Examen du processus de création du Centre d’intervention sur l’inconduite sexuelle

Septembre 2017

1259-3-0016 (SMA[Svcs Ex])

Revu par le SMA(Svcs Ex) conformément à la Loi sur l’accès à l’information. Renseignements NON CLASSIFIÉS

BPR

Bureau de première responsabilité

CEMD

Chef d’état-major de la défense

CIIS

Centre d’intervention sur l’inconduite sexuelle

CSDI

Comportement sexuel dommageable et inapproprié

EIS FAC IS

Équipe d’intervention stratégique des Forces armées canadiennes sur I’inconduite sexuelle

FAC

Forces armées canadiennes

MDN

Ministère de la Défense nationale

SM

Sous-ministre

Énoncé de conformité

Les constatations d’examen contenues dans le présent rapport sont basées sur des preuves suffisantes et appropriées qui ont été recueillies en suivant des procédures qui respectent le Cadre de référence international des pratiques professionnelles adoptées par le Institute of Internal Auditors et qui garantissent un niveau d’assurance relatif à un examen. L’examen est donc conforme aux normes internationales pour la pratique professionnelle d’audit interne, comme en témoignent les résultats du programme d’assurance et d’amélioration de la qualité. Les opinions exprimées ici reposent sur les conditions qui existaient au moment de l’audit et elles ne s’appliquent qu’à l’entité examinée.

Retour à la table des matières

Définitions

Diverses définitions sont fournies dans les directives et ordres du ministère de la Défense nationale (MDN) et des Forces armées canadiennes (FAC) pour décrire l’inconduite sexuelle, le harcèlement sexuel, l’agression sexuelle, etc. Les FAC ont regroupé ces termes en un document d’étude unique¹. Les définitions suivantes sont présentées dans le cadre du présent examen seulement.

• Comportement sexuel dommageable et inapproprié (CSDI) : Générique qui couvre toutes formes de comportement sexuel inapproprié, ce qui comprend entre autres les actions qui perpétuent des stéréotypes et des façons de penser qui dévalorisent des militaires en raison de leur sexe, de leur sexualité ou de leur orientation sexuelle; le langage ou les plaisanteries inacceptables; l’accès à du matériel de nature sexuelle ainsi que la distribution ou la publication de tel matériel en milieu de travail; les remarques offensantes à caractère sexuel; l’exploitation de relations de pouvoir à des fins d’activités de nature sexuelle; les demandes de nature sexuelle inopportunes ou la violence verbale de nature sexuelle; la publication d’images intimes d’une personne sans son consentement, le voyeurisme, les actions indécentes, les contacts sexuels, l’exploitation sexuelle et les agressions sexuelles.
• Agression sexuelle : Attaque sexuelle, attouchements sexuels non souhaités et activité sexuelle pour laquelle un consentement ne peut être donné.
• Harcèlement sexuel : Bien qu’on ne s’entende pas sur la définition du harcèlement, il y a un consensus fondé sur des lois, la recherche en psychologie et l’opinion générale qui sont assez cohérentes. Voici des exemples d’un comportement qui pourrait être considéré comme du harcèlement sexuel. Il ne s’agit pas d’une liste exhaustive.
  • Faire des avances sexuelles non souhaitées, accompagnées ou non de menaces ou des promesses explicites ou implicites.
  • Exposer des photos ou des affiches sexistes, ou envoyer des courriels se rattachant à l’un des 11 motifs de distinction illicite en vertu de la Loi canadienne sur les droits de la personne.
• Inconduite sexuelle : Ce terme englobe tout l’éventail d’inconduites allant du harcèlement sexuel à l’agression sexuelle. Les gestes ou les comportements qui s’inscrivent dans l’éventail des inconduites sexuelles ont normalement un motif sexuel ou sont de nature sexuelle ou indécente. L’inconduite sexuelle comprend des infractions comme une agression sexuelle, un outrage à la pudeur, le voyeurisme et des gestes qui engagent à la pornographie infantile.

