Cahier de breffage du Président du Conseil privé de la Reine pour le Canada - 2019

[ * ] Il y a un astérisque quand des renseignements sensibles ont été enlevés aux termes de la Loi sur l’accès à l’information et de la Loi sur la protection des renseignements personnels.

1. Aperçu des institutions démocratiques

Sommaire (aide-mémoire)

Résumé des responsabilités

• En tant que ministre responsable des Institutions démocratiques, vous être le ministre responsable des lois suivantes :
  • la Loi électorale du Canada;
  • la Loi sur la révision des limites des circonscriptions électorales;
  • la Loi référendaire.
• De plus,
  • vous avez un rôle à jouer dans la réalisation de progrès en vue de protéger la démocratie du Canada contre la menace que représente l’ingérence étrangère;
  • vous avez un rôle à jouer dans la détermination du fonctionnement futur de la Commission des débats des chefs;
  • vous êtes responsables des initiatives stratégiques relatives au Sénat;
  • vous êtes le mandant pour les affaires judiciaires liées à la réforme démocratique.
• Bien que vous soyez le ministre responsable d’Élections Canada, ce rôle ne comporte aucune fonction de surveillance directe. Élections Canada, dirigé par le directeur général des élections, soit un agent indépendant du Parlement, est l’organisme indépendant responsable de l’administration quotidienne de la loi électorale, de la conduite des élections et du soutien à la révision des limites des circonscriptions électorales.
• Le Bureau du Conseil privé vous fournit l’appui de la fonction publique dont vous avez besoin pour exercer vos responsabilités politiques et législatives. Le Secrétariat des institutions démocratiques est le principal groupe gouvernemental chargé des questions liées à la réforme des institutions et des processus démocratiques.

Responsabilités législatives et politiques

La Loi électorale du Canada

Le cadre législatif régissant les élections fédérales au Canada est défini en grande partie dans la Loi électorale du Canada (LEC). Celle-ci présente les règles s’appliquant à l’administration générale d’une élection fédérale et aux activités des entités politiques (candidats, partis politiques, associations de circonscription, candidats à l’investiture et candidats à la direction). Ces règles imposent des limites aux contributions versées aux partis politiques et aux candidats aux élections, des limites sur les dépenses pour les acteurs politiques durant une campagne électorale et des règles relatives à la transparence et la divulgation, et comprend des mécanismes d’exécution de la loi servant à rehausser le degré de conformité.

La LEC est modifiée périodiquement (p. ex. en 2003, 2006, 2014 et 2018) pour régler tout problème nouveau et l’adapter au contexte électoral en constante évolution. Les modifications sont fondées sur les recommandations formulées par le directeur général des élections après chaque élection générale. Les plus récentes modifications importantes de la LEC ont été apportées en 2018 au moyen de la Loi sur la modernisation des élections.

La ministre des Institutions démocratiques a participé à la direction de cet effort pangouvernemental. Les résultats d’une évaluation des lacunes restantes dans le contexte canadien effectuée après l’élection appuieront la prise de décisions quant aux initiatives à officialiser ou à améliorer. De plus amples renseignements sur cette initiative sont présentés à l’onglet 2C.

La protection de la démocratie au Canada

En prévision de l’élection fédérale d’octobre 2019, le gouvernement du Canada a mis en place une foule de mesures visant à éliminer les menaces d’ingérence étrangère. Le plan canadien s’appuyait sur les expériences électorales de pays aux vues similaires et les principales constatations présentées par le Centre de la sécurité des télécommunications dans son rapport de 2017 intitulé Cybermenaces contre le processus démocratique du Canada.

La ministre des Institutions démocratiques a participé à la direction de cet effort pangouvernemental. Les résultats d’une évaluation des lacunes restantes dans le contexte canadien effectuée après l’élection appuieront la prise de décisions quant aux initiatives à officialiser ou à améliorer. De plus amples renseignements sur cette initiative sont présentés à l'onglet 2C.

La Commission des débats des chefs

La Commission des débats des chefs a été établie en 2018 et a pour mandat d’organiser deux débats des chefs, soit un dans chacune des deux langues officielles, en prévision de l’élection fédérale d’octobre 2019.

Après l’élection, la Commission doit préparer un rapport dans lequel elle présente ses constatations et fournit des conseils pour l’éventuelle création d’une commission permanente. Le rapport doit vous être présenté au plus tard le 21 mars 2020 aux fins du dépôt à la Chambre des communes. De plus amples renseignements sur le processus de reddition de comptes ainsi que des prochaines étapes éventuelles sont présentés à l’onglet 2E.

Le Sénat

En tant que ministre responsable des Institutions démocratiques, vous êtes responsable d’initiatives stratégiques liées au Sénat et à la réforme du Sénat. Dans le cas où de telles initiatives toucheraient la Loi sur le Parlement du Canada, il serait nécessaire de collaborer avec le leader du gouvernement à la Chambre des communes, qui est responsable de cette loi. De plus amples renseignements sur le Sénat, ainsi que d’éventuels projets de réforme à considérer, sont présentés à l’onglet 2F.

La Loi sur la révision des limites des circonscriptions électorales

La Constitution du Canada exige que les circonscriptions électorales fédérales fassent l’objet d’un examen après chaque recensement décennal (soit tous les 10 ans) et soient réajustées (ou révisées) pour tenir compte de changements ou de mouvements de la population du Canada.

La Loi sur la révision des limites des circonscriptions électorales (LRLCE) définit les rôles et les responsabilités, le processus et les critères de la révision, et établit les commissions indépendantes chargées de prendre les décisions finales sur les modifications aux limites des circonscriptions électorales dans chaque province. Le processus de délimitation des circonscriptions électorales, qui dure de 18 à 20 mois, est très prescriptif et est consacré dans la loi pour limiter le plus possible le risque de politisation partisane de l’exercice ou la manipulation des limites électorales à des fins partisanes. Pour favoriser la neutralité, les activités et les échéanciers sont préétablis et transparents, et le cycle de 10 ans pour la réévaluation limite la possibilité pour les parties de modifier les limites en vue d’obtenir un avantage politique.

Comme la prochaine élection à date fixe devrait avoir lieu avant la fin du processus de révision, la nouvelle carte électorale s’appliquera uniquement à la 45e élection générale. [ * ] Si la prochaine élection générale est déclenchée hâtivement, cela pourrait signifier que le processus de révision débuterait peu après l’élection et qu’il pourrait donc être achevé au cours d’un seul mandat.

[ * ]

Les plus récentes modifications à la LRLCE et à la règle d’attribution des sièges établie dans la Constitution ont été apportées en 2011 et comprenaient une modification de la formule servant à calculer le nombre de sièges à la Chambre des communes, ainsi qu’une importante simplification du processus de révision des limites des circonscriptions électorales.

En tant que ministre responsable des Institutions démocratiques, vous êtes responsable de la LRLCE, ce qui comprend le dépôt de tout projet de modification de cette loi à la Chambre des communes. De plus amples renseignements sur la Loi, y compris d’éventuels projets de modifications à considérer, sont présentés à l’onglet 2G.

La Loi référendaire

La Loi référendaire établit le cadre législatif statutaire régissant la tenue d’un référendum, lancé à la discrétion du gouverneur en conseil. Cette loi ne comprend aucun cadre opérationnel de base pour la tenue d’un référendum. Elle délègue plutôt au directeur général des élections le pouvoir de prendre des règlements en adaptant la LEC aux fins de la tenue d’un référendum.

La Loi référendaire a été adoptée en 1992 pour consulter les Canadiens sur l’Accord de Charlottetown et n’a pas été utilisée depuis le référendum sur cet accord; elle n’a pas non plus fait l’objet d’importantes modifications depuis son adoption. [ * ]

En tant que ministre responsable des Institutions démocratiques, vous est responsable de la Loi référendaire, ce qui signifie qu’il vous revient de déposer à la Chambre des communes tout projet de modification. [ * ]

Les litiges

Le ministre responsable des Institutions démocratiques est le demandant pour les affaires judiciaires liées à la réforme démocratique, particulièrement en ce qui a trait aux contestations des lois électorales au titre de la Charte canadienne des droits et libertés ainsi que les contestations de nature constitutionnelle relatives au Sénat.

Le Bureau du Conseil privé (BCP), en coordination avec le ministère de la Justice et votre cabinet, fournit un soutien et des indications quant aux positions que devrait prendre le procureur général du Canada devant les tribunaux quant aux questions de réforme démocratique. [ * ]

Les responsabilités en matière d’administration électorale

Le premier ministre, avec le soutien du BCP, joue un rôle de premier plan dans la convocation d’élections générales ou d’élections partielles en fixant les dates pour la délivrance des brefs et le jour du scrutin, par proclamation et par décret, respectivement.

Élections Canada est l’organisme indépendant responsable de l’administration quotidienne de la loi électorale et de la conduite des élections. Pour préserver l’indépendance du directeur général des élections, la LEC confère à celui-ci l’autorisation législative de prélever des fonds directement sur le Trésor pour la plupart de ses activités liées aux élections, à l’exception des salaires du personnel permanent, qui sont financés par crédit parlementaire.

Bien que le ministre responsable des Institutions démocratiques soit le ministre responsable d’Élections Canada, il n’a aucune fonction de surveillance directe. Il dépose devant le Parlement le budget principal et le budget supplémentaire des dépenses, les plans ministériels et les rapports sur les résultats ministériels d’Élections Canada, et soumet les présentations au Conseil du Trésor d’Élections Canada lorsque celui-ci demande un accès à des fonds non prévus par son autorisation législative de dépenser. Nous prévoyons qu’Élections Canada vous fournira de plus amples renseignements sur son rôle et ses activités sous pli séparé.

Le commissaire aux élections fédérales est responsable de l’exécution de la LEC. Il mène des enquêtes sur des infractions alléguées à cette loi et, s’il est convaincu qu’il y a des motifs raisonnables de croire qu’une infraction a été commise, il prend la décision de lancer ou non des procédures judiciaires.

Le soutien offert par la fonction publique

Le Secrétariat des institutions démocratiques du Bureau du Conseil privé (ID-BCP) appuie le gouvernement dans l’élaboration et la mise en œuvre de son programme de réforme démocratique. Pour ce faire, il analyse des politiques, offre un soutien ministériel et fournit des conseils au premier ministre et au ministre responsable des Institutions démocratiques sur des questions liées à la réforme du processus électoral et des institutions démocratiques du Canada.

Tout particulièrement, ID-BCP appuie les responsabilités politiques et législatives du ministre responsable des Institutions démocratiques :

• en effectuant des analyses stratégiques et en fournissant des conseils sur les questions liées à la réforme démocratique, en consultation avec le ministère de la Justice, Élections Canada et d’autres ministères;
• en préparant des mémoires au Cabinet, des présentations au Cabinet et des notes d’information;
• en dirigeant la rédaction de projets de loi sur la réforme démocratique;
• en fournissant au cours du processus parlementaire un soutien aux projets de loi sur la réforme démocratique, notamment par la rédaction de discours, le témoignage devant les comités parlementaires et la préparation de projets de modifications législatives, au besoin;
• en rédigeant du matériel de communication, la correspondance ministérielle, des réponses aux questions parlementaires et aux pétitions, ainsi que d’autre matériel.

Le sous-ministre responsable d’ID-BCP est Ian McCowan, sous-secrétaire du Cabinet (Gouvernance), et le secrétaire adjoint responsable est Al Sutherland, secrétaire adjoint du Cabinet (Appareil gouvernemental et institutions démocratiques). ID-BCP dispose actuellement d’une équipe qui compte neuf analystes, un adjoint administratif et un directeur des projets spéciaux, sous la direction de Sarah Stinson, directrice des Opérations.

L’équipe des communications du BCP vous fournit un soutien en matière de communications et un soutien pour toute activité de consultation que vous souhaitez entreprendre.

Enjeux importants

Enjeux

Vous pourriez devoir prendre des mesures au cours des premiers mois suivant votre nomination pour régler un certain nombre de questions liées à votre mandat.

Protocole public en cas d’incident électoral majeur

Dans le cadre d’une directive du Cabinet, l’ancien gouvernement a chargé un groupe de cinq hauts fonctionnaires (le Groupe) d’informer les Canadiens de tout incident ou de toute menace touchant les élections générales d’octobre 2019, dont la gravité aura été considérée comme suffisante pour miner l’intégrité des élections.

