Vérification des musées des Forces armées canadiennes

Novembre 2016

1259-5-001 (SMA(Svcs Ex))

Revu par le SMA(Svcs Ex) conformément à la Loi sur l’accès à l’information. Renseignements NON CLASSIFIÉS.

Mise en garde

Les biens non publics (BNP) sont créés en vertu de la Loi sur la défense nationale. Ils ont pour objet de procurer un avantage aux membres des Forces armées canadiennes (FAC), anciens et actuels, et à leurs familles, ou de servir toute autre fin approuvée par le chef d’état-major de la Défense (CEMD). Les BNP de chaque unité sont assignés au commandant (cmdt) de cette dernière.

Les BNP constituent un type particulier de biens de l’État, dont la gouvernance est confiée au CEMD. Conformément au paragraphe 41(1) de la Loi sur la défense nationale, le CEMD exerce ses pouvoirs à l’égard de ces biens, sous réserve de toute directive que pourrait lui donner le ministre de la Défense nationale.Le paragraphe 41(3) de la Loi sur la défense nationale stipule que la Loi sur la gestion des finances publiques ne s’applique pas aux BNP. Les revenus issus des activités liées aux BNP constituent un bien non public, aux termes de l’article 2 de la Loi sur la défense nationale.

Acronymes et abréviations

AF

Année financière

BNP

Biens non publics

BPR

Bureau de première responsabilité

CD

Compte de distribution

CEMD

Chef d’état-major de la Défense

Cmdt

Commandant (d’unité)

DG BNP

Directeur général – Biens non publics

DHP

Direction – Histoire et patrimoine

FAC

Forces armées canadiennes

MDN

Ministère de la Défense nationale

PAC

Programme d’assurance consolidé

SBMFC

Service de bien-être et moral des Forces canadiennes

SGAFC

Système de gestion des artefacts des Forces canadiennes

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Évaluation globale

Les musées des Forces armée canadiennes (FAC) pourraient accroître l’efficacité de leur administration en clarifiant et en expliquant les rôles et les responsabilités, en gérant mieux le risque stratégique et en exerçant un meilleur contrôle sur la gestion des biens.

Sommaire des résultats

L’objet de n’importe quel musée ou de n’importe quelle collection historique consiste à préserver, protéger, exposer et interpréter un segment de notre patrimoine culturel. Le rôle des musées des FAC est de préserver et d’interpréter le patrimoine militaire canadien de façon à accroître le sentiment d’appartenance et l’esprit de corps au sein des FAC et à favoriser la réalisation des objectifs du Ministère de la Défense nationale (MDN). Les musées des FAC fonctionnent en vertu d’un régime de gouvernance particulier, l’obligation de rendre compte étant répartie entre le MDN, par l’intermédiaire de la Direction – Histoire et patrimoine (DHP), et les biens non publics (BNP).

Cette vérification faisait partie du Plan de vérification interne des BNP axé sur les risques pour les années financières (AF) 2015-2016 à 2017-2018. À l’origine, ce devait être une évaluation des risques qui servirait à désigner les musées qui feraient l’objet d’une vérification, mais après l’étape de la planification, les autorités ont décidé d’entreprendre une vérification complète du cadre de gestion des musées des FAC afin d’évaluer la qualité de la gouvernance, de la gestion des risques et des contrôles internes.

Constatations et recommandations

Gouvernance. La structure de gouvernance complexe régissant les musées n’est pas bien documentée, et les rôles et responsabilités des divers intervenants ne sont pas clairs. Cette ambiguïté suscite un risque : ceux qui gèrent les activités quotidiennes des musées ne sont peut-être pas conscients du cadre de responsabilisation, ce qui influe directement sur leur capacité de s’y conformer. Il existe des lignes directrices sur les mécanismes de gouvernance des musées, mais elles ne sont pas mises en œuvre uniformément dans tous les musées. L’ambiguïté des lignes de démarcation entre les musées et les associations qui les aident augmente les risques liés à la responsabilité pour la Couronne.

On recommande à la DHP, qui est chargée de la gouvernance dans le cadre de la responsabilité à l’égard du public, de définir et de documenter les rôles et les responsabilités liés aux musées des FAC, en ce qui concerne notamment la supervision des activités et la responsabilité de la gestion des risques pour le programme. Cela devrait être expliqué à tous les intervenants, par exemple le Directeur général – Biens non publics (DG BNP) et les cmdt de base, d’escadre et d’unité pour bien clarifier les obligations de rendre compte incombant à chacun.

