Archivé - Évaluation du Programme avancé pour les analystes de politiques

Rapport final
Approuvé par le Comité directeur du Programme, le 3 mars 2015
Préparée par
Division de la vérification interne et de l’évaluation
Ministère des Finances Canada

Résumé

1. Contexte

• 1.1 Introduction
  1.2 Profil du Programme avancé pour les analystes de politiques

2. Objectifs et portée de l’évaluation

3. Méthodologie

• 3.1 Méthodes de collecte de données
  3.2 Limites

4. Constatations de l’évaluation

• 4.1 Pertinence
  4.2 Rendement

Annexe A : Modèle logique du Programme avancé pour les analystes de politiques

Annexe B : Étude comparative

Annexe C : Réaction de la direction et plan d’action

Le présent rapport présente les résultats de l’évaluation du Programme avancé pour les analystes de politiques (le PAAP ou le Programme). Le PAAP, anciennement appelé le Programme de formation accélérée pour les économistes (PFAE), est un programme de recrutement et de perfectionnement où l’on prépare les recrues hautement prometteuses à exceller dans des rôles liés aux politiques et de leadership au gouvernement du Canada. Les participants au PAAP acquièrent l’expérience et les compétences attendues au cours de quatre affectations de six mois dans l’ensemble des trois organismes centraux – le Bureau du Conseil privé, le ministère des Finances Canada et le Secrétariat du Conseil du Trésor du Canada – et dans un ministère dans la région de la capitale nationale.

L’évaluation a établi la pertinence et le rendement (efficacité, efficience et économie) du PAAP. Elle englobait les activités et le rendement du PAAP de son lancement officiel en 1988 au 31 mars 2014, en mettant un accent particulier sur les cinq dernières années (de 2009 à 2014). La Division de la vérification interne et de l’évaluation du ministère des Finances Canada a mené l’évaluation de février à octobre 2014.

Voici un résumé des principales constatations de l’évaluation.

L’évaluation a permis de conclure que le PAAP répond à un besoin continu d’analystes de politiques instruits et que son mandat, ses objectifs et ses activités sont compatibles avec les priorités, les rôles et les responsabilités du gouvernement. Le Programme permet au gouvernement de recruter des personnes hautement prometteuses et de les préparer en leur offrant l’expérience et les compétences nécessaires pour exceller dans des rôles liés aux politiques et de leadership à l’échelle du gouvernement fédéral. Le Programme a été jugé compatible avec le Plan d’action pour le renouvellement de la fonction publique et avec les directives fédérales actuelles en matière de ressources humaines (RH).

Le PAAP est parvenu à produire ses résultats immédiats (à court terme) et intermédiaires (à long terme). Il a été conclu que le programme a réussi à recruter des personnes très prometteurs et de les préparer aux rôles politiques liées au gouvernement fédéral. Une proportion élevée des participants au Programme est passée à des rôles de gestion et de leadership dans le gouvernement; de plus, les participants sont plus satisfaits de leur carrière comparativement aux fonctionnaires qui n’ont pas participé au Programme. Un nombre élevé de participants ont indiqué qu’ils avaient choisi de viser une carrière dans le gouvernement fédéral en raison du PAAP.

La structure et les processus internes actuels du PAAP se sont avérés appropriés et contribuaient à l’atteinte des objectifs du Programme. La structure du Programme a été renforcée par le comité de surveillance au niveau des administrateurs généraux, la communauté des anciens et le rôle des ministères participants dans l’administration du Programme. Il a été convenu que le processus de recrutement des participants était rigoureux et efficient, que la durée des affectations de six mois et la composition des affectations ont été adéquates et que les évaluations du rendement des participants et les promotions ultérieures ont été exécutées avec rigueur et uniformité. De plus, les responsables du Programme ont exécuté les opérations et exercé les activités de celui-ci de façon efficiente et économique. Au cours des quatre dernières années, le coût moyen par participant a été stable au fil du temps, alors que les coûts totaux du Programme ont enregistré une tendance à la baisse.

Même si, en règle générale, la plupart des processus internes étaient appropriés, l’évaluation a révélé les défis suivants : (1) la structure de financement était complexe; (2) les affectations de six mois étaient de qualité inégale; (3) le fait d’exiger que les participants retournent dans l’organisation parraine après la remise de leur diplôme représentait une question épineuse pour certains participants; (4) la grande dépendance du Programme vis-à-vis des personnes précises plutôt que des institutions créait des risques pour le bon fonctionnement de l’administration du Programme à l’avenir.

Compte tenu des constatations ci-dessus, les recommandations suivantes sont formulées par souci d’une amélioration continue.

Afin de faciliter la planification et l’administration des fonds, les administrateurs du Programme devraient étudier des options visant à établir un meilleur calendrier de transfert des fonds et de recouvrement des fonds, ainsi qu’à réduire la complexité globale de la structure de financement.

Afin de maintenir le niveau de qualité élevé des affectations, les administrateurs du Programme devraient envisager ce qui suit.

1. Offrir aux superviseurs responsables des affectations, dès le début du processus, des renseignements généraux sur les personnes en affectation, leur permettant ainsi de prendre des dispositions pour offrir des affectations convenables et de haute qualité.
2. Établir une méthode de suivi de la qualité des affectations, telle que de brefs sondages après les affectations auxquels les participants doivent répondre, dans le but de cerner les leçons apprises et les possibilités d’amélioration.

Afin de contribuer à favoriser un retour positif dans l’organisation parraine, les administrateurs du Programme devraient envisager les étapes suivantes. Certaines ont été décrites dans le dernier protocole d’entente (PE) (2014-2019). La mise en œuvre de ces étapes devrait toutefois être surveillée annuellement.

1. Communiquer clairement aux participants, dès le début, l’exigence de retourner dans leur organisation parraine (ministère ou organisme).
2. Encourager les organisations parraines à favoriser l’établissement d’une relation plus étroite et plus proactive avec les participants parrainés, tel qu’il est décrit à l’article 3, annexe B du PE 2014-2019.
3. Encourager les organisations parraines à tenir davantage compte des intérêts des participants au moment de préparer les trois offres d’emploi suivant l’obtention du diplôme, tel qu’il est décrit aux articles 6 et 7, annexe B du PE 2014-2019.

Afin de promouvoir le fonctionnement sans heurt du Programme à l’avenir, les administrateurs du Programme devraient envisager de mettre en place un plan de relève pour les postes clés comme ceux de conseiller de la direction et de coordonnateur organisationnel.

Le présent rapport présente les résultats de l’évaluation du Programme avancé pour les analystes de politiques (PAAP). La Division de la vérification interne et de l’évaluation (DVIE) du ministère des Finances Canada a mené l’évaluation, à la demande du Comité directeur du PAAP, au nom des ministères et organismes participant au PAAP. En décembre 2013, le sous-ministre des Finances a autorisé la DVIE du ministère des Finances Canada à mener l’évaluation. Celle-ci a été réalisée de février à octobre 2014.

Le PAAP, qui s’appelait autrefois le Programme de formation accélérée pour les économistes, est un programme de perfectionnement en leadership qui a commencé sous forme de projet pilote en 1986 et qui a été lancé officiellement en 1988. Le Programme a pour objectif de préparer les recrues hautement prometteuses à exceller dans des rôles liés aux politiques et de leadership au gouvernement du Canada en leur offrant l’occasion de se faire connaître et d’acquérir une expérience des processus d’établissement et d’élaboration des politiques dans un certain nombre de dossiers relatifs aux politiques sociales, économiques et internationales.

Le Programme est censé permettre aux participants :

• d’avoir une connaissance approfondie des systèmes du Cabinet et des systèmes parlementaires et de comprendre le rôle des organismes centraux et des ministères hiérarchiques;
• de découvrir le fonctionnement général du gouvernement, divers secteurs de politiques et l’élaboration des politiques et le processus de gestion des dépenses;
• de perfectionner leurs compétences non techniques;
• de faire partie d’un réseau de collègues efficace ainsi que de la communauté des anciens du PFAE dans l’ensemble de la fonction publique.

Afin d’acquérir ces connaissances et cette expérience, les participants participent par rotation à quatre affectations de six mois dans l’ensemble des trois organismes centraux – le Bureau du Conseil privé, le ministère des Finances Canada et le Secrétariat du Conseil du Trésor du Canada – et dans un ministère dans la région de la capitale nationale.