La directive du Cabinet exige une évaluation indépendante du Protocole public en cas d’incident électoral majeur (le Protocole) après l’élection pour étayer la décision de rendre le Groupe permanent ou non en vue des prochaines élections et, le cas échéant, d’apporter ou non des améliorations ou des correctifs. Le rapport intégral sera envoyé au premier ministre et au Comité des parlementaires sur la sécurité nationale et le renseignement, et une version publique sera disponible. Votre cabinet recevrait une copie du rapport en même temps que le premier ministre.

Il est possible que d’autres organismes, notamment l’Office de surveillance des activités en matière de sécurité nationale et de renseignement ou le Comité des parlementaires sur la sécurité nationale et le renseignement, examinent aussi le Protocole, soit comme point central ou dans le cadre d’un examen élargi. Ces organismes ont le mandat d’examiner tout ce qui concerne la sécurité nationale.

[ * ]

Présentation d’un rapport de la Commission des débats des chefs au Parlement

Après l’élection générale d’octobre 2019, la Commission des débats des chefs doit produire un rapport énonçant ses constatations et formuler des conseils sur la création possible d’une commission permanente. Le rapport doit vous être remis d’ici le 21 mars 2020 pour qu’il puisse être déposé à la Chambre des communes. La Chambre peut renvoyer le rapport au Comité permanent de la procédure et des affaires de la Chambre (PROC). [ * ]

[ * ]

Présentation de rapports du directeur général des élections au Parlement

À la suite des élections générales d’octobre 2019, le directeur général des élections (DGE) du Canada doit présenter plusieurs rapports d’intérêt à la Chambre des communes, par l’entremise du président, y compris un rapport narratif sur le déroulement des élections et un rapport de recommandations sur d’éventuelles modifications à la Loi électorale du Canada.

Compte tenu des pratiques antérieures, la présentation du rapport narratif est prévue d’ici tôt en 2020 et celle du rapport de recommandations, au début de l’automne 2020. [ * ]

[ * ]

Diagnostique : État de la démocratie canadienne

Aperçu

Objectif

• Fournir un aperçu des forces et des faiblesses de la démocratie canadienne et trouver des moyens pour renforcer les institutions démocratiques

Grandes lignes

• Contexte international : le déclin de la démocratie
• Canada : assises solides
  • Indices
  • Confiance envers le gouvernement
• Défis auxquels fait face la démocratie canadienne
• Mesures possibles

Période difficile pour la démocratie à l’échelle internationale

• Les niveaux de confiance envers les gouvernements demeurent faibles à l’échelle internationale
  • Écart croissant entre les populations mieux informées et mal informées
  • Les mouvements populistes sont parfois vues en tant qu’antagonistes envers les institutions démocratiques (par exemple: la presse libre)
• Diminution de la confiance à l’égard de la démocratie et des institutions politiques
  • La participation accrue des femmes au cours de la dernière décennie constitue le progrès le plus important
• Préoccupations concernant la baisse constante des libertés fondamentales à l’échelle internationale et recul de la démocratisation qui avait fait suite à la guerre froide
• Certains affirment qu’une image totalement négative pourrait être trompeuse
  • Les gains et les reculs dans certains pays pourraient s’équilibrer à l’échelle mondiale
  • La participation politique a augmenté (p. ex. vote, manifestations) dans certains pays en réponse à des événements au pays et à l’étranger
  • Il est important de séparer la popularité du gouvernement et l’appui aux les institutions démocratiques
• Le Canada n’est pas à l’abri de ces préoccupations et de ces pressions

Le Canada est perçu comme une démocratie forte…

• Rapport sur la liberté dans le monde de Freedom House (2019) - Le Canada est reconnu comme l’un des pays les plus libres
  • Il obtient une note de 99/100 et se classe parmi les nations les plus libres alors même que la liberté mondiale est en déclin pour une 13e année consécutive
• Indices mondiaux de l’état de la démocratie (2018) de l’Institut international pour la démocratie et l’assistance électorale - La situation du Canada demeure relativement stable depuis plus de quarante ans
  • Il obtient de bons résultats pour des indicateurs comme les droits fondamentaux, la démocratie représentative et l’administration impartiale
• Indice de démocratie de The Economist (2018) - Le Canada continue d’occuper le sixième rang mondial
  • Ce résultat s’explique par des scores élevés en matière de libertés civiles, de fonctionnement efficace du gouvernement et d’intégrité du processus électoral

 

…reposant sur des principes solides

• Solide cadre électoral législatif
• Organismes d’administration électorale réputés et indépendants
• Droits démocratiques protégés par la Constitution
• Médias libres
• Bonne gouvernance
• Système judiciaire indépendant

La confiance envers le gouvernement est essentielle à la santé de la démocratie

• La confiance envers le gouvernement a augmenté depuis le début des années 2000
• Sur la scène internationale, le Canada est considéré comme « neutre », ce qui indique que les niveaux de confiance et de méfiance à l’égard du gouvernement ne sont pas élevés
• Edelman a décelé un manque de confiance entre les personnes considérées comme « éclairées » et la population générale
  
   

  
  

  Version texte - Confiance dans le gouvernement du Canada (Edelman Barometers)

  Année	Général	public éclairé	population générale
  2007	34
  2008	39
  2009	51
  2010	47
  2011	47
  2012		54	45
  2013		49	45
  2014		51	41
  2015		49	46
  2016		65	50
  2017		58	41
  2018		61	46

   

Signes précurseurs : défis auxquels fait face la démocratie canadienne

• Participation des citoyens : Participation électorale relativement faible et petit pourcentage de Canadiens qui participent à des activités politiques traditionnelles
• Ingérence étrangère : Le Canada, comme la majorité des démocraties occidentales, est la cible d’efforts étatiques visant à perturber ou à endommager nos processus démocratiques (activités d’ingérence cybernétique et non cybernétique)
• Désinformation : Les Canadiens sont exposés à des tentatives de plus en plus perfectionnées visant à les influencer
• Cohésion sociale : Le décalage grandissant de la cohésion sociale peut entraîner une méfiance accrue et une diminution de la participation civique, qui sont exacerbées par les médias sociaux
• Diversité : Le Parlement n’est pas un microcosme représentatif de la société (p. ex., les femmes représentent un peu plus de 50 % de la population et 29 % de la Chambre des communes)

Taux de participation aux élections fédérales canadiennes

• Participation électorale relativement faible par rapport à d’autres grandes démocraties
  • Baisse constante depuis le début des années 1990
  • Taux moyen de 61,4 % entre 2004 et 2011
  • Hausse à 68,3 % en 2015
  • Baisse à 66 % en 2019

  

  Version texte - Évolution du taux de participation dans les élections fédérales canadiennes (1988-2019)

  Année électorale	Taux de participation (%)
  1988	75,3
  1993	69,6
  1997	67,0
  2000	61,2
  2004	60,9
  2006	64,7
  2008	58,8
  2011	61,1
  2015	68,3
  2019	66,0

  Taux de participation des 10 premiers pays selon l’index du journal The Economist

  Pays	Taux de participation
  Norvège	78,2
  Island	79,2
  Suède	87,2
  Nouvelle-Zélande	79,8
  Danemark	84,6
  Canada	68,3
  Irlande	65,1
  Finlande	68,8
  Autralie	91,0
  Suisse	48,5

• Facteurs d’abstention du vote :
  • Diminution du taux de participation liée au faible taux de participation des jeunes et au manque de motivation des électeurs
  • Raisons liées à la vie courante (p. ex., obligations familiales, conflits)
  • Attitude négative des citoyens à l’égard des politiciens et des institutions (p. ex. conviction que le vote n’est pas un devoir civique, manque d’intérêt pour la politique)
  • Maladie ou incapacité

Leçons tirées de la campagne électorale de 2019

• Tous les principaux partis ont profité de l’établissement des coûts de la plateforme par le DPB; généralement considéré comme ayant amélioré la qualité de l’information communiquée aux électeurs
• Les premiers débats tenus sous l’égide du commissaire indépendant aux débats des chefs se sont avérés être une excellente occasion pour expérimenter et tirer des leçons
• [ * ]

Mesures possibles

• Le ministre responsable des Institutions démocratiques peut exercer une influence positive sur la démocratie au Canada en prenant notamment les mesures suivantes :
  • [ * ]

2. Portefeuille de lois et de politiques : autres recommandations

Modifier la Loi électorale du Canada

Enjeux

Déterminer si l’on doit modifier la Loi électorale du Canada (LEC) pour régler des questions en suspens et tenir compte des recommandations à venir du directeur général des élections (DGE).

Contexte

L’essentiel du cadre législatif régissant les élections fédérales au Canada se trouve dans la LEC. Entre autres, la LEC comprend ceci : les limites concernant les dons que peuvent recevoir les partis politiques et les candidats aux élections; les limites touchant les dépenses que peuvent engager les acteurs politiques pendant les campagnes électorales; les règles à suivre en matière de transparence et de divulgation; et les mécanismes d’application de la loi visant à accroître la conformité. La LEC présente également les règles régissant les activités des entités politiques, ainsi que le processus global d’administration d’une élection fédérale.

Depuis son entrée en vigueur en 1952¹, la LEC a été modifiée à maintes reprises en en vue de la prise en compte de questions nouvelles et du contexte électoral changeant. Plus particulièrement, la LEC a fait l’objet d’importantes modifications en 2003, en 2006, en 2014 et en 2018. Ces modifications tiennent souvent compte des recommandations formulées par le DGE après les élections générales. Les recommandations découlant de la 43e élection générale sont prévues pour septembre 2020.

Le projet de loi C-76, la Loi sur la modernisation des élections, laquelle a été adoptée en 2018 et est pleinement entrée en vigueur le 13 juin 2019, constitue la dernière modification importante apportée à la LEC. Entre autres, cette loi prévoit l’établissement d’une période préélectorale, ainsi que des règles additionnelles concernant les tiers.

Le projet de loi C-76 a été une tâche d’envergure. Au total, deux ans se sont écoulés entre le rapport de recommandations du DGE et la sanction royale. Il y a notamment eu une étude du rapport du DGE réalisée par le Comité permanent de la procédure et des affaires de la Chambre des communes (PROC) (octobre 2016 à juin 2017), le processus d’élaboration de politiques et de rédaction législative (mars 2017 à avril 2018) et un examen parlementaire (avril 2018 à décembre 2018). Dans le cadre de l’examen parlementaire, le PROC a étudié environ 150 propositions d’amendements et en a accepté 50.

Bien que le projet de loi C-76 répondait à plus de 85 pour cent des recommandations du DGE, certains points peuvent toujours être améliorés. Plus particulièrement, des intervenants, des acteurs du milieu universitaire et quelques parlementaires expriment des préoccupations à l’égard de deux questions.

Protection de la vie privée

En dépit des volumes importants de renseignements personnels sur les Canadiens que détiennent les partis politiques, le régime fédéral de protection de la vie privée ne compte pas de dispositions sur les activités de ceux-ci. Ce régime repose principalement sur deux cadres : la Loi sur la protection des renseignements personnels et la Loi sur la protection des renseignements personnels et des documents électroniques (LPRPDE).

La LEC prévoit qu’Élections Canada (EC) doit communiquer ses listes d’électeurs, indiquer comment et quand ses listes seront communiquées, et à qui, en précisant l’usage qu’en feront ces personnes. La LEC ne fournit des règles que pour les renseignements personnels provenant des listes des électeurs : rien n’est établi pour les informations recueillies autre part. Par suite des modifications de 2018, la LEC exige que les partis politiques doivent mettre à la disposition du public leur politique en matière de protection de la vie privée pour pouvoir s’enregistrer.

Vous trouverez une analyse plus détaillée de la question à l’onglet 2B.

Radiodiffusion politique

La LEC comprend un régime pour la répartition du temps d’émission payant et gratuit entre les partis politiques enregistrés. Ce régime est géré par un arbitre nommé par le DGE.

Malgré les nombreuses recommandations formulées par le DGE après les élections générales précédentes, et en plus des bouleversements que subit le secteur de la radiodiffusion depuis des années (par exemple ceux attribuables aux médias sociaux), ce régime est essentiellement demeuré le même depuis son intégration à la LEC en 1974.

