Archivé - Évaluation du Programme de placement de titres sur le marché de détail

• Réponse et plan d'action de la direction

Rapport final préparé par KPMG ITnet
Approuvé par le sous-ministre des Finances selon la recommandation du Comité de vérification et d’évaluation le 26 mai 2015

Mise en garde

Sommaire

1.0 Introduction

• 1.1 Description du Programme de placement de titres sur le marché de détail
• 1.2 Contexte de l’étude et objectifs de l’évaluation

2.0 Méthodologie

• 2.1 Méthodes de collecte de données
• 2.2 Limitations de l’approche retenue pour l’évaluation

3.0 Constatations de l’évaluation

• 3.1 Question 1 : Y a-t-il un besoin continu pour le Programme de placement de titres sur le marché de détail?
• 3.2 Question 2 : Dans quelle mesure les pratiques opérationnelles et les méthodes actuelles de prestation des services dans le cadre du Programme sont-elles encore pertinentes – en d’autres termes, cadrent-elles ou non avec le marché d’aujourd’hui?
• 3.3 Question 3 : Dans quelle mesure le mandat du Programme et les politiques qui le régissent sont-ils conformes aux rôles, aux responsabilités et aux priorités du gouvernement fédéral?
• 3.4 Question 4 : Dans quelle mesure le Programme a-t-il assuré aux Canadiens et aux Canadiennes l’accès à des produits d’épargne de détail de manière rentable?
• 3.5 Question 5 : Dans quelle mesure les niveaux de service et les modes de vente sont-ils satisfaisants pour les Canadiens et les Canadiennes?
• 3.6 Question 6 : Dans quelle mesure les activités de commercialisation, de publicité et de communication ont-elles été efficaces pour fournir l’information nécessaire à d’éventuels acheteurs? La « sensibilisation » est-elle le bon objectif?
• 3.7 Question 7 : Dans quelle mesure la structure de gouvernance et le régime de responsabilisation protègent-ils les intérêts des Canadiens et des Canadiennes et ceux du gouvernement fédéral?
• 3.8 Question 8 : Dans quelle mesure les systèmes de gestion et d’exploitation et les procédures connexes (y compris l’impartition des fonctions administratives) appuient-ils de manière efficace et efficiente l’exécution du Programme?
• 3.9 Question 9 : Dans quelle mesure les modes d’émission et d’encaissement sont-ils efficaces et logiques?
• 3.10 Question 10 : Comment les ressources utilisées dans le cadre du Programme se comparent-elles aux ressources utilisées par d’autres administrations?

4.0 Conclusions

5.0 Options stratégiques et recommandations

Le présent rapport a été produit par KPMG LLP (« KPMG ») pour sa filiale ITnet à l’intention du ministère des Finances du gouvernement du Canada (« Client ») conformément aux dispositions de la convention d’engagement (« l’entente ») conclue entre ITnet et le Client le 12 avril 2013. Le rapport et les constatations de KPMG sont destinés à l’usage interne du Client, du Secrétariat du Conseil du Trésor et de la Banque du Canada.

Ni KPMG ni ITnet ne déclarent ou ne garantissent que l’information contenue dans le présent rapport est exacte, complète, suffisante ou appropriée pour utilisation par toute autre personne ou toute autre entité que le Client, le Secrétariat du Conseil du Trésor ou la Banque du Canada, ni à toute autre fin que celle qui a été exposée dans la convention d’engagement. Aucune personne ni aucune entité autre que le Client, le Secrétariat du Conseil du Trésor ou la Banque du Canada ne peut se fonder sur le présent rapport, et KPMG et ITnet se dégagent expressément de toute responsabilité envers toute personne ou entité autre que le Client, le Secrétariat du Conseil du Trésor ou la Banque du Canada relativement à l’utilisation qui est faite du présent rapport.

Le Programme de placement de titres sur le marché de détail a été mis sur pied en 1946 à titre de moyen d’épargne de détail sûr que le gouvernement du Canada offrait aux Canadiens et aux Canadiennes. Il comporte actuellement deux instruments, soit les Obligations d’épargne du Canada (OEC) et les Obligations à prime du Canada (OPC). Les OEC sont vendues au moyen de retenues sur la paye (le mode de l’épargne-salaire) et les OPC sont vendues en espèces par l’entremise d’institutions financières ou de courtiers en valeurs mobilières, ou encore directement par téléphone.

La présente évaluation du Programme de placement de titres sur le marché de détail a été réalisée dans le cadre du Programme d’évaluation de la trésorerie du ministère des Finances, avec la participation de la Banque du Canada. L’objectif sous-jacent de l’évaluation était d’analyser l’efficacité dont font preuve le ministère des Finances et la Banque du Canada dans la mise en œuvre du Programme de placement de titres sur le marché de détail lorsqu’il s’agit de permettre aux Canadiens et aux Canadiennes d’accéder à des instruments d’épargne de détail du gouvernement du Canada selon un bon rapport coût-efficacité. L’évaluation a examiné l’évolution, la pertinence et le rendement du Programme de placement de titres sur le marché de détail.

La méthodologie sur laquelle l’évaluation a reposé comportait les éléments suivants :

• Un total de 26 séries d’entrevues, dont 10 auprès de représentants du ministère des Finances et de la Banque du Canada et les autres avec diverses parties de l’extérieur, notamment des représentants de banques canadiennes et de courtiers en valeurs mobilières ainsi que de l’entrepreneur chargé d’assurer les fonctions administratives du Programme de placement de titres sur le marché de détail. Les entrevues ont également été menées auprès de sept directeurs de campagne en milieu de travail du Programme des Obligations d’épargne du Canada;
• Une analyse exhaustive de plus de 300 documents et ensembles de données;
• Un examen comparatif des programmes de placement de titres sur le marché de détail de six autres administrations.

