Évaluation du programme d’examen des risques avant renvoi


Table des matières

Liste des tableaux

List of figures

Liste des acronymes

AC
Administration centrale
ASFC
Agence des services frontaliers du Canada
BRA
Bureau de réduction de l’arriéré
CH
Considérations d’ordre humanitaire
CISR
Commission de l’immigration et du statut de réfugié
DGAR
Direction générale des affaires des réfugiés (IRCC)
ERAR
Examen des risques avant renvoi
ETP
Équivalent temps plein
IRCC
Immigration, Réfugiés et Citoyenneté Canada
LIPR
Loi sur l’immigration et la protection des réfugiés
POD
Pays d’origine désigné
SAP
Systems and Applications in Data Processing (progiciel de gestion des données)
SNGC
Système national de gestion des cas
SOAC
Système d’octroi de l’asile au Canada
SPR
Section de la protection des réfugiés (CISR)
SSOBL
Système de soutien des opérations des bureaux locaux

Résumé

Objet de l’évaluation

L’évaluation du programme d’examen des risques avant renvoi (ERAR) a été effectuée conformément aux exigences de la Politique sur l’évaluation de 2009 du Conseil du Trésor afin d’évaluer toutes les dépenses de programme directes sur un cycle de cinq ans. La période couverte allait de la dernière évaluation (2007) jusqu’à la fin de 2014, avec une attention toute particulière à la période depuis la mise en œuvre des réformes du système d’octroi de l’asile au Canada en décembre 2012.

Programme d’examen des risques avant renvoi

La tradition humanitaire du Canada consiste notamment à veiller à ce que les personnes renvoyées du Canada ne soient pas retournées dans un pays où elles seraient en danger ou risqueraient d’être persécutées. La Loi sur l’immigration et la protection des réfugiés de 2002 dispose qu’à certaines exceptions près, les personnes qui se trouvent au Canada, qui font l’objet d’une mesure de renvoi exécutoire et qui allèguent qu’advenant leur renvoi, elles seraient exposées au risque d’être soumises à la torture, à une menace à leur vie ou au risque de traitements ou peines cruels et inusités sont admissibles à demander un ERAR. Un ERAR consiste en l’examen des risques auxquels une personne serait exposée si elle était renvoyée du Canada. Dans le cadre des réformes du système d’octroi de l’asile au Canada, le programme d’ERAR devait être transféré d’Immigration, Réfugiés et Citoyenneté Canada (IRCC) à la Commission de l’immigration et du statut de réfugié (CISR) en décembre 2014. Le transfert de la fonction d’ERAR à la CISR a été reporté en 2014.

Constatations de l’évaluation

Pertinence

Constatation 1 : Compte tenu des obligations internationales et législatives du Canada relativement aux principes de non-refoulement, il demeure nécessaire d’examiner les risques avant le renvoi et c’est un rôle approprié pour le gouvernement fédéral d’examiner ces risques.

Rendement

Constatation 2 : Les objectifs et processus du programme d’ERAR sont restés en grande partie inchangés depuis la dernière évaluation jusqu’à la mise en œuvre de la stratégie de réduction de l’arriéré (2010-2011) et des réformes du système d’octroi de l’asile au Canada (2012-2013).

Constatation 3 : La mise en œuvre de la stratégie de réduction de l’arriéré a entraîné une grande réduction du nombre de cas d’ERAR en attente – de 7 350 cas en 2011 à 2 670 cas en 2012.

Constatation 4 : La centralisation du programme d’ERAR au Bureau de réduction de l’arriéré de Vancouver a contribué à la réduction de l’arriéré d’ERAR et a influencé de façon positive les communications et la coordination au sein d’IRCC, ainsi qu’entre IRCC et l’Agence des services frontaliers du Canada (ASFC). Certains problèmes ont été repérés dans l’approche centralisée; cependant, ils n’ont pas eu d’incidence négative sur l’exécution du programme.

Constatation 5 : La baisse du nombre de demandes d’asile reçues après les réformes et la mise en œuvre de l’interdiction d’ERAR ont fait en sorte que moins de personnes étaient admissibles à demander un ERAR et, par conséquent, moins de demandes d’ERAR ont été reçues.

Constatation 6 : La proportion de personnes qui ont demandé un ERAR parmi les personnes admissibles a varié de 2007 à 2014, mais 2014 a enregistré le plus faible taux d’utilisation (49,6 %) depuis l’introduction du programme en 2002. Comme les taux d’utilisation ont varié au fil du temps, surtout pour les demandeurs d’asile déboutés, le faible taux d’utilisation en 2014 ne peut être attribué à l’interdiction d’ERAR.

Constatation 7 : Les délais de traitement des ERAR ont diminué depuis la dernière évaluation et sont restés relativement stables de 2009 à 2014.

Constatation 8 : Le taux d’acceptation de l’ERAR est resté assez faible bien qu’après la mise en œuvre des réformes du SOAC le taux d’acceptation ait légèrement augmenté. Il est impossible de déterminer l’ampleur de l’incidence des réformes dans cette augmentation.

Constatation 9 : Le nombre et les résultats des contestations de décisions d’ERAR devant la Cour fédérale sont demeurés assez constants avant et après les réformes du système d’octroi de l’asile au Canada. Seul un faible pourcentage de décisions de contrôle judiciaire ont été favorables pour le demandeur avant et après les réformes.

Constatation 10 : La majorité des demandeurs d’asile déboutés qui avaient présenté leur demande d’asile après les réformes (originaires seulement de pays non désignés) n’ont pas été renvoyés avant l’expiration de l’interdiction d’ERAR, ce qui en a limité l’efficacité.

Conclusions

Comme les recommandations de l’évaluation des réformes du système d’octroi de l’asile au Canada appellent à un examen complet des éléments clés du système, c’est dans le cadre de cet examen et de toute révision éventuelle qu’il conviendra le mieux d’analyser la décision de transférer le programme d’ERAR et les améliorations ultérieures de ce programme. Ce faisant, il faudra tenir compte des grandes considérations suivantes concernant la gestion et l’exploitation futures du programme d’ERAR :

  1. Compte tenu du lien entre le programme d’ERAR et les renvois de l’ASFC, une communication efficace et une solide coordination opérationnelle sont nécessaires entre les deux organisations responsables de ces fonctions. Ceci permettra d’assurer le règlement efficace de tout problème opérationnel, de faire en sorte que le nombre d’ERAR déclenchés corresponde aux ressources disponibles (c’est-à-dire les décideurs) et que les délais de décision d’ERAR n’aient pas d’incidence négative sur le processus de renvoi.
  2. Étant donné que le nombre de demandes d’asile reçues a augmenté de 2013 à 2015 (et devrait continuer de croître), il y aura probablement une hausse correspondante du nombre de demandes d’ERAR qui pourrait mettre le système plus rudement à l’épreuve. Cette situation, combinée au nombre élevé de demandeurs d’asile qui n’ont pas été renvoyés avant l’expiration de la période d’interdiction, rendra nécessaire une surveillance étroite du programme d’ERAR et d’apporter, au besoin, des modifications afin de faire en sorte que des ressources décisionnelles suffisantes soient disponibles pour gérer les hausses potentielles. On veillera ainsi à ce que les décisions soient prises en temps opportun, à ce que les volumes de demandes en attente demeurent à un niveau gérable, et à ce que les délais de décision d’ERAR n’aient pas d’incidence négative sur les cibles de renvoi, conformément aux réformes du SOAC.