Évaluation des politiques

Protection de la vie privée

Bien que les modifications de 2018 constituent une première étape dans la reconnaissance du fait que les partis politiques ont des responsabilités en matière de protection de la vie privée, les acteurs du milieu universitaire, les intervenants, le DGE, le commissaire aux élections fédérales et le commissaire à la protection de la vie privée indiquent tous que d’obliger les partis politiques à avoir une politique sur la protection de la vie privée ne pallie pas le manque de lois en matière de protection des renseignements personnels s’appliquant à ceux-ci.

[ * ]

Dans son rapport de décembre 2018, le Comité permanent de l’accès à l’information, de la protection des renseignements personnels et de l’éthique de la Chambre des communes indique qu’il faudrait élargir l’application de la LPRPDE aux partis politiques, aux tiers et aux activités politiques, et donner au commissaire à la protection de la vie privée le pouvoir de rendre des ordonnances, de mener des vérifications, d’exiger la communication de documents et d’imposer des sanctions administratives pécuniaires en cas de non-conformité.

Vers la fin du mois d’août 2019, le commissaire à l’information et à la protection de la vie privée de la Colombie-Britannique a conclu que les partis politiques fédéraux sont sujets à la loi de la Colombie-Britannique sur la protection de la vie privée. Bien que cela signifie seulement que la poursuite de l’enquête concernant les deux partis fédéraux se poursuivra, le Secrétariat des institutions démocratiques du BCP continue de surveiller étroitement cette enquête étant donné les différentes répercussions possibles.

[ * ]

Radiodiffusion politique

Malgré les recommandations des précédents rapports du DGE (à la suite des 37e, 38e et 42e élections générales), aucune modification n’a été apportée aux articles concernés de la LEC, depuis l’entrée en vigueur de celle-ci en 1974. Pourtant, le domaine de la radiodiffusion a radicalement changé depuis : le nombre de téléspectateurs traditionnels est en déclin, et on observe une hausse significative de l’utilisation d’Internet pour les émissions culturelles et la publicité politique. Le régime de radiodiffusion n’a pas évolué pas en parallèle, donc ne convient plus, dans le contexte actuel.

Plus particulièrement, le DGE met invariablement l’accent sur trois préoccupations importantes dans ses recommandations : la section sur radiodiffusion politique est trop complexe, sans raison; le temps d’émission gratuit ne concerne que quelques acteurs; l’avantage est donné aux partis qui ont obtenu les meilleurs résultats par le passé.

Le régime concernant la radiodiffusion politique vise à assurer l’équité parmi les acteurs politiques. Le temps payant empêche qu’un parti ne monopolise l’antenne, et grâce au temps d’émission gratuit, la communication des idées politiques ne dépend plus seulement de la disponibilité de ressources financières.

Les derniers gouvernements successifs ont indiqué que leur décision de ne pas modifier cette section de la LEC était due à la nécessité de tenir des consultations approfondies sur cette question complexe. Après la 42e élection, le PROC a indiqué ceci par rapport aux recommandations du DGE : « Le Comité est d’avis que l’étude d’une recommandation d’une telle ampleur et d’une telle complexité – pour recueillir les renseignements pertinents et en délibérer – nécessite plus de temps que n’en dispose le Comité actuellement ». [ * ]

Tout changement à la section concernant le temps d’émission devra être examiné en fonction des conclusions du groupe d’examen du cadre législatif en matière de radiodiffusion et de télécommunications, qui publiera son rapport final à la fin du mois de janvier 2020. Apporter des changements à la Loi sur la radiodiffusion pourrait avoir des conséquences sur le régime de la LEC concernant le régime d’émissions politiques.

Mise en œuvre

Il y a d’importants facteurs d’ordre temporel dont il faut tenir compte en ce qui concerne la modification de la LEC. Étant donné que le rapport du DGE renfermant ses recommandations ne sera communiqué qu’à l’automne 2020, [ * ]

De plus, la LEC indique que lorsqu’un bref est délivré pour une élection dans les six mois suivant l’adoption d’une modification, cette modification ne s’applique pas dans le cadre de l’élection en question, à moins que le DGE atteste l’adoption de cette modification. EC a besoin de suffisamment temps pour mettre en œuvre des modifications avant la tenue d’une élection.

[ * ]

En plus du régime touchant la protection de la vie privée et la radiodiffusion, d’autres questions soulevées pourraient être réglées si l’on proposait des modifications à apporter à la LEC, soit celles décrites à l’annexe A.

Recommandations

[ * ]

Annexe A : Autres questions

Les questions suivantes ont été soulevées durant les périodes préélectorale et électorale de 2019, ou ont été mises en lumière par des acteurs du milieu universitaire, des chercheurs et d’autres intervenants. Ainsi, certaines de ces questions pourraient être mises de l’avant dans le rapport présentant les recommandations du DGE.

• Régime pour les tiers : Pour ce qui est des tiers (personnes, sociétés, syndicats, etc.), le régime de la LEC concerne leurs activités durant les périodes préélectorale et électorale. Les modifications apportées à la LEC en 2018 ont accru les obligations de ce groupe. Certains intervenants suggèrent la mise en place d’autres mesures pour une meilleure réglementation des activités de ce groupe (p. ex. établir une limite de contribution applicable aux tiers et accroître la durée de la période préélectorale). [ * ]
• Financement et influence de l’étranger : Des parlementaires étudiant les modifications de 2018 ainsi que d’autres intervenants importants ont parlé du financement de l’étranger comme d’un problème, car il pourrait servir à influencer l’opinion publique sur les questions litigieuses (p. ex. pipelines et électricité). [ * ]
• Incitatifs financiers pour la sécurité de la TI : Les systèmes d’information des partis politiques n’étant pas protégés par des organismes de sécurité nationale, ils sont plus à risque de faire l’objet de cyberattaques. [ * ]
• Médias sociaux : Bien que les récentes modifications à la LEC, ainsi que d’autres initiatives gouvernementales, visaient à mobiliser les plateformes de médias sociaux relativement à la démocratie et aux élections, il faudra peut-être aborder d’autres enjeux plus en détail, comme le décrit l’onglet 2D.
• Messages textes de masse non sollicités : Avant et pendant les périodes préélectorale et électorale de 2019, les partis politiques et les tiers ont envoyé des messages textes de masse à des millions de numéros de téléphone choisis aléatoirement. Les partis politiques sont dispensés des dispositions législatives anti‑pourriel, et ne doivent pas respecter la liste de numéros de téléphone exclus, étant donné leur besoin de communiquer avec les Canadiens. [ * ]
• Date de l’élection : L’été dernier, deux individus de religion juive, dont un candidat, ont demandé un examen judiciaire de la décision du DGE de refuser de recommander le changement de la date de l’élection générale fédérale étant donné qu’elle coïncidait avec une fête juive. Bien que la Cour fédérale ait conclu que le DGE avait omis de prouver qu’il avait étudié suffisamment les droits des demandeurs au titre de la Charte des droits et libertés, le DGE avait maintenu sa décision de ne pas modifier la date initialement établie. Cette question a beaucoup été médiatisée et a fait l’objet de critiques. [ * ]
• Courses à l’investiture ou à la direction : Les partis politiques établissent leurs propres règles pour nommer leurs candidats, ainsi que pour les courses à la direction. Les intervenants sont préoccupés, car ces règles peuvent constituer des obstacles pour certains candidats potentiels ou que ces courses pourraient servir de point d’entrée pour l’ingérence étrangère. En ce moment, la LEC régit seulement certains aspects financiers dans ces courses. [ * ]
• Définition d’un candidat à la direction d’un parti : Aux termes de la LEC, une personne demeure un candidat à la direction d’un parti jusqu’à ce qu’elle présente les rapports financiers requis à EC, même si la course est terminée depuis longtemps ou si la personne s’est désistée de la course. En août 2019, on a fait rapport que les levées de fonds de janvier 2019 auxquels ont participé les candidats à la direction du Parti conservateur du Canada (PCC) étaient considérées comme des événements sujets au régime sur l’établissement de rapports introduit par le projet de loi C-50, soit la Loi modifiant la Loi électorale du Canada (financement politique). En conséquence, les deux députés ont remboursé la totalité des dons liés à l’événement. [ * ]
• Affiches électorales : Dans certaines municipalités, on a adopté des règlements internes qui interdisent l’installation d’affiches électorales (et d’autres affiches) dans tout lieu public, parce que ces affiches se retrouveraient souvent à la poubelle, et représenteraient des coûts d’installation et de retrait importants. Bien que la LEC ne renferme pas de disposition interdisant aux gens de poser des pancartes électorales dans des lieux publics, les municipalités peuvent les retirer si leurs règlements internes sont enfreints. [ * ]
• Moment pour l’annonce d’une élection partielle : Aux termes de la Loi sur le Parlement du Canada (LPC), une élection partielle doit être annoncée dans les 180 jours suivant la réception par le DGE de l’avis concernant le poste à combler. Certains estiment que ce nombre de jours devrait être réduit, car il serait injuste que des citoyens ne soient pas représentés durant une aussi longue période. [ * ]
• Élection partielle et élection à date fixe : La LPC indique également que si un poste devient vacant dans les neuf mois précédant l’élection générale à date fixe, aucune élection partielle ne peut être annoncée. Dans le cas d’une élection générale devant se tenir à une date ultérieure (à la date fixe prévue dans la LEC), la LPC n’indique pas si l’on peut annoncer une élection partielle dans la circonscription en question. [ * ]

Les partis politiques et la protection de la vie privée

Enjeux

L’application des principes relatifs à la protection de la vie privée aux partis politiques.

Contexte

La Loi électorale du Canada (LEC) définit un parti politique de la manière suivante : « Organisation dont l’un des objectifs essentiels consiste à participer aux affaires publiques en soutenant la candidature et en appuyant l’élection d’un ou de plusieurs membres ». Une fois formée, cette organisation peut demander à être enregistrée afin d’être officiellement reconnue et réglementée.

Dans le cadre de leurs activités, les partis politiques recueillent une quantité et un éventail importants de renseignements sur les Canadiens y compris des renseignements fournis par Élections Canada. Parmi ces renseignements, mentionnons les listes d’électeurs fournies par Élections Canada, les noms des donateurs, les habitudes de vote (dont il est possible de s’informer de bien des façons, notamment au moyen de pétitions publiques et de sondages téléphoniques), les renseignements sur les personnes qui désirent se porter candidat, les bénévoles et le personnel, les achats d’articles promotionnels des partis et les autres activités commerciales.

Dans les dernières années, les affaires d’atteinte à la protection des données et de collecte de renseignements personnels sont en hausse constante. Cette situation a soulevé des inquiétudes dans bon nombre de pays au sujet de la protection de la vie privée et de la protection des renseignements personnels. L’affaire qui a eu le plus grand retentissement à ce jour est l’incident Facebook-Cambridge Analytica, qui a révélé en 2018 une atteinte de grande envergure à la protection des renseignements personnels à des fins de publicité politique. Elle est à l’origine de différentes enquêtes et études menées à l’échelle mondiale, dont celles du Commissariat à la protection de la vie privée du Canada et du Comité permanent de l’accès à l’information, de la protection des renseignements personnels et de l’éthique (ETHI).

En décembre 2018, dans son rapport intitulé Démocratie menacée, ETHI recommande de soumettre les partis politiques, les tierces parties politiques et les activités politiques à la législation relative à la protection de la vie privée. Le commissaire à la protection de la vie privée du Canada et le directeur général des élections (DGE) ont formulé des recommandations semblables en 2011 puis en 2013.

Le contexte dans lequel les partis politiques évoluent a considérablement changé. Pour cette raison, le Parlement a intégré dans la Loi sur la modernisation des élections (2018) des mesures visant à faire en sorte que les partis politiques assument une responsabilité accrue en ce qui concerne la protection des renseignements personnels qu’ils détiennent sur les électeurs canadiens. Désormais, les partis politiques sont tenus de rendre publique leur politique en matière de protection de la vie privée, et celle‑ci doit être facile à comprendre. Ils sont également tenus de la présenter lorsqu’ils s’enregistrent auprès d’Élections Canada, de la tenir à jour et de la publier sur leur site Web. Le non‑respect de cette exigence pourrait entraîner un refus d’enregistrement ou la radiation. Par ailleurs, dans leurs analyses, les experts ont critiqué cet aspect de la réforme, le jugeant insuffisant.

Malgré ces nouvelles mesures, les partis politiques fédéraux ne s’inscrivent toujours pas dans les cadres législatifs qui forment le régime de protection de la vie privée du Canada. Ce régime comprend la Loi sur la protection des renseignements personnels, qui régit les institutions et les organismes fédéraux, et la Loi sur la protection des renseignements personnels et les documents électroniques (LPRPDE), qui régit les organisations sous réglementation fédérale qui exercent des activités commerciales.

