Évaluation du Programme de contributions à l’OTAN

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1.0 Introduction

1.2 Profil du programme

1.2.1 Description du programme

Le Canada est membre de l’OTAN depuis la fondation de cette dernière en 1949. Cette alliance politique et militaire vise à promouvoir la stabilité dans la région de l’Atlantique Nord et à préserver la liberté des populations de cette région dans le respect des principes de la démocratie, des libertés individuelles et de la primauté du droit^{Note de bas de page 2} . Le Traité de l’Atlantique Nord – aussi connu sous le nom de Traité de Washington – constitue le fondement de l’OTAN et comprend 14 articles dont le plus important est l’article 5 qui souligne le principe de la défense collective^{Note de bas de page 3} .

Selon le Traité de l’Atlantique Nord, le Canada est dans l’obligation de contribuer aux programmes principaux de l’OTAN et peut choisir de participer à d’autres activités secondaires de l’OTAN^{Note de bas de page 4} , conformément aux priorités, besoins et intérêts nationaux^{Note de bas de page 5} . Les deux programmes principaux auxquels le MDN et les FAC contribuent sont le budget militaire et le NSIP. Affaires mondiales Canada (AMC) a la responsabilité de la contribution civile à l’OTAN, particulièrement à son budget civil. La partie du budget militaire financée par 28 pays couvre les coûts de fonctionnement et d’entretien des entités et des programmes de la structure de commandement de l’OTAN, finance le budget des missions et opérations de l’Alliance ainsi que les pensions du Secrétariat international. Le budget militaire fournit aussi des fonds pour le programme d’acquisition d’AGS, financé par 26 pays, et l’exploitation et la maintenance du NAEW&C, financé par 16 pays. Le NSIP couvre les investissements pour les gros travaux de construction et le système de commandement et de contrôle. Il soutient les rôles des commandements stratégiques de l’OTAN en fournissant des installations et du matériel comme des systèmes de communication et d’information de défense aérienne, les quartiers généraux militaires pour la structure intégrée et pour les opérations de déploiement ainsi que les terrains d’aviation, les systèmes de carburant et les installations portuaires essentiels nécessaires au soutien des forces en déploiement^{Note de bas de page 6} . Le Canada participe actuellement à 10 programmes et activités secondaires. Une liste des programmes secondaires de l’OTAN figure à la section 1.3 Portée.

L’OTAN a été conçue, à l’origine, comme structure de défense collective dans le contexte de la Guerre froide. La disparition de la menace soviétique a contribué à la diminution de la pertinence de l’Alliance^{Note de bas de page 7} . À la suite de la désintégration de l’Union soviétique dans les années 1990, beaucoup de gens prédisaient la chute de l’OTAN. Malgré tout, l’Alliance a su élaborer de nouveaux concepts stratégiques au cours du sommet de l’OTAN Rome 1999 et du sommet de l’OTAN Lisbonne 2010, et se transformer d’une équipe fermée de défenseurs de l’Atlantique en une équipe, bien qu’imparfaite, de gardiens de la sécurité mondiale et de gestionnaires de crise^{Note de bas de page 8} . Le terrorisme, les cyberattaques, la défense antimissile, les désastres naturels, la piraterie et la précarité énergétique n’ont pas de frontières. Les « déploiements en partenariat » exécutés par les alliés de l’OTAN, comme les campagnes en Afghanistan et en Libye, sont devenus une forme de participation du Canada plus typique^{Note de bas de page 9} .

Au cours des années 1990, l’OTAN s’est transformée pour répondre à de nouveaux défis.

Un aspect fondamental de la stratégie de l’OTAN depuis le début des années 1990 a été l’ouverture de l’Alliance à de nouveaux membres et l’élargissement des contacts et de la coopération avec des pays non membres par l’intermédiaire d’une gamme de relations et de partenariats bilatéraux et multilatéraux^{Note de bas de page 10} . Actuellement, l’OTAN est une alliance composée de 28 pays de l’Amérique du Nord et de l’Europe, avec des alliés qui, à présent, ratifient le protocole d’adhésion d’un membre additionnel, le Monténégro. L’OTAN participe aussi, avec plus de 40 pays, à divers partenariats, notamment le Partenariat pour la paix, le Dialogue méditerranéen et l’Initiative de coopération d’Istanbul, de même qu’avec des organisations internationales comme les Nations Unies, l’Union européenne et l’Organisation pour la sécurité et la coopération en Europe.

L’Alliance préconise une approche mondiale de la défense, avec des activités passées et continues allant des opérations de soutien de la paix au Kosovo aux activités antiterroristes dans la mer Méditerranée, en plus d’opérations de combat et de l’instruction des forces de sécurité en Afghanistan. L’OTAN a invoqué pour la première fois l’article 5^{Note de bas de page 11}  du Traité de l’Atlantique Nord le 11 septembre 2001, en réponse aux attaques terroristes contre les É.-U^{Note de bas de page 12} .