Retour à la table des matières

Contexte

• Les médias ont attiré l’attention sur la question d’inconduite sexuelle qui existe dans la société canadienne et ses institutions, y compris les FAC.
• Pour y réagir, un examen externe indépendant a été demandé par l’ancien chef d’état-major de la défense (CEMD). Les résultats ont été rendus publics le 30 avril 2015.
• Le CEMD actuel, le général Jonathan Vance, lance en août 2015 l’opération HONOUR qui porte un message clair de zéro tolérance : « C’est là une question sérieuse. […] Ce comportement doit prendre fin maintenant. Voyez là le premier ordre que je donne à tous les membres des FAC² ». Plus tard, il rappelle qu’il « ordonne par la présente que tous les membres des FAC reconnus coupables d’inconduite sexuelle […] se voient remettre un avis d’intention de recommander la libération si l’incident s’est produit après le 1er janvier 2016³ ».
• La création du Centre d’intervention sur l’inconduite sexuelle (CIIS) est l’un des nombreux efforts déployés par le MDN et les FAC pour répondre à la demande d’établissement d’un centre indépendant pour traiter les cas de CSDI.
• Le CIIS a d’abord été créé en septembre 2015 comme service confidentiel d’intervention et de soutien aux victimes. Il a depuis évolué et un mandat à jour ainsi que la documentation fondamentale qui s’y rattache sont prévus pour 2017.
• Le CIIS a la tâche considérable de répondre aux besoins de sa clientèle, c.-à-d. les FAC, tout en assumant la responsabilité de l’accomplissement de son mandat et de fournir un soutien confidentiel aux membres des FAC qui ont été touchés par des CSDI.
  • Dans l’exécution de cette tâche, le CIIS est confronté à certains défis, dont les suivants: 
    • Le CIIS doit consulter les FAC aux fins de la communication des besoins et conseils de chaque partie, tout en maintenant son indépendance dans les faits et en apparence.
    • Le CIIS doit veiller à ce que tous les intervenants comprennent clairement que le sous-ministre (SM) est l’autorité approbatrice finale de tous les documents fondamentaux du CIIS en ce qui a trait à ses activités.
    • Le CIIS doit avoir une définition consignée par écrit et comprise de l’indépendance aux fins de son fonctionnement et de sa gouvernance.

Retour à la table des matières

Objectif, critères et portée

L’objectif de l’examen était d’évaluer si des structures et processus de gouvernance efficaces étaient en place pour la création du CIIS.

Critères

• Des organismes de surveillance efficaces sont en place pour surveiller et appuyer les fonctions du CIIS.
• Les pouvoirs, rôles et responsabilités du CIIS sont clairement définis et communiqués.
• Des mesures de rendement sont en place pour habiliter et soutenir le CIIS.

Portée

• Il s’agissait d’un examen dirigé qui était axé sur les responsabilités du CIIS en matière de prestation de soutien aux victimes dans le cadre de l’effort pour s’attaquer aux CSDI. Aucune évaluation du risque formelle n’a été réalisée en raison de la nature dirigée de l’examen et des courts délais d’exécution.
• L’examen a permis d’évaluer l’indépendance du CIIS par rapport à son mandat.
• La période visée par l’examen comprenait les activités de planification du CIIS menées dès avril 2015 jusqu’à la clôture de l’examen, en février 2017.

Points non couverts

• Les tâches liées à l’opération HONOUR et les responsabilités de l’Équipe d’intervention stratégique des Forces armées canadiennes sur I’inconduite sexuelle (EIS FAC IS). Nombre des tâches qui appuient la réalisation des recommandations tirées du rapport d’examen externe,⁴ communément appelé le rapport Deschamps, sont la responsabilité de l’EIS FAC IS et de divers organismes des FAC. La confirmation des progrès réalisés ne faisait pas l’objet de l’examen.

Retour à la table des matières

Contexte – Examen externe et réponse

• Un ancien juge de la Cour suprême du Canada, Mme Marie Deschamps, a mené un examen externe sur le harcèlement sexuel et l’inconduite sexuelle dans les FAC de juin 2014 à mars 2015.
  • Elle avait comme mandat d’examiner les politiques, procédures et programmes des FAC par rapport au harcèlement sexuel et à l’agression sexuelle.
  • Le rapport de cet examen externe a mené à dix recommandations, lesquelles étaient axées sur la création d’un centre indépendant, distinct de la chaîne de commandement, qui servirait de ressource centrale pour s’attaquer à l’inconduite sexuelle.
  • Le CEMD a reçu le rapport d’examen externe le 27 mars 2015.
• Au sein de la chaîne de commandement et par l’intermédiaire du Chef du personnel militaire, l’EISIS des FAC a été mise sur pied en février 2015, de façon proactive, avec l’autorisation du CEMD. L’EIS FAC IS a été créée avant la diffusion du rapport sur l’examen externe afin de réaliser les objectifs suivants :
  • améliorer la disponibilité opérationnelle en éliminant, dans la mesure du possible, les incidents et répercussions des CSDI;
  • établir un plan d’action pour mettre à exécution les dix recommandations de Mme Deschamps et superviser la mise en œuvre des tâches de l’opération HONOUR.
• Un conseil consultatif externe a aussi été envisagé pour permettre aux membres externes d’offrir « des conseils et points de vue de grande qualité, éclairés, innovateurs, stimulants et objectifs aux FAC⁵ » et le CIIS en matière d’inconduite sexuelle.

