Évaluation du Programme d’aide aux immobilisations

Février 2025

1258-3-072 (SMA[Svcs Ex])

Revu par le SMA(Svcs Ex) conformément à la Loi sur l’accès à l’information. Renseignements NON CLASSIFIÉS.

Aperçu du programme

Le PAI est unique, car il s’agit du seul programme de subventions et de contributions en matière d’infrastructure du MDN. Créé en 1983, il s’agit d’un programme de contribution du crédit 10 qui est utilisé pour financer des projets d’immobilisations hors base liés à l’exploitation de bases, d’escadres et d’installations militaires situées au Canada. Le MDN a recours au PAI pour financer les projets d’immobilisations entrepris avec les provinces, les territoires, les municipalités et les services publics.

Le financement de base est de 5,45 millions de dollars par année, et des fonds supplémentaires sont alloués pour les grands projets d’immobilisations, par exemple 230 millions de dollars pour le prolongement de la piste d’Inuvik. Sept projets ont été achevés durant les années financières (AF) allant de 2019-2020 à 2023-2024. 

Les projets financés par le PAI doivent atteindre l’un des principaux objectifs suivants du programme : 

• Réduire l’infrastructure et les services non essentiels du MDN en explorant les possibilités de regroupement et d’utilisation conjointe avec des bénéficiaires admissibles; 
• Réduire à long terme les coûts de fonctionnement, d’entretien et de réfection des ouvrages municipaux et des installations publiques engagés par le MDN; 
• Moderniser ou construire des installations publiques locales qui seront utilisées de façon conjointe par le MDN et les collectivités locales. 

Les résultats finaux attendus du programme sont les suivants :

• Optimiser l’infrastructure du MDN afin de soutenir l’évolution de la structure des forces; 
• Améliorer la qualité de vie dans les FAC.

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Conclusion générale

Le PAI est un programme unique au sein du MDN qui continue de remplir un rôle important, étant donné sa capacité de céder ou de réduire les infrastructures non essentielles et de répondre aux exigences ministérielles grâce à des investissements dans des infrastructures appartenant aux autorités locales; cependant, le manque de visibilité du programme au niveau stratégique nuit à sa capacité à mieux faire connaître les objectifs ministériels en matière de biens immobiliers. 

L’évaluation a permis de constater que le PAI atteint ses résultats intermédiaires; toutefois, sa capacité à le faire est limitée par les niveaux de financement de base et de fonds réservés du programme. La capacité du PAI de mesurer l’incidence et de faire progresser ses objectifs serait améliorée grâce à la collecte de données sur la mesure du rendement qui reflètent mieux les modalités du programme, notamment des données sur les économies de coûts estimées.

Les coûts généraux administratifs du PAI sont faibles. Toutefois, le processus global de surveillance des projets n’est pas suffisant pour les projets particulièrement vastes et complexes du programme, comme le prolongement de la piste d’Inuvik. Le financement des projets dans le cadre du PAI représente souvent un processus long et complexe. Les responsables du programme devraient examiner les exigences en matière de rapports pour les projets futurs majeurs et complexes afin de promouvoir la responsabilisation, sans que ne soit assumée une responsabilité excessive. Les délais de traitement sont principalement dictés par les activités d’autres intervenants qui échappent au contrôle du gestionnaire du programme. Une meilleure communication et une meilleure coordination entre les divers intervenants faciliteraient la réalisation des projets. Les responsables du PAI s’affairent à améliorer actuellement la gestion du programme, notamment en clarifiant les rôles et les responsabilités des intervenants dans la nouvelle version du guide de projet et du manuel de procédures du PAI et en mettant à jour les produits de communication pour les publics internes et externes. 

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Pertinence

Constatation 1 : Le Programme d’aide aux immobilisations répond à un besoin ministériel en finançant des projets de cession d’infrastructures non essentielles et d’amélioration de l’infrastructure à utilisation partagée. Le Programme d’aide aux immobilisations pourrait être mis à profit dans une plus grande mesure pour la cession de biens ou la mise à niveau de l’infrastructure à utilisation partagée s’il était mieux intégré à la planification relative aux biens immobiliers du Sous-ministre adjoint (Infrastructure et Environnement).

Le PAI est un mécanisme utile pour atteindre les objectifs stratégiques en matière de biens immobiliers.

Le portefeuille immobilier n’est pas abordable selon les niveaux actuels de ressources et continue de se détériorer. Le PAI contribue à la gestion du portefeuille immobilier du MDN et des FAC en finançant des projets d’immobilisations mineurs et majeurs qui mènent à la cession d’infrastructures non essentielles ou à l’amélioration d’infrastructure à double usage. Le financement de base du PAI ne représente que 5,45 millions de dollars dans un budget annuel du Sous-ministre adjoint (Infrastructure et environnement) (SMA[IE]) de 2 milliards de dollars.