Gestion des risques. Comme dans le cas de la gouvernance, la responsabilité de gérer les risques au niveau du programme (la gestion des risques stratégiques) est partagée entre la DHP, les BNP et un certain nombre d’autres intervenants publics. À l’heure actuelle, aucun profil des risques stratégiques n’a été élaboré, ce qui signifie que l’on ne comprend pas clairement quels sont les plus grands risques pour les musées au niveau du programme, ou que l’on ne s’entend pas à cet égard. L’absence de méthodes formelles de gestion des risques stratégiques accroît les probabilités que ces risques ne soient pas atténués comme il se doit.

On recommande à la DHP d’entreprendre, avec l’appui du DG BNP, une évaluation des risques stratégiques pour le programme national des musées des FAC afin de cerner les risques communs et d’élaborer des stratégies d’atténuation qui pourraient être mises en œuvre au niveau national ou par les musées, qui en auraient été informés.

Gestion des biens. À l’heure actuelle, les biens des musées des FAC ne sont pas enregistrés conformément aux directives opérationnelles. Cela signifie qu’un contrôle approprié n’est pas exercé sur les artefacts et qu’une évaluation approfondie de la couverture d’assurance nécessaire n’a pas été faite. En outre, des éléments montrent que des BNP ont été cédés (transfert du titre de propriété) sans que l’administrateur ait eu le pouvoir délégué pour autoriser la transaction.

On recommande au DG BNP et à la DHP d’établir une directive habilitante et des outils, parallèlement à des mécanismes de supervision, et de veiller à ce que les cmdt de base, d’escadre et d’unité rendent compte en bonne et due forme de tous les artefacts, y compris ceux qui ont été prêtés. Le DG BNP devrait ensuite mener une analyse de rentabilité pour cerner la meilleure approche afin d’assurer les artefacts des BNP et il devrait diffuser une directive auprès des cmdts susmentionnés. Enfin, il devrait élaborer un régime pour gérer l’aliénation des artefacts et des objets souvenirs des BNP.

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1.0 Introduction

1.1 Contexte

Les musées des FAC préservent et interprètent le patrimoine militaire canadien afin de renforcer le sentiment d’appartenance et l’esprit de corps dans les FAC. Il existe actuellement 70 musées des FAC (29 musées de la Force régulière, et 41 établissements de la Force de réserve) qui sont accrédités par la DHP et qui sont disséminés dans des unités de la Force régulière et de la Réserve dans tout le pays. Chaque musée est une entité auto-financée des BNP qui fonctionne sous la gouverne et avec l’autorisation du cmdt qui l’appuie. Le système des musées mise beaucoup sur un vaste réseau de bénévoles passionnés qui administrent la majorité des musées plus petits.

La structure de gouvernance des musées est particulière dans l’administration des BNP en ce sens que la responsabilité du programme n’a pas été cédée aux Services de bien-être et de moral des Forces canadiennes (SBMFC) dans le cadre du régime de diversification des modes de prestation des services adopté en 1996. La gouvernance du programme, y compris l’élaboration des politiques, incombe à la DHP. Celle-ci accrédite les musées des FAC; quand un musée est accrédité, il devient admissible à un financement public sous la forme de subventions. Les musées des FAC ne sont pas considérés comme s’assimilant à un programme de bien-être et de moral; cependant, on juge qu’ils forment un programme, aux fins de l’administration des BNP, et ils sont donc assujettis au cadre de responsabilisation des BNP. Les conventions comptables des BNP et le régime de conformité connexe relèvent du DG BNP, et cela comprend la gestion des ressources (artefacts) des BNP conformément au cadre de responsabilisation susmentionné. À cette structure complexe s’ajoute le fait que le conservateur d’un musée relève du cmdt de sa base, de son escadre ou de son unité qui rend compte des activités de son musée.

La figure 1 résume la structure de gouvernance des musées des FAC.

Figure 1. Structure de gouvernance des musées des FAC1. La figure illustre la structure de gouvernance des musées des FAC.

Description de la figure 1

La figure 1 fait voir un rectangle divisé en son milieu par une ligne verticale. Le côté gauche représente le MDN, et le côté droit, les BNP.

Dans le tiers inférieur de la figure et chevauchant directement la ligne du milieu, une illustration (des escaliers, un toit et quatre piliers) représente un musée des FAC. Une flèche située au-dessus de l’illustration pointe vers un encadré bleu défini par un périmètre pointillé qui représente le comité du musée. Une flèche placée au-dessus de cet encadré pointe vers un encadré bleu défini par des lignes solides et représentant le commandant qui rend compte des activités du musée et de la gérance des biens publics et des BNP de ce dernier. Cet encadré est situé au sommet du diagramme, au milieu.