Sur le plan international, plusieurs administrations ont modernisé leurs cadres de protection de la vie privée, notamment l’Union européenne, qui a adopté son Règlement général sur la protection des données. Au Canada, même si la plupart des provinces ont des lois semblables à la Loi sur la protection des renseignements personnels, seuls le Québec, la Colombie‑Britannique et l’Alberta ont instauré une loi semblable à la LPRPDE. De ces trois provinces, la Colombie‑Britannique, où des événements récents ont continué d’attirer l’attention sur ce sujet, est la seule à appliquer sa législation en matière de protection de la vie privée – la Personal Information Protection Act (PIPA) – aux partis politiques.

Le 28 août 2019, dans le cadre de son enquête, le commissaire à l’information et à la protection de la vie privée de la Colombie‑Britannique a émis une ordonnance dans laquelle il examine la question de savoir si la PIPA est une loi provinciale promulguée de façon valide et si elle peut s’appliquer aux partis politiques enregistrés en vertu de la LEC, étant donné que les lois fédérales (p. ex. la LEC et la LPRPDE) ont préséance. Le commissaire a conclu que la PIPA a été promulguée de façon valide et qu’elle n’entre pas en conflit avec les lois fédérales applicables. Il s’ensuit que les partis politiques enregistrés en vertu de la LEC doivent se conformer aux régimes applicables, qu’ils soient fédéraux ou provinciaux. Le commissaire doit encore se pencher sur le bien-fondé de la plainte. Il devrait publier ses conclusions dans les mois à venir, à l’issue de l’enquête.

Évaluation stratégique

À l’heure actuelle, les partis politiques et leurs activités ne sont pas visés par les cadres de protection de la vie privée du Canada. Même si les partis politiques sont des acteurs privés dans l’ensemble, ils exercent une fonction publique importante dans le processus électoral, car ils ont des échanges continus avec les électeurs canadiens. Parallèlement, dans le cadre de leurs activités, les partis politiques recueillent une quantité importante de renseignements sur la population canadienne, et chaque parti peut décider de la manière dont il veut contrôler les renseignements en sa possession.

Les partis politiques sont également vulnérables, soit par inadvertance en raison d’une communication non autorisée, soit parce qu’ils sont la cible de menaces ou d’attaques de la part d’acteurs malveillants. Dans son rapport de 2019 intitulé Cybermenaces contre le processus démocratique au Canada, le Centre de sécurité des télécommunications affirme que les partis politiques comptent parmi les acteurs les plus vulnérables aux cybermenaces et aux opérations d’influence au sein du système électoral. Une atteinte à la protection des données de ces organisations pourrait par ailleurs considérablement miner la confiance du public et, par le fait même, nuire aux processus et aux institutions démocratiques du Canada.

[ * ]

En outre, le cas de la Colombie-Britannique mentionné ci-dessus et les répercussions potentielles de celui-ci sur les partis fédéraux continueront de donner un élan en faveur d’un changement. En l’absence d’un cadre fédéral qui s’applique à tous les partis politiques, les partis politiques fédéraux devront respecter les lois sur la protection de la vie privée en Colombie‑Britannique, mais ils ne seraient pas tenus de le faire ailleurs au Canada. [ * ]

Cadre de protection de la vie privée – Options

Plusieurs approches sont envisageables pour réglementer la manière dont les partis politiques protègent les renseignements personnels des électeurs.

[ * ]

Mise en œuvre

Si le gouvernement souhaite assujettir les partis politiques à un cadre de protection de la vie privée, il doit déterminer le cadre adéquat et prendre une décision concernant un certain nombre de considérations importantes, [ * ]

Les conséquences liées à la création ou à l’application d’un cadre de protection de la vie privée pour les partis politiques, notamment le coût pour les partis, les risques juridiques et le temps nécessaire pour mettre en œuvre les nouvelles exigences, n’ont pas encore fait l’objet d’un examen exhaustif. [ * ]

Comme nous l’avons mentionné ci-dessus, les partis politiques sont vulnérables aux attaques et aux menaces, et leurs pratiques actuelles en matière de protection de la vie privée en font la cible d’une atteinte à la protection de la vie privée d’envergure. [ * ]

[ * ]

Recommandation

[ * ]

Protéger la démocratie canadienne

Enjeux

Comment continuer de prendre appui sur les efforts déjà en cours qui visent à protéger la démocratie du Canada et à garantir la protection de ses processus électoraux et démocratiques.

Contexte

À la lumière de cas confirmés et soupçonnés d’ingérence étrangère dans les processus démocratiques de certains alliés internationaux clés du Canada, les ministres des Institutions démocratiques, de la Sécurité publique et de la Défense nationale ont mis en place une série de mesures visant à renforcer les moyens de défense du Canada contre l’ingérence électorale lors des élections générales de 2019. Le plan canadien repose sur l’expérience de pays aux vues similaires ainsi que des principales conclusions du rapport « Cybermenaces contre le processus démocratique du Canada » publié en 2017 par le Centre de la sécurité des télécommunications (CST) et d’autres évaluations du renseignement.

[ * ]

La démocratie canadienne est la cible d’actes d’ingérence étrangère pour un certain nombre de raisons, y compris le fait que le pays est un participant clé dans l’économie mondiale, un membre important de l’infrastructure mondiale de maintien de la paix et de la sécurité et une démocratie libérale et multiculturelle dynamique. Les adversaires et les concurrents du Canada ciblent de plus en plus le pays pour favoriser leurs propres intérêts et leurs propres priorités sur le plan de l’économie et de la sécurité nationale.

Le plan du gouvernement abordait les points vulnérables urgents de l’élection générale de 2019 dans quatre domaines d’action :

• améliorer l’état de préparation des citoyens en mettant en place des initiatives visant à améliorer les compétences des Canadiens en matière de pensée critique et de littératie numérique;
• renforcer l’état de préparation organisationnelle, en assurant une coordination efficace au sein de la collectivité de la sécurité et du renseignement pour ce qui est de cerner les menaces et d’y répondre, et en minimisant la vulnérabilité des systèmes, notamment ceux des partis politiques;
• lutter contre l’ingérence étrangère par la mise en commun de pratiques exemplaires avec d’autres administrations;
• établir des engagements volontaires à l’intention des principales plateformes numériques et de médias sociaux dans la perspective de les voir agir en vue d’améliorer la transparence, l’authenticité et l’intégrité de leurs systèmes.

Parmi les principales initiatives établies dans le cadre du plan, notons le Protocole public en cas d’incident électoral majeur, qui présente les mécanismes qui seront utilisés pour informer les Canadiens de toute tentative sérieuse visant à compromettre leur capacité d’avoir une élection libre et équitable. Une autre initiative importante est le Groupe de travail sur les menaces en matière de sécurité et de renseignement visant les élections, lequel vise à assurer la coordination et une connaissance approfondie de la situation parmi les agences nationales de la sécurité et du renseignement. Les agences de la sécurité et du renseignement ont fourni également des exposés à contenu classifié à des représentants ayant une autorisation de sécurité des partis politiques représentés à la Chambre des communes dans le but d’assurer une sensibilisation globale à la menace et d’encourager la prise de mesures d’atténuation au sein de leurs organisations.

Le financement de cette initiative venait de plusieurs sources. Bon nombre d’activités ont été mises en œuvre au moyen de fonds existants. Par ailleurs, [ * ] 7 millions $ a été accordé à Patrimoine canadien pour l’exécution, en partenariat avec des organisations de la société civile, de programmes en lien avec les compétences citoyennes, numériques et médiatiques.

Le Budget de 2019 a aussi affecté 48 M$ à l’initiative de protection de la démocratie pour : financer la revitalisation du programme de contre-espionnage du Service canadien du renseignement de sécurité (SCRS) (23 M$); veiller à ce que le CST fournisse aux partis politiques et à l’administrateur des élections des conseils et des orientations en matière de cybersécurité (4,2 M$); appuyer Patrimoine canadien dans la recherche et l’élaboration de politiques sur la désinformation en ligne dans le contexte canadien par le biais de l’Initiative de citoyenneté numérique et de son Programme de contributions en matière de citoyenneté numérique (19,4 M$); renforcer la coopération et l’échange d’information avec les partenaires du G7 grâce au Mécanisme d’intervention rapide d’Affaires mondiales Canada (2,1 M$). [ * ]

Suite à l’annonce de janvier 2019 de l’initiative de protection de la démocratie, des efforts de mise en œuvre ont été déployés à l’échelle du gouvernement. Le Groupe de travail sur les menaces en matière de sécurité et de renseignement visant les élections et les membres du comité relatif au Protocole public en cas d’incident électoral majeur se sont rencontrés régulièrement afin d’assurer une coordination et une cohérence dans leurs rôles et responsabilités; la communauté de la sécurité et du renseignement a donné plusieurs séances d’information aux membres des partis politiques; des exercices de simulation ont été réalisés au gouvernement du Canada et de concert avec Élections Canada; et des représentants du gouvernement du Canada ont diffusé de l’information à l’intention des Canadiens au moyen de séances d’information techniques.

Compte tenu de l’échéancier serré pour l’élection générale de 2019, l’initiative de protection de la démocratie s’est concentrée exclusivement sur les préparatifs de l’élection, laissant les enjeux plus larges concernant la lutte contre l’ingérence dans les institutions démocratiques du Canada – c.-à-d. la fonction publique et le gouvernement, les politiciens et les partis politiques, les médias, le système judiciaire, etc. – de côté. L’ingérence dans les institutions démocratiques au-delà du cycle électorale nécessitera une attention particulière.

Évaluation des politiques

Comme cela a été mentionné à plusieurs reprises publiquement, l’élection générale de 2019 a permis de mettre à l’essai l’ensemble des préparatifs visant à contrer l’ingérence dans les processus démocratiques du Canada. Ces mesures étaient axées sur l’élection de 2019 [ * ] Une évaluation après l’élection des lacunes qui subsistent dans le processus canadien orientera la prise de décisions quant aux initiatives qui devraient être officialisées et à celles qui doivent être améliorées.

Certaines lacunes potentielles dans les mesures du Canada ont déjà été relevées. [ * ]

[ * ] Jusqu’à présent, l’écosystème démocratique canadien s’est montré capable de s’autocorriger grâce à la vérification des faits et à l’application des pratiques traditionnelles de déontologie journalistique. Plusieurs cas de désinformation ont été rapidement démystifiés, corrigés ou ont suscité peu d’intérêt auprès du public. Il s’agit d’un test préliminaire de la résilience du système canadien. Bien que ces efforts aient été suffisants jusqu’à maintenant, un Canada plus fractionné et divisé pourrait rendre la lutte contre la désinformation et les fausses informations plus difficile. [ * ]

[ * ]

[ * ] En mars 2019, la GRC a organisé, en collaboration avec la communauté nationale d’application des lois, un atelier sur l’ingérence d’acteurs étrangers pour discuter de cette menace, échanger des expériences et des leçons apprises en la matière et se pencher sur l’élaboration d’un plan d’action pour la contrer.

[ * ]

Les pays alliés ont adopté diverses approches pour prévenir l’ingérence dans leurs élections. [ * ]

Recommandations

[ * ]

Plateformes de médias sociaux et démocratie

Enjeux

Comment mieux intervenir auprès des plateformes de médias sociaux (PMS) en vue de renforcer et de protéger la démocratie canadienne.

Faut-il intervenir et, si oui, comment intervenir dans un environnement technologique en évolution rapide, notamment comment appliquer des principes démocratiques intemporels (p. ex., la liberté d’expression) dans cet environnement.

Contexte

Déclaration du Canada sur l’intégrité électorale en ligne

Le 30 janvier 2019, les ministres des Institutions démocratiques, de la Sécurité publique et de la Protection civile, et de la Défense nationale ont annoncé le plan du gouvernement du Canada pour défendre le système électoral canadien contre les menaces informatiques et autres. Un des piliers du Plan du Canada pour protéger la démocratie consistait à s’attendre à ce que les PMS agissent.

Le gouvernement du Canada est intervenu auprès de représentants de PMS entre janvier et mai 2019 en vue qu’elles s’engagent volontairement à prendre des mesures concrètes pour accroître la transparence, l’authenticité et l’intégrité de leurs systèmes.