Selon la conception actuelle du Programme, une organisation d’attache parraine un candidat, qui est habituellement embauché dans le Programme au groupe et niveau EC-03¹. En fonction de leur rendement, les participants peuvent alors passer au niveau EC-04 après un an, puis au niveau EC-05 après 24 mois. Pour avoir droit à un avancement, un participant au Programme doit obtenir une cote de rendement entièrement satisfaisante lors de leurs évaluations de rendement à la suite de chacune des affectations et réussir à l’examen du jury de promotion après 12 mois de participation. Après l’obtention du diplôme, les participants sont nommés dans leur organisation parraine au niveau EC-05, où ils sont censés demeurer pendant au moins une année complète.

Les 16 organisations suivantes participent actuellement au Programme : Affaires autochtones et Développement du Nord Canada; Agriculture et Agroalimentaire Canada; l’Agence canadienne d’inspection des aliments; l’Agence du revenu du Canada; Citoyenneté et Immigration Canada; ministère des Finances Canada; Pêches et Océans Canada; Emploi et Développement social Canada; Environnement Canada; Affaires étrangères, Commerce et Développement Canada; Santé Canada; Industrie Canada; Ressources naturelles Canada; le Bureau du Conseil privé; Transports Canada; et le Secrétariat du Conseil du Trésor du Canada.

Gouvernance et administration : De sa création à 2009, le Programme était financé et son fonctionnement était centralisé. Depuis 2009, le Programme fonctionne selon un modèle décentralisé, le financement étant versé par les organisations qui choisissent d’y participer. Dans le cadre de ce modèle, les participants sont tenus de retourner dans leur organisation parraine après l’obtention de leur diplôme et d’y demeurer pendant au moins un an. Avant 2009, les participants de dernière année acceptaient des postes qui leur étaient offerts dans tout le gouvernement.

L’organisme décisionnel de la plus haute instance du Programme est le Comité directeur, qui consiste en représentants au niveau des administrateurs généraux de chaque organisme central et de jusqu’à deux représentants des organisations parraines, en le conseiller de la direction et en le président du Conseil consultatif des anciens, à titre de membre d’office. Le Comité directeur a diverses responsabilités, dont les suivantes : a) donner l’orientation générale du Programme; b) approuver les candidats recommandés qui seront inscrits au Programme et qui en seront diplômés; ainsi que c) nommer le conseiller de la direction.

Le conseiller de la direction est responsable de gérer l’administration du Programme et d’approuver les affectations des participants, les recommandations de promotions et les documents relatifs au recrutement, entre autres. Le conseiller de la direction est appuyé par un coordonnateur de programme, dont le bureau fait office de secrétariat du Programme et de centre administratif.

La structure de gouvernance comprend aussi le Conseil consultatif des anciens, dont le rôle principal consiste à appuyer le conseiller de la direction en offrant des réflexions et des conseils sur l’élaboration et l’amélioration stratégiques du Programme. Le Conseil consultatif des anciens est composé d’anciens qui se situent actuellement au niveau des cadres (c’est-à-dire au niveau EX-03 ou à un niveau supérieur), ainsi que d’un membre du Comité des relations avec les anciens et qu’un conseiller de programme récent.

Les anciens du PAAP participent au Programme par l’intermédiaire de volontariat, d’activités de réseautage et d’autres événements. Les volontaires parmi les anciens sont élus par leurs pairs pour agir à titre de conseillers de programme. Ces derniers relèvent du conseiller de la direction et offrent une orientation aux nouvelles cohortes, y compris la réalisation d’activités de recrutement, la production de renseignements sur le Programme et la liaison avec les gestionnaires responsables du placement et les coordonnateurs organisationnels aux fins des activités de recrutement, des affectations des participants, des évaluations et des entrevues devant un jury, entre autres.

Les organisations parraines disposent de coordonnateurs au niveau de la direction générale. Ces coordonnateurs collaborent avec les conseillers de programme en vue de déterminer les affectations au sein de leur organisation. Ces coordonnateurs organisationnels organisent des séances d’information à l’intention des participants parrainés, en plus de coordonner les processus d’appariement des emplois, de recrutement et d’offre d’emploi au nom de leur organisation. Les organisations parraines ont également la possibilité de désigner un champion du Programme, lequel, se situant habituellement au niveau des sous-ministres adjoints, agira à titre de promoteur du Programme dans son organisation.

Activités de recrutement et de présélection : Chaque année, environ 14 participants tout au plus sont recrutés, bien que, dernièrement, les cohortes aient compté environ huit participants. Chaque cohorte qui accède au Programme suit tout d’abord une semaine d’orientation préliminaire organisée en juin ou en juillet. Les participants commencent leur première affectation immédiatement après l’orientation. Une cérémonie d’obtention de diplôme est organisée après 24 mois, une fois le Programme achevé avec succès.

Avant 2009, le financement du recrutement était centralisé. Depuis 2009, chaque organisation participante fait apport de ses propres fonds au recrutement de candidats. Les organisations parraines dirigent les activités de recrutement par rotation. Par exemple, le ministère des Pêches et des Océans (MPO) a dirigé le recrutement des cohortes de 2011-2013 et de 2012-2014, et Industrie Canada (IC) a dirigé le recrutement des cohortes de 2013-2015 et de 2014-2016.

Depuis la cohorte de 2011-2013, les avis propres au PAAP sont publiés au cours de la campagne annuelle de recrutement dans la fonction publique menée par le gouvernement du Canada, et les courriels annonçant les avis sont envoyés aux universités offrant des programmes d’études supérieures pertinents. Les anciens du Programme font aussi la promotion de ce dernier à l’aide de présentations dans certaines universités. L’organisation dirigeante (par exemple, le MPO, IC), de concert avec des conseillers de programme et le Secrétariat du PAAP, effectuent la présélection initiale des demandes reçues. Une entrevue est alors réalisée, et les organisations parraines sont jumelées aux candidats retenus. Ces derniers reçoivent une lettre d’offre de leur organisation parraine, la date d’entrée en fonction coïncidant avec la fin de juin.

Dépenses de programme : Le PE de 2014 décrit les arrangements financiers relatifs au Programme. Les coûts de recrutement sont recouvrés auprès des organisations parraines par le ministère ou l’organisme qui dirige le recrutement. En règle générale, les coûts d’administration des activités relatives à la semaine d’orientation, à l’obtention du diplôme et à d’autres activités sont engagés par le conseiller de la direction, qui recouvre alors les coûts auprès des organisations parraines. Les organismes centraux versent aux organisations parraines un montant fixe par participant par année au titre des dépenses de fonctionnement (le montant actuel est de 15 000 $ par organisme central). Les salaires des participants et les coûts connexes (déduction faite des contributions des organismes centraux) sont engagés directement par l’organisation parraine.

L’évaluation avait pour objectif d’évaluer la pertinence et le rendement (efficacité, efficience et économie) du Programme. L’évaluation englobait les activités et le rendement du Programme, de son lancement officiel en 1988 au 31 mars 2014. Elle visait particulièrement les activités réalisées dans le cadre du Programme au cours des cinq dernières années (de 2009 à 2014), à la suite de la transition du Programme à un modèle d’administration décentralisé. Les renseignements recueillis par l’intermédiaire de cette évaluation sont destinés à éclairer le processus décisionnel en présentant une évaluation objective et fondée sur les données probantes de la pertinence, de la conception et du rendement du Programme, ainsi qu’en cernant les possibilités d’amélioration.

Un Groupe de travail de l’évaluation a été mis sur pied dans le but de conseiller l’équipe d’évaluation sur les questions liées à l’évaluation et de s’assurer que les besoins et les points de vue des divers intervenants étaient pris en compte au cours de l’évaluation. Le Groupe de travail était composé du président du Conseil consultatif des anciens, d’un représentant du Secrétariat du PAAP, du chef de l’évaluation au ministère des Finances Canada, du gestionnaire de l’évaluation et de deux conseillers du Programme récents.