Retour à la table des matières

Contexte – CIIS

• Le CIIS a été établi en septembre 2015 pour apporter un soutien confidentiel aux victimes – y compris par une écoute empathique et par la communication de renseignements – et un accès facilité aux ressources pour les membres des FAC qui ont été victimes de CSDI ou ont été touchés par un aspect des CSDI.
  • Un plan est établi pour mettre en œuvre un modèle opérationnel tous les jours, 24 heures sur 24. Au moment de l’examen, les heures d’ouverture étaient de 7 h à 20 h⁶.
  • La clientèle se limite actuellement aux membres des FAC, tant de la Force régulière que la Force de réserve. Toutefois, il se peut qu’on envisage un jour l’élargissement de la clientèle et des services.
  • Le rapport d’examen externe recommande qu’un centre indépendant soit créé pour gérer sept activités clés : le soutien aux victimes, la prévention, la coordination et la surveillance de la formation, la réception des rapports, la surveillance de la responsabilisation, la recherche, la collecte de données.
    • Bien qu’elle soit axée sur la prestation d’un soutien confidentiel aux victimes par téléphone ou par courriel à partir d’un endroit central, la portée provisoire des services du CIIS devrait évoluer en même temps que l’organisme et éventuellement comprendre d’autres rôles et responsabilités.
• En raison de l’accélération de l’établissement du CIIS en septembre 2015, les employés et les conseillers ont d’abord été recrutés à l’aide d’options de dotation à court terme, comme des affectations internes et des emplois temporaires. Pendant l’examen, le CIIS a indiqué que la stabilisation du modèle organisationnel est une priorité absolue.
• Comme le CIIS est un nouvel organisme relevant du SM, il doit disposer de ses propres fonctions d’administration et de soutien. Au moment de l’examen, le CIIS travaillait à mener à bien les processus d’embauche et à finaliser la dotation de ces fonctions.

Retour à la table des matières

Contexte – Rapport d’examen externe

Comme le résume le tableau 1, parmi les sept activités énoncées dans le rapport d’examen externe, le CIIS a une seule responsabilité provisoire soit d’apporter un soutien confidentiel aux victimes. Les autres activités relèvent d’autres organismes et n’ont pas été évaluées à l’occasion de cet examen.

Ce tableau présente les sept activités clés, selon les recommandations du rapport d’examen externe pour la création d’un service indépendant centralisé responsable de la supervision. Il énumère les BPR actuellement responsables des activités s’y rattachant.

Retour à la table des matières

Contexte – Autres services offerts

Au-delà des services offerts par le CIIS, il y a d’autres ressources⁸ à la disposition des victimes de CISD au sein des FAC, comme l’indique le tableau 2. Les employés civils ont recours aux organismes, ressources et autorités civils.

Ce tableau présente quelques-unes des ressources additionnelles offertes aux membres des FAC qui sont victimes de CSDI.

Retour à la table des matières

Observation : Indépendance et capacité de réaction

Le CIIS relève directement du SM et est dissocié de la chaîne de commandement. De plus, la confidentialité des victimes est protégée. Bien qu’il soit essentiel que le CIIS soit indépendant, de fait et en apparence, pour les victimes et intervenants, il est aussi nécessaire de répondre rapidement aux besoins des FAC. À cette fin, le CIIS doit établir les mécanismes et paramètres appropriés pour mobiliser les FAC et les autres intervenants.

• Il est important de noter que la confidentialité des victimes est un élément clé des activités du CIIS.
  • Les conseillers ne sont pas dans le même emplacement physique, ils sont dans d’autres bureaux du CIIS afin de protéger la vie privée des victimes.
  • Des instructions permanentes d’opération sur la confidentialité et la divulgation d’information ont été rédigées pour guider les conseillers.
    • Le personnel du CIIS est responsable de la protection des renseignements personnels divulgués par les personnes qui communiquent avec le Centre, conformément aux lois fédérales, aux politiques du Conseil du Trésor et aux directives du MDN pertinentes.
    • Le personnel du CIIS a des lignes directrices pour protéger les renseignements personnels.
• Il est primordial que le CIIS réponde aux besoins des FAC et qu’il accomplisse son mandat de façon responsable, qu’il assure la confidentialité des victimes et fournisse de l’information et des conseils sur les enjeux et les tendances. Bien que le CIIS fonctionne de façon indépendante, il se peut que les membres des FAC ressentent que, dans une certaine mesure, la collaboration entre le CIIS et les FAC limite cette indépendance.
  • Afin de permettre aux membres des FAC de mieux distinguer les rôles de l’EIS FAC IS et du CIIS, l’EIS FAC IS a demandé à être présente lorsque le CIIS donne des séances d’information au personnel de la base. Un manque d’harmonisation et de coordination de la communication et d’autres stratégies du CIIS et de l’EIS FAC IS pourrait entraîner la perception que l’indépendance du CIIS est limitée.