1. Introduction

1.1 Objet de l’évaluation

Ce rapport présente les résultats de l’évaluation du programme d’examen des risques avant renvoi (ERAR). L’évaluation a été menée conformément à la Politique sur l’évaluation de 2009 du Conseil du Trésor afin d’évaluer toutes les dépenses de programme directes sur un cycle de cinq ans. La Direction générale de la recherche et de l’évaluation d’IRCC l’a exécutée de février à décembre 2015. Cette évaluation a eu lieu en même temps que celle des réformes du système d’octroi de l’asile au Canada (SOAC) pour assurer la complémentarité entre les deux évaluations. Le présent rapport compte cinq sections :

  • La section 1 présente le contexte et une description du programme d’ERAR;
  • La section 2 présente la méthodologie d’évaluation, ainsi que ses points forts et ses limitations;
  • Les sections 3 et 4 présentent les constatations de l’évaluation;
  • La section 5 présente les conclusions.

1.2 Programme d’examen des risques avant renvoi

1.2.1 Description du programme

La tradition humanitaire du Canada consiste notamment à veiller à ce que les personnes renvoyées du Canada ne soient pas retournées dans un pays où elles seraient en danger ou risqueraient d’être persécutées. La Loi sur l’immigration et la protection des réfugiés (LIPR) de 2002 dispose qu’à certaines exceptions prèsNote de bas de page 1, les personnes qui se trouvent au Canada, qui font l’objet d’une mesure de renvoi exécutoire et qui allèguent qu’advenant leur renvoi, elles seraient exposées au risque d’être soumises à la torture, à une menace à leur vie ou au risque de traitements ou peines cruels et inusités sont admissibles à demander un ERAR.

Les objectifs globaux du programme d’ERAR sont de veiller à accorder la protection nécessaire aux personnes qui en ont besoin, de remplir les obligations internationales du Canada et d’adhérer au principe de non-refoulementNote de bas de page 2. Il existe deux grandes catégories de personnes admissibles à l’ERAR : les demandeurs d’asile déboutésNote de bas de page 3 et les non-demandeurs d’asileNote de bas de page 4. Un ERAR consiste en l’examen des risques auxquels une personne serait exposée si elle était renvoyée du Canada. La plupart des demandes d’ERAR sont évaluées en fonction des éléments suivants :

  • si le retour du demandeur dans son pays l’exposerait personnellement au risque d’être soumis à la torture, à une menace à sa vie, ou au risque de traitements ou peines cruels et inusités;
  • si le demandeur craint avec raison d’être persécuté dans son pays d’origine (c’est-à-dire son pays de nationalité ou, s’il n’en a pas, le pays où il avait sa résidence habituelle) du fait de sa race, de sa religion, de sa nationalité, de ses opinions politiques ou de son appartenance à un groupe social en particulier, et, à cause de cette crainte, ne peut ou ne veut pas retourner dans ce pays ou se réclamer de la protection de ce pays.

La mise en œuvre des réformes au SOAC en décembre 2012 a instauré une interdiction d’ERAR pour les demandeurs d’asile déboutés. Les demandeurs d’asile déboutés venant d’un pays d’origine désigné (POD)Note de bas de page 5 sont soumis à une période d’interdiction de trois ans, ce qui signifie que ces personnes peuvent demander un ERAR seulement si elles n’ont pas été renvoyées au cours des trois années suivant la réception de la décision définitive de la CISR à leur égard. Pour les demandeurs d’asile ne venant pas d’un POD, l’interdiction de demander un ERAR est d’une année suivant la réception de la décision définitive de la CISR. L’interdiction d’ERAR a également été appliquée à toute demande d’ERAR dans l’attente d’une décision, pour laquelle une décision de la CISR ou d’ERAR avait été rendue entre le 15 août 2011 et le 14 août 2012 et à laquelle aucune dispense visant certains pays ne s’appliquaitNote de bas de page 6.

Après avoir été avisée de son admissibilité à demander un ERAR (c’est-à-dire lorsque l’ERAR est déclenché), la personne a 15 jours pour présenter une demande. Un demandeur dispose de 15 jours supplémentaires pour présenter des documents étayant sa demande. Un agent d’IRCC évalue la demande et rend une décision d’ERAR (favorable ou défavorable). Le demandeur peut demander un contrôle judiciaire d’une décision d’ERAR défavorable. Si la décision d’ERAR est défavorable, sous réserve d’un appel ou d’un autre recours, une date de renvoi du Canada est fixée. Si la décision d’ERAR est favorable dans le cadre d’une procédure d’ERAR normale, le demandeur reçoit le statut de personne protégée, ce qui l’autorise à demander la résidence permanente au CanadaNote de bas de page 7.

1.2.2 Exécution du programme et intervenants

L’élaboration des politiques et l’orientation du programme d’ERAR relèvent de la Direction générale des affaires des réfugiés d’IRCC. L’orientation opérationnelle et l’exécution du programme sont gérées par la Direction générale de la gestion opérationnelle et de la coordination. Le programme d’ERAR est exécuté par les quatre bureaux de réduction de l’arriéré (BRA) d’IRCC à Vancouver, Toronto, Niagara Falls et Montréal, la réception des demandes, le triage et la répartition des dossiers étant cencentralisés au BRA de Vancouver. Un directeur adjoint des opérations, au BRA de Vancouver, est chargé de superviser le réseau d’ERAR. Dans chaque BRA, des gestionnaires sont responsables du programme d’ERAR pour leur BRA respectif.

Le programme d’ERAR est exécuté en collaboration avec l’Agence des services frontaliers du Canada (ASFC) qui est responsable d’informer les personnes de leur admissibilité à demander un ERAR dans le cadre de son processus de renvoi. Elle est également chargée de transmettre la décision d’ERAR au demandeurNote de bas de page 8. IRCC et l’ASFC coordonnent leurs efforts tant à l’administration centrale (AC) que dans les régions afin de planifier et d’analyser le nombre d’ERAR qui devraient être déclenchésNote de bas de page 9, ainsi que d’autres questions opérationnelles.

1.2.3 Ressources du programme

De l’année financière 2009-2010 à l’année financière 2014-2015, les dépenses annuelles d’IRCC pour le programme d’ERAR ont fluctué de 6,3 millions de dollars (et 87 ETP) à 12,8 millions de dollars (et 167 ETP). L’augmentation des dépenses en 2011-2012 et en 2012-2013 découle de la mise en œuvre de la stratégie de réduction de l’arriéréNote de bas de page 10 (tableau 1.1). Au cours de la période de six ans, les dépenses réelles du programme d’ERAR ont totalisé 54 millions de dollars.

Tableau 1.1 : Dépenses réelles d’IRCC pour le programme d’examen des risques avant renvoi (années financières 2009-2010 à 2014-2015)
Coûts AF 2009-2010 AF 2010-2011 AF 2011-2012 AF 2012-2013 AF 2013-2014 AF 2014-2015
Coûts salariaux 6 759 863 $ 7 069 620 $ 10 851 296 $ 9 888 692 $ 6 018 645 $ 7 644 051 $
Coûts non salariauxNote du tableau 1 * 356 537 $ 561 286 $ 1 982 454 $ 494 447 $ 292 502 $ 1 817 439 $
Total 7 116 400 $ 7 630 906 $ 12 833 750 $ 10 383 139 $ 6 311 147 $ 9 461 490 $
Total des ETP 104 106 167 146 87 112

Source : Progiciel SAP.

