Examen du Programme d'investissements fédéraux dans l'infrastructure

Rapport final – Septembre 2016

1850-3-004 (SMA(Svcs Ex))

Revu par le SMA(Svcs Ex) conformément à la Loi sur l’accès à l’information. Renseignements NON CLASSIFIÉS

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Acronymes et abréviations

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Énoncé de conformité

L'examen s'est déroulé conformément aux Normes internationales pour la pratique professionnelle de la vérification interne de l’Institut des vérificateurs internes. Selon le jugement professionnel de l'équipe de vérificateurs, suffisamment d'éléments pertinents ont été examinés et suffisamment de données ont été obtenues pour fournir un niveau d'assurance raisonnable à l'appui des conclusions.

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Diapo 4

Renseignements généraux – PIFI

En novembre 2014, le gouvernement du Canada a annoncé un investissement de 5,8 milliards de dollars dans l'infrastructure à l'échelle du Canada dans le cadre du Programme d'investissements fédéraux dans l'infrastructure (PIFI).

• Un programme semblable, avec des délais serrés a été exécuté dans le cadre du Plan d'action économique, Budget 2009 (voir l'annexe B pour les faits saillants de ce plan); de plus, le rapport du vérificateur général du Canada faisait état d'observations et de leçons apprises à l'automne 2010 et 2011.
• Le ministère de la Défense nationale (MDN) n'a pas reçu de fonds d'infrastructure du Plan d'action économique de 2009.

Le MDN a reçu 452 millions de dollars à dépenser dans un délai de deux ans afin de réparer et d'améliorer les infrastructures au cours des années financières (AF) 2015-2016 et 2016-2017.

• Le PIFI a été approuvé en février 2015.
• Chaque année, les fonds non dépensés doivent être remis, à moins que leur utilisation ne soit approuvée à nouveau :
  • Un report de 39 millions de dollars de l'année 1 à l'année 2 a été approuvé dans le cadre de la mise à jour annuelle des niveaux de référence, et un autre montant de 11 millions de dollars est prévu, ce qui porte le total à 50 millions de dollars de fonds non dépensés dans l'année 1 qui doivent être utilisés dans l'année 2.

Les Forces armées canadiennes (FAC) et le MDN ont une capacité préexistante d'entretien de l'infrastructure partout au Canada, ce qui comprend environ¹:

• 21 000 bâtiments;
• 2,25 millions d'hectares de terrain (presque quatre fois la superficie de l'île du Prince Édouard);
• 5 500 km de routes (la distance approximative entre Calgary et Halifax);
• 3 000 km de conduites d'eau, et d'égouts pluviaux et sanitaires (la distance approximative entre Ottawa et Saskatoon).

Note de bas de page 1 http://www.forces.gc.ca/fr/faire-affaires-infrastructure/projets.page. Dernière consultation le 29 mars 2016.

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Renseignements généraux – PIFI (suite)

Parmi les autres ministères ou organismes² qui ont reçu des fonds figurent les suivants:

• Parcs Canada – 2,8 milliards de dollars
• Affaires autochtones et du Nord Canada – 500 millions de dollars
• Transports Canada
• Aéroports fédéraux et VIA Rail – 204 millions de dollars
• Agence des services frontaliers du Canada – 440 millions de dollars
• Services publics et Approvisionnement Canada et ministères gardiens – 400 millions de dollars
• Ressources naturelles Canada – 380 millions de dollars
• Pêches et Océans Canada
• Réparation et entretien de ports pour petits bateaux– 288 millions de dollars
• Réparation et achat de navires et de petites embarcations pour la Garde côtière canadienne et Pêches et Océans Canada –183 millions de dollars
• Patrimoine canadien –191 millions de dollars

Budget de 2016 : Le MDN recevra un montant additionnel de 200,5 millions de dollars pour l'infrastructure sur une période de deux ans.

• Ce montant comprend 50 millions de dollars pour l'amélioration et la construction de logements militaires partout au Canada.
• Le financement servira également pour les aérodromes, les rampes et les manèges militaires.

Note de bas de page 2 Dans certains cas, le financement est réparti entre plusieurs organisations. Dans ces cas, les ministères ou organismes mentionnés sont les principaux bénéficiaires des fonds.