L’évaluation a permis de constater que même si le mandat du Programme de placement de titres sur le marché de détail et les politiques qui le régissent sont conformes aux rôles, responsabilités et priorités du gouvernement fédéral, il n’y a actuellement aucun motif économique valable qui justifie le Programme. Il ne représente plus une source nette de rentrées de fonds pour le gouvernement, car depuis 1987, il faut emprunter sur le marché de gros pour financer les encaissements annuels nets. De plus, dans la perspective du public canadien, le Programme ne répond qu’à un besoin très limité, car des instruments de rechange assurés par la Société d’assurance-dépôts du Canada ne laissent pratiquement aucun vide sur le marché.

De surcroît, le Programme n’est pas un mécanisme de levée de fonds d’un bon rapport coût-efficacité pour le gouvernement, et il est douteux qu’il revienne à un bon rapport coût-efficacité, compte tenu des faibles taux d’intérêt actuels et des coûts d’administration unitaires élevés et croissants du Programme (du fait que l’encours des titres de détail diminue plus rapidement que les frais d’administration du Programme).

Le Programme de placement de titres sur le marché de détail du Canada soutient mal la comparaison avec les programmes semblables des autres administrations examinées, même s’il est difficile de faire des comparaisons entre des éléments qui ne sont pas strictement comparables :

• Le coût unitaire du Programme de placement de titres sur le marché de détail du Canada est le plus élevé parmi toutes les administrations examinées;
• L’encours des titres de détail du Canada en pourcentage de la dette nationale est l’un des plus faibles parmi les administrations examinées;
• L’encours des titres de détail du Canada en fonction des ressources humaines consacrées à la gestion du Programme est l’un des plus faibles parmi les administrations examinées. Toutefois, il faudrait procéder à une analyse plus détaillée pour bien en comprendre les raisons.

Dans l’ensemble, les constatations relatives aux pratiques opérationnelles du Programme étaient positives. Les méthodes de fourniture des services : niveaux, commercialisation et publicité, gestion et procédures opérationnelles ainsi que ventes et pratiques d’encaissement, se sont révélées satisfaisantes.

Les constatations relatives au cadre de gouvernance étaient elles aussi généralement positives. Le cadre de gouvernance du Programme dans son ensemble et le cadre de gouvernance du contrat d’impartition des fonctions administratives étaient alignés sur des pratiques de premier plan et ils étaient clairement compris et acceptés par toutes les parties concernées. Nous avons cependant constaté qu’il serait peut-être utile de rehausser le niveau des consultations et du partage d’information entre la Banque du Canada et le ministère des Finances pour ce qui est des décisions clés et des coûts de l’impartition.

La principale recommandation de l’équipe d’évaluation est que le Programme de placement de titres sur le marché de détail soit éliminé graduellement de manière ordonnée. Si toutefois le gouvernement décide de ne pas mettre fin complètement au Programme, compte tenu de ses avantages et de ses impacts au-delà de ses aspects strictement financiers, dont l’étude ne rentrait pas dans le cadre de notre évaluation, notre deuxième recommandation serait de maintenir une version basique du Programme, dans le cadre de laquelle le seul mode conservé serait celui des achats en espèces. Les Canadiens et les Canadiennes pourraient ainsi continuer d’acheter des obligations du gouvernement du Canada, et celui-ci pourrait rationaliser davantage le Programme afin de réaliser des économies pour les contribuables. Les activités préalables qu’il conviendrait de mener avant de mettre en œuvre l’une ou l’autre de ces deux options stratégiques sont exposées plus loin dans le présent rapport.

Ces deux options stratégiques, peu importe celle qui sera retenue, auront des conséquences sur l’entente actuelle d’impartition des fonctions administratives. Nous recommandons que les services d’un conseiller indépendant en impartition soient retenus pour soutenir l’évaluation des options stratégiques que nous présentons ici et l’élaboration d’un plan de transition.

Le Programme de placement de titres sur le marché de détail (mieux connu sous le nom de Programme des Obligations d’épargne du Canada) a été mis sur pied en 1946 à titre de moyen d’épargne de détail garanti que le gouvernement du Canada offrait aux Canadiens et aux Canadiennes à une époque où le marché de l’épargne de détail était peu développé et où il n’existait pas d’instruments assurés par la Société d’assurance-dépôts du Canada (SADC)^[1]. Le Programme de placement de titres sur le marché de détail comporte actuellement deux instruments, soit les Obligations d’épargne du Canada (OEC) et les Obligations à prime du Canada (OPC). Les OEC sont vendues au moyen de l’épargne-salaire et les OPC au moyen d’achats en espèces par l’entremise d’institutions financières ou de courtiers en valeurs mobilières, ou encore directement par téléphone.

Divers changements ont été apportés au Programme depuis ses débuts :