Le 27 mai 2019, le gouvernement du Canada a annoncé la Déclaration du Canada sur l’intégrité électorale en ligne (voir l’annexe A). La Déclaration énumère une série d’engagements volontaires conjoints et individuels pour le gouvernement et les plateformes. Microsoft, Facebook, Google et Twitter ont adopté la Déclaration, qui toutefois ne crée aucune obligation légale pour les PMS ni pour le gouvernement.

Plateformes de médias sociaux et publicité électorale

Les modifications apportées en 2018 à la Loi électorale du Canada (LEC) établissent également de nouvelles obligations à l’intention des PMS. Au nombre de ces modifications figurent de nouvelles exigences en matière de transparence et de production de rapport quant à la publicité politique, ainsi qu’une limite des dépenses visant les publicités partisanes des partis politiques et de tiers durant les périodes préélectorale et électorale.

Les modifications apportées à la LEC prévoient également l’obligation pour les plateformes numériques de tenir un registre public des publicités électorales et partisanes publiées durant les périodes préélectorale et électorale.

Équipe interministérielle sur la gouvernance des plateformes

En plus du travail entrepris auprès des PMS dans le cadre du Plan du Canada pour protéger la démocratie, l’Équipe interministérielle sur la gouvernance des plateformes du Bureau du Conseil privé (BCP) a été mise sur pied en novembre 2018. Elle a comme mandat d’élaborer des conseils à l’intention d’un nouveau gouvernement à l’égard des enjeux suivants : le discours haineux en ligne, l’extrémisme violent et la désinformation, l’utilisation des données des Canadiens par les plateformes et la réglementation des plateformes en ligne. Le mandat de l’Équipe interministérielle prend fin en janvier 2020.

L’équipe interministérielle travaille sur des questions liées à votre mandat, mais elle fournit des conseils sur des enjeux qui touchent l’ensemble du gouvernement et ne relève pas de votre responsabilité.

Évaluation des politiques

Déclaration du Canada sur l’intégrité électorale en ligne

Il importe d’évaluer la pertinence et la façon de poursuivre l’élan acquis à l’égard de la Déclaration après les élections de 2019.

Bien que les quatre PMS à avoir signé la Déclaration aient pris des mesures conformes à leurs engagements au titre de la Déclaration, [ * ]

[ * ]

Plateformes de médias sociaux et publicité électorale

L’équité est une des valeurs fondamentales du modèle électoral canadien. L’équité contribue à s’assurer que tous ceux qui se présentent à une élection ont les mêmes chances de faire valoir leur candidature aux électeurs et à ce que ces derniers disposent d’une occasion raisonnable d’obtenir différents points de vue.

Les principaux éléments de ce modèle sont bien établis :

• limites de dépenses et de contributions prévues par la loi;
• règles en matière de transparence et de divulgation;
• mécanismes d’application comme moyen d’encourager la conformité.

L’environnement des médias sociaux, y compris les pratiques en matière de publicité électorale, continue d’évoluer rapidement (p. ex., Twitter a décidé d’éliminer la publicité politique et thématique de sa plateforme).

Un certain nombre de nouvelles réalités viennent exercer des pressions et pourraient miner la capacité des partis d’avoir une chance égale de communiquer leurs messages et nuire à la capacité des citoyens d’être informés.

Ambigüité quant à ce qui constitue de la publicité

[ * ]

Il convient de noter que le chevauchement de l’expression personnelle et de la promotion durant les campagnes est une question de nature excessivement délicate.

Manque de transparence en matière de prix et de portée

Les PMS ont recours à diverses pratiques de tarification (p. ex. des enchères) pour lesquelles les coûts et la portée des publicités sont moins transparents.

De plus, le rôle que jouent les algorithmes pour promouvoir et limiter le contenu rend également moins transparente la portée des achats de publicités.

[ * ]

Microciblage

Les progrès en matière d’intelligence artificielle, la collecte massive de données personnelles par les plateformes et le faible coût des publicités sur les PMS permettent aux candidats et aux partis de personnaliser leurs messages en fonction de petits groupes de personnes ou d’un type de personne en créant plusieurs publicités sur un enjeu ou plusieurs enjeux particuliers.

Bien que certains électeurs puissent répondre favorablement à ce type de message publicitaire, le microciblage se fait souvent sans consentement éclairé. Il peut être utilisé pour alimenter une controverse et manipuler l’opinion publique, le volume de messages pouvant alors nuire à la capacité des électeurs à exercer leur droit de vote de façon éclairée.

L’exemple le plus parlant, jusqu’à ce jour, est celui des élections américaines de 2016, durant lesquelles des dizaines de milliers de messages publicitaires (à l’efficacité éprouvée) portant tous sur le même enjeu pouvaient être diffusés quotidiennement.

Bien que le registre de publicité mis en place dans la LEC renforcera la transparence et fournira des données sur les pratiques publicitaires actuelles, [ * ]

L’adoption des communications privées

Le fait que les plateformes fonctionnent de plus en plus sur la base de conversations privées ou cryptées soulève des inquiétudes en ce qui concerne la capacité éventuelle de ces outils de communications privées à miner les dispositions de la LEC, ou encore à faciliter la coercition des électeurs ou l’ingérence étrangère.

Ce phénomène posera des questions difficiles, par exemple celle de l’équilibre entre respect des communications privées et protection de l’intégrité du cadre réglementaire électoral. L’application de la loi représentera un autre défi.

[ * ]

Mise en œuvre

[ * ]

Recommandations de l’équipe interministérielle sur la gouvernance des plateformes

L’équipe interministérielle recommande que le gouvernement du Canada :

[ * ]

Recommandation

Les mesures suivantes sont recommandées :

[ * ]

Annexe A –Déclaration du Canada sur l’intégrité en ligne

Les médias sociaux et d’autres plateformes en ligne jouent un rôle essentiel dans la promotion d’une démocratie saine et résiliente. Ils servent de tribune pour échanger des idées, favoriser l’innovation, permettre aux Canadiens de discuter de questions importantes, et améliorer les possibilités économiques ainsi que la participation citoyenne. Toutefois, ces plateformes ont également été utilisées pour répandre de la désinformation visant à faire obstacle aux élections libres et justes, à affaiblir les grandes institutions démocratiques et à exacerber les tensions sociales existantes.

Les médias sociaux et d’autres plateformes en ligne et le gouvernement du Canada reconnaissent leurs responsabilités respectives d’aider à protéger l’élection de cet automne et à favoriser un discours politique sain et des débats publics ouverts, ainsi que l’importance de collaborer pour relever ces défis.

À cet égard, nous nous engageons à travailler ensemble à l’approche de l’élection fédérale d’octobre 2019 afin d’assurer l’intégrité, la transparence et l’authenticité, sous réserve des lois canadiennes et conformément aux autres obligations juridiques.

Intégrité

Les plateformes s’engagent à :

1. Intensifier les efforts de lutte contre la désinformation afin de favoriser la transparence et la compréhension et sensibiliser les Canadiens aux efforts déployés pour protéger l’écosystème d’Internet.
2. Miser sur les avancés et les outils les plus efficaces du monde pour protéger les processus et les institutions démocratiques du Canada, lorsqu’adéquat.
3. Prendre des mesures de protection afin de gérer de façon efficace les incidents de cybersécurité et renforcer la cybersécurité, d’empêcher la fausse représentation de candidats, de partis et d’autres fonctionnaires électoraux importants, et d’assurer la protection de la vie privée.

Le gouvernement du Canada s’engage à :

4. Veiller à ce que les plateformes aient accès à des personnes-ressources clairement identifies du gouvernement du Canada pour les questions liées aux élections pendant les périodes préélectorales et électorales.

Transparence

Les plateformes s’engagent à :

5. Assurer la transparence en ce qui concerne la publicité politique réglementée, notamment en aidant les utilisateurs à comprendre les raisons pour lesquelles ils voient une publicité politique au moment où ils la voient.
6. Veiller à ce que les conditions soient facilement accessibles, présentées de sorte qu’elles soient faciles à comprendre et appliquées de façon juste, uniforme et transparente.

Le gouvernement du Canada s’engage à :

7. Mettre en œuvre le Protocole public en cas d’incident électoral majeur pour veiller à ce que les communications publiques au sujet des cyberincidents soient claires et objectives.
8. Promouvoir, dans la mesure du possible, l’échange légal d’informations pouvant contribuer à détecter, identifier et lutter contre les acteurs malveillants qui se servent des produits et des services offerts par les plateformes.

Authenticité

Les plateformes s’engagent à :

9. Prendre des mesures pour supprimer les faux comptes et le contenu non authentique des plateformes.
10. Prendre des mesures pour aider les utilisateurs à mieux comprendre la source de l’information qu’ils voient et bloquer et supprimer les robots malveillants.

Les plateformes et le gouvernement du Canada s’engagent à :

11. Travailler avec la société civile, les établissements d’enseignement et d’autres institutions, pour appuyer les efforts visant à améliorer la pensée critique, la littératie numérique et les pratiques en matière de cybersécurité et favoriser ainsi la résilience numérique dans la société.
12. Faciliter l’échange de l’information sur les faits et les pratiques émergentes qui peuvent aider à protéger la démocratie canadienne dans les limites des mandats pertinents.

Annexe B – Mises à jour faites par les plateformes par rapport à la déclaration

Facebook

• Facebook a mis en œuvre une série de nouvelles politiques et initiatives dans le but de se conformer à la Déclaration, notamment : une base de données sur les publicités politiques; plusieurs partenariats avec des organisations canadiennes; et des communications de renseignements sur les publicités.
• Bon nombre de ces initiatives ont été déployées au Canada suite à d’autres pays et certaines ont été mises à l’essai d’abord au Canada avant d’être déployées à l’échelle mondiale (p. ex. l’initiative « Voir les publicités », maintenant intégrée dans l’archive des publicités).

Google

• Google a mis en œuvre une série de nouvelles politiques et initiatives dans le but de se conformer à la Déclaration, notamment : des partenariats avec Élections Canada et des organisations de la société civile ainsi que la création de produits pour aider les campagnes à se protéger contre les cyberattaques.
• À la fin septembre 2019, le responsable des relations gouvernementales de Google Canada a publié un billet de blogue où il décrit les moyens que prend l’entreprise pour appuyer l’élection générale. 

Twitter

• Twitter a mis en œuvre une série de nouvelles politiques et initiatives dans le but de se conformer à la Déclaration, notamment : de nouveaux outils pour les utilisateurs (par exemple des réponses modérées par l’auteur – cet outil a été mis à l’essai au Canada); déploiement d’un centre de transparence des publicités au Canada; suppression de faux comptes; collaboration avec les organisations de la société civile du Canada; collaboration en termes d’échange d’informations avec les acteurs gouvernementaux (comme Élections Canada et le commissaire aux élections fédérales).
• Certaines informations au sujet de ces initiatives ont été fournies au BCP dans une note privée.
• À la fin septembre 2019, des représentants de Twitter ont annoncé publiquement qu’ils n’avaient détecté aucune influence malveillante sur leur plateforme ciblant l’élection générale.

Commission des débats des chefs

Enjeu

Déterminer la voie à suivre pour les débats des chefs au Canada : répéter l’expérience de 2019 pour les élections futures, enchâsser la Commission des débats des chefs (la Commission) dans la loi, ou éliminer la Commission.

Contexte

Jusqu’à l’élection de 2015, les débats des chefs étaient organisés par un consortium constitué des cinq grands réseaux de radiodiffusion canadiens. Avant chaque débat, le consortium négociait directement avec les partis politiques certains éléments clés comme le format du débat et les chefs qui seraient invités à y participer.

Le manque de transparence concernant l’organisation des débats est devenu un sujet de discussion à l’élection de 2015. Bien des gens ont voulu savoir comment les débats étaient organisés, comment les critères de participation étaient établis, comment les formats et les thèmes étaient choisis et comment il serait possible d’améliorer l’accès aux débats grâce à de nouveaux moyens de transmission et de diffusion.

En 2015, le gouvernement s’est engagé à proposer des options en vue de nommer un commissaire indépendant pour organiser les débats au cours des campagnes électorales futures. Pour déterminer la voie à suivre, le gouvernement a consulté la population canadienne, les intervenants et le milieu universitaire. Ces consultations ont révélé que l’idée de créer une Commission des débats des chefs suscitait un vaste appui et qu’une telle entité serait d’une grande utilité. Par ailleurs, de nombreuses personnes ont fait valoir que cette commission devrait être guidée par l’intérêt public et être fondée sur les principes d’ouverture et de transparence en ce qui concerne l’organisation des débats et les critères de participation à ceux-ci.