Dans le coin supérieur gauche du diagramme (sous l’abréviation MDN), un encadré rouge représente les Biens publics; on y lit que le Directeur – Opérations de la chaîne d’approvisionnement 6 est chargé d’attribuer les biens publics aux musées et d’enregistrer comme étant des biens publics les armes à feu reçues en don et les autres biens contrôlés. Une flèche portant le mot « Bien » pointe depuis cet encadré vers le musée des FAC au centre du diagramme. Sous l’encadré intitulé « Biens publics » figure un encadré orangé représentant la politique sur les musées; on y lit qu’il incombe à la DHP d’établir les politiques des musées sur la conservation et de voir au respect des normes et voir au financement accordé sous forme de subventions. Enfin, la DHP fournit des conseils aux commandants et aux musées des FAC. Une flèche portant le mot « Politique » et une autre définie par une ligne pointillée et portant le mot « Conseils » pointent toutes les deux depuis cet encadré orangé vers le musée des FAC, au centre du diagramme. Une ligne horizontale verte située en bas du diagramme et se terminant par une pointe de flèche joint l’encadré intitulé « Politique sur les musées » à un encadré orangé situé dans le coin inférieur droit du diagramme. La ligne verte terminée d’une flèche porte les mots « Subventions de la DHP ».

L’encadré placé dans le coin inférieur droit du diagramme représente les comptes des BNP; on y lit qu’il incombe aux SBMFC (Finances) de voir à la comptabilité des ressources (artefacts) des BNP et aux états financiers des musées. Il leur appartient aussi d’attribuer les fonds de la DHP aux musées par l’intermédiaire de comptes fiduciaires des BNP. Une mince ligne verte portant les mots « Subventions de la DHP » joint l’encadré « Comptes des BNP » au musée des FAC, au centre du diagramme. Une flèche portant le mot « Politique » pointe depuis ce dernier encadré vers le musée des FAC. Au-dessus de l’encadré « Comptes des BNP », un encadré bleu pâle représente les « Conseils sur les BNP »; on y lit que le gestionnaire des PSP fournit des conseils sur le cadre de responsabilisation des BNP, quand on le lui demande. Trois flèches définies par des lignes pointillées pointent l’une vers le musée des FAC, la seconde, vers le comité du musée, et la troisième, vers l’encadré du commandant au sommet du diagramme, au centre.

1.2 Objectif

La vérification avait pour objectif d’évaluer le caractère adéquat des éléments suivants :

  • les mécanismes de gouvernance appliqués aux activités des musées;
  • la gestion des risques et les contrôles internes dans les SBMFC et les musées des FAC pour garantir que les BNP gèrent et protègent convenablement leurs artefacts;
  • les contrôles existants pour faire en sorte que les fonds de la DHP ne soient affectés qu’aux activités de projets approuvés et qu’ils le soient en temps opportun.

1.3 Portée

La vérification a porté uniquement sur les BNP et non sur les biens publics conservés dans les musées. Peuvent faire partie des biens publics les artefacts contrôlés tels que les armes à feu, les matières radioactives et d’autres matières et fournitures du MDN remises aux musées par le Directeur – Opérations de la chaîne d’approvisionnement 6. Cette catégorie comprend aussi des artefacts contrôlés (d’habitude des armes à feu) qu’un musée a reçus en don. Les vérificateurs ne se sont pas intéressés non plus aux ententes de gouvernance publiques, y compris le processus d’accréditation des musées, aux mécanismes de supervision connexes et à l’attribution des fonds de développement des musées par la DHP, fonds qui sont désignés dans le présent rapport comme étant des subventions. Les vérificateurs n’ont pas examiné les contrôles liés à la gestion de l’encaisse ni à la gestion des stocks des magasins de fourniment, en partie parce que la majorité des musées des FAC n’ont ni encaisse ni stock de cette nature qui seraient considérés comme étant dignes de mention et en partie parce que les stocks qu’ils ont sont examinés aux fins de la conformité et en fonction des risques par le dirigeant des finances des SBMFC par l’intermédiaire de la Section de la conformité et de l’assurance de ces derniers. La vérification a porté sur les renseignements financiers et non financiers, y compris des documents pertinents sur la gouvernance relatifs aux AF 2013-2014 à 2015-2016.

1.4 Méthodologie

Les vérificateurs ont appliqué la méthodologie suivante; ils ont :

  • examiné et analysé les politiques et les directives pertinentes du MDN;
  • examiné et analysé les rapports de visites faites sur place par la DHP, les rapports financiers des musées, les comptes rendus des réunions du comité des musées, les renseignements sur l’évaluation de l’assurance fournie dans le cadre du Programme d’assurance consolidé (PAC), et les documents sur la délégation des pouvoirs;
  • effectué des visites préliminaires dans trois musées de la région de la capitale nationale et à Cornwall, puis dans 16 musées situés à Kingston/Trenton, à Calgary et à Vancouver/Victoria. En tout, ces établissements représentent plus de 75 pourcent des immobilisations corporelles des BNP;
  • interviewé divers intervenants chargés de musées des FAC, tant au Quartier général de la Défense nationale que dans les bases ou escadres;
  • examiné 28 artefacts en appliquant une méthodologie d’échantillonnage au jugé (comme les techniques d’échantillonnage statistique n’ont pas été utilisées, toute constatation issue de l’examen de ces artefacts ne peut être appliquée à l’ensemble des artefacts de tous les musées des FAC);
  • examiné un échantillon de 11 factures imputées aux comptes de la DHP au cours des AF 2013-2014 à 2015-2016.