Le Canada a fortement soutenu à la fois l’expansion et la réforme interne de l’OTAN, proclamant que « l’OTAN personnifiait maintenant les idéaux d’abord énoncés dans l’article 11 du traité : une tribune pour la coopération et le dialogue non militaires dans laquelle la sécurité et un véritable sens de la communauté de l’Atlantique Nord pourraient progressivement émerger »^{Note de bas de page 13} . La participation militaire du Canada à la campagne aérienne de l’OTAN en ex-Yougoslavie (1999) indiqua un engagement continu envers l’OTAN. Le Canada se joignit aux troupes britanniques et américaines en Afghanistan en 2001, d’abord en mer pour soutenir et défendre la flotte internationale qui opérait là-bas. Des soldats canadiens se joignirent peu après pour éliminer les opérations terroristes. La mission de combat du Canada en Afghanistan a pris fin en 2011 au moment où les militaires canadiens se sont consacrés à l’entraînement des forces armées et policières afghanes. Nos derniers militaires en service ont quitté le pays en mars 2014.

En général, le Programme de contributions à l’OTAN finance les programmes et les activités de l’OTAN qui répondent aux intérêts des 28 membres de l’OTAN et qui ne sont pas la responsabilité d’un seul membre, comme les systèmes de défense aérienne ou de commande et de contrôle qui s’appliquent à la grandeur de l’OTAN. Les coûts sont pris en charge collectivement selon le principe du financement commun. Des arrangements de financement communs sont utilisés pour financer le budget principal de l’OTAN, y compris le budget militaire – coûts de la structure de commandement intégrée – et le NSIP – capacités militaires.

En 2011, le Canada décida de terminer sa participation aux programmes d’acquisition AGS, de capacité de transport aérien stratégique et NAEW&C^{Note de bas de page 14} . Ces mesures ont été prises afin de réaliser des économies importantes dans le domaine des coûts de modernisation de la flotte et de libérer plus de 100 postes.

1.2.2 Objectifs du programme

L’objectif du Programme de contributions à l’OTAN est d’assurer la défense continue du Canada et de protéger les intérêts du gouvernement du Canada (GC) grâce à une participation systématique à titre de membre de l’OTAN^{Note de bas de page 15} . Le programme obtient les résultats escomptés en représentant les intérêts du Canada dans le cadre des plans et des politiques en matière de défense, des normes et des doctrines militaires ainsi que des pratiques exemplaires; en favorisant la diplomatie de défense et les relations internationales en matière de défense; en fournissant des capacités de défense dans le cadre d’opérations continues.

La défense des intérêts du Canada à l’égard des questions liées à la planification et à la politique de défense est assurée grâce à la Délégation conjointe du Canada à l’OTAN et à la représentation du Canada au sein de l’état-major militaire international du quartier général de l’OTAN, lequel facilite l’encadrement des questions de défense de l’OTAN de manière proportionnelle aux intérêts du Canada. À Bruxelles, la Délégation conjointe du Canada à l’OTAN est dirigée par le représentant permanent du Canada. La Délégation, qui comprend aussi un représentant militaire, est composée d’une section politique, d’une section militaire et d’une section de soutien à la défense. La Délégation représente le Canada au Conseil de l’Atlantique Nord (CAN), au conseil militaire et aux autres organismes décisionnels de l’Alliance et rend compte au GC de toutes les questions liées à l’OTAN^{Note de bas de page 16} . Le NAC est le seul organisme au sein de l’Alliance qui tire son autorité explicitement du Traité de l’Atlantique Nord et il constitue l’organisme de prise de décision le plus important de l’OTAN. Il est présidé par le secrétaire général de l’OTAN et chaque pays membre est représenté par un représentant permanent ayant le rang d’ambassadeur, par les ministres des Affaires étrangères et de la Défense ou par des chefs d’État et de gouvernements. Le Comité militaire est composé des chefs d’état-major de la défense de chacun des pays membres de l’OTAN et est le principal organisme consultatif du NAC relativement aux affaires liées à la stratégie et aux besoins militaires. Le Comité a pour rôle principal de donner des avis consensuels sur les orientations et la stratégie militaires au NAC et des directives aux commandants stratégiques de l’OTAN^{Note de bas de page 17} .

1.3 Portée de l’évaluation

1.3.1 Couverture et responsabilités

La présente évaluation portait sur le Programme de contributions à l’OTAN pour le crédit 10 du cycle de contributions, de l’AF 2010-2011 à l’AF 2015-2016, selon la sous-sous activité 1.2.3 de l’architecture d’activités du MDN et des FAC, Opérations de défense continues s’inscrivant dans le cadre des engagements permanents de l’OTAN. L’évaluation portait aussi sur la façon dont le Programme avance dans son nouveau cycle de cinq ans. L’évaluation ne comprenait pas la participation à des opérations prolongées ou à des opérations d’intervention de crise et d’urgence (sous-sous activités 1.2.1 et 1.2.2)^{Note de bas de page 18} .