2. Méthodologie

2.1 Approche et portée de l’évaluation

L’évaluation était considérée comme étant à petite échelle et ayant un niveau d’effort relatif faible en raison des facteurs suivants : une évaluation complète du programme d’ERAR avait été effectuée en 2007-2008Note de bas de page 11; et le transfert du programme d’ERAR était en discussion au moment du présent rapport. Dans le cadre des réformes du SOAC, le programme d’ERAR devait être transféré à la CISR en décembre 2014. Le transfert de la fonction d’ERAR à la CISR a été reporté en 2014. Une décision sur ce transfert sera prise en 2016-2017 suite aux résultats de l’évaluation des réformes du SOAC et à une analyse plus approfondie.

L’évaluation n’a pas porté sur la qualité ni l’uniformité du processus décisionnel des ERAR, pas plus que sur le transfert du programme d’ERAR à la CISR.

La période couverte allait de la dernière évaluation (2007) jusqu’à la fin de 2014, avec une attention toute particulière à la période depuis la mise en œuvre des réformes du SOAC en décembre 2012. Le mandat de l’évaluation a été approuvé par le Comité d’évaluation ministériel d’IRCC en octobre 2014Note de bas de page 12.

2.2 Enjeux et questions d’évaluation

La présente évaluation du programme d’ERAR a été effectuée conformément aux exigences de la Directive sur la fonction d’évaluationNote de bas de page 13 du Secrétariat du Conseil du Trésor et a porté sur les enjeux de la pertinence et du rendement. Étant donné l’intention de transférer le programme d’ERAR à la CISR, l’évaluation a abordé la pertinence et le rendement du point de vue de l’existence continue d’un besoin pour le programme, de la mise en œuvre de mesures pour régler les problèmes cernés dans l’évaluation de 2007-2008, et de l’incidence des réformes du SOAC sur le programme d’ERAR, au moyen des questions d’évaluation suivantes :

  • Existe-t-il un besoin et un rôle continus au gouvernement fédéral pour l’examen des risques avant le renvoi d’une personne du Canada?
  • Quels changements ont été apportés aux processus d’ERAR depuis la dernière évaluation et dans quelle mesure ces changements ont-ils été conçus pour régler les problèmes cernés dans l’évaluation?
  • Quelle incidence ont les réformes du SOAC sur l’efficacité du programme d’ERAR et sur l’obtention des résultats désirés à son égard?

2.3 Méthodes de collecte des données

La collecte des données aux fins de la présente évaluation a eu lieu de février à décembre 2015, et faisait intervenir de multiples sources de données brièvement décrites au tableau 2.1.

Tableau 2.1 : Sommaire des sources de données utilisées dans l’évaluation
Source de données Description
Examen de documents Un examen des documents pertinents a eu lieu, axé avant tout sur l’évaluation des engagements du Canada au pays et à l’étranger.
Visites sur place Des visites ont été effectuées à Montréal, à Toronto/Niagara Falls et à Vancouver, comprenant une démonstration du processus de réception des demandes d’ERAR au BRA de Vancouver et des entrevues.
Entrevues Dix-huit (18) entrevues ont été menées avec des représentants d’IRCC et de l’ASFC à l’AC et dans les régions.
Analyse de données administratives Les données administratives disponibles du Système national de gestion des cas (SNGC) et du Système de soutien des opérations des bureaux locaux (SSOBL) ont été analysées afin d’évaluer le rendement du programme d’ERAR et l’incidence des réformes du SOAC sur le programme.
Analyse de données financières Les données financières fournies par la Direction générale de la gestion financière d’IRCC, tirées du Système intégré des finances et du matériel (SIFM) à l’aide du progiciel SAP, ont été analysées afin d’examiner les ETP et les dépenses salariales et non salariales pour le programme d’ERAR.

2.4 Limitations et considérations

Deux limitations doivent être prises en compte en ce qui touche les données administratives :

  • En raison de problèmes découverts relativement aux données utilisées lors de l’évaluation précédente du programme d’ERARNote de bas de page 14, certaines données administratives de la présente évaluation n’ont pu être comparées à celles de l’évaluation précédente. Ainsi, la présente évaluation est axée sur la période de 2007 à 2014.
  • La mesure dans laquelle l’incidence de l’interdiction d’accès à un ERAR a pu être analysée dans l’évaluation est limitée puisque trop peu de temps s’est écoulé depuis l’entrée en vigueur des réformes (l’interdiction ne serait pas encore expirée pour les personnes originaires de POD, dont la période d’interdiction est de trois ans).

3. Constatations de l’évaluation – Pertinence

Constatation : Compte tenu des obligations internationales et législatives du Canada relativement aux principes de non-refoulement, il demeure nécessaire d’examiner les risques avant le renvoi et c’est un rôle approprié pour le gouvernement fédéral d’examiner ces risques.

L’évaluation précédente du programme d’ERAR a révélé que le programme était nécessaire et conforme aux obligations internationales du Canada en ce qui a trait au principe de non-refoulement. Ces obligations n’ont pas changé depuis 2007-2008. Le Canada est partie de trois instruments internationaux en matière de droits de la personne qui touchent les réfugiés.

  1. La Convention relative au statut des réfugiés de 1951Note de bas de page 15 : « Aucun des États contractants n’expulsera ou ne refoulera, de quelque manière que ce soit, un réfugié sur les frontières des territoires où sa vie ou sa liberté serait menacée en raison de sa race, de sa religion, de sa nationalité, de son appartenance à un certain groupe social ou de ses opinions politiques. » (article 33, paragraphe 1)
  2. Le Pacte international relatif aux droits civils et politiquesNote de bas de page 16 : « Nul ne sera soumis à la torture ni à des peines ou traitements cruels, inhumains ou dégradants. » (article 7)
  3. La Convention contre la torture et autres peines ou traitements cruels, inhumains ou dégradantsNote de bas de page 17 : « Aucun État partie n’expulsera, ne refoulera, ni n’extradera une personne vers un autre État où il y a des motifs sérieux de croire qu’elle risque d’être soumise à la torture. » (article 3, paragraphe 1)

Certaines dispositions de ces conventions ont d’abord été inscrites dans la Loi sur l’immigration du Canada en 1976, et des dispositions se sont ajoutées dans la LIPR en 2002. Le principe de non-refoulement est intégré au paragraphe 115(1) de la LIPR, qui rappelle que « Ne peut être renvoyée dans un pays où elle risque la persécution du fait de sa race, de sa religion, de sa nationalité, de son appartenance à un groupe social ou de ses opinions politiques, la torture ou des traitements ou peines cruels et inusités, la personne protégée ou la personne dont il est statué que la qualité de réfugié lui a été reconnue par un autre pays vers lequel elle peut être renvoyée ».

En résumé, le programme d’ERAR aide le Canada à remplir ses obligations internationales de veiller à ce que les personnes ne soient pas renvoyées vers un pays où elles craignent avec raison d’être persécutées, ou encore, vers un pays où elles risquent la torture ou des traitements ou peines cruels et inusités.

4. Constatations de l’évaluation – Rendement

Le rendement du programme d’ERAR a été évalué au moyen d’un examen des changements apportés aux processus d’ERAR depuis la dernière évaluation et de l’incidence des réformes du SOAC sur le programme.

