Annexe A : La prérogative de la Couronne

Autorités pour les opérations des Forces armées canadiennes en général

1. Toutes les opérations et activités des Forces armées canadiennes (FAC) doivent être :
   1. autorisées par la loi et
   2. menées conformément au droit canadien et international applicable.
2. Les lois spécifiques qui s'appliquent à une opération donnée des FAC dépendront de la nature de cette opération, de son emplacement, du contexte dans lequel elle est menée (p. ex. pendant un conflit armé ou en temps de paix) et du rôle du Canada (p. ex. en tant que partie au conflit ou en tant que soutien à d'autres).
3. Opérations des FAC au Canada : nécessitent une autorité juridique nationale canadienne, qui se trouve dans l'une des sources suivantes ou les deux :
   1. un exercice de la prérogative de la Couronne (par exemple, un décret, une instruction du Cabinet, du premier ministre ou d'un ministre, etc.); et/ou
   2. la législation (p. ex. l'article 273.6(1) de la Loi sur la Défense nationale (LDN) sur le service public ou l'article 273.6(2) sur l'assistance aux forces de l'ordre).
4. Opérations internationales des FAC : nécessitent à la fois une autorité juridique nationale canadienne (comme indiqué ci-dessus) et une autorité distincte en droit international. Les autorités juridiques internationales peuvent généralement être trouvées dans une ou plusieurs des sources suivantes :
   1. résolution(s) du Conseil de sécurité des Nations unies autorisant le recours à la force militaire;
   2. l'exercice du droit du Canada à la légitime défense individuelle ou collective, conformément à l'article 51 de la Charte des Nations Unies;
   3. le consentement de l'État étranger, sur le territoire duquel l'opération a lieu, à la présence et aux opérations des FAC.

Qu'est-ce que la prérogative de la Couronne?

5. La prérogative de la Couronne consiste en « les pouvoirs et privilèges accordés en common law à la Couronne. » ^{Note de bas de page 1} Il s'agit d'une source d'autorité exécutive de longue date – séparée et distincte des pouvoirs accordés à la Couronne par la loi. La prérogative de la Couronne a un fondement dans le cadre constitutionnel du Canada et sa portée et son contenu ont été façonnés par des décisions judiciaires.
6. La prérogative de la Couronne est exercée par l'exécutif pour mener à bien toute une série de fonctions gouvernementales, des affaires courantes quotidiennes aux questions les plus fondamentales de l'État. Au fil du temps, les tribunaux canadiens ont déterminé la portée de la prérogative de la Couronne pour inclure les questions suivantes :
   1. « Affaires étrangères, guerre et paix, conclusion de traités, autres actes de l'État en matière d'affaires étrangères, et défense et forces armées. Les autres pouvoirs et privilèges considérés comme des prérogatives de la Couronne comprennent ceux qui concernent les passeports, le pouvoir de grâce, les nominations diplomatiques, les enquêtes publiques, l'embauche et le congédiement des fonctionnaires, l'administration et la disposition des terres publiques, les droits d'auteur, les armoiries, les honneurs et les titres. »^{Note de bas de page 2}
7. Le système du gouvernement du Canada, dans lequel les pouvoirs et les responsabilités juridiques sont constitutionnellement partagés entre les instances législatives, exécutives et judiciaires, reconnaît clairement qu'il existe un certain nombre de pouvoirs qui restent correctement dévolus à la Couronne – et exercés par elle – pour des raisons valables et importantes.

La prérogative de la Couronne en matière de défense

8. La source la plus pertinente de prérogative pour le ministère de la Défense nationale (MDN) et les FAC est la prérogative de la Couronne en matière de défense, qui sert de fondement juridique à presque toutes les directives du gouvernement du Canada pour la conduite d'opérations militaires internationales, ainsi qu'à certaines opérations au Canada. ^{Note de bas de page 3} Comme indiqué ci-dessus, l'exécutif exerce la prérogative de la Couronne en matière de « guerre et paix » et de « défense et forces armées » (ce qui inclut l'emploi et le déploiement des FAC), et est donc habilité à prendre des décisions sur le lieu et le moment du déploiement des forces armées. Selon la nature et l'emplacement d'une opération des FAC proposée, la prérogative de la Couronne pour les affaires étrangères peut également être impliquée.
9. Au Canada, le Parlement n'a aucun rôle légal à jouer dans l'exercice de la prérogative concernant les décisions de déploiement. Bien que les gouvernements puissent occasionnellement tenir un débat « exploratoire » ou impliquer d'une autre manière le Parlement sur les déploiements militaires proposés, il n'y a aucune obligation d'obtenir l'approbation du Parlement, et il n'a pas été établi qu'une convention constitutionnelle existe pour consulter le Parlement sur de telles questions. Cela dit, il est important de reconnaître que le Parlement a le pouvoir exclusif d'adopter des lois relatives à la défense (par exemple, la LDN), établissant le cadre et la structure de l'armée et traitant des questions de matériel et d'approvisionnement. Cela peut être un facteur dans l'examen de la responsabilité de l'exercice responsable de la prérogative de la Couronne, discuté plus en détail ci-dessous.