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Renseignements généraux – Contexte du PIFI

Échéancier rapide du PIFI, de l'annonce au début du programme : environ quatre mois

• 24 novembre 2014 : annonce à février 2015 : approbation à 1er avril 2015 : début

Au même moment que le PIFI était mis en œuvre, le sous-ministre adjoint (Infrastructure et environnement) (SMA(IE)) faisait la transition de la gestion des biens immobiliers du MDN, la faisant passer de plusieurs gardiens à un seul. Cette responsabilité a été centralisée en avril 2016, rendant ainsi le SMA(IE) seul gardien des biens immobiliers pour l'ensemble du Ministère.

Lors de l'examen du sous-ministre adjoint (Services d'examen) (SMA(Svcs Ex), les cadres de gouvernance, de gestion des risques et de contrôle interne étaient en élaboration en même temps. Le Bureau de gestion du programme (BGP) du PIFI a travaillé en collaboration avec l'équipe d'examen et a abordé certains sujets de préoccupation pendant la période d'examen.

• En cours d'évolution, le BGP a fourni de la documentation à l'équipe d'examen du SMA(Svcs Ex), tout en procédant à la mise en œuvre du PIFI.

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Diapo 7

Renseignements généraux – Aperçu du PIFI

Le MDN a 92 projets dans le cadre du PIFI qui sont financés par quatre enveloppes :

Tableau 1. Affectation par enveloppes. Ce tableau montre le nombre de projets et les fonds qui leur sont alloués selon chacune des quatre enveloppes.

Tableau 2. Affectation par les dépositaires. Ce tableau montre le nombre de projets et les fonds qui leur sont alloués selon chacun des quatre gardiens.

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Renseignements généraux - Calendrier des projets du PIFI

Mises à jour au Comité directeur du PIFI – avril 2016

Tableau 3. Nombre de projets par phase. Ce tableau montre le nombre de projets à chaque étape de projet entre décembre 2015 et avril 2016.

Tableau 4. Projets complétés. Ce tableau montre le nombre réel de projets achevés par année financière par rapport au nombre prévu de projets qui doivent être achevés par année financière.

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Diapo 9

Justification, objectif et critères

Justification

• En mars 2015, le Directeur général – Exigences du portefeuille a rencontré le Directeur général – Vérification pour discuter du rôle du SMA(Svcs Ex) quant au PIFI.
• Le PIFI a été ajouté au Plan de vérification interne axé sur les risques du SMA(Svcs Ex) pour les AF 2015-2016 à 2017-2018.

Objectif

• Déterminer si la gouvernance, la gestion des risques et les mécanismes de contrôle interne sont en place pour la mise en œuvre du PIFI 2015.

Critères

• Une structure de gouvernance appropriée est en place pour gérer le PIFI.
• Les risques liés au PIFI sont gérés en conformité avec les politiques et les lignes directrices du Ministère.
• Des contrôles internes appropriés sont en place pour exécuter le PIFI.

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Portée et méthodologie

Portée

• Activités du PIFI 2015, depuis l'annonce du premier ministre en novembre 2014 jusqu'à mars 2016
  • Exclusion de la portée : Processus de sélection des projets

Méthodologie

• Examen des renseignements sur 12 projets échantillonnés – 106 millions de dollars (23 % du financement total dans le cadre du PIFI du MDN).
• Entrevues auprès du personnel des intervenants, notamment le SMA(IE), l'Armée canadienne, l'Aviation royale canadienne, l'Agence de logement des Forces canadiennes, Construction de Défense Canada et le Vice-Chef d'état-major de la défense.
• Séance d'information aux clients sur des observations afin d'obtenir leur rétroaction : novembre 2015 et février/mars 2016.

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Diapo 11

Sélection des échantillons

Tableau 5. Projets échantillonnés. Ce tableau montre l'échantillon des projets sélectionnés parmi les 92 projets choisis aux fins d'examen ultérieur dans le cadre du PIFI. Le tableau montre en détail les projets selon l'enveloppe, le lieu, et la valeur.

Échantillonnage libre

• Sélection d'un échantillon de 12 projets de grande valeur visant les manèges militaires, les aérodromes et le logement.
• 106 millions de dollars (23 % du financement total dans le cadre du PIFI)

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Sommaire des résultats

Tableau 6. Résumé des résultats. Ce tableau montre la cotation accordée à chaque élément examiné en fonction des trois critères lors de l'examen.