1.5 Critères

Les critères de la vérification figurent à l’annexe B.

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2.0 Constatations et recommandations

2.1 Gouvernance

Les rôles et les responsabilités du DG BNP et de la DHP ne sont pas clairs. Il existe des lignes directrices sur les mécanismes de gouvernance des musées des FAC, mais elles ne sont pas mises en œuvre uniformément dans tous les musées.

La structure de gouvernance complexe décrite dans la section « Contexte » n’est pas documentée en bonne et due forme. En outre, les rôles et les responsabilités de la DHP et du DG BNP n’ont pas été définis explicitement dans les documents stratégiques ou les guides. Les entrevues ont confirmé que les rôles et les responsabilités n’étaient pas bien compris. Ce manque de clarté limite la capacité des membres du comité du musée, des gestionnaires et du personnel opérationnel de solliciter efficacement des conseils et des renseignements pour mener les opérations quotidiennes, et il accroît aussi les risques de non-conformité avec les politiques et les procédures régissant les activités des musées des FAC.

Deux documents principaux fournissent des lignes directrices aux musées. Le premier est le manuel d’exploitation et d’administration produit par la DHP en 1998 (mis à jour en 2002); il contient des directives sur le fonctionnement, l’administration et la gestion des musées des FAC. Le principal mécanisme de gouvernance décrit dans ce manuel est le comité du musée, ou le conseil d’administration, établi par les cmdt; cette entité guide et oriente les politiques et les objectifs à long terme du musée et elle supervise les activités de ce dernier.

Pratique exemplaire

Le recours à des ententes conclues avec les associations qui coopèrent avec les musées réduit les risques pour la Couronne.

Les cmdt ont établi un tel comité dans 12 des 19 musées. Les associations coopérant avec les musées ont mis sur pied un comité dans trois autres musées, contrairement à la directive de la DHP. La directive définit la nécessité pour chaque musée et l’association connexe de demeurer deux entités juridiques distinctes et de veiller à ce que l’association en question soit indépendante du musée et des FAC. Elle précise en outre que l’association ne peut exercer ni le commandement ni le contrôle sur le musée. Seulement un des 19 musées visités par les vérificateurs avait conclu une entente avec l’association qui coopérait avec lui, ce qui représente une pratique exemplaire. L’ambiguïté du partage de l’obligation redditionnelle entre les musées des FAC et les associations les appuyant comporte des risques liés à la responsabilité pour la Couronne, notamment en ce qui concerne l’utilisation impropre des actifs de la Couronne, la comptabilité incorrecte des fonds des BNP, la mauvaise administration du musée et le non-respect des règles sur l’administration des musées et des BNP.

Le deuxième document d’orientation est le Guide de référence des musées qu’a produit le DG BNP en 2013 pour fournir un document de référence facile à consulter sur les conventions comptables propres aux BNP. Un peu plus de la moitié des conservateurs des musées que les vérificateurs ont interviewés connaissait le guide de référence.

Recommandation du SMA(Svcs Ex)

1. Que la DHP définisse et documente les rôles et les responsabilités liés aux musées des FAC, en ce qui concerne notamment la supervision des activités et la responsabilité de la gestion des risques pour le programme. Cela devrait être expliqué à tous les intervenants (p. ex. le DG BNP et les cmdt de base, d’escadre et d’unité) pour bien clarifier les obligations de rendre compte incombant à chacun.

BPR : DHP

2.2 Gestion des risques

Il n’existe aucune méthode de gestion des risques stratégiques au sein du programme des musées des FAC.

La responsabilité de la gestion des risques au niveau du programme (gestion des risques stratégiques) incombe à la fois au DG BNP et à la DHP et elle fait aussi intervenir des intervenants publics (p. ex. le Directeur – Opérations de la chaîne d’approvisionnement 6, le sous-ministre adjoint (Infrastructure et environnement)). À l’heure actuelle, aucun profil des risques stratégiques n’a été élaboré, ce qui signifie que l’on ne comprend pas clairement quels sont les plus grands risques pour les musées, ou que l’on ne s’entend pas à cet égard. L’absence de méthodes formelles de gestion des risques stratégiques au niveau du programme accroît les probabilités que ces risques ne soient pas atténués comme il se doit.