4.1 Changements apportés au programme d’ERAR

Constatation : Les objectifs et processus du programme d’ERAR sont restés en grande partie inchangés depuis la dernière évaluation jusqu’à la mise en œuvre de la stratégie de réduction de l’arriéré (2010-2011) et des réformes du système d’octroi de l’asile au Canada (2012-2013).

Les objectifs et les processus de demande et de prise de décision du programme d’ERAR n’ont connu aucun changement important depuis la dernière évaluation. De plus, aucun changement appréciable n’a eu lieu en réponse à la dernière évaluation. Néanmoins, certaines initiatives clés lancées à partir de 2010-2011 ont eu des répercussions sur le programme d’ERAR : la mise en œuvre de la stratégie de réduction de l’arriéré (et la centralisation subséquente du programme d’ERAR) et l’interdiction d’accès à un ERAR.

Stratégie de réduction de l’arriéré

Afin de préparer l’application des réformes du SOAC, une stratégie de réduction de l’arriéré a été mise en œuvre en (2010-2011–2012-2013) dans le but de réduire autant que possible les arriérés dans le SOAC avant l’entrée en vigueur des réformes. Plus précisément, des fonds ont été affectés à la réduction des arriérés de : demandes d’asile en attente d’une décision de la Section de la protection des réfugiés (SPR) de la CISR, de renvois à l’ASFC, et de demandes d’ERAR et pour des considérations d’ordre humanitaire (CH) en attente d’une décision d’IRCCNote de bas de page 18. Les ressources affectées au programme d’ERAR sont passées de 7,6 millions de dollars en 2010-2011 à 12,8 millions de dollars en 2011-2012, tandis que les ETP sont passés de 106 en 2010-2011 à 167 en 2011-2012.

En ce qui concerne l’ERAR, l’objectif clé de la stratégie était de réduire l’arriéré en vue du transfert du programme à la CISR. Pour ce faire, outre le financement accru, IRCC a mis en œuvre plusieurs mesures administratives visant à simplifier le processus d’ERAR et à réduire l’arriéré le plus efficacement possible. IRCC a créé quatre bureaux de réduction de l’arriéré (BRA), dont trois ont été mis sur pied en avril 2011 à Vancouver, Niagara Falls et Montréal, et le quatrième à Toronto en septembre 2012Note de bas de page 19, et la responsabilité de l’ERAR a été transférée des six bureaux d’ERARNote de bas de page 20 aux BRANote de bas de page 21. De plus, la réception des demandes d’ERAR a été centralisée au BRA de Vancouver, lequel a assumé la responsabilité de : recevoir les demandes d’ERAR; examiner les demandes pour s’assurer qu’elles sont complètes et communiquer avec le demandeur au besoin; créer le dossier de demande; trier les dossiers; répartir les dossiers parmi les autres BRA pour la prise des décisions; et communiquer avec les bureaux régionaux de l’ASFC, au besoin. Tous les BRA ont la responsabilité de prendre des décisions concernant les demandes d’ERAR. Avant la création des BRA, chaque bureau d’ERAR recevait des demandes d’ERAR, appliquait son propre processus de triage et communiquait avec le demandeur, si nécessaire.

Introduction de l’interdiction

Comme il a été mentionné, les réformes du SOAC incluaient une interdiction d’accès à l’ERAR pendant une ou trois années suivant la dernière décision de la CISR à l’égard d’un demandeur d’asileNote de bas de page 22. L’interdiction est d’un an pour les demandeurs d’asile ne venant pas d’un POD, et de trois ans pour les demandeurs d’asile venant d’un POD. Les personnes de certains pays ayant reçu une décision définitive de la CISR ou une décision d’ERAR entre certaines dates sont exemptées de l’interdictionNote de bas de page 23. L’interdiction d’ERAR visait à réduire le nombre de demandes provenant de personnes se prévalant de cette disposition pour retarder leur renvoi et à faciliter le renvoi en temps opportun. Lors de l’évaluation précédente, on avait constaté que le nombre de demandes d’ERAR augmentaitNote de bas de page 24 de même que le taux d’utilisation rateNote de bas de page 25 (c.-à.-d. la proportion des personnes admissibles qui faisaient une demande), et que le programme avait évolué par rapport à son objectif initial qui était d’offrir un « filet de sécurité » pour devenir une étape de plus dans le système. En outre, l’évaluation précédente a montré que la mise en place du programme d’ERAR avait eu un effet sur le processus de renvoi en augmentant le temps nécessaire au renvoi d’une personneNote de bas de page 26.

4.2 Incidence des réformes sur le programme d’ERAR

L’incidence des réformes sur le programme d’ERAR a été examinée dans le cadre de la présente évaluation, à savoir plus précisément :

  • l’incidence de la stratégie de réduction de l’arriéré sur le volume de demandes en attente (4.2.1);
  • l’incidence de la centralisation sur la réduction de l’arriéré et sur la communication et la coordination (4.2.2);
  • l’incidence de l’interdiction sur le programme, et plus précisément sur le nombre de demandes reçues et le taux d’utilisation, la durée du traitement, le taux d’acceptation et les contestations judiciaires (4.2.3);
  • l’efficacité de l’interdiction d’ERAR (4.2.4).

4.2.1 Incidence de la stratégie de réduction de l’arriéré sur le volume de demandes d’ERAR en attente

Constatation : La mise en œuvre de la stratégie de réduction de l’arriéré a entraîné une grande réduction du nombre de cas d’ERAR en attente – de 7 350 cas en 2011 à 2 670 cas en 2012.

Une stratégie de réduction de l’arriéré a été mise en œuvre à partir de 2010-2011, notamment afin de réduire le nombre de demandes d’ERAR en attente de traitement avant le transfert des ERAR à la CISR. Comme l’illustre la figure 4.1, le volume de demandes d’ERAR en attente a fluctué depuis 2007, cette situation peut être causée par un certain nombre de facteurs comme les variations dans le nombre de demandes d’asile reçuesNote de bas de page 27 et les priorités et cibles de renvoi de l’ASFCNote de bas de page 28. Ces données montrent que, tandis que le volume de demandes en attente avait diminué à un peu plus de 4 100 en 2009, il a dépassé 7 300 en 2011.

Figure 4.1 : Nombre de demandes d’ERAR en attente à la fin de l’année (2007-2014)
Nombre de demandes d’ERAR en attente à la fin de l’année (2007-2014), décrit ci-dessous

Source : Direction générale de la gestion du rendement des opérations.

Version texte : Nombre de demandes d’ERAR en attente à la fin de l’année (2007-2014)
2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014
7 780 5 594 4 107 5 316 7 350 2 670 2 123 1 275

Une forte baisse du nombre de demandes d’ERAR en attente a été enregistrée après la première année de la mise en œuvre de la stratégie de réduction de l’arriéré alors que seulement un peu plus de 2 600 demandes étant en attente en 2012. Le faible nombre de demandes d’asile reçues à la suite de la mise en œuvre des réformes du SOAC en 2012 a contribué à réduire encore plus le nombre de demandes d’ERAR en attente en 2013 et 2014, pour un total de 1 275 à la fin de 2014Note de bas de page 29. À noter que la majorité des cas en attente sont conservés au BRA de Vancouver, car celui-ci reçoit, trie et répartit toutes les demandes d’ERAR.