● Acceptable

◐ Nécessité de poursuivre le développement de ces éléments

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Gouvernance

◐ Ressources appropriées

• Pratique exemplaire : Des ressources internes supplémentaires ont été allouées aux bases et escadres qui ont connu des augmentations dans la valeur et le nombre de projets, de l'AF 2014-2015 à l'AF 2016-2017.
• Le BGP n'est pas doté en personnel tel qu'il était prévu :
  • On avait établi d'avoir en place un chef de programme, trois gestionnaires de programme et un gestionnaire des finances.
  • On a pourvu au poste vacant du troisième gestionnaire en mars 2016.
  • Le poste de gestionnaire des finances est récemment devenu vacant.

● Rôles et responsabilités

• Les rôles et responsabilités sont clairs et communiqués.
  • Le BGP s'acquitte des responsabilités énoncées dans la documentation de l'approbation du programme et les documents relatifs aux rôles et responsabilités du BGP.

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Gouvernance (suite)

● Processus d'approbation des projets

• Il fallait modifier le processus d'approbation des projets et que les modifications apportées soient approuvées pour tenir compte de l'accroissement de la délégation des pouvoirs et des échéanciers du PIFI.
  • Accroissement de la délégation du pouvoir de dépenser pour le SMA(IE) obtenu le 31 juillet 2015.
  • Le SMA(IE) approuve maintenant les projets de crédit 5 jusqu'à 15 millions de dollars, et il a modifié ses processus d'approbation des projets pour les projets relevant de sa compétence.
  • L'approbation du sous-ministre a été obtenue le 18 février 2016 pour la modification au processus d'approbation des projets en vue d'appuyer l'accroissement de la délégation des pouvoirs.

● Organismes de surveillance – Comité directeur du PIFI

• Pratique exemplaire : Le Comité directeur du PIFI existe aux fins de surveillance du programme. Le président du Comité directeur du PIFI est le SMA(IE) – le niveau d'autorité d'un sous-ministre adjoint permettra une prise de décision rapide pour le PIFI.
  • Le Comité se réunit tous les quatre mois.
  • Membres principaux : Directeurs généraux du Vice-Chef d'état-major de la défense et chefs d'état-major d'armée ainsi que divers représentants du SMA(IE).

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Diapo 15

Gestion des risques

◐ Pratiques de gestion des risques

Certaines préoccupations quant au registre des risques et au plan de gestion des risques ont été soulevées pendant l'examen.

• Les responsables des projets signalent les problèmes, mais pas les risques, aux responsables du programme.
  • Les risques liés aux projets pouvant avoir une incidence sur les critères clairement définis de succès du programme devraient être portés à l'attention du BGP aux fins d'examen.
• Le Plan de gestion des risques du programme n'est pas clair sur le type de problèmes ou de risques que les responsables des projets doivent signaler au BGP. Voici ce que prévoit le plan :
  • Les problèmes (non les risques) sont signalés.
  • Les problèmes et les risques qui ne sont pas résolus localement (niveau de la base ou de l'escadre) sont signalés.
  • Tous les risques liés aux projets évalués comme étant de niveau moyen ou élevé sont portés à l'attention du BGP.

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Diapo 16

Gestion des risques (suite)

Le registre des risques ne mentionne que deux risques actifs, et il n'inclut pas les exigences des Lignes directrices en matière de gestion intégrée du risque, notamment :

• Probabilité
• Incidence
• Traitement des risques
• Risque résiduel
• Des stratégies d'atténuation sont en place pour chaque risque, mais elles sont de très haut niveau :
  • Les mesures précises ne sont pas documentées, et aucun délai n'a été fixé.

Les risques, la probabilité, l'incidence et les stratégies d'atténuation sont communiqués à la haute direction dans des tableaux de bord et dans le dossier de présentation du Comité directeur du PIFI..

• Les problèmes et les stratégies d'atténuation sont abordés lors des réunions du Comité directeur du PIFI, comme l'indique le compte rendu des réunions.

Il n'est pas possible de déterminer si les risques et les problèmes sont abordés lors des réunions de la direction du PIFI, car aucun compte rendu de réunion n'est disponible.