Aucune politique ou directive n’oblige les musées à évaluer les risques sous quelque forme que ce soit. Comme les musées que les vérificateurs ont visités sont logés dans des immeubles publics, la planification de la continuité des activités est une responsabilité publique et se situe donc en dehors de la portée de la présente vérification. Toutefois, quand on les a interrogés sur la gestion des risques, les représentants de certains musées ont déclaré qu’ils géraient les risques liés à la sécurité physique, ou qu’ils avaient un plan de rétablissement après catastrophe. Par exemple, les musées militaires situés en Alberta disposaient d’un plan d’urgence et de rétablissement après catastrophe auquel tous les musées des FAC du complexe contribuaient et se reportaient quand la question à cet égard leur était posée. Étant donné que de nombreux musées sont dotés d’un personnel composé de bénévoles, ils disposent d’une capacité limitée pour appliquer des méthodes plus structurées de gestion des risques. Cependant, leur apport à une évaluation des risques stratégiques au niveau du programme renforcerait les résultats d’une telle évaluation.

Recommandation du SMA(Svcs Ex)

2. Que la DHP entreprenne, avec l’appui du DG BNP, une évaluation des risques stratégiques pour le programme national des musées des FAC afin de cerner les risques communs et d’élaborer des stratégies d’atténuation qui pourraient être mises en œuvre au niveau national ou par les musées, qui en auraient été informés.

BPR : DHP

2.3 Gestion des biens

Les BNP des musées des FAC et les artefacts prêtés ne sont pas enregistrés conformément aux directives opérationnelles. Un contrôle approprié n’est pas exercé sur les artefacts et une évaluation approfondie de la couverture d’assurance nécessaire n’a pas été faite. Des éléments montrent que des BNP ont été cédés sans que l’administrateur ait eu le pouvoir délégué pour autoriser la transaction.

Le manuel d’exploitation et d’administration de la DHP exige que les musées enregistrent leurs artefacts dans le Système de gestion des artefacts des Forces canadiennes (SGAFC) pour garantir l’existence de documents exhaustifs qui préservent les renseignements, tout en favorisant le partage de l’information entre les musées militaires. Le manuel demande aussi aux musées d’établir un compte de distribution (CD) des BNP pour enregistrer les artefacts et faire ainsi en sorte que la valeur totale de ces derniers soit connue, ce qui évite des problèmes lorsqu’il y a une réclamation en cas de perte. Pour la plupart, les artefacts des musées (ressources des BNP) ne sont pas enregistrés dans les CD ni dans le SGAFC, et le suivi n’en est pas assuré dans ces derniers. En outre, seulement un des musées visités enregistre activement les artefacts reçus en don auprès du Bureau national des immobilisations, comme l’exige le cadre de responsabilisation des BNP. Six des 19 musées visités savaient qu’ils avaient des artefacts des BNP. Là-dessus, seulement quatre avaient énumérés les artefacts dans le CD; toutefois, aucun des CD ne correspondait avec exactitude à la collection d’artefacts du musée correspondant.

À cause de l’enregistrement sensiblement incomplet des artefacts des BNP par les musées des FAC, la couverture assurée par le PAC était grandement inférieure à la valeur totale en dollars des objets que les musées avaient en leur possession. Trois des huit musées de la Force régulière visités n’avaient aucune protection fournie par le PAC, car ils n’avaient enregistrés aucun objet auprès du gestionnaire du PAC. À la lumière des entrevues avec ce gestionnaire, avec le Directeur des finances et avec les conservateurs des musées, on ne sait pas au juste quelles sont les exigences relatives à la documentation des immobilisations et aux rapports à produire, exigences auxquelles il faut satisfaire pour avoir droit à la protection d’une police d’assurance.

La grande majorité des artefacts des musées de la Force de réserve appartenaient aux associations coopérant avec ces derniers et n’étaient pas considérés comme étant des BNP. Bien que ce ne soit pas des BNP, le cadre de responsabilisation exige tout de même des musées qu’ils enregistrent auprès du Bureau national des immobilisations les articles prêtés et qu’ils les inscrivent dans un CD. Aucun des musées de la Force de réserve ne se conformait à cette exigence. De plus, aucun des musées composant l’échantillon examiné par les vérificateurs n’avait d’accord de prêt à jour établi avec son association d’appui, accord qui aurait précisé les exigences en matière d’assurance ou la procédure à suivre à l’égard des artefacts perdus, volés ou endommagés.

Vu que la majorité des objets des BNP et des artefacts prêtés faisant partie de la collection d’un musée ne sont pas enregistrés ni énumérés dans un CD, le module des Finances des SBMFC ne possède aucun inventaire complet des artefacts et des objets souvenirs qu’un musée donné a en sa possession. Cela suscite divers problèmes liés à l’assurance et à la responsabilité civile à l’égard des articles prêtés et accroît également la probabilité que des objets précieux des BNP soient perdus, égarés ou volés.