La méthodologie adoptée pour l’évaluation a été conçue en fonction du modèle logique du Programme, lequel est présenté à l’annexe A. Le modèle logique illustre la série de résultats prévus du PAAP et montre en quoi les activités et les extrants du Programme sont censés donner lieu aux résultats.

L’évaluation de la pertinence était centrée sur la mesure dans laquelle le Programme continue de répondre aux besoins des organisations participantes et de leurs administrateurs généraux respectifs. L’évaluation du rendement était centrée sur la mesure dans laquelle le Programme a produit ses résultats à court et à long termes.

L’evaluation a aussi examiné la conception et la structure du Programme, plus précisément ses processus d’administration et internes décentralisés et volontaires, y compris les activités de recrutement, les périodes d’affectation (c’est-à-dire les quatre affectations de six mois), la composition des affectations (trois organismes centraux et un autre ministère) et l’évaluation du rendement et la promotion des participants. L’évaluation cherchait à déterminer si la conception globale de ces processus était adéquate et contribuait à l’atteinte des objectifs du Programme.

L’évaluation cherchait à répondre aux questions suivantes.

• Dans quelle mesure le Programme continue-t-il d’être nécessaire? En quoi, et dans quelle mesure, le Programme répond-il aux besoins des ministères participants?
• Dans quelle mesure le Programme s’harmonise-t-il avec les rôles, les responsabilités et les priorités du gouvernement fédéral?
• Dans quelle mesure le Programme a-t-il été en mesure d’atteindre ses objectifs et de produire ses résultats prévus?
  • La mise en œuvre du Programme a-t-elle produit des résultats non désirés d’importance?
• Quelles sont les principales forces et faiblesses du Programme?
  • Dans quelle mesure la structure, le modèle et les processus internes existants favorisent-ils l’exécution efficace du mandat du Programme et l’atteinte des objectifs de ce dernier?
  • Y a-t-il des changements qui pourraient être apportés à la conception du Programme de façon à faciliter l’atteinte des objectifs?
• Dans quelle mesure le Programme est-il mis en œuvre et exécuté de façon efficiente et économique?

Les quatre méthodes de collecte de données suivantes ont été utilisées afin de répondre aux principales questions de l’évaluation.

Examens des documents et de la littérature :L’équipe d’évaluation a examiné divers documents, y compris des documents d’information et administratifs, ainsi que des documents portant sur des programmes semblables et d’autres ouvrages pertinents, dont les rapports annuels du greffier au premier ministre sur la fonction publique. Les renseignements recueillis au cours de l’examen des documents ont servi à établir le profil du Programme, à avoir une idée de ses opérations et à évaluer sa pertinence, son efficience et son économie.

Entrevues : Au total, 42 entrevues ont été réalisées. Parmi ces entrevues approfondies, 34 ont été réalisées auprès de membres du Comité directeur du Programme, de participants passés et actuels, d’administrateurs, de conseillers et de gestionnaires responsables de la supervision. Huit autres entrevues ont été réalisées auprès de conseillers en RH et des coordonnateurs d’autres programmes de recrutement et de perfectionnement des EC dans le cadre de l’étude comparative. On s’est efforcé de veiller à ce que les personnes interrogées représentent une large gamme de ministères et de points de vue (par exemple, sexe, langue, poste, cohorte), et ce, en vue de tenir compte de la diversité des opinions et des expériences qui se présentaient.

Sondages : Trois sondages en ligne ont été élaborés et administrés aux fins de cette évaluation. Les sondages ont été envoyés aux groupes suivants.

• Participants au PAAP – Les participants ont été sélectionnés à partir de la liste complète des participants au Programme (de 1986 à aujourd’hui) qui avait été reçue du Secrétariat du PAAP. Les personnes interrogées pour l’évaluation, ainsi que celles sans adresse de courriel figurant au dossier, ont été retirées de la liste de sondage. On a envoyé 205 invitations à répondre au sondage à ce groupe; 131 (63,9 p. 100) réponses complètes au sondage ont été reçues et utilisées au cours de l’analyse.
• Non-participants comparables de la fonction publique – La sélection du groupe de non-participants a commencé par une sélection au hasard englobant chaque année de 1988 à 2013. Pour chaque année, des fonctionnaires du groupe et niveau professionnels EC-05 (ES-04 et SI-05) ont été sélectionnés au hasard parmi l’effectif total des EC de cette année. Le groupe définitif de personnes invitées consistait en des personnes dont les coordonnées étaient connues. La liste des répondants a alors été filtrée afin d’y inclure seulement les détenteurs d’un diplôme d’études supérieures. On a envoyé 502 invitations à répondre au sondage à ce groupe; 163 (32,5 p. 100) réponses complètes au sondage ont été reçues et utilisées au cours de l’analyse.
• Superviseurs de candidats et de diplômés du PAAP – Les gestionnaires qui avaient déjà supervisé des candidats au PAAP lors d’affectations par rotation ou à la suite de l’obtention du diplôme ont été sélectionnés parmi une liste que le Secrétariat du PAAP nous avait fournie. On a envoyé 29 invitations à répondre au sondage à ce groupe; 14 (48,3 p. 100) réponses complètes au sondage ont été reçues et utilisées au cours de l’analyse.

Les résultats du sondage ont complété les constatations d’autres champs d’enquête et ont servi à relever les points forts et les points faibles dans la conception et l’administration du Programme, ainsi que d’importantes possibilités d’amélioration.

Analyse comparative : L’évaluation comprenait une analyse comparative² du Programme comparativement aux autres programmes de recrutement et de perfectionnement du gouvernement fédéral. L’exercice visait à déterminer les pratiques exemplaires et à tirer de possibles « leçons apprises » en vue d’accroître l’efficience et l’efficacité du Programme. À cette fin, une analyse a été réalisée dans le but de relever et d’évaluer les similitudes et les différences quant aux processus d’administration, de gouvernance et internes, dont le recrutement, l’évaluation et la promotion. Les constatations de l’étude ont été prises en considération dans les constatations globales de l’évaluation.

La méthodologie d’évaluation avait trois limites, énumérées ci-dessous.

• Le sondage réalisé auprès des participants était censé rejoindre tous les participants, passés comme actuels. Malheureusement, un grand nombre de personnes étaient injoignables, surtout celles qui avaient quitté la fonction publique. Cela pourrait introduire un biais dans les résultats de sondage auprès des participants, étant donné que ces personnes n’en font pas partie. Toutefois, les responsables de l’évaluation ont atténué cette limite en interrogeant des diplômés du Programme qui avaient quitté la fonction publique, et ce, afin de tenir compte de leurs points de vue. Ainsi, cette limite n’a eu qu’une faible incidence sur les résultats de l’évaluation.
• Seulement 14 réponses au sondage à l’intention des superviseurs ont été obtenues. Ce faible nombre vient accroître la possibilité que les points de vue des superviseurs puissent ne pas être suffisamment représentés. Cette limite peut être atténuée par des entrevues approfondies auprès des gestionnaires responsables de la supervision et par le fait que certains membres du Conseil consultatif des anciens qui ont été interrogés étaient aussi des gestionnaires responsables de la supervision. Les réponses aux questions posées dans les entrevues et les principales constatations convergeaient, indiquant que l’on disposait de suffisamment de renseignements pour valider les constatations et les conclusions du présent rapport.
• L’accessibilité des renseignements financiers a été touchée par la nature décentralisée du Programme. En l’absence d’un bureau central par l’intermédiaire duquel les fonds circulent et les coûts sont comptabilisés, les renseignements sur les coûts réels du Programme ont été recueillis à l’aide des renseignements reçus du Secrétariat du Programme, ainsi que d’autres sources, telles que les séances d’information du Comité directeur et les taux de rémunération prévus dans les conventions collectives des EC. De plus, les coûts du Programme qui sont présentés dans ce rapport ne tiennent pas compte des coûts associés aux activités volontaires, lesquelles étaient souvent réalisées durant les heures de travail; en effet, ces coûts ne sont ni suivis, ni attribués au Programme. Les constatations présentées dans ce rapport ont été faites tout en tenant dûment compte de l’exhaustivité des renseignements financiers accessibles.

La section suivante présente les principales constatations relatives à la question de l’évaluation. Plusieurs sources de données ont été utilisées pour formuler les constatations, les conclusions et les recommandations.