Par ailleurs, les données financières indiquent que le programme d’ERAR a reçu des ressources additionnelles en 2011-2012 (5 M$ et 60 ETP de plus par rapport à l’année précédente) pour mettre sur pied le réseau de BRA et mettre en œuvre la stratégie de réduction de l’arriéré. Par conséquent, plus de décisions d’ERAR ont été rendues, ce qui a contribué à réduire le nombre de cas en attente.

4.2.2 Incidence de la centralisation du programme d’ERAR

Constatation : La centralisation du programme d’ERAR au BRA de Vancouver a contribué à la réduction de l’arriéré d’ERAR et a influencé de façon positive les communications et la coordination au sein d’IRCC, ainsi qu’entre IRCC et l’ASFC. Certains problèmes ont été repérés dans l’approche centralisée; cependant, ils n’ont pas eu d’incidence négative sur l’exécution du programme.

Incidence de la centralisation sur la réduction de l’arriéré

Du côté de l’ASFC, la centralisation du programme d’ERAR n’a eu aucune incidence sur la prestation de ses composantes du programme et les personnes interrogées ont eu des commentaires positifs au sujet de la nouvelle structure, soulignant son efficience et son bon fonctionnement. Quant à IRCC, la majorité des personnes interrogées à l’AC et aux BRA ont également été très positives au sujet de l’incidence de la centralisation. Le principal avantage énoncé était la capacité de mieux gérer le volume de demandes d’ERAR en attente, à savoir l’amélioration de la coordination des dossiers, de la connaissance du nombre de demandes en attente, et de la capacité de répartir les cas en fonction de la charge de travail et de la disponibilité dans chaque BRA. Les représentants d’IRCC ont relevé d’autres avantages qui découlent de la centralisation :

  • Le triage des dossiers avant leur attribution aux agents garantit qu’ils sont prêts pour la prise d’une décision et puisque les décideurs n’ont pas à communiquer avec le demandeur, ceux-ci peuvent concentrer leurs efforts sur le processus de prise de décision.
  • Les demandeurs peuvent être regroupés (p. ex. par pays) afin de permettre la spécialisation des ressources en fonction des divers pays, ce qui réduit l’ampleur des recherches à effectuer sur le pays d’origine.
  • La centralisation facilite la création de procédures normalisées de fonctionnement pour les ERAR et permet l’application de normes de service et d’un processus décisionnel uniformes à l’échelle du pays.

De plus, comme les demandes pour des considérations d’ordre humanitaire ont également été transférées aux BRA, les personnes interrogées à IRCC ont indiqué que la centralisation des deux programmes permet le transfert des ressources d’un programme à l’autre en fonction de l’évolution des besoins et des nouvelles priorités. Dans l’ensemble, les personnes interrogées à IRCC étaient d’avis que la centralisation du programme d’ERAR s’était traduite par une plus grande efficacité et avait contribué à la réduction du grand nombre de cas d’ERAR en attente de traitement.

Incidence de la centralisation sur les communications et la coordination

L’évaluation précédente du programme d’ERAR a révélé des problèmes de communication entre les bureaux d’ERAR et l’AC d’IRCC et entre IRCC et l’ASFC qui entravaient la gestion efficace des demandes d’ERAR à traiter. La présente évaluation a révélé que la centralisation du programme a entraîné une meilleure coordination de la communication au sein d’IRCC alors que l’AC communique principalement avec le directeur adjoint responsable du programme d’ERAR au BRA de Vancouver et de la gestion du programme dans tout le réseau des BRA. Les personnes interrogées aux BRA et à l’AC ont formulé des commentaires très positifs en ce qui a trait à la communication et à la coordination dans le programme d’ERAR, affirmant qu’elles sont très efficaces. Aucune amélioration n’a été proposée à cet égard.

La communication et la coordination entre IRCC et l’ASFC se sont également améliorées à la suite de la centralisation du programme d’ERAR. Dans l’ensemble, les personnes interrogées ont rapporté de bonnes relations de travail et un bon échange de renseignements entre IRCC et l’ASFC, à la fois dans les régionsNote de bas de page 30 et à l’AC (bien que le tout ait lieu principalement de manière informelle). Sur le plan des améliorations à apporter, les personnes interrogées à IRCC ont indiqué que l’ASFC ne transmet pas toujours les « dossiers mincesNote de bas de page 31 » à IRCC dans les délais voulus. Les personnes interrogées à l’ASFC ont reconnu que ces dossiers ne sont pas toujours préparés à temps, ce qui peut être lié au fait que certains bureaux regroupent les dossiers minces en lot avant de les envoyer à IRCC, ou encore à un manque de personnel administratif pour assurer la préparation de ces dossiers, un problème qui se fait particulièrement sentir dans les petits bureaux où il n’y a que peu d’employés administratifs, voire aucun. Les personnes interrogées à IRCC ont également indiqué que l’ASFC ne signifie pas toujours les décisions rapidement; cependant, aucune donnée ne permet d’évaluer le temps de signification de la décision à différentes périodes de l’année.

C’est au niveau de l’AC que IRCC et l’ASFC coordonnent leurs activités relativement aux cibles (le nombre d’ERAR que l’ASFC déclenchera) et discutent des difficultés opérationnelles qui ne peuvent être résolues à l’échelle régionale. Ceci est accompli par le biais de réunions mensuelles des directeurs et, au besoin, par d’autres communications ponctuelles. Le processus de déclenchement étant un élément clé du succès tant du programme d’ERAR que du programme de renvoi de l’ASFC, les deux organisations se doivent de collaborer efficacement pour faire en sorte que les priorités et cibles de renvoi de l’ASFC cadrent avec la capacité de traitement des ERAR d’IRCC. Bien que le personnel d’IRCC et de l’ASFC interrogé à l’AC ait fait état de bonnes relations de travail et de discussions productives au sujet du processus de déclenchement, les deux organisations ont avancé qu’un accroissement des occasions formalisées de discuter des enjeux liés à l’ERAR serait utile (p. ex. plus de réunions en personne à intervalle régulier). En particulier, l’ASFC a indiqué qu’il serait bon d’assurer une planification opérationnelle plus uniforme du processus de déclenchement étant donné qu’IRCC lui demande parfois d’augmenter ou de diminuer le nombre d’ERAR déclenchés.

Problèmes liés à la centralisation

Les employés d’IRCC interrogés ont énoncé trois grands problèmes liés à la centralisation du programme, bien que ces problèmes ne semblent pas avoir une incidence négative sur l’exécution du programme d’ERAR.

  1. Le financement temporaire des BRA et le report du transfert du programme d’ERAR ont entraîné des problèmes de maintien en poste et de formation du personnel.
  2. En raison de la grande étendue géographique et des fuseaux horaires différents, il peut s’avérer difficile de coordonner les communications dans le réseau des BRA.
  3. Les BRA dépendent du BRA de Vancouver pour la répartition des cas d’ERAR, et certains BRA trouvent que cette répartition pourrait être améliorée pour faire en sorte que chacun des bureaux dispose d’un nombre suffisant de cas à traiter.

4.2.3 Incidence de l’interdiction d’ERAR sur le programme

Nombre de personnes admissibles à un ERAR et de demandes d’ERAR

Constatation : La baisse du nombre de demandes d’asile reçues après les réformes et la mise en œuvre de l’interdiction d’ERAR ont fait en sorte que moins de personnes étaient admissibles à demander un ERAR et, par conséquent, moins de demandes d’ERAR ont été reçues.