• À la suite d’une baisse significative de la valeur totale des obligations en circulation, qui est passée de 55 milliards de dollars en 1987 à environ 30 milliards en 1997, le gouvernement a mis sur pied en 1997 un nouvel organisme, Placements Épargne Canada (PEC), ayant pour mandat de revitaliser le Programme. Toutefois, l’encours des titres de détail a continué de reculer pour atteindre environ 15 milliards de dollars en 2007, de sorte que PEC a été éliminé et que les responsabilités de la gestion du Programme ont été confiées à nouveau à la Banque du Canada et au ministère des Finances.
• En 2001, les fonctions administratives du Programme ont été confiées à contrat à Electronic Data Systems, l’intention étant d’améliorer l’efficience de la gestion des activités. En 2008, Electronic Data Systems a été acquise par Hewlett-Packard (HP), qui a repris l’entente conclue avec Electronic Data Systems.
• En 2012-2013, plusieurs changements ont été apportés pour améliorer l’efficience du Programme et aligner plus étroitement l’offre de produits sur les besoins des investisseurs d’aujourd’hui :
  • Un seul instrument était offert par mode de ventes : les OEC étaient offertes uniquement par l’entremise de l’épargne-salaire et les OPC seulement par le mode des achats en espèces;
  • Les OPC allaient désormais être encaissables tout au long de l’année et l’échéance des nouvelles OPC a été raccourcie de 10 ans à 3 ans;
  • L’échéance des nouvelles OEC a été raccourcie à 3 ans.
• Même si un certain nombre d’initiatives ont été lancées au fil des ans pour améliorer l’efficience du Programme et mieux aligner l’offre de produits sur les besoins des investisseurs, l’encours était inférieur à 7,7 milliards de dollars en mars 2013.

Le ministère des Finances a retenu les services d’ITnet en juin 2013 pour la réalisation d’une évaluation du Programme de placement de titres sur le marché de détail. KPMG LLP, société mère d’ITnet, a fait office d’agent d’exécution de ladite évaluation.

Selon l’énoncé des travaux, l’objet de l’évaluation était le suivant : le but sous-jacent est d’évaluer l’efficacité dont font preuve le ministère des Finances et la Banque du Canada dans l’administration du Programme de placement de titres sur le marché de détail pour faciliter l’accès des Canadiens et des Canadiennes à des instruments d’épargne de détail du gouvernement du Canada de manière rentable. L’objectif premier est d’évaluer l’évolution, la pertinence et le rendement (efficacité, efficience et économie) du Programme de placement de titres sur le marché de détail.

Les questions d’évaluation^[2] figurant dans le plan de l’évaluation (approuvé le 29 juillet) étaient les suivantes :

Pertinence

(1) Y a-t-il un besoin continu pour le Programme de placement de titres sur le marché de détail?

(2) Dans quelle mesure les pratiques opérationnelles et les méthodes actuelles de prestation des services dans le cadre du Programme sont-elles encore pertinentes – en d’autres termes, cadrent-elles ou non avec le marché d’aujourd’hui?

(3) Dans quelle mesure le mandat du Programme et les politiques qui le régissent sont-ils conformes aux rôles, aux responsabilités et aux priorités du gouvernement fédéral?

Rendement

(4) Dans quelle mesure le Programme a-t-il assuré aux Canadiens et aux Canadiennes l’accès à des produits d’épargne de détail de manière rentable?

(5) Dans quelle mesure les niveaux de service et les modes de vente sont-ils satisfaisants pour les Canadiens et les Canadiennes?

(6) Dans quelle mesure les activités de commercialisation, de publicité et de communication ont-elles été efficaces pour fournir l’information nécessaire à d’éventuels acheteurs? La « sensibilisation » est-elle le bon objectif?

(7) Dans quelle mesure la structure de gouvernance et le régime de responsabilisation protègent-ils les intérêts des Canadiens et des Canadiennes et ceux du gouvernement fédéral?

(8) Dans quelle mesure les systèmes de gestion et d’exploitation et les procédures connexes (y compris l’impartition des fonctions administratives) appuient-ils de manière efficace et efficiente l’exécution du Programme?

(9) Les pratiques et processus de vente et d’encaissement sont-ils efficaces et logiques?

(10) Comment les ressources utilisées dans le cadre du Programme se comparent-elles aux ressources utilisées par d’autres administrations?

L’évaluation vise la période allant de l’élimination du PEC en 2007 jusqu’à aujourd’hui, mais elle a porté principalement sur la mise en œuvre et le rendement de Programme de placement de titres sur le marché de détail au cours des dernières années.

Cinq séries d’entrevues ont été menées en personne ou au téléphone avec des représentants du ministère des Finances. Elles ont porté sur la raison d’être, la gouvernance et la gestion du Programme. L’une de ces entrevues a également traité des programmes de placement de titres sur le marché de détail d’autres pays.

Cinq séries d’entrevues ont été menées en personne avec des représentants de la Banque du Canada. Elles ont porté sur la raison d’être, la gouvernance et la gestion du Programme ainsi que le détail du processus de mise en œuvre. L’une de ces entrevues a également porté sur les vues des clients au sujet du Programme de placement de titres sur le marché de détail.

Deux séries d’entrevues collectives ont été menées en personne avec des représentants de Hewlett-Packard (HP) qui ont compris notamment une visite des installations d’HP.

Quatre entrevues ont été menées par téléphone auprès de hauts dirigeants de quatre grandes banques canadiennes.

Sept entrevues ont été menées par téléphone auprès de directeurs de campagne en milieu de travail pour le mode de l’épargne-salaire.

Deux entrevues ont été menées par téléphone auprès de courtiers en valeurs mobilières.

Une entrevue a été menée par téléphone auprès d’un représentant de la Direction des accords bancaires de Travaux publics et Services gouvernementaux Canada (TPSGC).

Cet examen a pris la forme d’une analyse de données et de documents disponibles – notamment des statistiques et des analyses de données internes (y compris de l’information sur les opinions de clients et de clients éventuels), de documents sur la distribution et les ventes, de documents sur la gouvernance et la stratégie, et de documents se rapportant aux systèmes de gestion et d’exploitation. Plus de 300 documents et ensembles de données ont été examinés.

Un examen comparatif a été fait au sujet des programmes de placement de titres sur le marché de détail de six autres administrations – quatre pays et deux provinces. Les activités suivantes de collecte de données ont été menées :

• Royaume-Uni – collecte d’information contextuelle suivie par une entrevue par téléphone;
• Suède – collecte d’information contextuelle suivie par un questionnaire qui a été rempli par des représentants du gouvernement suédois;
• Ontario – collecte d’information contextuelle suivie par une entrevue par téléphone;
• Québec – collecte d’information contextuelle suivie par une entrevue par téléphone;
• Allemagne – collecte d’information contextuelle;
• États-Unis – collecte d’information contextuelle.