Conception et mise en œuvre

Le gouvernement a adopté une approche graduelle et non législative qui aurait pour effet de créer une entité à temps pour l’élection de 2019, tout en permettant que cette première expérience oriente par la suite l’éventuelle institution d’une entité permanente. À cette fin, le gouverneur en conseil a émis deux décrets : un pour créer la Commission et définir son mandat; et un autre pour nommer le très honorable David Johnston au poste de commissaire aux débats, à la recommandation de la ministre des Institutions démocratiques.

Mandat

Le mandat de base de la Commission était d’organiser deux débats des chefs (un dans chaque langue officielle) dans le cadre de l’élection générale fédérale et de présenter par la suite un rapport au Parlement sur les leçons apprises assorti de recommandations pour les cycles électoraux futurs.

Critères de participation : En créant la Commission, le gouvernement a établi les critères de participation visant les chefs de partis politiques. Pour prendre part aux débats organisés par la Commission, les chefs de partis devaient remplir deux des critères suivants : (1) avoir un député élu comme membre du parti à la Chambre des communes au moment du déclenchement des élections; (2) avoir l’intention de présenter des candidats dans au moins 90 % des circonscriptions électorales; (3) avoir obtenu 4 % des voix à l’élection précédente ou avoir des chances réelles de gagner des sièges lors de la prochaine élection, compte tenu de l’histoire politique récente, des sondages de l’opinion publique actuels et des résultats électoraux antérieurs.

Rapport de 2019 sur les débats des chefs : Après l’élection générale de 2019, la Commission devra produire un rapport indiquant ses constatations et contenant des conseils à propos des divers modèles, tant législatifs que non législatifs, en vue de l’éventuelle création d’une commission des débats des chefs permanente. Le rapport doit vous être présenté au plus tard le 21 mars 2020, mais on s’attend à ce qu’il soit terminé avant.

Considérations législatives et stratégiques

Environnement parlementaire

Le 19 mars 2018, après avoir entendu les témoignages de plus de 30 témoins, le Comité permanent de la procédure et des affaires de la Chambre (PROC) a déposé son rapport final intitulé La création d’un commissaire indépendant chargé des débats des chefs. Bien que le mandat de la Commission des débats des chefs soit conforme à la plupart des recommandations du PROC, des députés de l’opposition siégeant à ce comité ont fortement critiqué l’approche non législative qui a été adoptée. Et bien que tous les partis aient salué la nomination du très honorable David Johnston à titre de commissaire aux débats, le manque de consultations concernant le processus de nomination a aussi suscité de vives critiques.

Le PROC va probablement étudier le rapport final de la Commission et formuler des recommandations au gouvernement afin d’éclairer la voie à suivre. Le Comité pourrait demander une réponse du gouvernement.

Considérations relatives à la radiodiffusion

En vue d’établir le mandat de la Commission, [ * ]

[ * ] Par ailleurs, les chiffres préliminaires signalent une hausse marquée des cotes d’écoute sur diverses plateformes.

Résilience [ * ]

[ * ]

Autres considérations

Le rapport définitif de la Commission comprendra probablement d’autres considérations stratégiques et législatives qui pourraient également être prises en compte pour orienter l’avenir des débats des chefs au Canada. [ * ]

Le 12 août 2019, le Commissaire aux débats a invité cinq des six principaux partis politiques du Canada à participer aux débats. Le Commissaire a indiqué que, même si le Parti populaire du Canada (PPC) n’avait pas encore rempli deux des trois critères de participation, il l’avait invité à soumettre une liste de trois à cinq circonscriptions où il croyait avoir le plus de chances de faire élire un candidat. Après une analyse approfondie de la Commission – qui a examiné la composition du parti, son financement et ses capacités, les résultats des sondages menés dans les circonscriptions et sa visibilité médiatique –, le commissaire a invité le chef du PPC à participer aux débats. La décision d’inviter le chef du PPC a suscité une vive controverse partout au pays. Si certains faisaient valoir que M. Bernier véhiculait des idées incitant à la haine et à l’intolérance, d’autres étaient toutefois d’avis que la Commission doit défendre le principe de la liberté d’expression.

Mise en œuvre

Puisque la Commission a été créée en tant qu’entité temporaire, son mandat prendra fin lorsqu’elle aura déposé son rapport final au Parlement. [ * ]

[ * ]

Sénat

Enjeu

À l’instar de son mandat précédent, le Parti libéral du Canada s’est engagé dans sa plateforme électorale à maintenir en place le nouveau processus de nomination au Sénat, non partisan et fondé sur le mérite, et mettra à jour la Loi sur le Parlement du Canada afin qu’elle reflète le nouveau rôle non partisan du Sénat.

Contexte

Pouvoir de nommer des sénateurs

Le pouvoir de nommer des personnes au Sénat est accordé au gouverneur général. Par convention, le gouvernement général demande à des particuliers de siéger au Sénat sur la recommandation du premier ministre.

La Loi constitutionnelle de 1867 établit les qualifications minimales que doit posséder une personne pour être admissible à une nomination au Sénat. Un sénateur doit :

• être nommé dans une province ou, dans le cas du Québec, une circonscription électorale;
• être âgé d’au moins 30 ans et de moins de 75 ans;
• être un sujet de la Reine;
• posséder des biens immobiliers d’une valeur nette de 4 000 $ dans la province pour laquelle il est nommé;
• être propriétaire de biens mobiliers et immobiliers d’une valeur nette totale de 4 000 $;
• résider dans la province représentée;
• dans le cas d’un sénateur nommé pour représenter l’une des 24 circonscriptions électorales du Québec, remplir la condition de propriété immobilière dans la circonscription électorale représentée ou y résider.

Responsabilités du Sénat

Les responsabilités du Sénat sont partagées; elles sont résumées ci-dessous :

• Comme on le mentionne plus haut, le premier ministre fournit au gouverneur général des conseils quant aux personnes à nommer au Sénat.
• En tant que ministre responsable des Institutions démocratiques, vous êtes le responsable politique principal du Sénat, particulièrement en ce qui concerne le processus de nomination indépendant.
• Le leader du gouvernement à la Chambre des communes est responsable pour la gestion du programme législatif général du gouvernement et maintient la compétence législative de la Loi sur le Parlement du Canada. Celle-ci établit le cadre général régissant le fonctionnement du Sénat et de la Chambre des communes du Canada, y compris les privilèges, les immunités et les pouvoirs du Sénat et de la Chambre des communes, ainsi que la rémunération et sénateurs et des députés.
• Le représentant du gouvernement au Sénat (anciennement le leader du gouvernement au Sénat) représente le gouvernement au Sénat et le Sénat auprès du gouvernement. Nommé par le premier ministre, le représentant du gouvernement au Sénat participe aux réunions du Cabinet, au besoin, pour discuter du programme législatif et du renouvellement du Sénat.
• Le Sénat est maître de ses propres travaux, selon les limites de la Constitution et des lois; il peut donc modifier ses décisions et ses travaux pour tenir compte de l’évolution des circonstances et des besoins.

Composition actuelle du Sénat

Le 3 décembre 2015, le gouvernement a annoncé la mise en place d’un nouveau processus non partisan et fondé sur le mérite pour les nominations au Sénat. Dans le cadre de ce nouveau processus, le Comité consultatif indépendant sur les nominations au Sénat (CCINS) a été créé, avec pour mandat de conseiller le premier ministre au regard des candidats au Sénat.

La mise en place du processus de nominations indépendantes a entraîné des changements notables de la composition du Sénat au cours de la 42e législature. Pour la première fois de l’histoire, les sénateurs indépendants sont devenus majoritaires au Sénat. Depuis janvier 2016, 50 sénateurs ont été nommés par l’entremise du Comité consultatif. À l’origine, tous sauf un² de ces sénateurs ont se sont joints aux Groupe des sénateurs indépendants (GSI), formé en mars 2016 pour permettre aux sénateurs non partisans de réclamer un financement et la participation à des comités.

Le 4 novembre 2019, 11 sénateurs, soit neuf du GSI et deux du caucus conservateur, ont annoncé qu’ils formeraient un nouveau groupe au sein du Sénat, appelé le Groupe des sénateurs canadiens (GSC). Dans un communiqué annonçant ce nouveau groupe, les membres du GSC ont décrit le groupe comme un caucus de « sénateurs d’optique communes déterminés à maintenir un standard élevé quant à l’examen des loi et des études des comités ». Le GSC a également indiqué qu’il limiterait le nombre de membres à 25 pour éviter une lourdeur opérationelle.

Le 14 novembre 2019, le Caucus libéral du Sénat a annoncé sa dissolution pour la formation d’une nouvelle entité intitulé le Groupe progressiste du Sénat. Selon le chef intérimaire sénateur Joseph Day, la seule condition pour devenir membre est de soutenir les politiques progressiste et la Charte canadienne des droits et libertés et être déterminé à faire progresser la réconciliation avec les peuples autochtones. Le nouveau groupe espère attirer de nouveaux membres avant d’être sous le seuil requis pour être un groupe reconnus, qui devrait se produire au début de 2020.

Toutefois, le 18 novembre 2019, deux sénateurs additionels (Sénateur Jean-Guy Dagenais du Québec et Sénateur Percy Downe de l’Île-du-Prince-Édouard) ont joint le GSC. Avec le changement du Sénateur Downe vers le GSC, le Groupe progressiste du Sénat ne sera plus un groupe reconnu du Sénat. En conséquence, les membres du Groupe progressiste du Sénat sont maintenant considérés comme non-affiliés et on s’attend à ce que le groupe perde du financement et de la représentation au sein des comités, à moins que de nouveaux membres soient recrutés.

En date du 19 novembre 2019, le Sénat comptait au total 105 membres, dont 51 membres du GSI, 24 sénateurs conservateurs, 13 membres du GSC, et 12 sénateurs non affiliés. En outre, cinq sièges sont vacants, dont un réservé à la Colombie‑Britannique; un, à la Saskatchewan, un, au Nouveau‑Brunswick; et deux, au Québec.

De plus amples détails sur les sièges qui devraient se libérer au Sénat (selon les retraites obligatoires à venir) de 2019 à 2023 sont fournis à l’annexe A. D’autres sièges pourraient également devenir vacants de temps à autres si un sénateur avant l’âge de la retraite obligatoire de 75 ans.

Considérations

Modification de la Loi sur le Parlement du Canada

Au cours de la dernière session parlementaire et dans la plateforme électorale de 2019 du Parti libéral du Canada, le gouvernement s’est engagé à réviser la Loi sur le Parlement du Canada afin qu’elle reflète le nouveau rôle non partisan du Sénat. [ * ]

La responsabilité de la Loi sur le Parlement du Canada incombe au leader du gouvernement à la Chambre des communes [ * ]

On peut s’attendre à ce que le GSI continue de réclamer une intervention législative au cours de la prochaine session parlementaire. Il s’agissait d’un dossier important pour le GSI à la clôture de la 42e législature. Le Groupe a réaffirmé sa position dans un éditorial en août 2019 : le facilitateur du GSI, le sénateur Yuen Pau Woo, et la facilitatrice adjointe, la sénatrice Raymonde Saint-Germain, y soutenaient que la poursuite des réformes devait inclure la reconnaissance d’autres groupes que le gouvernement et l’opposition par une modification de la Loi sur le Parlement du Canada.

Moyens non législatifs qui permettraient de renforcer l’indépendance du Sénat

En tant que ministre responsable des Institutions démocratiques, vous pourriez jouer un rôle de facilitateur pour un certain nombre de changements non législatifs permettant de consolider la transformation du Sénat en chambre moins partisane.

[ * ]

Les sénateurs ont préconisé l’élection du président du Sénat selon un processus non législatif, qui s’inscrirait dans le cadre constitutionnel actuel. La nomination du président du Sénat a été critiquée par certains pour son caractère partisan. Les personnes en faveur d’un président élu ont argué qu’un président élu serait plus indépendant par rapport au gouvernement et ferait du Sénat une institution plus démocratique.

De plus, le bureau du représentant du gouvernement au Sénat a proposé d’établir un comité des travaux, qui gérerait et simplifierait le processus parlementaire, y compris les débats et le calendrier de vote sur les projets de loi.