Auparavant, la grande majorité des demandes d’ERAR provenaient de demandeurs d’asile déboutés. En effet, de 2007 à 2012, les demandeurs d’asile déboutés représentaient 90,1 % des demandes. Par conséquent, la mise en œuvre des réformes du SOAC et la diminution importante du nombre de demandes d’asile reçues qui en a découlé – de 20 427 demandes en 2012 à 10 322 en 2013 et à 13 410 en 2014 – ont eu une incidence sur le programme d’ERAR. La grande diminution du nombre de demandes d’asile reçues a occasionné une baisse du nombre de demandeurs d’asile ayant reçu une décision défavorable de la CISRNote de bas de page 32, conséquemment, moins de personnes ont été admissibles à un ERAR pendant cette période. De plus, à la suite de la mise en œuvre de l’interdiction d’ERAR, le nombre de demandeurs d’asile déboutés ayant droit à un ERAR à court terme a diminuéNote de bas de page 33.

Le nombre moins élevé de demandeurs d’asile déboutés qui ont reçu une décision défavorable a entraîné une réduction du nombre de demandeurs d’asile déboutés devant être renvoyés et ainsi, comme le montre la figure 4.2, le nombre d’ERAR déclenchés par suite du lancement du processus de renvoi par l’ASFC a diminué considérablement, passant d’un sommet de 17 463 cas en 2011 à 5 123 en 2014Note de bas de page 34. Le nombre de demandes d’ERAR reçues a aussi beaucoup diminué, passant d’un sommet de 12 151 en 2011 à 2 540 en 2014.

Figure 4.2 : Nombre de demandes d’ERAR déclenchées et reçues (2007-2014)
Nombre de demandes d’ERAR déclenchées et reçues (2007-2014), décrit ci-dessous

Source : Direction générale de la gestion du rendement des opérations.

Version texte : Nombre de demandes d’ERAR déclenchées et reçues (2007-2014)
Année Nombre de demandes déclenchées Nombre de demandes reçues
2007 11 539 8 676
2008 9 589 6 265
2009 10 848 6 536
2010 14 068 8 452
2011 17 463 12 151
2012 9 580 5 839
2013 5 861 3 482
2014 5 123 2 540
Total 84 071 53 941

Comme le montre la figure 4.3, le nombre de demandes d’ERAR reçues correspond en grande partie au nombre de décisions défavorables rendues par la SPR et au nombre de demandes d’ERAR déclenchées ensuite par l’ASFC.

Figure 4.3 : Nombre de décisions défavorables de la SPR, d’ERAR déclenchés et de demandes d’ERAR (2010-2014)
Nombre de décisions défavorables de la SPR, d’ERAR déclenchés et de demandes d’ERAR (2010-2014), décrit ci-dessous

Source : Direction générale de la gestion du rendement des opérations.

Version texte : Nombre de décisions défavorables de la SPR, d’ERAR déclenchés et de demandes d’ERAR (2010-2014)
2010 2011 2012 2013 2014
Décisions défavorables de la SPR 19 331 20 297 18 659 11 653 7 957
ERAR déclenchés 11 393 14 967 7 146 3 627 2 667
Demandes d’ERAR 7 654 11 362 5 100 2 836 1 875

L’interdiction d’ERAR influe aussi sur la proportion de demandes faites par les demandeurs d’asile déboutés par rapport aux non-demandeurs d’asile. Même si les demandeurs d’asile déboutés continuent de former la majorité des demandeurs d’ERAR, leur proportion a diminué, passant de 93,5 % en 2011 à 73,8 % en 2014 (tableau 4.1).

Tableau 4.1 : Pourcentage du total de demandes d’ERAR reçues de demandeurs d’asile déboutés et de non-demandeurs d’asile (2010-2014)
Année Total des demandes reçues Demandeurs d’asile déboutés Non-demandeurs d'asile
Nombre de demandes reçues Pourcentage des demandes reçues Nombre de demandes reçues Pourcentage des demandes reçues
2010 8 452 7 654 90,6 % 798 9,4 %
2011 12 151 11 362 93,5 % 789 6,5 %
2012 5 839 5 100 87,3 % 739 12,7 %
2013 3 482 2 836 81,4 % 646 18,6 %
2014 2 540 1 875 73,8 % 665 26,2 %
Total 32 464 28 827 88,8 % 3 637 11,2 %

Source : Direction générale de la gestion du rendement des opérations.

Utilisation du programme d’ERAR

Constatation : La proportion de personnes qui ont demandé un ERAR parmi les personnes admissibles a varié de 2007 à 2014, mais 2014 a enregistré le plus faible taux d’utilisation (49,6 %) depuis l’introduction du programme en 2002. Comme les taux d’utilisation ont varié au fil du temps, surtout pour les demandeurs d’asile déboutés, le faible taux d’utilisation en 2014 ne peut être attribué à l’interdiction d’ERAR.

L’une des principales résultats de l’évaluation précédente était que le programme avait évolué par rapport à son objectif initial d’offrir un « filet de sécurité » aux migrants visés par une mesure de renvoi, pour devenir une étape de plus dans le système d’octroi de l’asile et représenter, dans les faits, un mécanisme d’appel pour les demandeurs d’asile déboutés. L’évaluation a montré qu’en 2006, la proportion des personnes admissibles ayant fait une demande d’ERAR (c.-à-d. le taux d’utilisation du programme) avait augmenté à 77,7 %. La présente évaluation montre une certaine fluctuation dans le taux d’utilisation de 2007 à 2014 même si le taux de 49,6 % en 2014 est le plus bas (figure 4.4). Lors de l’examen des données pour les demandeurs d’asile déboutés et les non-demandeurs d’asile, on a observé que le taux d’utilisation du programme par les demandeurs d’asile déboutés est plus élevé que celui des non-demandeurs d’asile et qu’il fluctue aussi davantage. En raison de cette variabilité, il n’est pas possible de tirer une conclusion quant à l’incidence de l’interdiction d’ERAR sur les taux d’utilisation du programme.

Figure 4.4 : Taux d’utilisation du programme d’ERAR (2007-2014)
Taux d’utilisation du programme d’ERAR (2007-2014), décrit ci-dessous

Source : Direction générale de la gestion du rendement des opérations.

Version texte : Taux d’utilisation du programme d’ERAR (2007-2014)
Année Demandeurs d’asile déboutés Non-demandeurs d'asile Total (des deux groupes)
2007 84,2 % 36,9 % 75,2 %
2008 75,0 % 33,4 % 65,3 %
2009 69,5 % 31,7 % 60,3 %
2010 67,2 % 29,8 % 60,1 %
2011 75,9 % 31,6 % 69,6 %
2012 71,4 % 30,4 % 60,9 %
2013 78,2 % 28,9 % 59,4 %
2014 70,3 % 27,1 % 49,6 %
Grand Total 68,3 % 31,1 % 60,8 %
Délais de traitement des demandes d’ERAR

Constatation : Les délais de traitement des ERAR ont diminué depuis la dernière évaluation et sont restés relativement stables de 2009 à 2014.