Le Programme a financé les programmes et activités principaux et secondaires distincts suivants au cours de la période d’évaluation :

• Budget militaire de l’OTAN
• NSIP
• Politique relative aux marchés de la NSPA
• Corps de réaction rapide de l’OTAN
• Centres d’excellence de l’OTAN
• Centre de compétences en matière de puissance aérienne interarmées (JAPCC)
• Essais du Groupe spécial – Guerre électronique (SWG EW)
• Conseil OTAN-Russie
• Sites de contrôle de précision des armes et des détecteurs des forces navales de l’OTAN (FORACS)
• Centre d’information et d’analyse sur la sécurité des munitions (MSIAC)
• Centre de fusionnement du renseignement de l’OTAN (NIFC)
• Centre de coordination des opérations spéciales de l’OTAN (NSCC)
• NAEW&C (dernier paiement AF 2013)
• AGS (dernier paiement AF 2013)
• Capacité de transport aérien stratégique (dernier paiement AF 2014).

L’évaluation antérieure (2011) couvrait ces programmes en plus du réseau Centre-Europe des pipelines, duquel le Canada se retira en 2006.

1.3.2 Ressources

De l’AF 2010-2011 à l’AF 2015-2016, le total des transferts de fonds pour le Programme de contributions à l’OTAN s’élevait à 933 087 555 $, ce qui représente 0,8 pourcent des dépenses globales du MDN et des FAC. Au cours de la période d’évaluation, les contributions totales à l’OTAN diminuèrent de 9,6 pourcent. La diminution a été causée par des réductions de contributions à certaines activités principales et secondaires, de même que par l’élimination des contributions à des programmes comme le NAEW&C, l’AGS, ainsi qu’à la capacité de transport aérien stratégique. Les raisons liées aux réductions seront abordées à la section Rendement du présent rapport.

Puisque le Programme de contributions à l’OTAN est un paiement de transfert exécuté dans le cadre du crédit 10, subventions et contributions, il n’y a pas de ressources de crédit 1, soit personnel, fonctionnement et entretien, associées au programme. Cela signifie que tous les coûts de soutien et de gestions associés au programme sont payés par les bureaux où réside le personnel de gestion. Par exemple, le gestionnaire de programme relève du SMA(Fin) et passe beaucoup de temps à gérer le Programme de contributions; l’enveloppe des traitements et salaires de ce poste est payée par le SMA(Fin) et non pas par le Programme de contributions. Par conséquent, il n’y a pas d’équivalents temps plein (ETP) uniquement consacrés à la gestion du Programme de contributions^{Note de bas de page 19} .

Source : Comptes publics du Canada.

1.3.3 Enjeux et questions

Conformément à l’ancienne Directive sur la fonction d’évaluation du Conseil du Trésor (2009)^{Note de bas de page 20} , l’évaluation porte sur les cinq enjeux principaux liés à la pertinence et au rendement. Un tableau d’évaluation indiquant chacune des questions d’évaluation ainsi que les indicateurs connexes et les sources de données est fourni à l'Annex D. La méthode utilisée pour réunir les preuves en soutien aux questions d’évaluation se trouve à l’Annex B.

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Opérations

L’OP ATTENTION s’est déroulée de 2011 à 2014 et le contingent canadien a participé à la mission d’entraînement de l’OTAN en Afghanistan. Au cours de cette opération, le contingent des FAC, le deuxième en importance de la mission, a offert instruction et perfectionnement professionnel aux forces de sécurité nationale afghanes. L’opération et l’ensemble de la participation des FAC à la mission de l’OTAN en Afghanistan ont permis au Canada d’avoir de l’influence dans la région, avec le soutien des alliés de l’OTAN. La participation à la mission d’instruction a également permis au Canada de siéger à la table des décisions de haut niveau de l’OTAN relatives à l’Afghanistan^{Note de bas de page 63} . L’OP UNIFIED PROTECTOR a été une contribution importante à l’OTAN et constitue un résultat appréciable de la participation du Canada à l’OTAN au cours de la présente période d’évaluation. L’opération a été mise sur pied en réaction aux soulèvements en Libye^{Note de bas de page 64} . En 2011, un membre des FAC, le lieutenant-général Charles Bouchard, est devenu le commandant mondial de la Force opérationnelle interarmées multinationale Unified Protector. Des navires de la MRC, des appareils de l’Aviation royale canadienne (ARC) et 655 membres des FAC ont été déployés par le Canada à la suite de son engagement en réaction aux soulèvements en Libye. La participation du Canada à l’OP UNIFIED PROTECTOR a fait la preuve de l’engagement du Canada envers ses alliés et l’OTAN^{Note de bas de page 65} , tout en lui donnant l’occasion de faire preuve de leadership au sein de l’Alliance.