Qui peut exercer la prérogative de la Couronne?

10. Selon la loi et la convention, la prérogative de la Couronne est exercée par le Cabinet (qui est la partie opérationnelle du Conseil privé mandaté par la Constitution), par un comité du Cabinet, par le premier ministre individuellement (ayant l'autorité de déterminer le consensus du Cabinet), ou dans certains cas, selon les besoins, par des ministres individuels de la Couronne ayant la responsabilité de questions particulières telles que la défense et les affaires étrangères (agissant seuls ou en combinaison les uns avec les autres). En règle générale, la prérogative de la Couronne ne peut être exercée ou déléguée au-dessous du niveau ministériel.

11. La question de savoir qui peut exercer la prérogative de la Couronne pour autoriser une opération militaire particulière dépend fortement du contexte et est généralement une question de politiques, de pratiques ou d'ententes internes au sein du Cabinet lui-même. █████████████████████████████████████████████████████████████████████████████████████████████████████████████████████████████████████████████████████████████████████████████████████████████████████████████████████████████████████████████████████████████████████████████████████████████████████████████████████████████████████████████████████████████████████████████████████████████████████████████████████████████████████████████████████████████████████████████████████████████████████████████████████████████████████████████████████████████████████████████████████████████████████████████████████████████████████████████████████████████████████████████████████████████████████████████████████████████████████████████████████████████████████████████████████████████████████████████████████████████████████████████████████████████████████████████████████████████████████

12. Les décisions relevant de la prérogative de la Couronne concernant le déploiement ou l'emploi des FAC seront généralement communiquées au ministre de la DN si elles sont prises par le PM, partagées avec le ministre de la DN à la suite de réunions du Cabinet auxquelles le ministre de la DN a participé, ou émaneront du ministre de la DN si la prérogative est exercée au niveau du ministre. Dans tous les cas, le ministre de la DN autorisera ensuite le chef d'état-major de la Défense (CÉMD) ^{Note de bas de page 4} et le sous-ministre (SM) à donner les instructions nécessaires aux commandants militaires et aux fonctionnaires du ministère (respectivement) pour la mise en œuvre de ces décisions. Les commandants militaires subordonnés émettent ensuite leurs propres directives en aval de la chaîne de commandement, qui font l'objet d'un examen juridique et politique afin de garantir que les ordres ultimes reçus par les membres des FAC qui mènent des opérations sont pleinement conformes aux directives du gouvernement et à la loi.

13. █████████████████████████████████████████████████████████████████████████████████████████████████████████████████████████████████████████████████████████████████████████████████████████████████████████████████████████████████████████████████████████████████████████████████████████████████████████████████████████████████████████████████

    Toutefois, que les militaires soient déployés sous l'autorité de l'exécutif ou du législatif, toutes les opérations doivent respecter les lois nationales applicables, y compris – entre autres – celles relatives aux questions pénales et disciplinaires, à l'usage de la force, au financement des opérations, ainsi qu'aux contrats et aux marchés publics.

Responsabilité de l'exercice de la prérogative de la Couronne

14. Les décisions prises par l'exécutif dans l'exercice de la prérogative de la Couronne sont soumises à un contrôle judiciaire.^{Note de bas de page 5}

15. ████████████████████████████████████████████████████████████████████████████████████████████████████████████████████████████████████████████████████████████████████████████████████████████████████████████████████████████████████████████████████████████████████████████████████████████████████████████████████████████████████████████████████████████████████████████████████████████████████████████████████████████████████████████████████████████████████████████████████████████████████████████████████████████████████████████████████████████████████████████████████████████████████████████████████████████████████████████████████████████████████████████████████████████████████████████████████████████████████████████████████████████████████████████████████████████████████████████████████████████████████████████████████████████████████████████████████████████████████████████████████████████