Le programme permet au Ministère d’apporter des améliorations nécessaires sur le plan opérationnel à des infrastructures qui n’appartiennent pas au MDN et aux FAC. Le PAI permet également de céder des infrastructures non essentielles, comme les usines de traitement des eaux et des eaux usées, aux municipalités voisines. Ainsi, le Ministère évite des coûts d’exploitation futurs et transfère les principaux risques aux municipalités, qui sont mieux placées pour les gérer. 

Le PAI pourrait être mis à profit davantage pour faire progresser les objectifs en matière de biens immobiliers; toutefois, il manque de visibilité au niveau de la haute direction. 

Une meilleure intégration à la planification et aux priorités en matière de biens immobiliers permettrait au PAI de mieux soutenir les objectifs sur le plan immobilier.

Cession : Une augmentation des activités de cession d’infrastructures non essentielles de niveau inférieur dans le cadre du PAI appuierait la rationalisation du portefeuille immobilier et réduirait la responsabilité et les risques connexes; toutefois, il faut que le PAI soit priorisé au sein de l’organisation du SMA(IE) et qu’il dispose des ressources nécessaires pour tirer parti des offres des municipalités assorties de délais. 

Réconciliation avec les Autochtones : Les responsables du PAI s’affairent actuellement à inclure les groupes autochtones dans la définition de « bénéficiaire du programme ».

Modernisation du NORAD (Commandement de la défense aérospatiale de l’Amérique du Nord) : Compte tenu du manque d’infrastructures appartenant au MDN dans le Nord, il existe des possibilités pour le PAI d’appuyer les efforts de modernisation du NORAD; toutefois, il y a un manque de clarté sur le rôle que jouera le PAI, ce qui met en doute la capacité du programme à agir de façon proactive.

Modernisation de l’énergie : Le PAI finance le transfert d’une partie du réseau électrique de la base des Forces canadiennes Uplands à Ottawa Hydro et sa mise à niveau ainsi que la mise à niveau de l’infrastructure d’approvisionnement en électricité au centre de Dwyer Hill. Le SMA(IE) a également une série de projets énergétiques en ligne, car l’infrastructure de base pour l’électricité est désuète. Cela nécessitera un travail important avec les services publics locaux et augmentera la demande pour les projets financés par le PAI pour soutenir les mises à niveau des services publics, par exemple dans le Nord. 

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Efficacité

Constatation 2 : Le Programme d’aide aux immobilisations atteint les résultats énoncés; toutefois, il n’y a pas de rapports officiels sur les avantages des projets financés par le PAI, et l’efficacité du programme est limitée par ses niveaux de financement. 

Le PAI ne recueille pas systématiquement de données sur les avantages des projets financés par le PAI ni ne rend compte de ces données.

Les renseignements sur la mesure du rendement sont saisis et tenus à jour par l’équipe responsable du programme, mais non de façon systématique, et ils ne sont pas mesurés conformément aux indicateurs des modalités. Le PAI ne classe pas ses projets par résultat; toutefois, il utilise une liste de vérification pour déterminer si un projet satisfait à au moins un des trois principaux objectifs du mandat du PAI approuvé par le Conseil du Trésor. Tous les projets en cours ou terminés ont été évalués comme étant conformes à un ou plusieurs des trois résultats intermédiaires suivants : ​

Les huit projets qui comprennent le dessaisissement d’infrastructures non essentielles permettent la rationalisation du portefeuille immobilier du Ministère et lui permettent également de transférer les risques associés au maintien de la propriété des infrastructures. Le programme, toutefois, manque de données sur les économies de coûts pour ses projets de dessaisissement. L’évaluation a permis de constater que, dans un échantillon de cinq projets d’une valeur de 26,3 millions de dollars (coûts réels et prévus, avec des données incomplètes sur le fonctionnement et l’entretien), le PAI a permis au MDN d’économiser environ 1,4 million de dollars^{Note de bas de page 1}. Ces données n’étaient toutefois pas facilement accessibles.

La mesure dans laquelle le PAI peut atteindre ses objectifs est limitée par son financement de base et son financement réservé. Le financement annuel du PAI, soit 5,45 millions de dollars par année, est insuffisant et donne lieu à des projets qui sont délibérément prolongés. Bien que le financement de base du programme puisse être géré de façon à ce que le PAI contribue aux projets entrepris, il entraîne des retards dans la réalisation des projets et une capacité limitée à accepter de nouveaux projets. De plus, le PAI a 300 millions de dollars de fonds réservés en attente pour réaliser de grands projets d’immobilisations. Les projets qui sont en attente de fonds réservés font face à des délais encore plus longs. Le plafond de financement actuel et les fonds réservés limités nuisent à la capacité du PAI à atteindre ses objectifs en temps opportun et réduisent sa capacité à appuyer les objectifs du MDN en matière de biens immobiliers. 

