Audit d’acquisition et de passation des marchés des biens non publics
- AC
- Autorité chargée du contrat
- AF
- Année financière
- BNP
- Biens non publics
- BPR
- Bureau de première responsabilité
- CA
- Conformité et assurance
- CEMD
- Chef d’état-major de la défense
- CJFC
- Conseiller juridique des Forces canadiennes
- CRAPM
- Cadre de responsabilisation en matière d’acquisition et de passation des marchés
- DDC
- Demande de dépenses en capital
- DG
- Directeur général
- DPF
- Dirigeant principal des finances
- FAC
- Forces armées canadiennes
- LDN
- Loi sur la défense nationale
- QG
- Quartier général
- SBMFC
- Services de bien-être et moral des Forces canadiennes
- SMA(Scvs Ex)
- Sous-ministre adjoint (Services d’examen)
- VP
- Vice-président
Sommaire des résultats
Le présent audit fait partie du plan d’audit interne des biens non publics (BNP) axé sur le risque pour les années financières (AF) 2016‑2017 à 2018‑2019. L’objectif de l’audit est de garantir l’efficacité du cadre de responsabilisation en matière d’acquisition et de passation des marchés (CRAPM) des BNP, de ses pratiques en matière de gestion du risque et des processus de contrôle internes qui sont en place.
Les activités d’acquisition et de passation des marchés des BNP sont menées dans un milieu décentralisé, c.-à-d. au quartier général (QG) des Services de bien-être et moral des Forces canadiennes (SBMFC) et dans les bases et escadres, afin d’obtenir un très grand éventail des biens et des services dont le coût varie beaucoup.
Pour que le CRAPM soit efficace et qu’il fonctionne comme prévu, il est important d’assurer que les activités d’acquisition et de passation des marchés des BNP sont réalisées conformément à la politique sur les marchés, dans l’objectif d’atténuer les risques, d’obtenir la valeur optimale et d’assurer un processus ouvert, équitable et transparent pour l’exécution des programmes et services des BNP. L’audit a permis de trouver des occasions d’améliorer l’efficacité du CRAPM des BNP.
Constatations et recommandations
Gouvernance. Globalement, le CRAPM appuie les activités des BNP, mais les mesures suivantes augmenteraient grandement son efficacité :
- communiquer un message cohérent dans tous les documents de politique, d’orientation et de formation;
- fournir des directives détaillées sur la nécessité de marchés écrits officiels;
- fournir des directives détaillées aux utilisateurs d’acquisition et de passation des marchés sur les exigences liées aux dossiers du marché pour assurer la conformité aux principes d’ouverture, d’équité et de transparence des marchés.
Les SBMFC ont lancé plusieurs initiatives pour améliorer le CRAPM. Comme elles ont été mises en œuvre récemment, aucune évaluation complète de leur efficacité n’a pu être réalisée, mais on encourage la direction à poursuivre ces initiatives car on croit qu’elles contribueront globalement de manière constructive au CRAPM.
Gestion du risque. Les risques liés au processus d’acquisition et de passation des marchés des BNP sont supervisés par le comité de passation des marchés des SBMFC qui a été mis sur pied en août 2016. Même si l’efficacité du comité reste à déterminer – en raison de sa mise en œuvre récente –, la création d’un comité qui se consacre à la supervision et à l’amélioration du processus d’acquisition et de passation des marchés est un apport positif au CRAPM.
Le Conseiller juridique des Forces canadiennes (CJFC) est le conseiller juridique du ministère de la Défense nationale et un point de contact clé pour les SBMFC dans la gestion du risque liés à la passation des marchés. Des signes d’interaction entre le CJFC et les SBMFC sur les risques liés aux marchés ont été constatés, mais il existe des possibilités pour les SBMFC, avec le concours du CJFC, de renforcer le processus de consultation juridique à l’aide de la création et du suivi de mesures de rendement. En outre, la diffusion de directives détaillées aux utilisateurs sur les circonstances dans lesquelles une consultation juridique est requise aiderait à assurer une approche cohérente en matière de gestion du risque juridique pour les activités d’acquisition et de passation des marchés.
Il existe déjà des outils de définition et de surveillance des risques liés à l’administration des marchés. Cependant, certains de ces outils ne sont pas utilisés de manière cohérente, et l’absence d’un mécanisme efficace pour régler les enjeux récurrents relevés en matière d’acquisition et de passation des marchés nuit à l’efficacité des activités des BNP et augmente leur exposition aux risques.