Enfin, seul le CEMD est autorisé à aliéner des biens non publics, y compris les artefacts et les objets souvenirs, ou à en céder le titre. Toutefois, sept musées de la Force de réserve et un musée de la Force régulière ont fait savoir qu’entre les années 1960 et 1990, ils avaient cédé leurs artefacts des BNP aux associations qui coopéraient avec eux. Ils ont justifié ces aliénations en vrac en disant qu’ils voulaient ainsi empêcher que ces objets soient réattribués à d’autres régions et unités si jamais l’unité concernée de la Réserve ou de la Force régulière était dissoute. Les musées qui avaient aliéné leurs artefacts n’ont pu produire aucun document énumérant ces derniers ou précisant quelle autorité avait sanctionné cette aliénation. Les artefacts qui sont actuellement contrôlés par les associations susmentionnées ne sont pas considérés comme étant des artefacts des BNP et ils ne sont pas gérés conformément au cadre de responsabilisation des BNP. Les vérificateurs ont aussi constaté des cas plus récents d’aliénation.

La liquidation d’artefacts et d’objets souvenirs par le biais d’une aliénation non autorisée risque d’entraîner la perte de biens dont on devrait se servir au profit des FAC. Les musées des FAC font face à diverses pressions d’ordre opérationnel. Il se pourrait donc que des musées vendent des artefacts pour en tirer un avantage opérationnel à court terme susceptible de nuire à l’atteinte de l’objectif global du programme des musées des FAC géré par la DHP.

Recommandation du SMA(Svcs Ex)

3. Que le DG BNP et la DHP établissent une directive habilitante et des outils, parallèlement à des mécanismes de supervision, et qu’ils veillent à ce que les cmdt de base, d’escadre et d’unité rendent compte en bonne et due forme de tous les artefacts, y compris ceux qui ont été prêtés.

BPR : DG BNP, DHP

Recommandation du SMA(Svcs Ex)

4. Que le DG BNP mène une analyse de rentabilité pour cerner la meilleure approche afin d’assurer les artefacts des BNP et il qu’il diffuse une directive auprès des cmdt de base, d’escadre ou d’unité à cet effet.

BPR : DG BNP

Recommandation du SMA(Svcs Ex)

5. Que le DG BNP élabore un régime pour gérer l’aliénation des artefacts et des objets souvenirs.

BPR : DG BNP

2.4 Affectations de fonds de la DHP

Des contrôles limités avant paiement existaient chez les BNP pour garantir que les dépenses portées aux comptes de la DHP étaient appropriés, mais les vérificateurs ont constaté que toutes les dépenses en question étaient justifiées.

La DHP préside le Comité des musées des Forces canadiennes qui dispose d’un budget annuel pour fournir une assistance financière aux musées accrédités et pour élaborer le système des musées. Au cours de la présente année financière, aucun crédit n’a été attribué à la DHP au titre des subventions; toutefois, le budget de l’AF 2015-2016 s’établissait à 4,6 millions de dollars et il se chiffrait à 991 212 $ en 2014-2015. En fonction des priorités fixées par le Comité, la DHP approuve des affectations publiques sous la forme de subventions provenant du Fonds de développement des musées. Une fois qu’une affectation de fonds a été approuvée à l’égard d’un projet, l’argent est transféré dans un compte en fiducie des BNP. Comme le processus des affectations de fonds est public, il se situait en dehors de la portée de la présente vérification. Celle-ci a plutôt porté sur les dépenses des comptes en fiducie des BNP.

Quatre des 19 musées des FAC examinés ont fourni aux vérificateurs des renseignements sur les dépenses faites au cours des AF 2013-2014 et 2015-2016 par rapport aux subventions reçues de la DHP. L’examen a porté sur un échantillon au jugé comportant 11 dépenses. Il a permis de confirmer que toutes les dépenses en question avaient été faites aux fins prévues dans l’affectation initiale. Cependant, très peu de contrôles avant paiement ont été appliqués aux dépenses liées à la DHP. Les agents comptables des BNP qui ont été interviewés ont déclaré qu’ils n’avaient pas vérifié si les dépenses imputées aux comptes de la DHP se rapportaient à l’affectation en question, car cela relevait du fondé de pouvoir du musée. Cette question est abordée dans la réponse à d’autres recommandations des vérificateurs2.

L’échantillon mis à part, il y a eu une affectation de la DHP qui n’a pas été dépensée en temps opportun. En l’occurrence, les fonds étaient destinés à un projet de construction. Il incombe à la DHP de communiquer avec le musée pour préciser quand celui-ci dépensera les fonds qu’elle lui a attribués. Il appartient aussi à la DHP de décider de réaffecter les fonds si le musée ne peut pas les dépenser au cours du calendrier fixé. Dans le cadre de l’initiative sur la transformation de l’infrastructure et de l’environnement, la gestion de tous les projets de construction publics a maintenant été confiée intégralement au sous-ministre adjoint (Infrastructure et environnement); par conséquent, les projets semblables seront entrepris dans le contexte du cadre de responsabilisation public.