Les FAC ont aussi participé à l’OP OCEAN SHIELD, une opération antipiratage, et à l’OP ACTIVE ENDEAVOR, une opération antiterrorisme maritime.

Les experts extérieurs interviewés se sont dits satisfaits des avantages retirés par le Canada du fait de sa participation à des opérations de l’OTAN. L’engagement du Canada en Libye et en Afghanistan a été décrit comme ayant contribué à son gain d’influence au sein de l’OTAN en faisant la preuve de cet engagement envers l’Alliance. Un bon nombre des personnes interviewées ont mentionné que l’engagement du Canada en Lettonie à titre de nation cadre était très importante pour la position future du Canada au sein de l’OTAN. Les opérations coalisées qui ont lieu en raison de l’OTAN constituent un important multiplicateur de force pour le MDN et les FAC.

Exercises

L’adhésion à l’OTAN permet aux FAC de participer à des exercices multinationaux, ce qui favorise l’interopérabilité et l’état de préparation pour les opérations à venir. En 2016, 250 exercices étaient prévus, certains dirigés par l’OTAN et d’autres dirigés par des membres de l’OTAN et auxquels les autres membres pouvaient participer^{Note de bas de page 66} . Les FAC ont participé à 12 de ces exercices. Les raisons pour la non-participation à un exercice peuvent comprendre le manque de ressources, qu’elles soient financières ou liées au personnel, le calendrier de l’exercice, le fait de ne pas posséder la capacité utilisée au cours de l’exercice, ne pas être invité à un exercice, comme dans le cas d’un exercice bilatéral. En Pologne, les FAC ont participé à l’exercice Anakonda qui a réuni plus de 31,000 personnes provenant de 23 pays. La force opérationnelle terrestre du Canada a dépêché 170 soldats de métiers divers qui ont participé à bon nombre des scénarios visant à améliorer la communication et l’interopérabilité au sein des membres de l’OTAN^{Note de bas de page 67} . L’exercice Anakonda relève de l’OP REASSURANCE des FAC qui comprend la participation des FAC aux exercices terrestres, navals et aériens de l’OTAN et qui font office de mesures d’apaisement et de dissuasion en Europe centrale et orientale^{Note de bas de page 68} . Les FAC ont participé à d’autres exercices de l’OTAN, dont les suivants : Dynamic Mongoose, un exercice de guerre anti-sous-marine; Cold Response, un exercice visant à développer et maintenir les capacités par temps froid; Citadel Javelin, un exercice avec le corps de réaction rapide de l’OTAN dirigé par la France^{Note de bas de page 69} . Le Canada a aussi été l’hôte d’un exercice de l’OTAN appelé exercice Precise Response. Recherche et développement pour la défense Canada a été l’hôte d’un exercice à la base de Suffield, Alberta; 350 participants provenant de 11 pays ont participé à de l’instruction en défense chimique, biologique, radiologique et nucléaire.

Certains membres du personnel du MDN et des FAC ont exprimé leur insatisfaction relativement au nombre d’exercices auxquels participent les FAC; il a été mentionné que les FAC n’ont pas joué un grand rôle dans l’élaboration ou la direction d’exercices comme c’était le cas par le passé. Les personnes interviewées ont aussi décrit les exercices de l’OTAN comme un des nombreux avantages de l’adhésion à l’OTAN; ces exercices sont uniques et il n’y aurait pas d’exercices multinationaux similaires si l’OTAN n’existait pas.

Source : Dépenses réelles du MDN tirées des rapports ministériels sur le rendement 2010-2011 à 2014-2015. Contributions à l’OTAN de Comptes publics du Canada.

Source : Document OTAN AC/335-N(2015)0038 : Resource and Policy Planning Board cost share arrangements for Civil Budget, Military Budget and OTAN Security Investment Programme and Cost Shares from 1955-2014 document fourni à l’évaluation du SMA(Fin).

1.1 Aperçu des méthodes de collecte des données

Les méthodes de collecte des données ont été choisies en fonction des données requises pour tenir compte des indicateurs de rendement dans le tableau d’évaluation (Annexe D). Les méthodes de collecte des données suivantes ont été utilisées pour recueillir des données qualitatives et quantitatives pour l’évaluation :

• examen de la documentation;
• entrevues avec des informateurs clés;
• opinions d’experts;
• analyse des recherches comparatives avec les alliés;
• examen des données administratives et financières.

1.2 Détails sur les méthodes de collecte des données

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Annexe D – Tableau d’évaluation

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