16. Les ministres du Cabinet, en leur qualité de membres élus du Parlement, sont pleinement soumis à la responsabilité démocratique en ce qui concerne l'exercice de la prérogative de la Couronne. Les conventions constitutionnelles définissant le gouvernement responsable (où les ministres sont issus du corps des membres élus du Parlement et restent responsables de leurs actions devant ce corps) garantissent que toutes les activités de l'exécutif sont soumises au contrôle du Parlement. Les ministres sont soumis aux questions des membres de l'opposition à la Chambre des communes, le gouvernement doit conserver la confiance de la Chambre en ce qui concerne les décisions et les politiques clés du gouvernement (y compris le budget) et, enfin, le gouvernement est soumis à la volonté du public canadien au moment des élections si les décisions du gouvernement s'avèrent controversées ou impopulaires. Ainsi, le système constitutionnel canadien de gouvernement responsable garantit que l'exercice de la prérogative de la Couronne est toujours soumis au contrôle démocratique.

17. ███████████████████████████████████████████████████████████████████████████████████████████████████████████████████████████████████████████████████████████████████████████████████████████████████████████████████████████████████████████████████████████████████████████████████████████████████████████████████████████████████████████████████████████████████████████████████████████████████████████████████████████████████████████████████████████████████████████████████████████████████████████████████████████████████████████████████████████████████████████████████████████████████████████████████████████████████████████████████████████████████████████████████████████████████████████████████████████████████████████████████████████████████████████████████████████████████████

Relation entre la prérogative de la Couronne et la législation

18. En principe, le corps législatif peut adopter des lois dans les domaines occupés par la prérogative de la Couronne, sous réserve de la compétence constitutionnelle du corps législatif à le faire. ^{Note de bas de page 6} L'effet juridique spécifique d'une telle législation dépendra de la nature des pouvoirs en question, de l'intention expresse, de la portée et de la formulation de la législation proposée, et éventuellement de considérations constitutionnelles plus larges. ^{Note de bas de page 7} Pour avoir cet effet, la législation doit généralement être rédigée dans l'intention expresse d'écarter la prérogative de la Couronne, bien que l'on puisse faire valoir que la doctrine de « l'implication nécessaire » pourrait également fonctionner pour écarter les pouvoirs de prérogative lorsque les bons facteurs sont réunis.

19. ██████████████████████████████████████████████████████████████████████████████████████████████████████████████████████████████████████████████████████████████████████████████████████████████████████████████████████████████████████████████████████████████████████████████████████████████████████████████████████████████████████████████████████████████████████████████████████████████████████████████████████████████████████████████████████████████████████████████████████████████████████████████████████████████████████████████████████████████████████████████████████████████████████████████████████

20. ██████████████████████████████████████████████████████████████████████████████████████████████████████████████████████████████████████████████████████████████████████████████████████████████████████████████████████████████████████████████████████████████████████████████████████████████████████████████████████████████████████████████████████████████████████████████████████████████████████████

21. █████████████████████████████████████████████████████████████████████████████████████████████████████████████████████████████████████████████████████████████████████████████████████████████████████████████████████████████████████████████████████████████████████████████████████████████████████████████████████████████████████████████████████████████████████████████████████████████████████████████████████████████████████████████████████████████████████████████████████████████████████████████████████████████████████████████████████████████████████████████████████████████████████████████████████████████████████████████████████████████████████████████████████████████████████████████████████████████████████████████████████████████████████████████████████████████████████████████████████████████████████████████████████████████████████████████████████████████████████████████████████████████████████████████████████████████████████████████████████████████████████████████████████████████████████

Conclusion

22. L'exercice par l'exécutif de la prérogative de la Couronne pour autoriser d'importantes activités de défense, y compris la défense du Canada et de l'Amérique du Nord ainsi que le déploiement et l'emploi des FAC à l'échelle internationale, a été constamment reconnu et accepté par toutes les instances du gouvernement du Canada. Fondée sur la Constitution et reconnue par la loi, la portée de la prérogative de la Couronne a été façonnée en common law par le biais de décisions judiciaires, et son exercice est soumis au contrôle judiciaire et à la responsabilité démocratique dans le cadre du système canadien de gouvernement responsable.

23. ███████████████████████████████████████████████████████████████████████████████████████████████████████████████████████████████████████████████████████████████████████████████████████████████████████████████████████████████████████████████████████████████████████████████████████████████████████████████████████████████████████████████████████████████████████████████████████████████████████████████████████████████████████████████████████████████████████████████████████████████████████████████████████████████████████████████████████████████████████████████████████████████████