La méthodologie de l’évaluation présente trois limitations :

(1) L’échantillon des directeurs de campagne en milieu de travail pour le mode de l’épargne-salaire a été choisi à dessein pour les entrevues. Nous avons demandé à la Banque du Canada de nous indiquer des personnes qui avaient une expérience considérable du mode de l’épargne-salaire et qui seraient donc en mesure de répondre à un vaste éventail de questions, y compris des questions sur les changements au fil du temps. On pourrait raisonnablement penser que les réponses de ces personnes à certaines de nos questions n’étaient pas complètement représentatives, par exemple les questions sur la suffisance du soutien qu’elles reçoivent de la Banque du Canada (en effet, les répondants ayant une grande expérience n’auraient pas besoin d’autant de soutien).

(2) Une autre limitation est qu’il n’entrait pas dans le cadre de notre étude de faire des analyses détaillées de l’efficience de certains aspects particuliers du Programme, notamment les opérations de vente et d’encaissement et le Programme des produits enregistrés (analyse des obligations en matière de fourniture de services et des obligations fiduciaires associées à l’administration du Régime d’épargne-retraite du Canada et du Fonds de revenu de retraite du Canada). Ces questions ne faisaient pas partie du plan d’étude à l’origine, car l’intention était de concentrer les ressources de l’étude sur les questions d’évaluation les plus importantes, comme le rendement global et le rapport coût-efficacité du Programme.

(3) L’un des facteurs de comparaison du Programme du Canada par rapport aux programmes d’autres administrations qui étaient disposées à fournir cette information était le suivant : l’encours des titres par rapport aux ressources humaines affectées à la mise en œuvre du programme. Cette comparaison est relativement défavorable pour le Programme du Canada, mais il convient de préciser qu’il n’entrait pas dans le cadre de la présente évaluation de faire une analyse approfondie des facteurs sous-jacents de ce paramètre. Par conséquent, même si ce paramètre donne des renseignements indicatifs utiles, il faudrait en faire une analyse plus poussée pour mieux le comprendre et savoir comment il convient de l’interpréter.

L’étude ne présente pas d’autres limitations significatives. Les répercussions des limitations précitées sur les conclusions de l’étude devraient être minimes pour les raisons suivantes :

(1) Dans la plupart des cas, les réponses aux questions d’évaluation ont été trouvées dans l’information recueillie lors des entrevues auprès d’intervenants de premier plan, complétée par l’examen de documents et l’analyse de données comparatives sur les activités et les résultats des programmes. Nous avons ainsi été en mesure de faire une triangulation adéquate des éléments de preuve pour veiller à ce que les constatations se basent sur la convergence de multiples sources de données.

(2) Dans de nombreux cas, les mêmes questions ont été posées à des groupes différents de personnes interviewées dont on ne s’attendrait pas nécessairement à ce qu’elles aient les mêmes opinions sur leur participation au Programme. Les résultats de ces différentes entrevues sont présentés ici, mais des constatations et des conclusions reposant largement sur les entrevues ne sont présentées que dans le cas où les données d’entrevues de différentes sources convergent.

Cette section présente les constatations, l’analyse et les preuves à l’appui qui permettent de répondre aux dix questions d’évaluation énumérées dans la section 1.2, Contexte de l’étude et objectifs de l’évaluation, afin d’analyser la pertinence et le rendement (efficience, efficacité et économie) du Programme de placement de titres sur le marché de détail.

• L’évolution du Programme et l’éventail des activités de vente et d’encaissement. Des statistiques ont été tirées de documents fournis par le ministère des Finances, la Banque du Canada et les provinces de comparaison.
• La part de marché du Programme dans l’univers des instruments d’épargne comparables à la disposition des Canadiens et des Canadiennes.
• La pertinence du Programme comme source de levée de fonds de rechange pour le gouvernement du Canada.
• Les résultats d’entrevues avec des intervenants à qui la question a été posée directement.
• Les ventes nettes et l’encours des instruments du Programme.

• On s’attend à ce que l’encours atteigne un niveau tel qu’en dépit de toutes les mesures de réduction des coûts qui ont été prises récemment, il sera difficile de justifier l’existence du Programme pour des motifs économiques ou en fonction des niveaux de participation ou du pourcentage de l’encours des titres de détail par rapport à l’ensemble de la dette contractée sur les marchés.
• Le seul segment qui affiche encore une légère croissance est le mode de l’épargne-salaire; toutefois, il a affiché une croissance de seulement 17 millions de dollars pour la campagne de 2012-2013 et il ne représente que 33 % de l’encours des titres de détail.
• La prolifération d’instruments d’épargne de détail de rechange assurés par la SADC qui sont offerts dans le secteur privé s’est traduite par une diminution de la part du marché de l’épargne détenue dans le cadre du Programme à un niveau qui était estimé à moins de 1 % en mars 2014.
• La principale caractéristique qui distingue le Programme demeure la facilité d’achat par le biais du mode de l’épargne-salaire. D’autres caractéristiques comme les taux, l’attrait patriotique et la garantie gouvernementale semblent perdre du terrain.
• Comme les ventes globales du Programme ne sont pas supérieures aux encaissements, le Programme n’est pas une source de financement pour le gouvernement, car celui-ci a dû emprunter sur le marché de gros pour couvrir les encaissements annuels nets.

Encours, ventes et encaissement

Les ventes nettes de produits du Programme et l’encours diminuent régulièrement depuis 1987.