Le délai moyen de traitement d’une demande d’ERARNote de bas de page 35 a diminué pendant les années suivant la dernière évaluation, passant de 286 jours en 2007 à 103 jours en 2014 (figure 4.5). La légère baisse dans le délai moyen de traitement en 2012 est probablement attribuable à la stratégie de réduction de l’arriéré, qui augmentait les ressources pour le traitement des demandes d’ERAR en vue de réduire l’arriéré. L’augmentation du délai moyen de traitement (à 185,5 jours) en 2013 est probablement due au fait que le financement du programme a diminué au cours de cette année en raison de la fin de la stratégie de réduction de l’arriéré. Le délai moyen de traitement en 2014 a été de 103 jours, mais ce délai peut changer au fil du règlement des demandes actuellement en attente d’une décision (particulièrement pour les personnes ayant fait une demande au cours des dernières années).

Les données montrent que les BRA ont des délais de traitement différents. En moyenne, le BRA de Vancouver a pris ses décisions plus rapidement que les trois autres BRA; c’est probablement parce que c’est au BRA de Vancouver que se trouve la majeure partie des demandes d’ERAR en attente et qu’il peut ainsi traiter les cas dès qu’il a de la disponibilité, alors que les autres bureaux doivent attendre que le BRA de Vancouver leur envoie des demandes par messagerie. De plus, tandis que les autres BRA s’occupent de cas plus anciens, le BRA de Vancouver dispose d’un grand nombre de cas récents, et il traite toutes les demandes d’ERAR prioritaires des personnes détenues. Les ressources pourraient aussi avoir une incidence sur les délais de traitement puisque le BRA de Vancouver compte plus de décideurs et de personnel de soutien que les autres BRA.

Figure 4.5 : Délai de traitement (en jours) depuis la date de la demande d’ERAR jusqu’à la date de la décision, selon l’année de demande (2007-2014)
Délai de traitement (en jours) depuis la date de la demande d’ERAR jusqu’à la date de la décision, selon l’année de demande (2007-2014), décrit ci-dessous

Source : Direction générale de la gestion du rendement des opérations.

Version texte : Délai de traitement (en jours) depuis la date de la demande d’ERAR jusqu’à la date de la décision, selon l’année de demande (2007-2014)
Année 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014
Moyenne 286,0 210,5 163,9 162,4 178,6 148,3 185,5 103,2
Taux d’acceptation des demandes d’ERAR

Constatation : Le taux d’acceptation de l’ERAR est resté assez faible bien qu’après la mise en œuvre des réformes du SOAC le taux d’acceptation ait légèrement augmenté. Il est impossible de déterminer l’ampleur de l’incidence des réformes dans cette augmentation.

Auparavant, le taux d’acceptationNote de bas de page 36 pour le programme d’ERAR était faible, et il est demeuré inférieur à 2,3 % de 2008 à 2012 (figure 4.6). Le taux a légèrement augmenté, atteignant 2,8 % en 2013 et 3,1 % en 2014, ce qui coïncide avec la mise en œuvre des réformes du SOAC et de l’interdiction d’ERAR. Les réformes du SOAC visaient à améliorer l’intégrité du système, notamment en réduisant le nombre de demandes d’asile non fondées et en restreignant l’utilisation des mécanismes de recours. Comme les réformes ne sont en place que depuis deux ans, il est trop tôt pour déterminer si l’augmentation du taux d’acceptation est une tendance. De plus, puisque chaque demande d’ERAR est évaluée selon son bien-fondé individuel, l’équipe d’évaluation n’a pas été en mesure d’attribuer les changements dans le taux d’acceptation aux réformes du SOAC ou à l’interdiction d’ERAR.

Figure 4.6 : Taux d’acceptation pour le programme d’ERAR (2007-2014)
Taux d’acceptation pour le programme d’ERAR (2007-2014), décrit ci-dessous

Source : Direction générale de la gestion du rendement des opérations.

Version texte : Taux d’acceptation pour le programme d’ERAR (2007-2014)
Année Taux d’acceptation
2007 2,3 %
2008 2,0 %
2009 1,6 %
2010 1,4 %
2011 1,4 %
2012 1,4 %
2013 2,8 %
2014 3,1 %
Total 2,0 %
Contestations judiciaires des décisions d’ERAR

Constatation : Le nombre et les résultats des contestations de décisions d’ERAR devant la Cour fédérale sont demeurés assez constants avant et après les réformes du système d’octroi de l’asile au Canada. Seul un faible pourcentage de décisions de contrôle judiciaire ont été favorables pour le demandeur avant et après les réformes.

L’équipe de l’évaluation précédente du programme d’ERAR a considéré le nombre et le résultat des appels devant la Cour fédérale contre les décisions d’ERAR comme un indicateur de l’intégrité du programme, et constaté que seul un faible pourcentage des décisions d’ERAR avaient été invalidées par la Cour fédérale. L’équipe de la présente évaluation du programme d’ERAR a pour sa part examiné les appels interjetés devant la Cour fédérale à l’encontre des décisions d’ERAR avant et après les réformes pour déterminer s’il y avait des changements dans le nombre d’appels ou leurs résultats. À noter qu’en raison des données disponibles, ces données comprennent seulement les demandeurs d’asile déboutés qui ont reçu une décision d’ERAR défavorableNote de bas de page 37.

Comme le montre le tableau 4.2, le nombre et la proportion de personnes qui ont présenté une demande d’autorisation de contrôle judiciaireNote de bas de page 38 étaient semblables avant et après les réformes. Du nombre total des demandeurs d’asile déboutés qui ont reçu une décision d’ERAR défavorable, seulement 1 676 demandeurs ou 8 % de 2009 à 2011 et 1 539 demandeurs ou 11 % de 2012 à 2014 ont présenté une demande d’autorisation de contrôle judiciaire. De plus, entre 2009 et 2014, seulement 4% des décisions de contrôle judiciaire, parmi l’ensemble des demandes d’autorisation de contrôle judicaire, ont été favorables aux demandeurs.

Tableau 4.2 : Nombre et résultats des appels devant la Cour fédérale contre les décisions d’ERAR, avant et après les réformes
Avant réformes (2009-2011) Après réformes (2012-2014)
Nombre % Nombre %
Nombre de décisions d’ERAR défavorables 21 025 -- 13 515 --
Demandes d’autorisation de contrôle judiciaire de décisions d’ERAR déf. 1 676 8 % 1 539 11 %
Demandes d’autorisation de contrôle judiciaire rejetéesNote du tableau 4 *†  1 282 76 % 1 070 70 %
Demandes d’autorisation de contrôle judiciaire accueillies ou avec consentementNote du tableau 4 ** 215 13 % 308 20 %
Contrôles judiciaires accueillis ou avec consentement (parmi l’ensemble des demandes d’autorisation de contrôle judicaire). 63 4 % 63 4 %

Source : Continuum des demandeurs d’asile et Direction générale de la gestion du rendement des opérations.

4.2.4 Efficacité de l’interdiction d’ERAR

Constatation : La majorité des demandeurs d’asile déboutés qui avaient présenté leur demande d’asile après les réformes (originaires seulement de pays non désignés) n’ont pas été renvoyés avant l’expiration de l’interdiction d’ERAR d’un an, ce qui en a limité l’efficacité.