Retour à la table des matières

Observation: Governance

La gouvernance du CIIS assure qu’il est dissocié de la chaîne de commandement à l’aide d’un lien hiérarchique direct avec le SM. Ce dernier est l’autorité approbatrice finale de toutes les activités du CIIS. Les plans visant à finaliser les documents fondamentaux du CIIS sont, en grande partie, sur la bonne voie. Un examen des ébauches de documents a permis d’établir les points à améliorer, par exemple la définition des rôles et responsabilités et la stratégie de mesure du rendement.

• Au moment de l’examen, les intervenants des FAC examinaient et demandaient des modifications aux documents fondamentaux.
  • L’ébauche de la charte du CIIS, qui est considéré comme un document fondamental clé, a été examinée par l’EIS FAC IS, qui a demandé des modifications et l’ajout de contenu comme les éléments des ententes de services. Toutefois, l’examen a permis de constater que l’approbation finale de ce document et d’autres documents demeure la responsabilité du SM.
  • Il a aussi été proposé que le CIIS ait recours aux organismes de gouvernance existants, comme le Conseil de gestion du personnel des Forces canadiennes et le Conseil des Forces armées. Néanmoins, l’examen a permis de constater que le recours à ces organismes de gouvernance dirigés par les FAC ne serait pas pleinement conforme à l’indépendance du CIIS, de fait ou en apparence, et ne s’harmoniserait pas avec la responsabilité actuelle du CIIS envers le SM. Il peut être utile d’engager le dialogue avec ces organismes pour répondre aux besoins des FAC, de donner une rétroaction aux FAC et d’obtenir des commentaires en retour. L’examen a cependant permis de reconnaître que l’autorité finale demeure la responsabilité du SM.
• Les documents fondamentaux qui définissent les pouvoirs, responsabilités et obligations de rendre compte du CIIS et orientent sa stratégie opérationnelle étaient déjà rédigés au moment de l’examen, mais ont nécessité quelques améliorations. Une planification efficace aidera le CIIS à montrer comment il peut atteindre ses objectifs stratégiques organisationnels. 
  • Il serait bon d’inclure des éléments clés comme les rôles et responsabilités, les obligations de rendre compte, les pouvoirs et la définition d’indépendance dans l’ébauche du document du CIIS qui définit son rôle.
  • L’ébauche du cadre des pouvoirs, responsabilités et obligations de rendre compte du directeur de cabinet du CIIS doit comprendre les livrables clés attendus et les autorités fonctionnelles établies.
  • Les autres documents fondamentaux qui étaient en cours d’élaboration au moment de l’examen auraient tout à gagner à aussi être étoffés – c.-à-d. le plan d’activités intégré et la stratégie de mesure du rendement.
    • Par exemple, dans les documents sur la mesure du rendement évalués au moment de l’examen, des incohérences ont été relevées et les détails sur la façon dont le CIIS mesurerait ses indicateurs étaient incomplets.
• Un conseil consultatif externe sera établi pour « conseiller le SM et le CEMD sur la façon de mettre à profit l’expertise et l’expérience canadiennes, ainsi que les leçons retenues dans les secteurs public et privé à l’appui des activités de l’opération HONOUR pour s’attaquer aux CSDI et les éradiquer⁹ ». La documentation à l’appui du concept du conseil consultatif externe a été rédigée en décembre 2015 et est en voie d’achèvement.

Constatation

La gouvernance du CIIS assure l’indépendance par rapport à la chaîne de commandement à l’aide d’un lien hiérarchique direct avec le SM. Ce dernier est l’autorité approbatrice finale de toutes les activités du CIIS. De plus, des mécanismes sont en place pour protéger la confidentialité des victimes.

Un cadre de gouvernance documenté clarifiera le mandat en évolution du CIIS et permettra l’établissement de mécanismes et de paramètres qui donneront au CIIS les moyens de fournir de l’expertise et des conseils aux FAC, ainsi que d’obtenir d’elles une rétroaction. L’achèvement des documents fondamentaux du CIIS et l’approbation du SM fourniront aussi des structures et processus de gouvernance plus efficaces en offrant une surveillance performante et un cadre de mesure du rendement utile à cet égard. Enfin, en assurant une bonne harmonisation et une compréhension claire des rôles et responsabilités des FAC et du CIIS, il appuiera l’évolution et l’indépendance du CIIS à mesure qu’il évoluera et s’attaquera aux questions d’inconduite sexuelle au sein de l’organisme.

Retour à la table des matières

Annexe A – Plan d’action de la gestion