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3.0 Conclusion générale

Les musées des FAC contribuent d’une façon fondamentale à la préservation et à l’interprétation du patrimoine militaire du Canada, leur objectif étant de renforcer le sentiment d’appartenance et l’esprit de corps au sein des FAC et de favoriser la réalisation des objectifs du MDN. Il serait possible d’améliorer l’efficacité de l’administration des musées des FAC en clarifiant et en expliquant les rôles et les responsabilités des divers intervenants, ce qui aiderait à accroître la probabilité que soient respectées les politiques et les procédures régissant les activités des musées. Une meilleure gestion des risques stratégiques garantirait une compréhension claire des risques les plus grands auxquels les musées font face et ferait en sorte que ces risques soient atténués convenablement. L’amélioration des contrôles exercés sur la gestion des actifs favoriserait la gestion judicieuse des artefacts, ce qui renforcerait la capacité des musées d’atteindre leurs objectifs.

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Annexe A – Plan d’action de la direction

Le SMA(Svcs Ex) utilise les critères d’importance suivants pour ses recommandations :

Très élevée – Il n’y a pas de contrôles en place. D’importants problèmes ont été relevés et auront de graves répercussions négatives sur les opérations.

Élevée – Les contrôles sont insuffisants. On a relevé des problèmes importants qui pourraient nuire à l'atteinte des objectifs des activités et des programmes.

Modérée – Des contrôles sont en place, mais ils ne sont pas suffisamment respectés. Des problèmes importants ont été relevés et pourraient réduire l’efficience et l’efficacité des opérations.

Faible – Des contrôles sont en place, mais le niveau de conformité varie.

Très faible – Des contrôles sont en place, et la conformité est uniforme.

Gouvernance

Recommandation du SMA(Svcs Ex) (Importance modérée)

1. Que la DHP définisse et documente les rôles et les responsabilités liés aux musées des FAC, en ce qui concerne notamment la supervision des activités et la responsabilité de la gestion des risques pour le programme. Cela devrait être expliqué à tous les intervenants (p. ex. le DG BNP et les cmdt de base, d’escadre et d’unité) pour bien clarifier les obligations de rendre compte incombant à chacun.

Mesure prise par la direction

La DOAD 5040 – Musées est en cours d’élaboration et remplacera l’OAFC 27-5 – Musées des Forces canadiennes. Ce document définira clairement les rôles et les responsabilités stratégiques se rapportant aux musées des FAC; il est censé paraître le 31 mars 2017. Après la diffusion de la DOAD, un examen complet de la publication A-AD-266-000/AG-0001 (Musées des Forces canadiennes – Fonctionnement et administration) aura lieu, se terminera d’ici décembre 2018 et visera notamment à clarifier les rôles et les responsabilités. Entre-temps, la DHP, qui aura en cela l’appui du DG BNP, adressera, d’ici le 31 mars 2017, une communication aux cmdt pour expliciter les rôles et les responsabilités de tous les intervenants. Après la parution de la publication A-AD-266-000/AG-0001 (Musées des Forces canadiennes – Fonctionnement et administration), le DG BNP se servira du cours « Notions fondamentales concernant les BNP » pour communiquer les principes clés de la gouvernance des musées.

BPR : DHP

Date visée : Décembre 2018

Gestion des risques

Recommandation du SMA(Svcs Ex) (Importance modérée)

2. Que la DHP entreprenne, avec l’appui du DG BNP, une évaluation des risques stratégiques pour le programme national des musées des FAC afin de cerner les risques communs et d’élaborer des stratégies d’atténuation qui pourraient être mises en œuvre au niveau national ou par les musées, qui en auraient été informés.

Mesure prise par la direction

Avec l’appui du DG BNP, la DHP entreprendra et documentera une évaluation des risques stratégiques et elle élaborera des stratégies d’atténuation qui seront communiquées à tous les intervenants d’ici le 31 mars 2018.

BPR : DHP

Date visée : Mars 2018

Gestion des biens

Recommandation du SMA(Svcs Ex) (Importance élevée)

3. Que le DG BNP et la DHP établissent une directive habilitante et des outils, parallèlement à des mécanismes de supervision, et qu’ils veillent à ce que les cmdt de base, d’escadre et d’unité rendent compte en bonne et due forme de tous les artefacts, y compris ceux qui ont été prêtés.