En dépit d’un certain nombre d’initiatives adoptées au fil des ans pour améliorer l’efficience du Programme et mieux aligner les produits offerts sur les besoins des investisseurs, l’encours des titres de détail est tombé à 7,7 milliards de dollars, soit environ 1 % de la totalité de la dette contractée sur les marchés (de gros et de détail) au 31 mars 2013 (voir le graphique 1).

L’encours des titres de détail a diminué d’en moyenne 1,8 milliard de dollars par année depuis 1987, de sorte qu’il faut désormais emprunter sur le marché de gros pour financer les encaissements annuels nets. Au cours de la période de trois ans de 2010-2011 à 2012-2013, l’encours a diminué à un taux annuel d’entre 11 % et 13 % (voir le tableau 1).

Jusqu’à maintenant, la plus grande partie des titres en circulation a été vendue par le mode des achats en espèces (institutions financières, courtiers en valeurs mobilières et ventes directes).

• Un encours notionnel de 5,1 milliards de dollars sur 7,7 milliards de dollars, soit 66 %, a été vendu par le mode des achats en espèces;
• Un encours notionnel de 2,6 milliards de dollars sur 7,7 milliards de dollars, soit 33 %, a été vendu par le mode de l’épargne-salaire.

Toutefois, les ventes sont graduellement passées majoritairement au mode de l’épargne-salaire. Il y a dix ans, les ventes par le mode de l’épargne-salaire totalisaient 1,3 milliard de dollars et représentaient 49 % des ventes totales. Aujourd’hui, elles totalisent 1,5 milliard de dollars et représentent 88 % des ventes totales (voir le graphique 2). Le seul segment qui connaît encore une croissance marginale au chapitre des ventes nettes et de l’encours est le mode de l’épargne-salaire. Il faut souligner que dans ce mode, les encaissements d’obligations d’épargne sont presque égaux aux ventes chaque année. Environ 95 % des obligations vendues par le mode de l’épargne-salaire annuellement sont encaissées chaque année, de sorte que les ventes nettes ont été d’à peine 17 millions de dollars en 2012-2013. On peut en conclure que les détenteurs d’obligations achetées par l’épargne-salaire sont davantage intéressés par le service d’épargne automatique que par les obligations elles-mêmes.

Si nous extrapolons la tendance actuelle :

• L’encours des titres de détail devrait reculer à 6,5 milliards de dollars d’ici le 31 mars 2014 et il devrait être inférieur à 4 milliards de dollars au 31 mars 2022 (voir le graphique 2).
• Si la tendance du taux d’érosion de l’encours des titres achetés par le mode des achats en espèces et la lente croissance ajoutée par le mode de l’épargne-salaire se maintiennent, l’encours des titres achetés par le mode de l’épargne-salaire devrait dépasser l’encours des titres achetés par le mode des achats en espèces d’ici deux ou trois ans.
• La majorité de l’encours est représentée par des OEC (64 %), les OPC représentant 36 %. Nous avons constaté que la proportion des OEC s’accroît. Au cours de la campagne précédente (2011-2012), la part des OEC s’établissait à 60 %.

Le nombre de Canadiens et de Canadiennes qui détiennent des OEC et des OPC (le nombre de comptes étant utilisé comme variable de substitution) a diminué régulièrement (voir le graphique 3). L’âge médian des détenteurs d’OEC et d’OPC correspond à celui de la population en général, soit 41 ans, selon le recensement de 2011.

Le mode de l’épargne-salaire, qui représentait 898 000 comptes à la fin d’avril 2013, recule plus lentement que le mode des achats en espèces, mais il a quand même perdu en moyenne 37 000 comptes par année au cours des trois dernières années. Le mode des achats en espèces représentait 1,58 million de comptes à la fin d’avril 2013 et il a perdu 238 000 comptes par année au cours des trois dernières années. Pour ce qui est de la distribution géographique, nous avons constaté que les ventes par le mode de l’épargne-salaire se concentrent surtout en Ontario (48 %), tandis que le Québec en représente 15 %, la Colombie-Britannique 9 % et l’Alberta, 6 %.

Dans nos entrevues, nous avons demandé aux divers répondants s’il continuait d’y avoir un besoin pour le Programme. Les réponses étaient généralement les suivantes :

• Comme il y a de nombreuses solutions de rechange, le besoin n’est peut-être pas aussi aigu qu’il y a 20 ans.
• Le mode de l’épargne-salaire ajoute une valeur marginale, mais il n’y aurait pas de vide dans l’univers des instruments d’épargne à la disposition des Canadiens et des Canadiennes si le Programme disparaissait.

Selon les observations de courtiers en valeurs mobilières et d’institutions financières recueillies dans le cadre des consultations du marché menées par le ministère des Finances et la Banque du Canada à l’automne de 2013^[4], l’accès direct à des titres de gros du gouvernement du Canada revêt peu d’intérêt pour le grand public, compte tenu de leurs faibles rendements et du peu de différences du point de vue de la sécurité par rapport aux instruments de détail de rechange assurés par la SADC. De plus, toujours selon ces consultations, moins de 2 % des actifs de détail sont détenus directement sous la forme de titres (négociables) du gouvernement du Canada.

Les institutions financières et les gouvernements provinciaux offrent une gamme abondante d’instruments d’épargne de détail de rechange assurés par la SADC qui se livrent tous concurrence pour l’épargne limitée de la population canadienne (voir le tableau 2 et le graphique 4).

Les caractéristiques qui différencient les produits du Programme sont peu nombreuses et ne semblent pas avoir beaucoup d’impact. La seule proposition de vente du Programme qui n’est pas égalée par le secteur privé est la facilité d’épargner par le biais de l’épargne-salaire. Toutefois, les institutions financières sont de plus en plus nombreuses à offrir des services d’épargne passant par des transferts automatiques d’un compte de chèques vers un compte d’épargne à rendement élevé, alors que cette fonction était autrefois limitée à quelques banques de l’annexe II.