La PAAP a pour origine un programme de formation des analystes subalternes qui était exécuté par le ministère d’État au Développement économique et régional dans les années 80. Même si l’administration du Programme a depuis fait l’objet de changements, l’objectif principal du Programme consistant à préparer les recrues hautement prometteuses à exceller dans des rôles liés aux politiques et de leadership au gouvernement du Canada est resté inchangé. Par conséquent, pour que le Programme soit pertinent, on doit pouvoir établir que le gouvernement fédéral a continuellement besoin de recruter et de perfectionner des analystes hautement prometteurs et que le Programme est compatible avec les priorités en matière de ressources humaines du gouvernement du Canada. Par conséquent, les réponses aux questions suivantes étaient spécifiquement recherchées.

Dans quelle mesure le Programme continue-t-il d’être nécessaire? En quoi, et dans quelle mesure, le Programme répond-il aux besoins des ministères participants?

La nécessité continue de recruter et de former des analystes de politiques a été mise en évidence par des experts de la politique publique au cours des dernières années. Plus particulièrement, on remarque que même si la prestation de conseils stratégiques au gouvernement provient de diverses sources, dont les organisations non gouvernementales, les établissements d’enseignement, les banques, les associations professionnelles et les groupes de réflexion, la fonction publique sert la population en examinant les recherches stratégiques afin d’éliminer les mauvaises idées. À cette fin, le gouvernement doit engager des spécialistes des politiques hautement qualifiés qui peuvent analyser les défis sociaux et économiques tout en tenant compte de la complexité du monde d’aujourd’hui³. Don Drummond, ancien sous-ministre adjoint au ministère des Finances Canada et ancien économiste en chef à la Banque Toronto Dominion, présente des raisons convaincantes en faveur d’un renforcement de la capacité d’analyse des politiques du gouvernement fédéral, y compris le fait qu’un tel renforcement vient atténuer le risque de perte de champions gouvernementaux internes des bonnes idées stratégiques et qu’il est nécessaire [Traduction] « dans l’intérêt de la prestation de politiques solides »⁴.

Une leçon apprise lors de cycles antérieurs d’examens de la gestion des dépenses est que le gouvernement ne peut pas mettre entièrement fin aux activités de recrutement, même en période de réduction des dépenses, puisqu’il est toujours nécessaire de recruter et de former de nouveaux analystes qui remplaceront ceux qui prennent leur retraite ou quittent la fonction publique. En 2009-2010, le taux d’embauche dans le groupe professionnel Économique et services de sciences sociales (EC) représentait 7,4 p. 100 de la population totale du groupe. En 2012-2013, ce taux a été réduit à 0,7 p. 100 de la population totale des EC⁵. Cela représente une importante réduction des activités d’embauche des EC. Au cours de la même période, le taux d’attrition des EC a augmenté pour passer de 3,9 p. 100 à 7,6 p. 100 de la population totale des EC. Ainsi, étant donné que l’on trouve plus d’EC qui quittent la fonction publique que d’EC qui sont embauchés, il est important que les nouvelles recrues soient hautement compétentes de façon à ce que la capacité d’analyse des politiques du gouvernement fédéral reste forte.

Le PAAP est l’un des seuls programmes de recrutement et de perfectionnement qui est consacré à contribuer au maintien d’une solide capacité d’analyse des politiques au gouvernement fédéral. Un grand nombre de personnes interrogées et de répondants au sondage ont convenu que le Programme répond à un besoin tangible au gouvernement. Dans les réponses au sondage, 13 superviseurs sur 14 et plus de 97 p. 100 des participants au Programme estimaient que la nécessité du Programme soit était resté inchangée, soit avait augmenté au fil du temps. Voici certaines des raisons qui ont été données.

• Aucun autre programme n’offre le même degré d’exposition aux opérations et à l’appareil gouvernementaux : cette profondeur des connaissances est reconnue comme étant extrêmement utile au cours de l’élaboration des politiques.
• Le Programme a beaucoup pesé dans la décision, par les participants, de se joindre au gouvernement. Par exemple, 18,5 p. 100 des répondants au sondage auprès des participants ont déclaré qu’ils n’auraient probablement pas envisagé le gouvernement fédéral comme choix de carrière s’ils n’avaient pas entendu parler du Programme.
• L’accent que met le gouvernement sur le rendement des employés rend le Programme plus pertinent, puisqu’il affiche un bilan de perfectionnement d’analystes qualifiés à haut rendement.
• Le nombre d’administrateurs généraux qui ont signé le dernier protocole d’entente (PE) a augmenté, ce qui témoigne d’une demande accrue de diplômés du Programme et du fait que les administrateurs généraux s’intéressent de plus en plus au Programme.

Est-ce que le mandat, les objectifs et les activités du Programme sont compatibles avec les rôles, les responsabilités et les priorités du gouvernement?

Un examen de la littérature pertinente, y compris le Plan d’action pour le renouvellement de la fonction publique, a révélé que le « recrutement ciblé et coordonné » et le « perfectionnement des employés [...] au moyen d’une méthode systématique et intégrée » constituent deux piliers du renouvellement de la fonction publique⁶. À de nombreuses reprises, y compris dans son rapport sur Objectif 2020, l’ancien greffier du Conseil privé a encouragé les ministères fédéraux à trouver des façons novatrices « de veiller à ce que la fonction publique possède les compétences et les aptitudes en leadership nécessaires pour employer à bien les meilleurs talents et utiliser les idées les plus brillantes, quelle qu’en soit la source, afin de répondre aux besoins en constante évolution des Canadiens⁷ ». Les approches novatrices en matière de recrutement et de perfectionnement doivent être exécutées d’une façon qui respecte l’initiative du gouvernement relative à la gestion des ressources humaines dans la fonction publique. Cette initiative reconnaît que les administrateurs généraux sont les principaux responsables de la gestion des ressources humaines, et elle accorde à ces derniers la marge de manœuvre nécessaire pour répondre à leurs besoins opérationnels précis⁸.

Le processus de recrutement du PAAP s’inscrit dans une approche ciblée et coordonnée qui vise à recruter des personnes compétentes et à rendement élevé qui ont fait preuve de qualité en leadership et qui sont outillés pour aborder les questions stratégiques complexes. Le PAAP s’articule autour d’une approche pangouvernementale qui, on le sait, permet d’attirer et de maintenir en poste des analystes de politiques de haut calibre. Chaque année, des centaines de candidats qualifiés posent leur candidature à entre 8 et 12 postes. À peu près 70 p. 100 des diplômés du Programme sont restés dans la fonction publique durant le reste de leur carrière.

Le PAAP emploie une approche méthodique et intégrée destinée à assurer l’acquisition des compétences, dont celles en leadership, qui sont nécessaires à une analyse des politiques de qualité. Les réponses au sondage qui ont été obtenues des superviseurs des diplômés du PAAP ont indiqué que l’expérience acquise au cours du Programme était ce qui avait transmis aux participants les compétences nécessaires pour effectuer une analyse des politiques de haute qualité.

De plus, la conception actuelle du Programme est compatible avec l’esprit de la directive du gouvernement sur la gestion des ressources humaines. Les administrateurs généraux ont exprimé officiellement le désir de leur organisation de participer au Programme en signant le PE du Programme. Le nombre d’organisations prêtes à signer le PE a augmenté, prouvant là encore que le Programme répond aux besoins opérationnels précis des administrateurs généraux.

Dans quelle mesure le Programme a-t-il été en mesure d’atteindre ses objectifs et de produire ses résultats prévus? La mise en œuvre du Programme a-t-elle produit des résultats non désirés d’importance?

Résultats à court terme : Le Programme est parvenu à produire les deux résultats immédiats (à court terme).

1. Les participants au Programme acquièrent les connaissances et les compétences attendues.
2. Les organismes centraux et les organisations fédérales emploient des analystes qui possèdent les connaissances nécessaires au travail d’élaboration des politiques.