Répercussions sur le processus parlementaire

Les réformes du gouvernement ont eu de grandes incidences sur le processus parlementaire de la 42e législature. Les deux premières années du mandat précédent étaient concentrées surtout sur la transition, au cours de laquelle une cohorte de nombreux nouveaux sénateurs ont pris connaissance de leurs nouvelles responsabilités législatives dans un nouveau contexte d’indépendance et se sont adaptés à ces responsabilités. Elles ont également été concentrées sur la création du GSI et le changement subséquent des règles et des procédures servant à affecter des ressources à ce nouveau groupe.

À mesure que le mandat avançait, les sénateurs ont commencé à se montrer très enclins à étudier, à discuter et à proposer des modifications aux textes de loi. Globalement, plus de 400 amendements concernant 34 projets de loi du gouvernement ont été proposés par le Sénat pendant la 42e législature, et plus de 60 % d’entre eux ont été acceptés par la Chambre des communes. Les sénateurs conservateurs font toutefois exception à cette approche changeante à l’examen législatif, dans la mesure où ils siègent toujours comme membres du caucus conservateur et ont continué d’employer des tactiques partisanes dans l’examen et la modification des textes de loi.

[ * ]

Questions intergouvernementales

Un des rôles fondamentaux du Sénat consiste à servir de chambre pour la représentation des intérêts régionaux; par conséquent, les provinces et les territoires ont accordé une attention particulière au Sénat, surtout aux propositions ou aux tentatives d’appliquer des réformes à cette institution. [ * ] Un résumé des efforts de mobilisation déployés auprès des provinces et des territoires jusqu’à présent ainsi qu’une mise à jour sur les membres du CCINS sont fournis à l’annexe B.

Mise en œuvre

Le gouvernement a précédemment indiqué qu’il entendait collaborer avec le Sénat à toute initiative qui appuierait la transformation du Sénat en chambre non partisane. [ * ]

Annexe A : Vacances prévues au Sénat

Depuis le 19 novembre 2019, la composition du Sénat est la suivante :

• Groupe des sénateurs indépendants : 51
• Conservateurs : 24
• Groupe des sénateurs canadiens : 13
• Non affiliés : 12
• Sièges vacants : 5 (un réservé à la Colombie-Britannique; un, à la Saskatchewan; un, au Nouveau-Brunswick; et deux, au Québec)

Le tableau suivant illustre les postes vacants au Sénat par année et globalement jusqu’en 2023, en fonction des départs obligatoires à la retraite seulement. Toutes les provinces auront au moins un siège vacant au cours des quatre prochaines années et le Nunavut aura un siège à pouvoir en 2023. Toutefois, aucune vacance n’est attendue au Yukon et dans les Territoires du Nord-Ouest.

Annexe B : Synthèse concernant les nominations de membres provinciaux au CCINS

Remarque : En plus des membres provinciaux, le Comité consultatif compte trois membres fédéraux nommés à titre amovible pour un mandat de deux ans.

Redécoupage des circonscriptions fédérales

Enjeu

Envisager l’examen et la modification du processus de redécoupage des circonscriptions électorales fédérales, ce qui nécessite notamment d’apporter des modifications à la Loi sur la révision des limites des circonscriptions électorales et à la formule de répartition des sièges définie dans la Loi constitutionnelle de 1867 avant le début du processus de redécoupage de 2022.

Contexte

La Constitution canadienne exige que les limites des circonscriptions électorales soient révisées après chaque recensement décennal (10 ans) et ajustées (ou redécoupées) pour qu’elles reflètent les changements et les mouvements de population au Canada. Le prochain recensement doit avoir lieu en 2021, et les résultats officiels devraient être déposés au début de l’année 2022. Un processus en deux étapes entre en ligne de compte dans le redécoupage électoral : la première étape, prescrit par la Constitution, consiste à répartir les sièges entre les provinces; la deuxième étape, prescrit par la loi, consiste à définir les limites des circonscriptions électorales à l’intérieur des provinces.

La Loi sur la révision des limites des circonscriptions électorales définit les rôles et les responsabilités dans le cadre du processus, décrit le processus et énonce les critères applicables au redécoupage. Les commissions indépendantes chargées de prendre les décisions finales concernant les changements à apporter aux circonscriptions électorales dans chacune des provinces sont établies en vertu de cette même loi.

Le dernier processus de redécoupage des limites des circonscriptions électorales a été entrepris en février 2012. Le gouverneur en conseil avait alors établi des commissions de délimitation des circonscriptions électorales pour chacune des provinces. Les nouvelles circonscriptions sont entrées en vigueur avant la tenue de la 42e élection générale en 2015.

Ce processus hautement normatif, qui dure de 18 à 20 mois, est enchâssé dans la loi afin de minimiser les possibilités de politisation partisane du découpage des circonscriptions. Pour favoriser la neutralité du processus, les délais et les activités sont préétablis de manière transparente, et le cycle de 10 ans pour le redécoupage des circonscriptions restreint la possibilité pour les partis politiques d’en modifier les limites pour leur propre gain. Étant donné les exigences et les délais prescrits par la législation actuelle, en aucun cas les nouvelles circonscriptions électorales pourront être en vigueur lors des prochaines élections à date fixe, prévues en 2023. L’annexe A ci-joint présente le calendrier des étapes importantes du processus qui aura lieu en 2022.

L’adoption de la Loi sur la représentation équitable en 2011 constitue le dernier changement législatif modifiant la Loi sur la révision des limites des circonscriptions électorales et la formule de répartition des sièges décrite dans la Loi constitutionnelle de 1867. L’adoption de cette loi a permis d’instaurer la « règle de représentation », qui modifie la formule employée pour calculer le nombre de sièges d’une province à la Chambre des communes afin de protéger les provinces qui étaient surreprésentées par le passé. Elle a également modifié de manière considérable les délais du processus de redécoupage prévus par la loi afin d’accélérer le processus de révision des limites des circonscriptions électorales.

Rôle des commissions de délimitation des circonscriptions électorales : Après le calcul du nombre de sièges attribué à chacune des provinces par le directeur général des élections (DGE), dix commissions de délimitation des circonscriptions électorales sont créées, donc une pour chaque province, afin qu’elles puissent évaluer et signaler tout changement requis aux limites des circonscriptions. Comme les Territoires du Nord-Ouest, le Yukon et le Nunavut comptent chacun une seule circonscription électorale, aucune commission n’est créée pour les territoires. Chaque commission est présidée par un juge nommé par le juge en chef de la province concernée. Le Président de la Chambre des communes nomme deux autres membres qui doivent être résidents de la province.

Rôle d’Élections Canada : Le directeur général des élections (DGE) est chargé de calculer le nombre de sièges alloués à chacune des provinces à la Chambre des communes au moyen de la formule définie dans la Constitution et des estimations de la population fournies par Statistiques Canada. Au cours du processus, le DGE doit également fournir à chacune des commissions les données du recensement de la population et les cartes illustrant la répartition de la population dans la province. Élections Canada fournit également du soutien technique et administratif aux commissions.

À titre de ministre responsable des Institutions démocratiques, votre rôle dans le processus de redécoupage est limité. Vous devez entre autres recevoir les données de recensement du statisticien en chef, obtenir un avis lorsqu’un nouveau commissaire est nommé et recevoir les rapports définitifs des commissions.

Évaluation des politiques

Il pourrait y avoir des possibilités d’améliorer le processus de redécoupage des circonscriptions électorales par l’entremise de modifications législatives avant le lancement prévu du prochain cycle.

Participation et sensibilisation du public et des membres du Parlement :

La Loi sur la révision des limites des circonscriptions électorales comporte des dispositions visant à favoriser la participation et la sensibilisation du public au processus de révision et de redécoupage des limites des circonscriptions électorales, et à donner l’occasion aux députés de faire valoir leur point de vue. À la fin du processus de redécoupage tenu en 2012, plusieurs commissaires avaient l’impression que le grand public, les médias et les membres du Parlement auraient dû être mieux informés au début du processus ainsi que tout au long des travaux.

Dans son rapport d’évaluation du processus de redécoupage de 2012, le DGE a mentionné que la tenue d’une deuxième ronde d’audiences publiques, lorsque cela est justifié, pourrait augmenter l’acceptation des nouvelles limites des circonscriptions électorales au sein du public. La deuxième ronde d’audiences pourrait également contribuer à anticiper les objections des députés et permettre d’y trouver réponse, ce qui réduirait le temps requis pour la révision du rapport par le comité parlementaire.

Le DGE a également évoqué l’exigence d’annoncer les audiences publiques dans un ou plusieurs journaux à grand tirage dans les provinces. [ * ]

Contraintes de temps

La Loi sur la révision des limites des circonscriptions fédérales définit les délais que les commissions doivent respecter pour atteindre différentes étapes importantes. La période de 10 mois que prévoit la loi pour la présentation d’un rapport à la Chambre des communes, avec possibilité de prolongation de deux mois, a représenté un défi important lors du dernier processus de redécoupage, en particulier dans les plus grandes provinces.

De même, le Comité permanent de la procédure et des affaires de la Chambre, à titre de comité parlementaire responsable d’étudier les objections des députés, a également eu de la difficulté à respecter le délai de 30 jours que prévoit la loi pour l’accomplissement de cette tâche. [ * ]

Dérogation au principe du quotient électoral

La Loi sur la révision des limites des circonscriptions électorales exige que les commissions divisent leurs provinces respectives en circonscriptions électorales de sorte que la population de chacune des circonscriptions corresponde le plus possible au quotient électoral (c.-à-d. la population de la province divisée par le nombre de sièges à pourvoir). Les commissions ont toutefois le droit de déroger à cette exigence si elles croient qu’une dérogation est nécessaire pour tenir compte des communautés d’intérêts, de la spécificité d’une circonscription ou de son évolution historique ou pour faire en sorte que la superficie des circonscriptions ne soit pas trop vaste. Les commissions doivent veiller à ce que l’écart découlant des dérogations n’excède pas 25 pour cent, sauf en cas de circonstances extraordinaires.

Au cours du dernier redécoupage, certaines commissions avaient établi, en guise de lignes directrices, des seuils de tolérance équivalant à moins de 25 pour cent. Bien qu’aucune commission n’ait appliqué ces lignes directrices de manière stricte, cette pratique a soulevé des questions parmi les commissions relativement à son incidence sur l’uniformité à l’échelle du pays.

En 2007, le Comité permanent de la procédure et des affaires de la Chambre, dans son trente et unième rapport, suggérait que l’ajout d’une modification à la Loi sur la révision des limites électorales pour réduire le quotient électoral à 15 pour cent serait recommandée uniquement dans le cas où elle serait accompagnée d’autres modifications pour accorder un statut spécial aux circonscriptions peu peuplées, rurales ou dotées d’une spécificité particulière mentionnées dans la Loi, ou pour permettre l’emploi de divers quotients électoraux au sein d’une même province (p. ex., dans le sud et dans le nord de l’Ontario).

Dans son rapport publié en 2005, le DGE mentionnait que, lors du découpage de 2003, seulement 5,6 % des circonscriptions électorales (soit 17 des 305 circonscriptions) présentaient un écart de plus de 15 pour cent par rapport au quotient. Il concluait donc, à la lumière de cette statistique, qu’une réduction de la limite de dérogation de 25 à 15 pour cent n’alourdirait pas le fardeau des commissions de manière considérable.

Communauté d’intérêts

En vertu de l’article 15 de la Loi sur la révision des limites des circonscriptions électorales, les commissions doivent définir les limites des circonscriptions électorales de sorte que la population que comptent chacune d’elles « corresponde dans la mesure du possible au quotient résultant de la division du chiffre de la population par le nombre de sièges de député à pourvoir pour cette dernière […] ». Les commissions peuvent déroger à ce principe pour respecter « la communauté d’intérêts ou la spécificité d’une province ou son évolution historique » ou pour « […] faire en sorte que la superficie des circonscriptions dans les régions peu peuplées, rurales ou septentrionales ne soit pas trop vaste. »

Comme la Loi sur la révision des limites des circonscriptions électorales ne comporte pas de définition de « communauté d’intérêts » ou de « spécificité », les incohérences dans les tentatives des commissions d’atteindre un équilibre entre un vote égal et une représentation efficace des communautés en question ont provoqué des tensions. Des appels ont été lancés et réclament une meilleure définition de « communauté d’intérêts » et de « spécificité », que ce soit par l’entremise de la loi ou du recours à des documents normalisés décrivant la manière d’appliquer la définition.