En ce qui concerne le mode des achats en espèces, il est ressorti de nos entrevues auprès d’institutions financières et de courtiers en valeurs mobilières que le différenciateur le plus important est le taux d’intérêt, dont on considère qu’il n’a pas été concurrentiel ces dernières années (en d’autres termes, les institutions financières et les courtiers en valeurs mobilières ne considèrent pas le Programme comme une menace concurrentielle). Il faut savoir que cela peut en fait n’être qu’une perception attribuable aux taux d’intérêt qui ont été généralement faibles ces dernières années.

La part du Programme parmi les sources prévues de levée de fonds et les utilisations prévues de ces fonds au gouvernement du Canada s’établissait ainsi en 2013-2014 :

• 2 milliards de dollars sur un total 242 milliards provenant d’opérations d’emprunt, soit 0,8 %.
• 3 milliards de dollars sur un total de 259 milliards au chapitre des besoins de refinancement, soit 1,16 %.

Nous en concluons que le Programme de placement de titres sur le marché de détail ne joue pas de rôle dans la disponibilité ou la diversification du financement du Canada.

• Les perceptions, les opinions et l’expérience des intervenants concernant les OEC et les OPC :
  • Employeurs qui offrent à leurs employés la possibilité d’acheter des OEC au moyen de l’épargne-salaire (dans le cadre d’entrevues auprès d’un échantillon de directeurs de campagne en milieu de travail).
  • Acheteurs d’OEC et d’OPC (au moyen de données de sondages disponibles).
  • Institutions financières et courtiers en valeurs mobilières qui vendent et encaissent des OPC (dans le cadre d’entrevues auprès d’un échantillon de hauts dirigeants d’institutions financières et de courtiers en valeurs mobilières).
• Un examen de haut niveau des opérations actuelles des fonctions administratives (dans le cadre d’entrevues et d’une visite sur place avec des représentants de l’entreprise qui assure les fonctions administratives à contrat).
• Une comparaison des pratiques opérationnelles, processus et méthodes de prestation des services du Programme avec ceux d’autres administrations examinées dans le cadre de la présente évaluation.
• Les pratiques opérationnelles et méthodes de prestation des services associées à d’autres instruments comparables/de rechange.

• Les pratiques opérationnelles et les méthodes actuelles de prestation des services sont pertinentes et conformes aux pratiques et méthodes utilisées dans le marché d’aujourd’hui.
  • Les pratiques de vente des OEC (par le mode de l’épargne-salaire) nécessitent une administration minimale de la part des employeurs.
  • Le libre-service sur le Web dans le cadre du mode de l’épargne-salaire représente une grande commodité et beaucoup de flexibilité pour les acheteurs d’OEC.
  • Les institutions financières et les courtiers en valeurs mobilières trouvent les pratiques actuelles entourant les OPC simples et directes.
• Les pratiques et les processus des fonctions administratives sont efficaces et offrent un soutien satisfaisant aux clients et aux personnes qui interviennent dans la vente des OEC et des OPC.
• Par rapport à d’autres administrations, le nombre d’employés qui assurent les fonctions administratives est élevé. Toutefois, les raisons de cet effectif nombreux n’ont pas été analysées.

Le mode de l’épargne-salaire est un moyen facile d’épargner. Il offre une approche harmonieuse de l’épargne par le biais de retenues automatiques sur le salaire. Le libre-service par le Web offre aux participants beaucoup de commodité et de flexibilité pour gérer leurs comptes d’OEC – p. ex., ils ont accès aux fonds rapidement et facilement et ils peuvent augmenter, diminuer et/ou retirer les fonds de leurs comptes d’OEC en tout temps sans pénalité.

Les pratiques et les processus du mode de l’épargne-salaire présentent un degré élevé d’efficience et d’efficacité et demandent un minimum d’administration, d’effort et de responsabilité de la part des employeurs participants.

La réintroduction des formulaires d’achat d’OEC sur support papier (comme solution de rechange aux formulaires électroniques) pour la campagne de 2013 a été avantageuse pour les personnes qui ne se débrouillent pas bien en informatique ou qui n’ont pas accès à un ordinateur.

Voici certains constats tirés de sondages sur la satisfaction des clients des OEC menés en octobre et novembre 2012 :

• La facilité d’accès par le biais de l’épargne-salaire est appréciée et jugée d’une bonne valeur;
• Le processus est considéré comme étant convivial;
• L’accès en ligne est facile pour les achats et la gestion des comptes;
• Le service à la clientèle est de qualité. Toutefois, certains répondants avaient des plaintes au sujet de l’initialisation et de la réinitialisation des mots de passe, de l’ouverture de sessions, du processus d’encaissement (y compris le délai entre l’encaissement et le dépôt automatique, qui est de trois jours) et divers problèmes techniques.

Selon un sondage Ipsos Reid réalisé en janvier 2010 :

• Parmi les répondants au sondage, 90 % des détenteurs d’OEC ont déclaré que les OEC sont faciles à acheter, par rapport à 79 % des détenteurs d’OPC;
• 91 % des détenteurs d’OEC ont indiqué que les OEC étaient faciles à encaisser, par rapport à 71 % des détenteurs d’OPC.