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Contrôle interne

◐ Outils et renseignements nécessaires pour la prise de décision

• Pratique exemplaire : Seulement quatre personnes peuvent modifier les renseignements dans la base de données du programme.
• Pratique exemplaire : Des contrôles sont en place pour appuyer l'intégrité des données (p. ex. les mises à jour sont traçables).
• Les responsables des projets transmettent les renseignements au BGP, selon ce qu'indique la base de données du programme.
• Rapports sur la mesure du rendement
  • Il existe des instructions permanentes d'opération en ce qui a trait au Plan de gestion du rendement.
    • Il faut de la clarté quant à la fréquence des rapports et au public cible de ces rapports.
    • Ce ne sont pas tous les indicateurs qui sont signalés.
• Intégrité des données
  • Des écarts ont été observés dans la base de données du programme.
    • Pour deux des douze projets sélectionnés, il y a une différence dans l'allocation et l'étalement des fonds selon les renseignements fournis par les responsables des projets par rapport à la base de données du programme.
    • Des douze projets échantillonnés, deux avaient une date d'achèvement inexacte.
• Allocation des fonds
  • Des douze projets échantillonnés, trois avaient fait des dépenses et engagé des fonds qui dépassaient l'allocation pour l'AF 2015-2016.

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Diapo 18

Contrôle interne (suite)

◐ Calendrier du programme

• Il y a un risque de fonds non utilisés à la fin de l'année 2 – report de 39 millions de dollars (8,6 %), de l'année 1 à l'année 2.
• Les principaux jalons provisoires de chaque projet ne figurent pas dans la base de données du programme.
• Au moment de l'examen, seulement 30 % des dépenses prévues pour l'AF 2015-2016 avaient été faites dans les premiers 8,5 mois (71 % du temps).
• Selon les entrevues effectuées auprès des gestionnaires des projets échantillonnés et du BGP, l'échéancier de deux ans pour le PIFI est réalisable.

Remarque : Les données préliminaires de l'année 1, en date de mai 2016, indiquent que le MDN dépense 77 % de ses fonds initialement prévus pour l'année 1.

• La comparaison des fonds réels dépensés avec le PIFI d'autres ministères n'a pas donné de résultats utiles, car cette information ne fait pas l'objet d'un suivi de manière comparable au sein des ministères que nous avons joints. En outre, cette information n'est pas communiquée centralement au Secrétariat du Conseil du Trésor d'une manière coordonnée qui est rapidement et facilement utilisable.

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Diapo 19

Contrôle interne

● Allocation et versement des fonds

• Pour assurer que les paiements servent au travail effectué, que le processus en vertu de l'article 34 est en place, que le travail est vérifié localement et que la construction réalisée par l'Agence de logement des Forces canadiennes est répétitive, réduisant ainsi les risques d'anomalies.

● Intervenants externes

• La participation des intervenants externes a été prise en compte pour les projets échantillonnés.
  • Il s'agit d'autres ministères, notamment Services publics et Approvisionnement Canada ainsi que Construction de Défense Canada.

● Plans d'urgence et d'atténuation pour les augmentations de prix

• Une réserve de prévoyance a été mise de côté pour les projets individuels au cas où les risques liés à ces projets le nécessitent.
• L'augmentation des prix en ce qui concerne les métiers a été surveillée, et il s'agit d'un risque réglé.

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Diapo 20

Conclusions et recommandations

• D'après les résultats de l'examen, le Ministère a envisagé et mis au point un certain nombre de processus en matière de contrôle, de gouvernance et de gestion des risques afin de mettre en œuvre le PIFI. Toutefois, il y a des indications que tous les fonds ne seront pas dépensés, et que le développement continu des éléments suivants permettra d'assurer la réussite de la mise en œuvre de cette initiative :
  • Contrôle interne : Même si des contrôles sont en place pour maintenir l'intégrité des données dans la base de données du programme, et que l'information est transmise régulièrement des responsables des projets au programme, des améliorations sont nécessaires pour mieux surveiller l'état d'achèvement des projets, les rapports et les suivi en matière de mesure du rendement et l'exactitude de la base de données du programme.

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Diapo 21

Conclusions et recommandations (suite)

Gestion des risques : Même si les risques et les stratégies d'atténuation sont communiqués à la haute direction et consignés dans un registre des risques du programme, les pratiques du BGP en matière de gestion des risques ne sont peut-être pas efficaces pour ce qui est de relever les nouveaux risques.

Gouvernance : Le personnel du BGP est conscient de ses rôles et responsabilités. Toutefois, le BGP n'est pas suffisamment doté pour exécuter toutes les activités en temps opportun. Un processus d'approbation des projets dans le cadre du PIFI pour les projets de 5 à 15 millions de dollars a été mis au point par les principaux intervenants, et il a été approuvé en février 2016. Aucun projet PIFI touché par le changement de processus n’a été approuvé avant février 2016.