Contrôles internes. Un système de contrôle interne rigoureux intégré dans chaque étape du processus d’acquisition et de passation des marchés peut aider une organisation à démontrer clairement sa conformité à la politique pertinente en matière d’acquisition et de passation des marchés. L’examen d’un échantillon de dossiers du marché a permis de cibler des occasions de nettement démontrer la conformité aux principes d’ouverture, d’équité et de transparence du processus de passation des marchés des BNP.
Évaluation globale. Même si un CRAPM des BNP est en place, il est possible d’en améliorer grandement l’efficacité. Sans amélioration, les activités liées aux BNP pourraient être exposées à des risques potentiels. Les SBMFC ont plusieurs initiatives en cours qui, en plus de donner suite aux constatations du présent audit, aideront considérablement à renforcer le CRAPM.
Nota : Pour obtenir de plus amples renseignements sur la réponse de la direction aux recommandations du SMA(Svcs Ex), consulter l’annexe A – Plan d’action de la direction.
1.1 Contexte
En vertu de la Loi sur la défense nationale (articles 2 et 38 à 41), les BNP sont dévolus au chef d’état-major de la défense (CEMD), aux commandants de base et d’escadre et aux commandants d’unité afin qu’ils les utilisent dans l’intérêt des membres en service et des anciens membres des Forces armées canadiennes (FAC) et de leur famille. Les SBMFC sont chargés d’administrer les BNP au nom du CEMD et d’offrir des programmes, des services et des activités choisis des Services de bien-être et moral aux militaires admissibles et à leur famille au nom du commandant du Commandement du personnel militaire. Le CEMD a délégué aux directeurs généraux des BNP la responsabilité de l’administration quotidienne des BNP.
Il existe plus de 1 000 entités des BNP au sein du cadre de responsabilisation des BNP, allant de fonds de petites unités à de grandes entités opérationnelles complexes. Ces entités fournissent les programmes, services et activités de bien-être et de moral aux membres en service et aux anciens membres des FAC, ainsi qu’à leur famille, avec l’aide de plus de 4 000 membres du personnel des fonds non publics. L’acquisition et la passation des marchés est une activité essentielle à l’appui de l’exécution des programmes et de la prestation des services autorisés par les BNP.
Il est donc important d’insister sur le fait que les activités d’acquisition et de passation des marchés des BNP font intervenir un profil d’achat diversifié qui couvre une vaste zone géographique et se déroule dans divers environnements des FAC. Par exemple, les dossiers d’acquisition et de passation des marchés examinés à l’occasion du présent audit comprenaient des biens et des services allant de la location de salles de conférence à l’acquisition de matériels et de logiciels, en passant par l’acquisition de services pour les activités du jour de la Famille, et ont été acquis au QG des SBMFC ainsi que dans diverses bases et escadres. Le montant moyen de ces achats s’élevait à 45 000 $ environ, pour une valeur individuelle allant de 750 $ à 4,5 millions de dollars.
En raison de cette diversité globale dans les achats, il faut veiller à ce qu’une méthode axée sur le risque soit adoptée pour la gestion des activités d’acquisition et de passation des marchés. Cette méthode doit être présentée avec clarté afin que sa mise en œuvre soit cohérente.
En tant que tel, il est essentiel d’avoir un système de mécanismes de gouvernance, des outils de formation et de travail, des processus de gestion du risque, des outils de surveillance, ainsi qu’un cadre de valeurs et d’éthique à l’appui des activités d’acquisition et de passation des marchés des BNP. Ensemble, ces éléments forment le CRAPM des BNP, illustré à la figure 1.
Figure 1. Cadre de responsabilisation en matière d’acquisition et de passation des marchés des BNP. Cette figure illustre le cycle d’acquisition et de passation des marchés.
Détails de la figure 1 - Cadre de responsabilisation en matière d’acquisition et de passation des marchés des BNP.
Sommaire de la figure 1 : Schéma illustrant le cadre de responsabilisation en matière d’acquisition et de passation des marchés des biens non publics.
Le cycle d’acquisition et de passation des marchés, représenté par une flèche, commence par la définition des besoins requis dans l’encadré no 1, suivi de la planification de l’acquisition par rapport au budget de dépenses et de la réservation des fonds requis dans l’encadré no 2. La demande de soumissions vise à faire une présélection des fournisseurs qui offrent la valeur optimale pour l’organisation en ce qui a trait à la qualité, au prix ou à d’autres critères établis dans l’encadré no 3. Les processus de sélection de l’entrepreneur et d’attribution du marché sont dirigés par l’autorité contractante et un marché signé est conforme à l’entente d’achat ou de prestation de services officielle entre les deux parties (encadré no 4). L’administration du marché permet d’assurer que les biens ou services sont reçus conformément aux modalités énoncées dans le contrat (encadré no 5). Les activités de clôture du marché comprennent l’évaluation du rendement de l’entrepreneur et la vérification que tous les livrables sont réalisés de manière satisfaisante avant le versement du paiement final (encadré no 6).