La formule de représentation

La répartition des sièges entre les provinces à la Chambre des communes est rajustée après chaque recensement décennal, conformément à la formule décrite à l’article 51 de la Loi constitutionnelle de 1867. La formule de représentation a seulement été modifiée par le Parlement à deux reprises depuis 1982. Chaque nouvelle formule visait à établir un équilibre entre le fait d’offrir aux provinces la possibilité d’être représentées à la Chambre des communes de manière relativement proportionnelle à la taille de leur population et le fait de s’assurer que les plus petites provinces, ou les provinces dont la croissance est plus lente, continuent d’être représentée de manière efficace. Dans les deux cas, les modifications ont été adoptées unilatéralement par le Parlement.

La Loi sur la représentation équitable de 2011 constitue la plus récente mise à jour de la formule de représentation décrite à l’article 51 de la Loi constitutionnelle de 1867. La Loi sur la représentation équitable visait à améliorer la représentation des provinces à croissance rapide, comme l’Ontario, l’Alberta et la Colombie-Britannique, tout en ne portant pas atteinte à la représentation efficace des provinces dont la croissance est plus lente.

À la suite du dernier recensement décennal de 2011, le nombre de sièges à la Chambre des communes est passé de 308 à 338. Selon la formule de représentation, l’Ontario a gagné quinze sièges, l’Alberta et la Colombie‑Britannique, six chacune, et le Québec, trois.

La distribution définitive des sièges dans le cadre du prochain processus décennal ne sera pas connue avant que les données du recensement de 2021 soient publiées par le statisticien en chef. [ * ]

Mise en œuvre

[ * ]

Comme la prochaine élection à date fixe aura lieu avant que le processus de redécoupage ne soit terminé, la nouvelle carte électorale ne s’appliquera qu’à partir de la 45e élection générale. [ * ]

Dans le cas où la prochaine élection générale serait déclenchée plus tôt, le processus de redécoupage pourrait être amorcé peu de temps après l’élection et pourrait donc être terminé en seul mandat.

[ * ]

Recommandation

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Annexe A : Calendrier du processus de redécoupage des circonscriptions électorales fédérales de 2022

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Principaux jugements ayant une incidence sur les institutions démocratiques

Renvoi relatif aux circonscriptions électorales provinciales (Saskatchewan) – Cour suprême du Canada, 1991

La Cour suprême du Canada a déclaré qu’une distribution inégale de la population entre les districts électoraux urbains et ruraux résultant d’un changement des limites des circonscriptions électorales ne viole pas les droits de vote en vertu de l’article 3 de la Charte des droits et libertés.

C’était la première fois qu’il était exposé clairement que le droit à une « représentation effective » était l’un des droits garantis en vertu de l’article 3.

Sauvé c. Canada – Cour suprême du Canada, 2002

La Cour a conclu que le fait de priver les personnes détenues dans un établissement correctionnel purgeant une peine de deux ans ou plus constituait une atteinte injustifiée au droit de vote garanti par l’article 3 de la Charte.

Figueroa c. Canada – Cour suprême du Canada, 2003

La Cour a conclu que le fait d’exiger d’un parti politique qu’il présente des candidats dans au moins 50 circonscriptions électorales (c’est-à-dire de fixer un seuil de 50 candidats) pour être enregistré (et bénéficier des avantages de l’enregistrement, comme remettre des reçus fiscaux et inscrire leur appartenance politique sur les bulletins de vote) porte atteinte de façon injustifiée à l’article 3.

Suite à ce jugement, des modifications ont été apportées à la Loi électorale du Canada (LEC) pour baisser le seuil pour l’enregistrement à un seul candidat.

Harper c. Canada – Cour suprême du Canada, 2004

La Cour a conclu que l’imposition de limites pour les dépenses électorales faites par une tierce partie constitue une atteinte justifiée à la liberté d’expression pour des raisons d’équité électorale.

Bryan c. Canada – Cour suprême du Canada, 2007

La Cour a maintenu l’interdiction de transmettre au public les résultats des élections avant la fermeture des bureaux de vote d’une circonscription électorale, estimant qu’il s’agissait d’une violation justifiée de la liberté d’expression.

Longley c. Canada – Cour d’appel de l’Ontario, 2007

La Cour a conclu que l’établissement de seuils (2 % et 5 %) pour qu’un parti enregistré ait droit à des allocations viole l’article 3, mais que cette violation constitue une mesure raisonnable et justifiée pour préserver l’intégrité du financement public.

La demande d’interjeter appel a été refusée.

Democracy Watch et al. c. Canada et al. – Cour d’appel fédérale, 2010

Les requérants remettaient en question la tenue des élections en 2008 parce qu’ils estimaient que cela violait la loi de 2007 relative à la tenue des élections à date fixe.

La Cour d’appel fédérale a conclu que la LEC ne limitait ni le pouvoir du gouverneur général de dissoudre le parlement, ni la capacité du premier ministre de conseiller au gouverneur général de dissoudre le parlement.

La demande d’interjeter appel a été refusée.

Renvoi relatif à la Loi électorale (Colombie-Britannique) – Cour d’appel de la Colombie-Britannique,2012

Depuis 2001, les élections en Colombie-Britannique se tiennent à date fixe. En 2008, des modifications ont été apportées à la loi électorale de la province en vue notamment de limiter les dépenses de publicité faites par des tiers dans les 60 jours précédant le déclenchement des élections. Or, la Cour suprême de la Colombie-Britannique a jugé que l’imposition de telles limites était inconstitutionnelle.

La province a demandé à la Cour d’appel de la Colombie-Britannique de se prononcer sur la constitutionnalité d’une nouvelle loi visant à réduire cette période de 60 à 40 jours. La Cour a conclu que cette nouvelle loi comportait les mêmes problèmes que la mouture initiale : la définition de ce qui constitue une publicité électorale y est excessivement large, de sorte qu’il serait impossible de faire de la publicité sur à peu près toute question relative à une politique publique et sans lien avec une élection.

La Cour a estimé que la nouvelle loi constituait une violation injustifiée de la liberté d’expression reconnue par la Charte et a souligné que rien ne permettait de croire qu’une publicité partisane diffusée par des tiers en période préélectorale aurait des effets négatifs sur les résultats des élections ou les discours tenus dans le cadre des élections.

Opitz c. Wrzesnewskyj – Cour suprême du Canada, 2012

Le plaignant a fait appel d’une décision de la Cour supérieure de l’Ontario à annuler les résultats de l’élection de 2011 dans la circonscription d’Etobicoke-Centre.

La Cour a conclu que le plaignant n’avait pas réussi à démontrer que les irrégularités au chapitre de la procédure auraient permis à un nombre suffisant de personnes n’ayant pas le droit de vote d’avoir une incidence sur le résultat de l’élection.

Henry c. Canada (procureur général) – Cour d’appel de la Colombie-Britannique, 2014

Les dispositions de la Loi électorale du Canada relatives à l’identification de l’électeur (adoptées en 2007) ont été contestées, le plaignant estimant qu’elles constituaient une violation de l’article 3 de la Charte.

La Cour a rejeté cette contestation, estimant que ces exigences établissent des limites raisonnables et justifiables au droit de vote à cause de la possibilité de fraude électorale et parce que les électeurs ont des alternatives à la présentation de documents pour prouver leur identité et leur lieu de résidence.

La demande d’interjeter appel a été refusée.

Renvoi relatif à la réforme du Sénat – Cour suprême du Canada, 2014

Le gouverneur en conseil a demandé à la Cour si le parlement avait la compétence législative : i) pour agir unilatéralement en vue de limiter la durée du mandat des sénateurs; ii) pour éliminer les dispositions relatives à la qualification des sénateurs en matière de propriété; iii) pour consulter la population afin qu’elle exprime ses préférences quant à la nomination de candidats sénatoriaux. Il a également demandé à la Cour à quelle procédure de modification de la Loi constitutionnelle de 1982 il faudrait recourir pour abolir le Sénat.

La Cour a fourni les réponses suivantes :

• Il faudrait obtenir le consentement d’au moins sept provinces dont la population représente au moins 50 % de la population pour pouvoir limiter la durée du mandat des sénateurs;
• Le Parlement peut agir unilatéralement pour éliminer les dispositions relatives à la qualification des sénateurs en matière de propriété, sauf dans le cas du Québec où il lui faudrait obtenir le consentement de la province (puisque la qualification en matière de propriété au Québec est liée à la division sénatoriale du sénateur);
• Il faudrait obtenir le consentement d’au moins sept provinces dont la population représente au moins 50 % de la population pour tenir des consultations sur la nomination de candidats sénatoriaux;
• Il faudrait obtenir le consentement unanime des provinces pour abolir le Sénat.

B.C. Freedom of Information and Privacy Association c. Colombie-Britannique (procureur général) - Cour suprême du Canada, 2017

La Cour a rejeté l’argument de la B.C. Freedom of Information and Privacy Association’s (l’Association) selon lequel l’exigence d’enregistrement de tiers de la Loi électorale (la Loi) de la Colombie-Britannique était une violation de l’article 2 de la Charte canadienne des droits et libertés qui ne pouvait être justifié au regard de l’article premier.

Étant donné que la Loi de la Colombie-Britannique ne contient aucune exception ou ne prévoit pas de seuil monétaire pour les tiers qui sont tenus de s’enregistrer (comme le seuil de 500 $ établi dans la LEC), l’Association a soutenu qu’elle avait un effet dissuasif sur les voix indépendantes. Elle a aussi fait valoir que la Loi ne faisait pas la distinction entre la publicité à petite échelle (p. ex. l’affichage d’autocollants politiques sur des pare-chocs) et la publicité à grande échelle faite par des tiers, et qu’elle imposait par conséquent des conditions illégales et non justifiées à la libre expression individuelle.

La Cour a conclu que même si l’obligation d’enregistrement limitait le droit d’expression des commanditaires, elle était justifiée au regard de l’article premier et qu’elle « ne vise pas la publicité à petite échelle », qui peut comprendre les autocollants pour pare-chocs, les affiches pour fenêtres ou les t-shirts arborant un slogan politique.

Szuchewycz c. Canada (procureur général) – Cour du banc de la Reine de l’Alberta, 2017

La Cour de l’Alberta a conclu que le fait d’exiger des candidats aux élections générales ou partielles fédérales le versement d’un dépôt de 1 000 $ constitue une violation de l’article 3 de la Charte canadienne des droits et libertés.

Szuchewycz, un résident d’Edmonton qui a tenté de se présenter à l’élection générale de 2015, mais qui a refusé de verser le dépôt de 1 000 $, a déposé une plainte. Szuchewycz a également remis en question la constitutionnalité de la déclaration de candidature en vertu de laquelle les candidats éventuels doivent obtenir le nom, l’adresse et la signature d’au moins 100 électeurs de la circonscription électorale où ils souhaitent se présenter. Le juge a rejeté ces deux contestations.

Le gouvernement n’a pas fait appel de cette décision et la loi a été ultérieurement modifiée (projet de loi C‑76).

Frank c. Canada (procureur général) – Cour suprême du Canada, 2019

La Cour a conclu que la disposition de la Loi électorale du Canada qui empêchait les citoyens canadiens vivant à l’étranger depuis plus de cinq ans de voter dans le cadre d’une élection fédérale était inconstitutionnelle.

Deux citoyens canadiens vivant à l’étranger ont contesté cette disposition en 2011, estimant qu’elle violait les droits garantis par l’article 3 de la Charte canadienne des droits et libertés. Le procureur général a pour sa part soutenu que cette disposition était raisonnable et justifiée en vertu de l’article 1 de la Charte.

La Cour a noté que l’article 3 de la Charte ne fait pas mention d’exigences relatives au lieu de résidence. De plus, la Cour a estimé que cette disposition violait les droits des citoyens canadiens parce qu’elle était large et qu’elle refusait le droit de voter à de gens qui pouvaient avoir encore des liens très solides avec le Canada. La majorité des juges ont conclu que cette disposition était inconstitutionnelle, tandis que deux juges dissidents ont estimé que ces limites étaient justifiées en vertu de l’article 1 de la Charte.

Lorsque la Cour a rendu sa décision en janvier 2019, le projet de loi C-76, qui couvrait ces questions, avait déjà reçu la sanction royale (décembre 2018).