Considération : Il est suggéré de poursuivre les efforts en vue de doter les postes vacants du BGP.

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Diapo 22

Annexe A – Plan d'action de la direction

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Diapo 23

Annexe A – Plan d'action de la direction (suite)

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Diapo 24

Annexe B

Faits saillants du Plan d'action économique du Canada – Budget 2009³

• 47 milliards de dollars (14 milliards supplémentaires financés par les provinces et territoires).
  • Le Plan a été instauré pour faire face au ralentissement économique en augmentant les dépenses du gouvernement.
  • L'objectif était de créer des emplois, de stimuler les dépenses des Canadiens, d'accélérer la construction de logements, de bâtir de l'infrastructure et d'appuyer les entreprises et les collectivités.
• Plus de 35 entités fédérales ont été engagées pour exécuter près de 90 programmes.
  • Il s'agissait de programmes nouvellement conçus, modifiés ou existants qui ont reçu des fonds additionnels.
• Pour la plupart des initiatives, les fonds étaient disponibles pour deux ans.
  • Tous les coûts engagés au-delà du 31 mars 2011 ne seraient pas financés centralement.
• Le vérificateur général du Canada a vérifié le Plan d'action économique à l'automne 2010 et 2011.
  • Les vérifications ont examiné la conception et la prestation de nombreux programmes et la conformité aux politiques appropriées.
  • Le rapport de l'automne 2011 indiquait que seulement 70 % des projets avaient été achevés dans le délai de deux ans.

Note de bas de page 3: Source : Rapport du vérificateur général du Canada, automne 2010 et 2011 – Plan d'action économique du Canada

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Diapo 25

Annexe B (suite)

Principales observations du rapport du vérificateur général du Canada : Plan d'action économique du Canada

• Vérification du Plan d'action économique, automne 2010 (le MDN ne faisait pas partie des ministères échantillonnés) :
  • Les organismes centraux ont accéléré la conception du programme et son approbation.
  • Les ministères ont conçu des programmes pour permettre une mise en œuvre en temps opportun.
  • La plupart des programmes ont débuté la mise en œuvre en temps opportun. Toutefois, certains retards dans les projets se sont produits.
  • Les projets financés ont satisfait aux exigences en matière d'admissibilité.
  • Les décisions d'exempter certains projets d'une évaluation environnementale étaient fondées sur des renseignements insuffisants.
  • Les vérificateurs internes ministériels ont fourni conseils et assurance.
  • Les rapports étaient en temps opportune, mais les renseignements sur la création d'emplois étaient incomplets.
• Vérification du Plan d'action économique, automne 2011 le MDN ne faisait pas partie des ministères échantillonnés) :
  • Le gouvernement fédéral a surveillé les progrès et les dépenses des projets. Certains projets ont progressé plus lentement qu'escompté.
  • 70 % des projets ont été achevés avant la date limite du 31 mars 2011 (certains projets ont obtenu une prolongation en raison d'une analyse effectuée par les organismes centraux).
  • Les chiffres des dépenses en date du 31 mars 2011 indiquaient que les trois programmes avaient atteint dans une large mesure l'objectif du Plan d'action économique à l'intérieur du délai de deux ans.
  • Les rapports ministériels de rendement ne donnaient pas une vue d'ensemble du rendement des programmes du Plan d'action économique.

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Diapo 26

Annexe B (suite)

Principales leçons tirées du rapport du vérificateur général du Canada : Plan d'action économique du Canada

• La vérification du Plan d'action économique de l'automne 2010 suggérait ce qui suit :
  • Examiner les documents pour les comités du Cabinet et les soumissions pour l'approbation financière du Conseil du Trésor en même temps.
  • Exécuter les nouveaux programmes par l'entremise des mécanismes existants en matière de programmes et de prestation.
• La vérification du Plan d'action économique de l'automne 2011 suggérait ce qui suit :
  • L'approbation d'un projet doit s'appuyer sur un calendrier de projet détaillé.
  • Dans le cas des projets d'infrastructure de grande envergure et complexes, il convient de faire appel à des professionnels (ingénieurs, architectes) à l'étape de l'approbation des projets.
  • Il convient de recueillir de l'information en temps opportun (afin de confirmer que les projets se déroulent comme prévu et que les fonds fédéraux alloués aux projets sont dépensés).
  • Il faut s'assurer de donner au Parlement un aperçu global du rendement des programmes du Plan d'action économique.

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