Comme l’illustre la figure 1, ces étapes du cycle d’acquisition et de passation des marchés sont appuyées par un système (contenu affiché dans les encadrés autour des encadrés numérotés) de mécanismes de gouvernance, des outils de formation et de travail, des processus de gestion des risques, des outils de surveillance ainsi qu’un cadre de valeurs et d’éthique.
Ensemble, les étapes du cycle d’acquisition et de passation des marchés (ainsi que les éléments d’appui) forment le cadre de responsabilisation en matière d’acquisition et de passation des marchés des biens non publics.
1.2 Objectif
L’objectif de l’audit était de garantir l’efficacité du cadre de gouvernance, des pratiques en matière de gestion du risque et des processus de contrôle interne à l’appui des activités d’acquisition et de passation des marchés des BNP.
L’audit a permis explicitement de déterminer ce qui suit :
- la mesure dans laquelle le CRAPM est approprié, complet et efficace;
- la mesure dans laquelle les organisations des BNP gèrent les risques liés à l’acquisition et à la passation des marchés de manière appropriée durant le cycle de vie du projet;
- la conformité des marchés des BNP au CRAPM des BNP.
1.3 Portée
L’audit a porté sur le cycle de vie complet des activités d’acquisition et de passation des marchés, ce qui comprend :
- la définition des besoins;
- la planification de l’acquisition;
- les activités liées à la demande de soumission;
- la passation d’un marché;
- l’administration d’un marché;
- la clôture du marché.
L’audit a permis d’examiner les marchés des BNP qui ont entraîné des dépenses pendant les AF 2015‑2016 et 2016‑2017, jusqu’à la fin décembre 2016.
L’audit n’a pas porté sur l’acquisition de biens aux fins de revente par CANEX et NATEX ni sur les ententes non contraignantes – p.ex., protocoles d’entente, accords sur les niveaux de service.
1.4 Méthodologie
L’équipe d’audit s’est rendue aux Bases des Forces canadiennes Halifax, Valcartier, Borden, Trenton, à l’unité de soutien des Forces canadiennes d’Ottawa, au QG des SBMFC pour examiner les documents et mener des entrevues complémentaires auprès de la direction et des responsables des processus. Les processus et contrôles clés ont été établis et documentés, et des entrevues ont été réalisées avec les responsables des contrôles clés et de la gestion du risque liés à ces activités.
La conception des contrôles et la conformité des marchés au CRAPM ont été évaluées à l’aide d’un échantillon de marchés choisis parmi les opérations financières dans le système de comptabilité. En tout, 78 dossiers d’acquisition et de passation des marchés ont été sélectionnés à l’aide d’une méthode d’échantillonnage discrétionnaire.
1.5 Critères d’audit
Les critères d’audit sont présentés à l’annexe B.
1.6 Énoncé de conformité
Les constatations et conclusions figurant dans le présent rapport sont étayées par des preuves d’audit suffisantes et appropriées regroupées conformément à des procédures qui respectent les exigences énoncées dans le document Normes internationales pour la pratique professionnelle de l’audit interne du Institute of Internal Auditors. Par conséquent, l’audit est conforme aux Normes internationales pour la pratique professionnelle de l’audit interne du lnstitute of Internal Auditors, comme en témoignent les résultats du programme d’assurance et d’amélioration de la qualité. Les opinions exprimées dans le présent rapport sont fondées sur les conditions qui avaient cours au moment de l’audit et ne s’appliquent qu’à l’entité examinée.
Recommandation du SMA(Svcs Ex)
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2.2 Gestion du risque
Recommandation du SMA(Svcs Ex)
- Le DG des BNP devrait examiner le cadre d’utilisation des services juridiques, en se penchant plus particulièrement sur une sensibilisation accrue des utilisateurs des services juridiques, l’établissement de critères plus détaillés pour les demandes de conseils juridiques dans le processus d’acquisition et de passation des marchés, et la collaboration avec le CJFC pour l’établissement d’un cadre de prestation des services officiel et pratique doté de mesures de rendement claires.