Presque toutes les personnes interrogées étaient satisfaites du rendement du Programme et croyaient que celui-ci a réussi à recruter des personnes hautement prometteuses et à les former pour des rôles liés aux politiques au sein du gouvernement fédéral. Une proportion de 88,1 p. 100 des répondants au sondage auprès des participants estimait qu’ils étaient bien outillés pour effectuer l’analyse des politiques. Les résultats au sondage ont aussi montré clairement que les superviseurs étaient satisfaits des connaissances et des compétences acquises par les participants dans les principaux aspects du gouvernement fédéral. Un certain nombre de participants ont indiqué, lors d’entrevues, qu’après qu’ils ont achevé le Programme, il est arrivé souvent qu’on les remarque parmi d’autres et qu’on leur demande de travailler à des dossiers clés en raison de leur compréhension des rôles et des processus des organismes centraux. Cette compréhension utile est habituellement acquise beaucoup plus tard dans une carrière, si même elle est acquise.

Les superviseurs des diplômés ont indiqué dans les entrevues et dans le sondage que, comparativement aux autres employés, les diplômés du PAAP manifestent une plus grande connaissance du fonctionnement global du gouvernement, des rôles et responsabilités des organismes centraux et du système de gestion des dépenses. Les superviseurs ont souligné que l’expérience acquise au cours du Programme, en particulier les affectations au sein des trois organismes centraux, est ce qui a permis aux participants d’obtenir les connaissances et les compétences propices à une analyse des politiques de grande qualité.

Il est intéressant de noter que moins de superviseurs estimaient que les participants étaient exposés au processus de gestion des dépenses comparativement à d’autres éléments du Programme, tels que le fonctionnement global du gouvernement. De même, les participants se sont dits moins satisfaits, par rapport à d’autres éléments, de leur exposition au processus de gestion des dépenses et de leur compréhension de celui-ci.

Les affectations de six mois offraient aussi des occasions de perfectionner les compétences non techniques. Les réponses au sondage et les entrevues ont indiqué que la plupart des superviseurs estimaient que les affectations avaient effectivement aidé les candidats à perfectionner les compétences non techniques comme la réflexion analytique et le jugement, la gestion efficace de la charge de travail, les compétences humaines et la collaboration. La plupart des participants au PAAP interrogés ont convenu que les affectations les avaient aidés dans une large mesure à cet égard. Toutefois, du point de vue des superviseurs, il n’y avait aucune différence notable entre les participants au PAAP et les autres employés sur le plan des compétences non techniques.

Le réseau des anciens constitue un aspect solide du Programme. Une liste centrale des participants, actuels comme passés, est mise à jour régulièrement. Le réseau est assez cohésif; en effet, les nombreux événements sociaux qui sont organisés à l’intention des anciens du PAAP sont habituellement très courus. Pour la plupart des participants au sondage, le réseau des anciens est considéré comme un aspect excellent ou bon du Programme. Pour un peu plus de la moitié des participants au sondage, le réseau a été propice à leur carrière et leur a permis d’approfondir leur compréhension et leurs connaissances; toutefois, aux yeux de la plupart des autres participants, tel n’a pas été le cas. Les entrevues réalisées auprès des gestionnaires du Programme et des participants à celui-ci ont révélé que l’on pourrait faire un usage plus efficace du réseau. Par exemple, dans le passé, les anciens ont organisé un vaste atelier sur les politiques qui a été très couru et apprécié. Il a été constaté que d’autres rassemblements liés au travail de ce genre pourraient être organisés si les membres étaient prêts à en assumer l’organisation.

Néanmoins, la prépondérance de la preuve indique que les participants au Programme obtiennent leur diplôme avec les connaissances et les compétences attendues et que les organisations reconnaissent ces capacités. Par conséquent, l’évaluation a permis de conclure que le Programme est parvenu à obtenir ses résultats immédiats (à court terme).

Résultats à long terme : Le Programme est également parvenu à produire les deux résultats intermédiaires (à long terme) :

1. des analystes hautement formés et qualifiés qui excellent dans des rôles liés aux politiques au sein du gouvernement du Canada;
2. une augmentation de l’accès des organisations fédérales à des analystes de politiques hautement formés et qualifiés qui possèdent une capacité de direction.

Les diplômés du Programme excellaient dans leurs rôles. Comparativement aux non-participants au Programme, une proportion considérablement supérieure de participants au PAAP est passée à des rôles de gestion et de leadership au gouvernement. Une proportion de 34,9 p. 100 des répondants au sondage auprès des participants est parvenue au niveau des cadres (le niveau EX), alors que 21,8 p. 100 des non-répondants comparatifs au sondage auprès des participants ont atteint le niveau des cadres au cours de la même période. Cette différence est statistiquement significative au niveau de 5 p. 100. Parmi les répondants de la catégorie EX-01, les participants au PAAP ont pris en moyenne 8,3 ans pour parvenir au niveau EX-01 à partir du niveau EC-05, alors qu’il a fallu en moyenne 11 ans aux non-participants comparables pour en arriver au même niveau.

La formation en leadership est intégrée aux divers aspects du Programme. Par exemple, les participants doivent faire preuve de compétences en leadership et d’expérience du leadership au cours du processus de recrutement afin d’être présélectionnés. De plus, les diverses affectations offertes dans le cadre du Programme permettent aux participants d’être exposés à divers styles de leadership à des paliers de gouvernement supérieurs – par exemple, aux comités du Cabinet –, ce qui contribue également à la formation au leadership en cours d’emploi des participants.

La presque totalité des personnes interrogées et des répondants au sondage se sont dits satisfaits du rendement du Programme. Une proportion de 88,5 p. 100 des diplômés du PAAP a indiqué qu’ils étaient satisfaits de leur avancement professionnel depuis l’obtention de leur diplôme, et 93 p. 100 estimaient que le Programme avait facilité leur carrière. D’un autre côté, 64,7 p. 100 des non-participants étaient satisfaits de leur carrière. Les possibilités de réseautage offertes par le Programme ont été décrites comme un facteur important dans la réussite et l’avancement professionnels. Le Programme et ses diplômés ont aussi été décrits comme dotés d’une solide réputation bien établie au sein du gouvernement fédéral. Presque tous les superviseurs (les répondants au sondage et les personnes interrogées) ont indiqué qu’ils recommanderaient le Programme à d’autres gestionnaires. Ces éléments de preuve permettent de conclure que le Programme est parvenu à obtenir les deux résultats intermédiaires (à long terme).

• Quelles sont les principales forces et faiblesses du Programme?
• Dans quelle mesure la structure, le modèle et les processus internes existants favorisent-ils l’exécution efficace du mandat du Programme et l’atteinte des objectifs de ce dernier?
• Y a-t-il des changements qui pourraient être apportés à la conception du Programme de façon à faciliter l’atteinte des objectifs?

En 2006, la Loi sur la modernisation de la fonction publique a donné lieu au transfert de certaines responsabilités clés en matière de dotation aux administrateurs généraux. À la suite de ce changement de politique et d’un examen stratégique ultérieur, le gouvernement a éliminé tous les programmes de perfectionnement à financement centralisé en deçà du niveau des cadres. Sans organisation d’attache, le Programme devait être éliminé progressivement. Afin de maintenir le Programme tout en observant la direction du gouvernement, a décidé de décentraliser l’administration du Programme parmi les organisations participantes. Même si cela était synonyme d’un changement profond au Programme, bon nombre des caractéristiques et des processus internes de celui-ci, dont le recrutement, les affectations par rotation, l’évaluation et les promotions, soit sont restées inchangées, soit ont été modifiées légèrement en fonction de la nouvelle structure. Au moment de jauger la conception et l’exécution du Programme, les auteurs de l’évaluation ont examiné la mesure dans laquelle la structure et les processus internes actuels sont appropriés et contribuent à l’atteinte des objectifs du Programme.