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Efficience

Constatation 3 : Bien que le Programme d’aide aux immobilisations comporte de faibles coûts administratifs, le processus global de surveillance des projets ne suffit pas pour les projets particulièrement importants et complexes. 

Étude de cas : Prolongement de la piste d’Inuvik

• L’évaluation a révélé que les processus existants de surveillance et de production de rapports ne suffisaient pas à un grand projet de cette envergure. Des mesures de contrôle comme des estimations des coûts du projet par des tiers et des exigences prédéfinies en matière de rapports n’étaient pas en place dès le départ. Les responsables du programme devraient examiner les exigences en matière de production de rapports en ce qui concerne les futurs projets vastes et complexes.
• Le budget du projet est passé d’une estimation initiale de 150 millions de dollars à 230 millions de dollars. Les prix étaient fondés sur des estimations des 10 dernières années. La COVID a eu une incidence sur les prix des produits et la disponibilité de la main-d’œuvre. Les estimations ont été générées par le gouvernement des Territoires du Nord-Ouest, mais le MDN a travaillé en étroite collaboration avec lui.
• Une entente de mise en œuvre révisée a été conclue en janvier 2023 pour tenir compte du nouveau coût. 

Le PAI a un faible ratio de frais généraux. ​

Compte tenu de sa petite taille, et seulement deux postes spécifiques au cours de la période d’évaluation, le PAI a maintenu un faible ratio de frais généraux. En raison de la pandémie, le programme a connu une augmentation de son ratio de frais généraux administratifs, puis le ratio s’est rétabli en 2023-2024 à environ 4 %.

Constatation 4 : Le financement des projets dans le cadre du Programme d’aide aux immobilisations est souvent un processus long et complexe. Les délais de traitement sont principalement dictés par les activités d’autres intervenants qui échappent au contrôle du gestionnaire de programme. Une meilleure communication et une meilleure coordination entre les divers intervenants faciliteraient la réalisation des projets.

La coordination de plusieurs intervenants complique les échéanciers des projets.

Des facteurs externes au programme peuvent retarder les échéanciers des projets, ce qui exige une meilleure coordination avec les intervenants du programme. En particulier, les activités suivantes influent grandement sur l’échéancier d’un projet (intervenants indiqués entre parenthèses) : 

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Annexe A : Plan d’action de la direction

Mesures de la direction

Plan d’action de la direction (PAD) n^o 1 :

Le SMA(IE) est d’accord avec cette recommandation et agira de manière à accroître la visibilité du potentiel du PAI au niveau de la haute direction en augmentant la participation à l’interne avec les intervenants du MDN.

En cours :

1. Consulter le Secrétariat du Conseil du Trésor (SCT) au sujet des recommandations du MDN visant à réviser les modalités et à harmoniser le programme avec les plans et les priorités en matière de biens immobiliers aux fins d’examen :
   • Élaborer une analyse des lacunes afin de déterminer quels secteurs pourraient s’harmoniser plus étroitement avec les priorités du plan de portefeuille national de biens immobiliers (PPNBI), comme une hausse des activités de dessaisissement d’infrastructures non essentielles et de niveau inférieur; la désignation de propriétaires d’infrastructure de groupes autochtones en tant que bénéficiaires admissibles; la modernisation du NORAD; et la modernisation de l’approvisionnement en énergie et en eau.
2. Accroître la mobilisation des destinataires de N1 à N3 afin d’améliorer l’intégration du PAI à la planification et aux priorités du Ministère en matière de biens immobiliers.
   • Rehausser la fiabilité du libellé du PAI et renforcer l’inclusion des exigences du PAI dans le PPNBI et dans les processus de définition des exigences en matière de biens immobiliers (p. ex., lettre d’appel sur la liste consolidée des demandes du MDN), et mieux faire connaître le PAI au sein des diverses tables de gestion des biens immobiliers du Ministère. Accroître la sensibilisation au moyen de documents de communication, préparés pour divers publics et présentés à des séances de perfectionnement professionnel, à des comités de la haute direction et à des conseils de gouvernance, qui examineront les modifications apportées au PAI à la suite de consultations avec le SCT.
3. Au moyen des processus ministériels existants, explorer les options de gestion de l’affectation des fonds au titre du PAI en fonction d’un cycle de trois ans. L’objectif est de réviser le besoin actuel de financement annuel de 5,4 millions de dollars et d’allouer les fonds en fonction de prévisions triennales selon nos niveaux de référence actuels.
   • Cela améliorerait l’harmonisation de l’affectation budgétaire avec les pressions financières du programme, qui fluctuent d’une année à l’autre, ainsi qu’avec les priorités ministérielles. L’approbation serait demandée par l’entremise d’une réunion d’information de la haute direction avec les comités et les conseils de gouvernance.