- Le DG des BNP devrait veiller à la sensibilisation aux mécanismes de surveillance existants et à leur utilisation, en surveillant plus particulièrement la conformité aux exigences en matière de délégation des pouvoirs. De plus, le DG des BNP devrait assurer qu’une boucle de rétroaction formelle est établie dans le cadre des activités de surveillance afin de réduire la répétition des enjeux dans les dossiers d’acquisition et de passation des marchés.
BPR : DG des BNP
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2.3 Contrôles internes
Une approche empirique a été utilisée pour la sélection d’un échantillon de 78 dossiers d’acquisition et de passation des marchés. Des caractéristiques comme la valeur monétaire, la nature des articles achetés – biens ou services, postes de dépenses en capital ou de dépenses de fonctionnement –, l’organisation destinataire et la région géographique desservie ont été utilisées pour sélectionner un échantillon diversifié.
Soulignons qu’au cours de l’examen des dossiers d’acquisition et de passation des marchés, la conformité aux principes s’y rattachant n’a pu être évaluée qu’en fonction des documents contenus dans les dossiers et des documents fournis à l’occasion d’un suivi auprès des clients. Pendant l’examen des dossiers du marché, il est devenu évident que les pratiques en matière de tenue des dossiers et de gestion de l’information associées aux activités d’acquisition et de passation des marchés des BNP doivent être améliorées. Les domaines les plus courants pour lesquels il manquait des documents sont les suivants :
- demande de dépenses en capital (DDC);
- modifications au marché;
- preuve d’assurance;
- soutien aux dépenses;
- preuve que le rendement de l’entrepreneur est surveillé.
Dans plusieurs cas aussi, les dossiers du marché contenaient des documents électroniques justificatifs numérisés illisibles. Le CJFC considère que les documents numérisés approuvés sont comparables aux originaux et, à ce titre, la lisibilité est un critère essentiel.
En outre, l’équipe d’audit a relevé des dossiers du marché dans lesquels la même personne avait présenté et approuvé les demandes de chèque. En l’absence de contrôle d’atténuation comme une révision consignée par écrit par le superviseur ou un examen sommaire du dossier du marché consigné par écrit, cette situation présente un enjeu potentiel de répartition des tâches. Il est possible de réviser les processus actuels en se fondant sur les risques pour déterminer si la répartition des tâches peut ou non être intégrée.
Malgré ces observations, il est important de souligner que dans l’échantillon examiné, toutes les acquisitions et tous les marchés, y compris les renouvellements de marchés, visaient la prestation de services de bien-être et moral.
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3.0 Conclusion générale
Bien qu’un CRAPM des BNP soit en place, il existe des possibilités d’en améliorer l’efficacité de manière considérable. Sans amélioration, les BNP pourraient être exposés à des risques.
Les BNP ont plusieurs initiatives en cours qui, en plus de donner suite aux constatations de cet audit, aideront largement à renforcer le CRAPM.
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Annexe A – Plan d’action de la direction
Pour formuler ses recommandations, le SMA(Svcs Ex) utilise les critères d’importance suivants :
- Très élevée – Il n’y a pas de contrôles en place. D’importantes questions ont été soulevées, et elles auront des incidences négatives marquées sur les opérations.
- Élevée – Les contrôles sont inadéquats. D’importantes questions ont été soulevées qui pourraient avoir des incidences négatives sur la réalisation des programmes et des objectifs opérationnels.
- Modérée – Des contrôles sont en place mais ils ne sont pas suffisamment respectés. Des questions soulevées pourraient avoir des incidences négatives sur l’efficience et l’efficacité des opérations.
- Faible – Des contrôles sont en place mais le niveau de conformité varie.
- Très faible – Des contrôles sont en place, et il n’y a pas d’écart de conformité.
Gouvernance
Recommandation du SMA(Svcs Ex) (Importance modérée)
Mesure prise par la direction
Le processus de modification du document AFN-105 Politique et procédures pour la comptabilisation des BNP est un effort continu, et un plan de priorités sera établi d’ici le 31 décembre 2018. Le chapitre 19 – Comptes fournisseurs et débours sera modifié selon les priorités d’ici décembre 2018.
La délégation des pouvoirs de signature du CEMD pour l’administration financière des BNP a été modifiée pour la dernière fois en janvier 2016. Un document révisé sera produit d’ici juin 2019, et les modifications requises à la formation suivront.
On prévoit que la politique et les lignes directrices sur la passation des marchés des BNP seront modifiées selon les changements apportés au document AFN‑105 et à la délégation des pouvoirs de signature du CEMD pour l’administration financière des BNP d’ici décembre 2019. Les nouvelles versions comprendront les circonstances dans lesquelles des marchés écrits officiels sont requis.