Réponses pertinentes des institutions financières interviewées :

• Les processus de vente et d’encaissement de première ligne sont simples et directs et il y a suffisamment d’information mise à la disposition des institutions financières pour les aider à jouer leur rôle et à s’acquitter de leurs responsabilités.
• Une institution financière offre à ses clients un processus entièrement automatisé, tandis que les trois autres institutions interviewées ont recours à des documents sur support papier.
• Les répondants reconnaissent que beaucoup de temps et de nombreux efforts ont été consacrés à la rationalisation des fonctions administratives, ce qui a profité aux institutions financières. Des campagnes plus brèves sont également un avantage pour les institutions financières.
• Les pratiques et processus des fonctions administratives à l’appui des ventes, de l’encaissement et des règlements sont efficients, efficaces, conviviaux et, selon une institution financière interviewée, « les meilleurs en ville ».

Réponses pertinentes des courtiers en valeurs mobilières interviewés :

• Ils sont satisfaits du niveau de service et de soutien.
• À leurs yeux, la facilité d’encaissement des OPC est un point positif; toutefois, le consensus parmi les courtiers est qu’ils ne recommandent pas les OPC activement à leurs clients, car les taux d’intérêt sont perçus comme n’étant pas concurrentiels.
• Les fonctions administratives sont considérées comme étant hautement réceptives.

Autant les courtiers en valeurs mobilières que les institutions financières ont affirmé qu’à leur connaissance, aucune plainte n’a été présentée par les clients au sujet des pratiques opérationnelles, des processus ou des méthodes actuelles de prestation des services. Les deux groupes ont par ailleurs mentionné la faiblesse des commissions.

Les fonctions administratives sont gérées et exécutées par une équipe réunissant environ 220 personnes, soit 200 employés de HP et 20 de la Banque du Canada. Selon notre examen de programmes semblables dans d’autres administrations, cela représente beaucoup de ressources humaines. Pour un nombre d’équivalents à temps plein (ETP) de 220, le ratio des titres en circulation par ETP est d’environ 35 millions de dollars, alors que dans les autres administrations, il se situe entre 100 et 300 millions de dollars par ETP. Une analyse plus détaillée, qui n’entrait pas dans le cadre de la présente évaluation, serait nécessaire pour comprendre les raisons de ce ratio.

S’agissant du volume des activités du Programme, 80 % ont lieu au mois de novembre, car c’est le mois au cours duquel les obligations arrivent à échéance, ce qui entraîne un volume élevé d’encaissement des certificats sur support papier dans le mode des achats en espèces qui est traité par HP. De plus, du personnel supplémentaire est engagé à contrat pour le centre d’appels pendant les campagnes de vente, pour veiller à ce que les niveaux de service prévus dans le contrat soient atteints (p. ex. réponse rapide aux demandes de renseignements des clients).

Les fonctions administratives assurées par HP sont organisées en trois unités organisationnelles distinctes mais étroitement intégrées et inter-reliées, chacune étant dotée de son propre personnel, soit le bureau du rendement organisationnel, l’impartition de l’infrastructure technologique et la fourniture de services d’applications.

Les services de soutien du Programme de placement sont dispensés 24 heures par jour 7 jours par semaine en ligne et par réponse vocale interactive (RVI). Un centre d’appels est ouvert pendant les heures de bureau (c’est-à-dire du lundi au vendredi de 8 h à 20 h heure de l’Est). Il y a également des directeurs de campagne en milieu de travail qui peuvent offrir du soutien aux employés au sujet du mode de l’épargne-salaire. La Banque fournit également du matériel aux directeurs de campagne, aux institutions financières et aux courtiers en valeurs mobilières pour les aider à répondre aux questions des clients. Les pratiques, processus et normes de la bibliothèque de données sur l’infrastructure des technologies de l’information (BDITI) sont appliqués et des processus hautement redondants ont été établis en matière d’impartition de l’infrastructure technologique.

Les pratiques et processus de fourniture de services d’applications sont régis par les pratiques de premier plan de HP à l’échelle mondiale.

Des mesures de rendement claires ont été définies et elles font l’objet d’un contrôle et d’un suivi continuels et de rapports réguliers (fiche de rendement équilibrée mensuelle et trimestrielle). En outre, lorsque des enjeux ou des problèmes (réels ou perçus) se manifestent, un tableau de bord de l’excellence du service (hebdomadaire et mensuel) est utilisé pour rendre compte des solutions et en assurer le suivi et le contrôle.

Un programme formel de qualité est en place pour assurer le suivi et le contrôle des plaintes des clients et rendre compte à leur sujet et pour recenser les tendances et les possibilités d’amélioration.

Des plans de continuité des activités et de reprise après sinistre sont en place et des simulations sont organisées deux fois par année avec toute l’équipe du Programme pour veiller à ce qu’elle soit prête en cas de sinistre. De plus, un plan annuel de sécurité est dressé et approuvé.

Depuis l’impartition du Programme, l’amélioration systématique du rendement opérationnel des fonctions administratives a été une priorité et divers projets ont été mis en œuvre pour rationaliser les opérations et optimiser les coûts de gestion et de prestation. Cela étant dit, la technologie héritée n’a pas été modernisée de façon significative et elle représente une contrainte pour des réductions importantes des coûts de la prestation à l’avenir.

• Divers documents, y compris des études de la Banque mondiale et du Fonds monétaire international, des documents d’orientation du gouvernement du Canada sur la gestion de la dette, les plans stratégiques et une évaluation externe du Programme de placement de titres sur le marché de détail, des documents budgétaires du gouvernement du Canada et des documents sur la stratégie de gestion de la dette du gouvernement du Canada.
• Les résultats des entrevues avec des représentants de la Banque du Canada et du ministère des Finances pour confirmer les constats tirés de l’examen des documents.
• Les politiques d’autres administrations concernant les emprunts sur le marché de détail (que nous avons examinées pour voir si elles étaient généralement conformes aux politiques recommandées dans les études de la Banque mondiale et du Fonds monétaire international).

