avantages de faciliter l’entrée de personnes interdites de territoire; toutefois, il n’est pas seulement utilisé dans des circonstances exceptionnelles.

Recommandation n^o 3. IRCC devrait revoir et mettre à jour, le cas échéant, les orientations fonctionnelles concernant l’utilisation du PST à des fins administratives, de façon à être conforme à la loi.

En règle générale, il est jugé pertinent d’accorder des dispenses des frais de PST. Or, certains sont d’avis que la dispense des frais du PST pour criminalité est appliquée d’une façon trop générale, en ce sens qu’elle n’est pas vraiment axée sur le motif de l’entrée, mais plutôt sur la catégorie d’interdiction de territoire. Ainsi, la politique pourrait être appliquée de façon générale à un groupe de personnes plutôt qu’à des personnes au cas par cas.

Recommandation n^o 4. IRCC devrait préciser, par la mise à jour des orientations fonctionnelles, le bien-fondé de l’application de la politique d’intérêt public visant à faciliter l’entrée d’étrangers interdits de territoire pour criminalité.

La présentation d’une demande de réadaptation de criminels est une option dans les cas d’interdiction de territoire pour criminalité, mais ces demandes ne sont pas traitées en temps opportun.

Recommandation n^o 5. Afin d’éliminer les inefficacités possibles au titre de la délivrance des PST à la frontière ou dans les bureaux des visas, IRCC devrait mieux répartir le traitement des demandes de réadaptation de criminels dans l’ensemble du réseau.

Annexe A – Interdictions de territoire prévues dans la Loi sur l’immigration et la protection des réfugiés

Annexe B – Description de l’approche et de la méthodologie utilisées pour la collecte des données

Approche

La portée de l’évaluation et l’approche ont été déterminées pendant la phase de la planification, de concert avec les directions générales d’IRCC chargées de la délivrance des PST.

Le Comité d’évaluation ministériel a approuvé le mandat de l’évaluation en septembre 2015.

L’évaluation a été réalisée à l’interne.

Les paramètres de l’évaluation ont été définis en fonction du niveau de complexité et de risque associé aux PST, compte tenu de ce qui suit :

• les PST n’ont jamais fait l’objet d’une évaluation;
• le processus de délivrance d’un PST est de nature très discrétionnaire et varie selon les motifs d’interdiction de territoire;
• la délivrance de PST peut nécessiter la participation des agents de l’ASFC et d’IRCC, ce qui complexifie le processus;
• les PST sont assortis d’un niveau de risque moyen, d’après le classement des risques établi par les vérifications d’IRCC.
  • Par conséquent, une évaluation à petite échelle guidée par les consultations auprès de l’ASFC et l’utilisation d’un nombre moyen de sources de données a été réalisée et jugée adéquate.

Les données qualitatives fournies dans le présent rapport font appel à l’échelle ci-dessous (voir l’Échelle d’analyse des données qualitatives). Il convient de noter que, dans certains cas (c.-à-d. quand le nombre de répondants était trop faible ou que la réponse à une question était plus descriptive), les réponses ont été résumées aux fins de l’analyse de l’information.

Source de données et description

Revue documentaire

Des documents relatifs au programme d’IRCC et de l’ASFC ont été examinés pour recueillir de l’information contextuelle et opérationnelle sur l’instrument qu’est le PST. Au nombre des documents figuraient notamment : la Loi et son Règlement d’application (LIPR et RIPR), des documents ministériels (comme l’Instrument de désignation et de délégation, les Rapports ministériels sur le rendement et les rapports annuels au Parlement), des documents associés au programme (comme les notes d’information) et des documents ayant trait au traitement et à la délivrance des PST (comme les guides de traitement au pays et à l’étranger, les manuels d’application de la loi, les bulletins opérationnels et les procédures normales d’exploitation).

Entrevue auprès des informateurs clés

En tout, 34 entrevues ont été menées auprès de groupes d’intervenants, y compris la haute direction et les agents de politique et de programme d’IRCC (12), des représentants des bureaux intérieurs et locaux d’IRCC (5), des agents des bureaux des visas canadiens d’IRCC à l’étranger (8), des surintendants et des agents des services frontaliers aux points d’entrée (5), les directions générales des opérations et des programmes de l’ASFC à l’AC.

Visites sur place

Il y a eu des visites à l’aéroport international Pearson de Toronto (T1) et au point d’entrée au pont Peace de Fort Erie afin de mieux comprendre la façon dont les PST sont traités et délivrés, tant dans le contexte d’un aéroport canadien que d’une frontière terrestre.

Données du programme

Les données opérationnelles et financières disponibles ont fourni de l’information sur le traitement et la délivrance d’un PST. Il y a également eu examen et analyse des données provenant du Système mondial de gestion des cas (SMGC) et du Système de soutien des opérations des bureaux locaux (SSOBL), ainsi que des données administratives associées au traitement des PST, aux dispenses de frais de PST et aux victimes de la traite de personnes.

Les données financières tirées du Modèle de gestion des coûts (MGC) d’IRCC et fournies par l’Unité des frais d’utilisation ont permis d’examiner le coût du traitement et de la délivrance des PST.