Conception et administration globales du Programme : Les résultats de l’entrevue et du sondage ont indiqué que le degré de satisfaction de la conception et de l’administration actuelles du Programme est élevé chez tous les intervenants. Il a été conclu que la transition au modèle décentralisé a contribué au maintien et au succès continu du Programme. Les forces du modèle centralisé qui avaient assuré le succès du Programme, en particulier les affectations par rotation, ont été préservées sous le nouveau modèle. De plus, la mise sur pied d’un comité de surveillance au niveau des administrateurs généraux et la participation accrue des anciens et des organisations participantes à l’administration du Programme sont des facteurs qui ont contribué à renforcer davantage le modèle actuel. La mise sur pied d’un secrétariat de programme à temps plein est venue accroître l’efficacité du Programme tout en réduisant la charge de travail des conseillers du Programme et d’autres volontaires. D’aucuns craignaient que le modèle décentralisé, où il y avait une forte dépendance vis-à-vis les volontaires, ne soit pas viable à long terme, soutenant qu’un programme de cette nature et importance serait mieux géré par des professionnels à temps plein. Toutefois, le retour à un modèle centralisé ne constitue pas actuellement une option viable, puisqu’il irait à l’encontre des directives actuelles du gouvernement en matière de ressources humaines. En outre, on admet que le retour à un modèle centralisé rendrait le Programme plus vulnérable aux influences externes. Sous la forme actuelle du Programme, le fardeau administratif est partagé entre de nombreuses organisations, ce qui contribue à protéger le Programme contre les pressions et les priorités en évolution propres aux organisations.

L’évaluation a permis de conclure que la conception et l’administration actuelles du Programme sont adéquates.

Structure de financement du Programme : La structure de financement fonctionnait de façon appropriée. Il serait toutefois possible de rationaliser l’administration des fonds du Programme.

Le financement du Programme est fondé sur un ratio de partage des coûts à parts égales entre les organisations parraines et les organismes centraux. La plupart des personnes interrogées ont indiqué que cette division et l’administration associée sont adéquates, quoique complexes. La complexité de l’administration s’explique par l’absence d’un bureau central par l’intermédiaire duquel les fonds circulent et les coûts sont comptabilisés. Le modèle de financement actuel nécessite un certain nombre de transferts et de recouvrements de coûts de faible valeur entre les organisations. Par exemple, le financement d’un participant au Programme nécessite un transfert de fonds unique de l’organisation parraine à l’organisation responsable du recrutement; trois transferts annuels de 15 000 $, soit un de chaque organisme central à l’organisation parraine; et un transfert de fin d’année de l’organisation parraine au Secrétariat du PAAP destiné à assumer les coûts d’administration. Cela s’élève à une moyenne de neuf transferts par participant au cours des deux années durant lesquelles les participants sont inscrits au Programme.

Quelques organisations parraines se sont dites préoccupées par le fait que les fonds des organismes centraux arrivaient trop tard dans l’année pour être utilisés et étaient donc périmés. Par contre, d’autres organisations n’ont pas semblé avoir ce problème. Les organisations qui ont effectivement soulevé cette question ont aussi reconnu que le problème n’était pas suffisamment grave pour avoir une incidence sur leur participation au Programme.

Le Secrétariat du PAAP a pris des mesures en vue de faciliter la planification et l’administration des transferts de fonds. Par exemple, le Secrétariat envoie les renseignements sur le codage financier à toutes les organisations participantes afin que l’on amorce les transferts dans les organismes centraux. La correspondance est envoyée au début de juillet, lorsque les participants sont jumelés avec leurs organisations parraines.

Néanmoins, il serait possible de faciliter la planification et l’administration des organisations parraines en rationalisant davantage la structure de financement du Programme.

Afin de faciliter la planification et l’administration des fonds, les administrateurs du Programme devraient étudier des options visant à établir un meilleur calendrier de transfert des fonds et de recouvrement des fonds, ainsi qu’à réduire la complexité globale de la structure de financement.

Processus de recrutement et de présélection : Le processus de recrutement a été jugé rigoureux et efficient. Même si les activités de recrutement ont été réalisées par des organisations différentes, le processus est resté relativement inchangé au cours des années. Cela a été désigné comme l’un des facteurs importants qui ont contribué à asseoir la réputation positive et bien établie du Programme dans les universités de l’ensemble du pays et parmi les gestionnaires responsables de l’embauche au gouvernement fédéral. L’arrangement qui, selon le modèle actuel, consiste à transférer les responsabilités du recrutement et de la présélection à une organisation différente tous les deux ans, a été décrit comme fonctionnant bien. L’exercice de bilan qui suit habituellement l’achèvement de chaque campagne de recrutement donne l’occasion de relever et de partager les leçons apprises et les pratiques exemplaires, ce qui a contribué à accroître l’efficience des processus de recrutement au fil des années.

Il est à noter qu’en dépit de tous les efforts qui ont été déployés récemment pour entrer en contact avec les universités de l’ensemble du pays, une grande partie des participants, soit 68,2 p. 100, proviennent d’universités des régions de l’Ontario et du Québec. Par ailleurs, la proportion des participants au sondage qui ont indiqué que leur première langue officielle était l’anglais était d’environ 75 p. 100, tandis que 25 p. 100 des participants ont indiqué qu’il s’agissait du français.

Préalables : Les préalables de l’inscription, y compris le degré de concentration dans des cours en économie, ont été jugés appropriés dans l’ensemble. Même si la majorité des personnes interrogées et des répondants au sondage jugeaient que l’exigence de détention d’une maîtrise était pertinente, quelques personnes interrogées ont indiqué que, compte tenu du type de travail accompli par les diplômés du Programme et des fonctions qu’ils exercent, un baccalauréat pourrait être suffisant. La majorité des personnes qui ont émis des commentaires sur l’exigence relative aux cours d’économie ont indiqué que la connaissance de l’économie était importante pour les décideurs.

Affectations : La durée et la composition des affectations de six mois (c’est-à-dire trois organismes centraux et un autre ministère) ont toutes deux été jugées adéquates. Les affectations dans les trois organismes centraux sont considérées comme la force principale du Programme. L’étude comparative a révélé qu’il s’agissait d’un aspect du Programme que les organisateurs d’autres programmes de perfectionnement aimeraient reproduire.

Toutefois, la qualité des affectations a été jugée inégale, et ce fait a donc été désigné comme une possibilité d’amélioration. La qualité inégale des affectations a été soulevée lors des entrevues et dans les résultats au sondage. Cette constatation avait aussi été soulevée lors d’évaluations passées du Programme, par exemple, dans un sondage réalisé par le Bureau du Conseil privé en 2012.

Les commentaires émis par les participants indiquaient qu’au moins une de leurs quatre affectations était de faible qualité, ce qui signifiait que le travail n’était pas jugé suffisamment difficile ou ne répondait pas aux attentes en matière de perfectionnement des participants. Une proportion de 60 p. 100 des participants interrogés était quelque peu satisfaite ou insatisfaite des tâches attribuées au cours du placement. La qualité des affectations, surtout dans les organismes centraux, était souvent liée au moment choisi pour les affectations. Le cycle des activités organisationnelles et gouvernementales se prête naturellement à des périodes ralenties l’été et à des séances plus intenses l’automne ou l’hiver. En plus du moment choisi pour les affectations, l’état de préparation des superviseurs responsables des affectations à accueillir un participant représentait un facteur important pour ce qui était de déterminer la qualité de l’expérience du participant. En ce qui concerne cette question, les organisations qui participaient au Programme depuis plus longtemps et qui avaient établi un ensemble clair de rôles, de responsabilités et de routines d’affectation avaient offert une expérience plus satisfaisante aux participants. Certains des superviseurs d’autres organisations ont fait observer que s’ils avaient été renseignés plus tôt sur le nouveau candidat, par exemple, son nom, ses études et d’autres renseignements sur ses antécédents, ils auraient été mieux à même de préparer des tâches qui convenaient aux recrues.

Le succès du Programme repose largement sur la qualité des affectations, surtout qu’elles constituent souvent la première expérience de travail au gouvernement fédéral pour les nouvelles recrues. Les affectations de faible qualité peuvent toucher la conservation des participants et la réputation du Programme. Afin de favoriser des affectations de haute qualité, les recommandations suivantes sont présentées.

Afin de maintenir le niveau de qualité élevé des affectations, les administrateurs du Programme devraient envisager ce qui suit.

1. Offrir aux superviseurs responsables des affectations, dès le début du processus, des renseignements généraux sur les personnes en affectation, leur permettant ainsi de prendre des dispositions pour offrir des affectations convenables et de haute qualité.
2. Établir une méthode de suivi de la qualité des affectations, telle que de brefs sondages après les affectations auxquels les participants doivent répondre, dans le but de cerner les leçons apprises et les possibilités d’amélioration.