Date cible : 30 novembre 2026

BPR : SMA(IE)

Livrable : Ce PAD sera considéré comme fermé lorsque le SMA(IE)/Directeur général – Services d’ingénierie (Infrastructure et environnement) aura effectué l’analyse des lacunes au niveau des modalités, présenté des recommandations de révisions et consulté le SCT. Les révisions seraient organisées en un calendrier de mise en œuvre et un plan de communication à présenter à la haute direction. Cela comprendrait un processus officiel pour traiter les variations des exigences de financement et serait approuvé au niveau N1.

Énoncé de risque : Il y a un risque que si l’on ne mène pas à terme les consultations avec le SCT et qu’on ne conclut pas d’entente, le PAI soit régi selon les modalités existantes. Le programme ne serait ainsi pas efficacement intégré à la planification et aux priorités du Ministère en matière de biens immobiliers. Par conséquent, cela peut entraîner des décisions inefficaces de la haute direction, une diminution des activités possibles de cession, une prise de décision réactive à l’égard des projets et une incapacité de relever les défis liés à une augmentation prévue des demandes de financement au titre du PAI.

Mesures de la direction 

Plan d’action de la direction n^o 2 :

Le SMA(IE) est d’accord avec cette recommandation et agira de manière à améliorer l’orientation des projets dans le cadre du PAI en faisant mieux connaître le programme à l’interne auprès des intervenants du MDN et des FAC.

En cours :

1. Améliorer les exigences relatives aux rapports des bénéficiaires de la façon suivante :
   • Élaborer une procédure concernant la production de rapports par les bénéficiaires qui comprend des directives dans la documentation du PAI portant sur les rôles et les responsabilités des intervenants.
   • Revoir l’entente de contribution avec les Services juridiques afin d’examiner la possibilité d’inclure les résultats des consultations avec le SCT et les exigences relatives aux rapports présentés par les bénéficiaires. Renforcer la coordination entre les intervenants du MDN et des FAC afin d’assurer l’efficacité globale du programme et améliorer le guide de projet et le manuel de procédures du PAI.
2. Améliorer les connaissances de la communauté de projet sur l’approche de financement direct dans le cadre du PAI au moyen de présentations liées aux projets, grâce à l’établissement d’un processus officiel de projet lié au PAI qui comprend la définition des rôles et des responsabilités :
   • un modèle de lettre d’intention, élaboré avec les Services juridiques, qui permet aux équipes de projet en collaboration avec le gestionnaire de programme du PAI d’entreprendre des travaux avec les municipalités qui pourraient être admissibles à des contributions dans le cadre du PAI;
   • un modèle révisé d’entente de contribution qui fournit des options de remplacement sur le plan juridique pour les articles qui pourraient nécessiter une révision fréquente et des conseils juridiques afin de raccourcir la période d’élaboration et d’approbation de l’entente de contribution;
   • lorsque des données sont disponibles, l’élaboration d’un processus d’analyse coûts-avantages plus rigoureux avec divers intervenants, pour les projets admissibles dans le cadre du PAI, qu’on inclurait dans le guide de projet et le manuel de procédures du PAI. 

Date cible : 30 novembre 2026

BPR : SMA(IE) 

Livrable : Ce PAD sera considéré comme fermé lorsque le SMA(IE)/Directeur général – Services d’ingénierie (Infrastructure et environnement) aura apporté les mises à jour ou les révisions au guide de projet et au manuel de procédures du PAI. Cela sera présenté dans le cadre de forums de perfectionnement professionnel avec les équipes de projet ainsi qu’au moyen de présentations PowerPoint lors des séances de consultation de la haute direction.

Énoncé de risque : Si les révisions ne correspondent pas aux modalités révisées, le programme aura une capacité limitée d’améliorer les connaissances des divers intervenants et la coordination avec ceux-ci et d’orienter les équipes de projet et les bénéficiaires admissibles par rapport aux procédures. Cela limitera la capacité d’établir une exigence de production de rapports pour les bénéficiaires admissibles au PAI et réduira la capacité du programme d’améliorer la production de rapports sur les économies de coûts et les avantages du programme.

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