Notes de cas relatives aux PST dans le SMGC et le SSOBL

Un examen des notes de cas relatives aux PST extraites du SMGC a été effectué à partir d’un échantillon aléatoire de PST délivrés en 2015 par code d’identification de client. Au total, 789 dossiers ont été examinés. L’examen des notes de cas visait à déterminer et à comprendre la raison pour laquelle le Canada facilitait l’entrée de personnes qui aurait autrement été interdite de territoire.

Analyse des médias

Des articles publiés dans les médias, tirés de la base de données d’articles InfoMédia d’IRCC à partir d’une recherche de termes « permis de séjour temporaire » pour la période allant d’avril 2014 à avril 2016, ont fait l’objet d’un examen. En tout, 181 articles représentant 23 nouvelles distinctes ont été examinés afin de mieux comprendre les messages associés aux PST et à son utilisation et les perceptions de la population à cet égard.

Échelle d’analyse des données qualitatives

« Tous »

Les résultats reflètent l’opinion de 100 % des répondants.

« La majorité ou la plupart »

Les résultats reflètent l’opinion d’au moins 75 %, mais de moins de 100 % des répondants.

« De nombreux »

Les résultats reflètent l’opinion d’au moins 50 %, mais de moins de 75 % des répondants.

« Certains »

Les résultats reflètent l’opinion d’au moins 25 %, mais de moins de 50 % des répondants.

« Quelques répondants »

Les résultats reflètent l’opinion d’au moins deux répondants, mais de moins de 25 % des répondants.

Annexe C – Liste des guides et des documents d’orientation

IL3 – Instrument de délégation

Document dans lequel le ministre d’IRCC délègue les pouvoirs et désigne les agents autorisés à les exercer dans son propre Ministère et d’autres ministères (délégations et désignations transversales).

IP 1 – Permis de séjour temporaire

Document qui décrit, à l’intention du personnel des bureaux intérieurs d’IRCC, les lignes directrices relatives à la politique et aux procédures en ce qui a trait à :

• la délivrance de permis de séjour temporaire (PST) permettant aux personnes interdites de territoire d’entrer au Canada ou d’y séjourner;
• la prorogation, l’expiration et l’annulation de permis;
• l’octroi du statut de résident permanent aux titulaires de permis.

OP 20 – Permis de séjour temporaire

Document qui décrit, à l’intention du personnel d’IRCC dans les bureaux à l’étranger, les lignes directrices relatives à la politique et aux procédures en ce qui a trait à :

• la délivrance de documents de voyage de facilitation (vignettes spécialement codées) pour permettre aux personnes interdites de territoire au Canada dont la demande est approuvée de recevoir un permis de séjour temporaire;
• l’approbation de documents de voyage de facilitation (vignettes spécialement codées) dans les passeports et les documents de voyage d’un titulaire de permis de séjour temporaire autorisé à rentrer au Canada;
• l’expiration et l’annulation de permis;
• l’octroi du statut de résident permanent à un titulaire de permis de séjour temporaire.

ENF 4 – Contrôles aux points d’entrée – Section 15

Document qui décrit comment l’agent des services frontaliers doit effectuer une inspection primaire et un contrôle secondaire de l’immigration. La section 15 décrit la procédure à suivre pour les permis de séjour temporaire.

ENF 4 – Annexe E – Liste de vérification du permis de séjour temporaire

Liste de vérification qui sert à consigner l’information relative au permis de séjour temporaire, notamment l’identité, les détails du voyage et la raison impérieuse pour entrer au Canada, l’interdiction de territoire, l’équivalence des infractions criminelles, les risques pour le Canada. Elle énumère les documents qui doivent être joints au dossier papier et au dossier du SSOBL, ainsi que ceux qui doivent être transmis à Direction générale du règlement des cas (pour les dossiers de grande criminalité seulement)

Procédures normales d’exploitation pour le Programme de transit sans visa et le Projet pilote de transit des Chinois (ASFC)

Procédures normales d’exploitation conçues pour le personnel des bureaux régionaux de l’ASFC, les agents de liaison et les employés de l’AC afin d’assurer la prestation uniforme du programme à l’échelle nationale. La section 5.3 (Contrôle des personnes interdites de territoire) renvoie à la politique d’intérêt public sur la dispense des frais et décrit la marche à suivre.

ENF 14/OP 19 – Réadaptation de criminels

Document qui donne une orientation et des directives fonctionnelles aux agents, aux gestionnaires et aux autres parties intéressées concernant la présomption de réadaptation et les dispositions sur la réadaptation pour les personnes décrites à L36. Il décrit les politiques et les procédures que doivent respecter les agents à l’AC, dans les bureaux locaux et dans les bureaux des visas qui formuleront des recommandations et rendront des décisions en matière de présomption de réadaptation et de réadaptation. Il comprend des lignes directrices pour déterminer les équivalences des infractions criminelles commises à l’étranger, les valeurs monétaires étrangères, la documentation et le calcul des délais prescrits, ainsi que les facteurs pour évaluer la décision relative à la réadaptation et au risque de récidive.