Évaluations et propositions : Les commentaires reçus de la majorité des personnes interrogées et des répondants au sondage ont permis d’établir que les évaluations de rendement des participants et les promotions ultérieures avaient été exécutées avec rigueur et uniformité. L’uniformité s’est améliorée au cours des dernières années en raison de diverses mesures prises, dont l’élaboration et la mise en œuvre de modèles d’évaluation communs. À cette fin, certains des gestionnaires responsables de la supervision ont décrit les modèles d’évaluation comme étant trop longs et ont décrit l’ensemble du processus d’évaluation comme étant laborieux. Les pratiques semblables d’autres programmes de perfectionnement ont été examinées dans l’étude comparative, et, en règle générale, les pratiques d’évaluation du rendement employées dans les programmes de perfectionnement, surtout aux fins d’une promotion, ont tendance à s’inscrire dans de longs processus, puisqu’il faut se conformer aux exigences relatives à la gestion des ressources humaines imposées par le gouvernement fédéral.

En ce qui concerne les promotions, le PAAP était le plus accéléré des programmes de perfectionnement et de recrutement visés par l’étude. Premièrement, dans le cadre du PAAP, on recrute les personnes au niveau EC-03, tandis que la plupart des autres programmes de perfectionnement des EC effectuent le recrutement au niveau EC-02⁹. Le PAAP est aussi le seul programme à avoir une durée définie de deux ans. Les autres programmes n’ont pas de délai fixe préétabli menant à l’obtention d’un diplôme; au lieu de cela, l’état d’avancement des participants au programme est déterminé par la capacité des participants à acquérir les compétences pertinentes et à répondre aux exigences relatives à l’obtention d’un diplôme à leur propre rythme.

Retour dans l’organisation parraine : L’exigence selon laquelle les participants doivent retourner dans leur organisation parraine après l’obtention de leur diplôme s’est avéré une source de discorde¹⁰. Une proportion de 29 répondants au sondage sur 49 a indiqué être insatisfaite ou quelque peu satisfaite de cette exigence. Les documents relatifs au Programme indiquent que, depuis l’instauration du modèle de l’organisation parraine, au moins un participant par cohorte n’a pas respecté son engagement, c’est-à-dire qu’il ne s’est jamais joint à l’organisation ou qu’il a quitté celle-ci avant d’avoir respecté son engagement d’un an. Ainsi, des possibilités d’amélioration ont été cernées pour cet aspect du Programme.

Depuis 2009, sous le modèle de financement actuel, les organisations paient les coûts de recrutement et environ 50 p. 100 des coûts salariaux et administratifs (déduction faite des transferts de fonds des organismes centraux) au cours des deux années où leur participant parrainé évolue dans le Programme. En échange, après avoir obtenu leur diplôme, les participants sont censés travailler dans leur organisation parrain pendant au moins un an. Cet arrangement a été décrit à la fois comme une force, puisqu’il assure une sécurité d’emploi aux participants, et comme une faiblesse, puisqu’il restreint les options d’emploi des participants.

Tout en reconnaissant la logique qui sous-tend l’existence d’une organisation parraine, la majorité des personnes interrogées parmi les participants d’après-2009 ont indiqué que l’exigence de retourner dans l’organisation parraine ne leur avait pas été communiquée clairement au cours de leur recrutement. Certains se sont dits réfractaires à cet aspect du Programme, puisqu’il s’agissait d’une exigence relativement récente, n’existant pas avant 2009. Les participants ont ajouté qu’au moment de l’embauche, ils avaient une connaissance limitée des opérations gouvernementales. Par conséquent, leurs préférences en matière d’organisation parrain avaient changé pendant qu’ils évoluaient dans le Programme, surtout que les affectations dans les organismes centraux leur présentaient de nouvelles idées et possibilités.

Les opinions sur le processus de jumelage d’un participant avec une organisation parraine reçues lors de l’examen étaient partagées. Même si la majorité des personnes interrogées et des répondants parmi les participants ont indiqué être quelque peu satisfaits de leur jumelage, plusieurs personnes ont fait remarquer que leurs intérêts exprimés ne semblaient pas avoir été suffisamment pris en compte au cours du processus de jumelage et que les tâches qui leur avaient été attribuées n’étaient pas proportionnelles à leur expérience. Ces impressions étaient plus prononcées dans les commentaires reçus des diplômés récents. Étant donné qu’une perception de jumelage faible peut avoir une incidence sur l’engagement, par les participants, de retourner dans leur organisation parraine après avoir obtenu leur diplôme, l’évaluation a révélé que le processus de jumelage présentait une possibilité d’amélioration.

Au cours des entrevues et dans le sondage, les participants ont fait remarquer que les organisations parraines n’ont pas toujours déployé tous les efforts pour établir des relations permanentes avec leurs participants ou pour rendre l’emploi futur des participants pertinent et attrayant aux yeux de ces derniers. En fait, certains participants n’avaient eu que très peu de contacts avec leur organisation parraine au cours des affectations par rotation. Dans certains cas, les participants étaient apparemment retournés dans leur organisation pour y constater que l’emploi qui les y attendait n’était pas proportionnel aux connaissances et aux compétences qu’ils avaient acquises lorsqu’ils évoluaient dans le Programme. D’un autre côté, d’autres participants ont signalé que leur organisation parraine avait gardé un contact étroit avec eux, faisant en sorte qu’ils se sentent plus mobilisés et disposés à y retourner après avoir obtenu leur diplôme.

Le Programme repose sur la prémisse selon laquelle les participants, au moyen d’affectations par rotation, sont exposés à l’appareil gouvernemental, acquièrent de l’expérience d’élaboration et d’analyse des politiques, puis apportent cette expérience dans leur organisation parraine. Une décomposition de ce modèle viendrait saper la proposition de valeur du Programme, étant donné que le retour dans l’organisation parraine est nécessaire afin de justifier l’engagement (en argent et en temps) des organisations parraines. Puisque que la continuation du Programme nécessite de trouver une solution réalisable à cette question, les auteurs de l’évaluation recommandent que les étapes suivantes soient franchies afin de renforcer l’empressement, par les participants, de retourner dans leur organisation parraine d’attache.

Afin de contribuer à favoriser un retour positif dans l’organisation parraine, les administrateurs du Programme devraient envisager les étapes suivantes. Certaines ont été décrites dans le dernier PE (2014-2019). La mise en œuvre de ces étapes devrait toutefois être surveillée annuellement.

1. Communiquer clairement aux participants, dès le début, l’exigence de retourner dans leur organisation parraine (ministère ou organisme).
2. Encourager les organisations parraines à favoriser l’établissement d’une relation plus étroite et plus proactive avec les participants parrainés, tel qu’il est décrit à l’article 3, annexe B du PE 2014-2019.
3. Encourager les organisations parraines à tenir davantage compte des intérêts des participants au moment de préparer les trois offres d’emploi suivant l’obtention du diplôme, tel qu’il est décrit aux articles 6 et 7, annexe B du PE 2014-2019.

Niveau de surveillance et de gouvernance : Le niveau de surveillance assuré par le Comité directeur du PAAP a été jugé adéquat. Les membres du Comité directeur se situent au niveau des administrateurs généraux ou à un niveau équivalent, assurant une surveillance de haut niveau pour un programme de cette taille. Au cours de l’évaluation, on a cherché à savoir si ce niveau de surveillance était nécessaire et s’il nuirait à la capacité des administrateurs du Programme à porter des questions précises à l’attention du Comité, vu les postes et les emplois du temps chargés des membres. La majorité des personnes interrogées croyaient que la surveillance au niveau des administrateurs généraux est importante afin d’établir la pertinence du Programme et est nécessaire à la survie du Programme, étant donné qu’elle en souligne l’importance stratégique. De plus, l’engagement en temps actuel qui est exigé des membres du Comité a été décrit par ces derniers comme étant « maîtrisable ».