L’évaluation des réformes du SOAC a porté sur l’efficacité de l’interdiction d’ERAR en ce qui a trait au renvoi des personnes avant la fin de l’interdiction. Seuls étaient visés les demandeurs d’asile déboutés ne venant pas d’un POD et ayant présenté leur demande d’asile après l’entrée en vigueur des réformes le 15 décembre 2012 (c.-à-d. les demandeurs d’asile du nouveau système)Note de bas de page 39. L’évaluation a révélé que près des trois quarts (74 % ou 739 personnes) des demandeurs ne venant pas d’un POD qui ont reçu une décision défavorable de la CISR en 2013 n’ont pas été renvoyés avant l’échéance de l’interdiction d’un an; 26 % (ou 266 personnes) ont été renvoyés avant cette échéanceNote de bas de page 40. Par conséquent, bien que l’interdiction d’ERAR ait empêché les demandeurs d’asile ne venant pas d’un POD de présenter une demande d’ERAR dans l’année suivant la décision de la CISR, les renvois n’ont pas lieu assez rapidement pour empêcher les demandeurs d’asile déboutés originaires d’un pays non désigné de présenter une demande d’ERAR avant d’être renvoyés. L’équipe n’a pas pu évaluer entièrement dans quelle mesure les demandeurs d’asile venant d’un POD ont été renvoyés avant l’échéance de l’interdiction de trois ans, puisque ce délai n’était pas encore échu au moment de l’analyse. Toutefois, parmi les demandeurs venant d’un POD qui avaient reçu une décision défavorable de la CISR en 2013, 67 % (soit 210 personnes sur 313) avaient été renvoyés.

L’évaluation des réformes du SOAC a révélé qu’un certain nombre d’obstacles peuvent freiner le renvoi des demandeurs d’asile déboutés dans les 12 mois de la décision, notamment  l’absence de document prouvant leur nationalité et leur citoyenneté, l’incapacité de retrouver ces étrangers, un état de santé qui les empêche de voyager, l’incapacité des pays de confirmer l’identité des personnes et de délivrer des documents de voyage à leurs citoyens, et le fait que certains pays refusent d’accepter le rapatriement de leurs ressortissants.

Le nombre croissant de demandes d’asile reçues en 2015Note de bas de page 41 et le fait que la majorité des demandeurs d’asile déboutés en 2013 n’avaient pas été renvoyés avant l’échéance de l’interdiction d’ERAR pourraient causer une augmentation du nombre de demandes d’ERAR reçues, ce qui pourrait influer sur le nombre de demandes d’ERAR en attente et les délais de traitement.

5. Conclusions

La précédente évaluation du programme d’ERAR, terminée en 2007, a cerné des problèmes d’intégrité du programme associés au nombre croissant de demandes reçues, à la forte utilisation du programme, aux volumes élevés de demandes en attente de traitement et aux longs délais de traitement. Aucun changement notable n’a été apporté au programme d’ERAR depuis l’évaluation de 2007 jusqu’à la mise en œuvre de la stratégie de réduction de l’arriéré (2010-2011) et des réformes du SOAC (2012-2013). La stratégie de réduction de l’arriéré a fourni des ressources supplémentaires au programme, afin de réduire le volume de demandes en attente en vue de la mise en œuvre des réformes du SOAC et du transfert du programme à la CISR. Dans le cadre de la mise en œuvre de la stratégie, la responsabilité du programme a été transférée aux BRA d’IRCC, et les rôles de réception, de triage et de répartition des demandes ont été centralisés au BRA de Vancouver.

De manière générale, le programme d’ERAR dans son état actuel est stable et fonctionne bien et aucun problème majeur n’a été constaté au cours de l’évaluation. La stratégie de réduction de l’arriéré, les réformes du SOAC et la mise en œuvre de l’interdiction ont réglé les problèmes d’intégrité du programme cernés lors de l’évaluation de 2007. Le nombre de demandes reçues a diminué; le volume de demandes en attente de traitement est faible; les délais de traitement demeurent stables; et la communication et la coordination sont généralement efficaces, même si des améliorations pourraient être apportées.

La mise en œuvre de la stratégie de réduction de l’arriéré et la centralisation du programme ont permis une importante réduction du nombre de demandes d’ERAR en attente, qui est passé de 7 350 cas en 2011 à 2 670 en 2012. Les personnes interrogées tant à l’ASFC qu’à IRCC avaient une opinion très positive de la centralisation du programme. Du point de vue d’IRCC, l’avantage principal de la centralisation a été la capacité de mieux gérer le nombre de demandes d’ERAR en attente (meilleure connaissance du nombre de cas à traiter, coordination plus facile des dossiers, meilleure capacité de répartir les cas en fonction de la charge de travail et de la disponibilité, etc.). De plus, la centralisation du programme a amélioré la communication et la coordination aussi bien au sein d’IRCC qu’entre IRCC et l’ASFC, ce qui avait été jugé problématique lors de la précédente évaluation.

Des améliorations pourraient être apportées au processus utilisé pour déterminer le nombre d’ERAR qui seront déclenchés par l’ASFC afin que les cibles soient plus stables au cours de l’année. On suggère aussi que la répartition des dossiers parmi les BRA soit améliorée pour mieux faire concorder le nombre de demandes reçues avec la charge de travail et la disponibilité des décideurs.

L’interdiction d’ERAR a eu une efficacité limitée, puisque la majorité des demandeurs d’asile déboutés assujettis à l’interdiction d’un an n’ont pas été renvoyés au cours de cette année. Malgré cela, il y a eu une baisse du nombre de demandes d’asile reçues à la suite de la mise en œuvre des réformes du SOAC, et du nombre de personnes admissibles à un ERAR (à cause de l’introduction de l’interdiction, qui s’est aussi traduite globalement par une diminution des demandes d’ERAR). Dans ces conditions et étant donné l’augmentation du nombre de demandes d’asile reçues depuis 2013, le nombre de demandes d’ERAR pourrait augmenter à l’avenir, ce qui pourrait influer négativement sur les volumes de demandes en attente et les délais de traitement.

Comme les recommandations de l’évaluation des réformes du SOAC appellent à un examen complet des éléments clés du système, c’est dans le cadre de cet examen et de toute révision éventuelle qu’il conviendra le mieux d’analyser la décision de transférer le programme d’ERAR et les améliorations ultérieures de ce programme. Ce faisant, il faudra tenir compte des grandes considérations suivantes :

  1. Compte tenu du lien entre le programme d’ERAR et les renvois de l’ASFC, une communication efficace et une solide coordination opérationnelle sont nécessaires entre les deux organisations responsables de ces fonctions. Ceci permettra d’assurer le règlement efficace de tout problème opérationnel, de faire en sorte que le nombre d’ERAR déclenchés corresponde aux ressources disponibles (c’est-à-dire les décideurs) et que les délais de décision d’ERAR n’aient pas d’incidence négative sur le processus de renvoi.
  2. Étant donné que le nombre de demandes d’asile reçues a augmenté de 2013 à 2015 (et devrait continuer de croître), il y aura probablement une hausse correspondante du nombre de demandes d’ERAR qui pourrait mettre le système plus rudement à l’épreuve. Cette situation, combinée au nombre élevé de demandeurs d’asile qui n’ont pas été renvoyés avant l’expiration de la période d’interdiction, rendra nécessaire une surveillance étroite du programme d’ERAR et d’apporter, au besoin, des modifications afin de faire en sorte que des ressources décisionnelles suffisantes soient disponibles pour gérer les hausses potentielles. On veillera ainsi à ce que les décisions soient prises en temps opportun, à ce que les volumes de demandes en attente demeurent à un niveau gérable, et à ce que les délais de décision d’ERAR n’aient pas d’incidence négative sur les cibles de renvoi, conformément aux réformes du SOAC.
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