Mesure prise par la direction

La DHP et le DG BNP feront respecter l’obligation d’enregistrer les artefacts, y compris ceux qui sont prêtés, dans le SGAFC et dans les livres comptables. En un premier temps, une communication sera adressée à cet effet aux cmdt pour leur demander de mettre à jour les CD des BNP et le SGAFC d’ici le 31 mars 2018 en ce qui concerne les artefacts ayant une valeur de 5 000 $ ou plus. L’obligation de confirmer que cette mesure aura été prise sera incluse dans l’attestation relative à la gestion financière des BNP de la base ou de l’escadre, pour les musées de la Force régulière des FAC, à l’égard de l’AF 2017-2018. Les musées de la Force de réserve devront confirmer qu’ils se seront conformés à cette exigence d’ici le 31 mars 2018. La deuxième et dernière étape du processus aura lieu dans les 12 mois qui suivront la mise en œuvre du système devant remplacer le SGAFC, ou au plus tard le 31 mars 2019, date où l’on fera observer l’obligation d’avoir inscrit tous les artefacts dans le SGAFC, ou dans le système de remplacement, et dans les CD des BNP. Le processus de confirmation utilisé à la première étape sera repris à la deuxième étape.

Nota : Les renseignements réunis dans le SGAFC et le système de remplacement seront utilisés pour remplir les CD des BNP.

BPR : DG BNP, DHP

Date visée : Mars 2018.

Recommandation du SMA(Svcs Ex) (Importance élevée)

4. Que le DG BNP mène une analyse de rentabilité pour cerner la meilleure approche afin d’assurer les artefacts des BNP et il qu’il diffuse une directive auprès des cmdt de base, d’escadre ou d’unité à cet effet.

Mesure prise par la direction

Le DG BNP exécutera une analyse de rentabilité, une fois que la liste de tous les artefacts des musées aura été dressée. Cette analyse aura lieu pendant l’AF 2018-2019.

BPR : DG BNP

Date visée : Avril 2019

Recommandation du SMA(Svcs Ex) (Importance élevée)

5. Que le DG BNP élabore un régime pour gérer l’aliénation des artefacts et des objets souvenirs.

Mesure prise par la direction

Le DG BNP élaborera une approche efficace et efficiente pour gérer l’aliénation des artefacts des BNP. En un premier temps, on rappellera aux cmdt, d’ici le 30 décembre 2016, la nécessité de sauvegarder, de protéger et de liquider convenablement les artefacts des BNP. Le chapitre 11-1 (Objets et documents commémoratifs des Biens non publics) du Manuel des politiques des Programmes de soutien du personnel sera modifié d’ici le 31 mars 2017.

BPR : DG BNP

Date visée : Mars 2017

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Annexe B – Critères de vérification

A. De bons mécanismes de gouvernance existent pour superviser les activités du musée.

  1. Dans les musées des FAC, les pouvoirs, les rôles et les responsabilités sont clairs, bien communiqués, compris et officialisés grâce à une délégation appropriée des pouvoirs.
  2. Des organismes de supervision du musée sont établis pour en surveiller les activités ainsi que les plans et les stratégies à long terme.
  3. Des mécanismes existent entre les musées et les organisations qui les aident; les mécanismes définissent la distinction juridique entre les deux et décrivent le soutien fourni et le régime de propriété et de contrôle des artefacts.

B. Les risques existant pour les artefacts du musée sont cernés, évalués et atténués grâce à un processus structuré et systématique de gestion des risques.

  1. La direction suit une approche documentée de la gestion des risques et elle évalue et atténue les risques connus pour les artefacts.

C. Les artefacts des BNP sont protégés conformément au cadre de responsabilisation des BNP.

  1. Les dons faits aux musées sont comptabilisés comme il se doit, et les reçus officiels établis à l’égard des articles obtenus en don correspondent à la valeur de ces derniers.
  2. Les BNP et les artefacts prêtés sont bien catalogués et suivis par les musées des FAC grâce à des contrôles d’inventaire biennaux, ou annuels dans le cas des artefacts prêtés.
  3. Les BNP et les artefacts prêtés sont convenablement protégés contre la perte, les dommages et la destruction.
  4. Les artefacts et les articles prêtés des BNP sont protégés par une assurance contre la perte, les dommages et le vol.
  5. Les artefacts des BNP sont liquidés d’une façon appropriée et conformément à la délégation de pouvoirs.

D. Les fonds de la DHP sont utilisés uniquement pour les activités des projets approuvés, aux fins auxquelles ils étaient destinés et conformément au calendrier établi.

  1. Les fonds de la DHP ne sont dépensés que pour les activités des projets approuvés et conformément au calendrier établi.

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Note de bas de page 1 DOCA 6 = Directeur – Opérations de la chaîne d’approvisionnement 6. PSP = Programme de soutien du personnel.

Note de bas de page 2 Vérification de suivi de la Vérification de la rationalisation de la gestion de l’information / technologie de l’information des biens non publics : Phase 1 – Gouvernance, recommandation no 16.

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