Les processus d’élaboration et d’approbation du protocole d’entente (PE) du Programme sont complexes, mais fonctionnent bien. Le PE définit et précise les rôles des personnes concernées par le Programme, leurs responsabilités et les attentes à leur égard. Il décrit aussi l’administration et la structure de financement du Programme. Les administrateurs généraux des organisations qui souhaitent parrainer des participants au Programme doivent signer le PE. Bien que le cycle de renouvellement de cinq ans soit source d’incertitude quant à la continuation future du Programme, il était bénéfique, puisqu’il permet aux organisations participantes d’évaluer si le Programme continue de répondre à leurs besoins. On a fait observer que le PE peut être modifié à l’intérieur du cycle de cinq ans lorsque des changements sont nécessaires à l’administration ou à la structure du Programme. Dans de tels cas, les administrateurs généraux signent le PE révisé afin de confirmer leur engagement à l’égard du Programme et leur accord avec les changements.

Volontaires : La dépendance du Programme vis-à-vis des volontaires pour en administrer les affaires a été décrite à la fois comme une source de force et de faiblesse du modèle actuel. Les divers intervenants comprennent parfaitement la nécessité de volontaires dans l’administration du Programme. Pourtant, certains d’entre eux ont dit craindre que la dépendance soit excessive, surtout dans l’administration centrale du Programme. Bien qu’il n’y ait jamais eu de pénurie de volontaires et que l’on croit largement que le volontariat apporte un fort sentiment d’appartenance au Programme, la dépendance vis-à-vis les volontaires pourrait devenir problématique au cours des périodes de restriction budgétaire, lorsque les ressources organisationnelles sont peu abondantes.

Certaines personnes interrogées ont soulevé des préoccupations quant à la forte dépendance du Programme vis-à-vis certaines personnes plutôt qu’institutions. Elles ont soutenu que cette situation, surtout en cas de départ soudain de ces personnes clés, imposait un risque au fonctionnement sans heurt continu du Programme. Les administrateurs du Programme sont conscients de ces questions et ont progressivement mis en place des mesures destinées à atténuer le risque et à en réduire au minimum l’incidence sur le fonctionnement quotidien du Programme. La mise sur pied d’un secrétariat à temps plein a été décrite comme l’une des mesures d’institutionnalisation de l’administration du Programme. Malgré tout, compte tenu de l’importance du programme, il serait bénéfique d’institutionnaliser davantage certaines pratiques administratives, comme en assurant une planification de la relève plus méthodique des postes administratifs clés. Ainsi, cela présente, pour le Programme, une possibilité d’amélioration.

Afin de promouvoir le fonctionnement sans heurt du Programme à l’avenir, les administrateurs du Programme devraient envisager de mettre en place un plan de relève pour les postes clés comme ceux de conseiller de la direction et de coordonnateur organisationnel.

Dans quelle mesure le Programme est-il mis en œuvre et exécuté de façon efficiente et économique?

Dans l’ensemble, le Programme exécute ses opérations et exerce ses activités de façon efficiente et économique. Le tableau et le graphique ci-dessus présentent les dépenses du Programme de l’exercice 2010-2011 à l’exercice 2013-2014. Au cours des quatre dernières années, le coût moyen par participant a été relativement stable, variant entre 74 000 $ et 80 000 $, tandis que les coûts totaux du Programme ont enregistré une tendance à la baisse.

Les coûts d’administration ont été réduits, passant de 117 000 $ en 2010-2011 à 66 000 $ en 2013-2014. Cette baisse traduit les étapes qui ont été franchies en vue de réduire les coûts du Programme. Par exemple, en 2011-2012, les responsables du Programme ont cessé de faire appel à un fournisseur de services pour assurer l’administration du Programme, et les cérémonies relatives à l’orientation et à la remise du diplôme ont commencé à être présentées par une organisation désignée à l’aide de ressources ministérielles existantes, telles que les salles de conférence, au lieu d’effectuer une location auprès de sources externes. En 2012-2013, les coûts d’administration peuvent avoir été plus élevés que les nombres présentés, étant donné que certains coûts associés au Secrétariat du PAAP nouvellement formé n’ont pas été attribués au PAAP et ont plutôt été absorbés par le ministère d’accueil du PAAP. En 2013-2014, les coûts du Secrétariat du PAAP ont été recouvrés auprès des ministères participants.

Au cours des quatre dernières années, les coûts afférents au recrutement ont été réduits, passant de 80 000 $ à 67 000 $. Des outils et des technologies électroniques, dont la vidéoconférence, sont maintenant utilisés et ont permis de réduire les frais de déplacement associés au recrutement et à la présélection.

De 2010-2011 à 2013-2014, le nombre d’équivalents temps plein (ETP) évoluant dans le Programme de deux ans a été réduit, passant de 19 ETP à 16 ETP. Le PE en vigueur ayant été signé par 16 ministères, il peut être nécessaire d’augmenter le nombre de participants au Programme. Une analyse semble indiquer qu’une légère augmentation de la taille des cohortes n’aurait aucune incidence considérable sur les coûts d’administration et de recrutement. La taille des cohortes est plus susceptible d’être restreinte par l’accessibilité d’affectations de qualité dans les organismes centraux.

En dernier lieu, depuis la décentralisation, un recours accru à des volontaires a été observé pour appuyer le recrutement et d’autres aspects administratifs. Une proportion de 47,6 p. 100 des répondants au sondage auprès des participants a indiqué avoir été volontaires à un moment donné depuis qu’ils ont diplômé du Programme. Le temps déclaré qui était consacré au volontariat variait grandement. Certains répondants au sondage n’ont été volontaires que quelques fois durant l’année, tandis que d’autres ont été volontaires deux ou trois fois par semaine. Certains estimaient avoir travaillé environ 200 à 300 heures par année. Bien que le travail volontaire ait contribué à maintenir de faibles coûts de programme, le travail est souvent accompli durant les heures de travail (et non en dehors des heures de travail), sans que les coûts associés soient attribués au PAAP. Les nombres présentés dans le tableau ci-dessus ne comprennent pas ces dépenses, puisqu’il ne serait pas faisable de suivre et d’évaluer ces coûts de manière exacte.

[Annexe A - Version texte]

L’évaluation comprenait une analyse comparative de cinq autres programmes de recrutement ou de perfectionnement des EC au gouvernement fédéral¹¹. L’analyse cherchait principalement à relever et évaluer les similitudes et les différences quant aux divers aspects des programmes, englobant les processus d’administration, de gouvernance et internes.

Voici un résumé de haut niveau des constatations de l’étude.

¹ Cela se fait conformément au PE de 2014. Aux termes du PE précédent, les candidats étaient embauchés au niveau EC-02 et passaient au niveau EC-03 après six mois.

² Les principales constatations de l’analyse comparative se trouvent à l’annexe B.

³ http://www.schoolofpublicpolicy.sk.ca/_documents/_outreach_event_announcements/tansley/2011%20Tansley%20Publication.pdf.

⁴ http://www.csls.ca/festschrift/Drummond.pdf, page 352.

⁵ Source : Renseignements reçus du Secrétariat du Conseil du Trésor du Canada sur les activités d’entrée et de sortie d’EC dans l’administration publique centrale. L’exercice 2012-2013 est le dernier exercice où ces renseignements étaient accessibles au moment de la présence évaluation.

⁶ Plan d’action 2010-2011 pour le renouvellement de la fonction publique, page 1.

⁷ Rapport sur Objectif 2020, page 3.

⁸ http://www.pm.gc.ca/fra/nouvelles/2009/02/06/premier-ministre-harper-annonce-gouvernement-rationalise-la-gestion-des.

⁹ L’exception étant la Commission de la fonction publique, qui exécute un programme de recrutement appelé le Programme de recrutement de leaders en politiques, où l’on recrute des professionnels de niveau supérieur au niveau EC-05.

¹⁰ Le sondage réalisé par le BCP en 2012 a révélé des problèmes semblables liés à l’obligation de retourner dans le ministère d’attache.

¹¹ Les cinq programmes sont les suivants : (1) le Programme de perfectionnement des analystes du groupe EC du Secrétariat du Conseil du Trésor du Canada; (2) le Programme de recrutement des leaders en politiques de la Commission de la fonction publique; (3) le Programme des analystes EC du ministère des Finances Canada; (4) le Programme de perfectionnement des analystes de politiques et des économistes d’Agriculture et Agroalimentaire Canada; (5) le Programme de perfectionnement des EC des secteurs industriels d’Industrie Canada.

¹² Cela ne s’applique pas au Programme de recrutement des leaders en politiques.