BP : DPF SBMFC et VP des Services généraux
Date cible : décembre 2019
Recommandation du SMA(Svcs Ex) (Importance modérée)
Mesure prise par la direction
Une liste de vérification pour les marchés des biens et des services sera élaborée. Cette liste présentera avec clarté les exigences et la responsabilité en matière d’exhaustivité. Elle sera distribuée à tous les chefs de division des SBMFC et aux commandants aux fins de diffusion aux autorités contractantes, et la conformité aux instructions émises fera l’objet de surveillance.
BPR : SBMFC VP Services généraux
Date cible : décembre 2019
Gestion du risque
Recommandation du SMA(Svcs Ex) (Importance modérée)
Mesure prise par la direction
L’agent d’approvisionnement et de passation des marchés des SBMFC amorcera la communication avec le CJFC. Celui-ci sera invité à assister aux réunions annuelles du comité de passation des marchés des BNP et à fournir la formation sur l’approvisionnement et la passation des marchés aux employés des SBMFC. L’agent d’approvisionnement et de passation des marchés des SBMFC, en consultation avec le comité de passation des marchés des BNP, établira des directives sur les circonstances dans lesquelles il faut recourir aux services juridiques afin d’atténuer les risques. Un cadre de prestation officiel doté de mesures de rendement claires sera établi entre le CJFC et les SBMFC.
BPR : SBMFC VP Services généraux
Date cible : juin 2019
Recommandation du SMA(Svcs Ex) (Importance modérée)
Mesure prise par la direction
On rappellera au personnel du service des finances l’exigence d’utiliser les mécanismes de surveillance énoncés dans la délégation des pouvoirs de signature du CEMD pour l’administration financière des BNP dans une pièce de correspondance officielle (lettre). En outre, un examen de conformité sera réalisé à la suite de la diffusion des politiques et lignes directrices révisées sur la passation des marchés des BNP.
Toutes les ratifications de contrat seront présentées à l’agent d’approvisionnement et de passation des marchés des BNP aux fins de visibilité et d’acheminement au vice-président (VP) des Services généraux pour approbation finale. L’information portant sur les mises à jour ou les changements à la politique et aux lignes directrices sur la passation des marchés des BNP sera transmise aux chefs de division et aux commandants aux fins de distribution d’ici décembre 2019 et comprendra les occurrences de non-conformité au CRAPM.
L’agent d’approvisionnement et de passation des marchés des BNP commencera à établir un cadre de dispense de la formation pour toutes les bases et escadres ainsi que le QG des SBMFC.
BPR : SBMFC VP Services généraux
Date cible : juin 2019
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Annexe B – Critères d’audit
Gouvernance et responsabilisation
Le cadre de responsabilisation en matière d’acquisition et de passation des marchés est approprié, complet et efficace.
- La direction a conçu un cadre de responsabilisation des activités d’acquisition et de passation des marchés qui est à la fois ouvert, équitable et transparent.
- L’organisation des BNP fournit à ses employés les outils, les ressources et les renseignements nécessaires en matière de formation pour qu’ils puissent s’acquitter de leurs responsabilités.
- Les valeurs et l’éthique de l’organisation, le code de conduite ou une politique équivalente ont été transmis clairement et les employés reconnaissent qu’ils sont conformes aux exigences de la politique.
Gestion du risque
Les organisations des BNP assurent une gestion appropriée des risques entourant les processus d’acquisition et de passation des marchés à toutes les étapes du cycle de vie.
- Des processus permettant de cerner, d’évaluer et d’atténuer les risques liés aux activités d’acquisition et de passation des marchés sont en place et fonctionnent de manière efficace.
- Les pratiques d’acquisition et de passation des marchés font l’objet d’une surveillance régulière afin de fournir à la direction des renseignements fiables aux fins de la gestion du risque.
Contrôles internes
Les marchés des BNP sont conformes au cadre de responsabilisation en matière d’acquisition et de passation des marchés des BNP.
- Les marchés des BNP sont accordés et gérés de la manière prévue dans le cadre d’acquisition et de passation des marchés des BNP à toutes les étapes du cycle de vie.
- Les opérations sont codées et consignées de manière appropriée et en temps opportun pour appuyer le traitement précis et exact de l’information.
- Les documents et l’information sont conservés de la manière prévue dans le cadre de responsabilisation en matière d’acquisition et de passation des marchés.
- La répartition des tâches est appropriée.
- La direction surveille périodiquement l’efficacité des mesures de contrôle.
Sources des critères
Contrôles de base du cadre de responsabilisation de gestion du gouvernement du Canada.
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