• Un programme d’emprunt sur le marché de détail est conforme aux rôles et responsabilités des gouvernements souverains historiquement.
• Le Programme de placement de titres sur le marché de détail cadre avec les rôles, les responsabilités et les priorités du gouvernement fédéral, et en particulier avec la priorité du gouvernement qui consiste à assurer un accès équitable à des instruments d’investissement sûrs et présentant peu de risques pour l’ensemble des Canadiens et des Canadiennes.
• Toutefois, la maturité du marché financier de détail du Canada réduit l’intérêt et la nécessité d’un programme d’emprunt sur le marché de détail.

Selon divers documents non publiés portant sur les marchés des capitaux d’emprunt (principalement de la Banque mondiale), les programmes d’emprunt sur le marché de détail ont une longue tradition en matière de placement de la dette publique. La mise en œuvre d’un programme de placement de titres sur le marché de détail par les gouvernements souverains a généralement deux buts : 1) lever des fonds et 2) développer le marché financier de détail intérieur.

Les objectifs du gouvernement du Canada en matière de gestion de la dette y sont conformes. L’objectif fondamental de la gestion de la dette consiste à obtenir un financement stable à faible coût permettant de combler les besoins du gouvernement du Canada. Un objectif connexe consiste à assurer le bon fonctionnement du marché des titres du gouvernement du Canada, ce qui contribue à veiller à ce que le coût de la dette demeure stable et modique et est généralement dans l’intérêt d’un large éventail de participants dans le marché intérieur.

Ces objectifs sont demeurés les mêmes depuis qu’ils ont été présentés dans la Stratégie de gestion de la dette du gouvernement du Canada de 1998-1999, voire même depuis plus longtemps.

Selon les Directives pour la gestion de la dette publique établies par le Fonds monétaire international et la Banque mondiale, le gouvernement « doit s’efforcer de réunir une large base d’investisseurs pour ses obligations intérieures et extérieures, en portant l’attention voulue au coût, et traiter tous les investisseurs équitablement. Les émetteurs d’emprunts peuvent appuyer cet objectif en diversifiant l’encours de la dette sur l’ensemble de la courbe des rendements ou d’une gamme d’instruments du marché. »

Le Canada a tout intérêt à élargir sa base d’investisseurs, comme le signalent régulièrement ses rapports sur la gestion de la dette^[5]. Grâce à une base d’investisseurs diversifiée, l’encours est moins vulnérable aux variations dans les taux d’intérêt attribuables aux changements dans les préférences des investisseurs. La diversification s’obtient par un portefeuille d’emprunts reposant sur une diversité d’instruments et une gamme d’échéances intéressantes pour un vaste éventail d’investisseurs.

À l’occasion de l’International Retail Debt Management Symposium de 2012, le Canada a indiqué que son Programme de placement de titres sur le marché de détail représente l’engagement continu du gouvernement d’offrir aux Canadiens et aux Canadiennes un moyen d’épargner pour atteindre leurs objectifs financiers qui est sûr, commode et gratuit. Ces dernières années, le gouvernement fédéral a voulu mettre en lumière l’importance de l’épargne personnelle, comme en témoignent le lancement du compte d’épargne libre d’impôt et divers documents publiés par la Banque du Canada^[6] sur l’importance de l’épargne personnelle pour l’économie nationale.

Il a également été convenu lors du symposium que le recul du programme de titres sur le marché de détail d’un gouvernement souverain est habituellement un signe démontrant que les sources de financement de gros et le système bancaire intérieur sont bien développés et capables de prendre la relève de manière plus efficiente.

C’est ce qui est en train de se produire au Canada : comme on l’a vu pour la question 1, les Canadiens et les Canadiennes sont nombreux à opter pour des instruments d’investissement parrainés par le secteur privé et l’encours du Programme de placement de titres sur le marché de détail ne représente plus qu’une très faible part du total de la dette du gouvernement du Canada contractée sur les marchés. Par conséquent, même s’il y a un rôle valide pour le gouvernement dans le marché de détail, le Programme de placement de titres sur le marché de détail n’est pas considéré comme une source de fonds.

• Une analyse de diverses statistiques pour comparer les taux et rendements du Programme aux taux des titres de gros et aux rendements offerts par des instruments comparables assurés par la SADC.
• Un examen des prévisions du budget des coûts par rapport aux prévisions de l’encours.
• Un examen de l’évolution des diverses catégories de dépenses qu’il faut engager pour dispenser le Programme.
• Une comparaison des structures et tendances des coûts dans d’autres administrations.

• De multiples initiatives ont été mises en œuvre pour rationaliser et améliorer le Programme de placement de titres sur le marché de détail, de sorte qu’il reste peu de nouveaux axes à explorer pour réaliser d’autres économies dans l’état actuel du Programme. Mais en dépit des mesures d’économie adoptées, les coûts administratifs et opérationnels unitaires du Programme continuent d’augmenter. Il n’y a tout simplement plus moyen de réaliser d’économies d’échelle.
• Il n’est plus possible d’exploiter le Programme selon un bon rapport coût-efficacité tout en offrant des instruments d’épargne à des taux intéressants, en dépit des efforts considérables de réduction des coûts déployés au cours des dernières campagnes. Cela s’explique surtout par les dépenses héritées (p. ex. le niveau élevé des coûts fixes et des commissions de suivi) combinées au faible encours et aux taux d’intérêt qui continuent de demeurer bas.
• Le Canada affiche probablement le coût d’exploitation unitaire le plus élevé de toutes les administrations pour lesquelles nous avons réussi à obtenir des données comparatives, même s’il est reconnu que le mandat et les marchés financiers d’autres administrations sont différents de ceux du Canada, de sorte que les coûts opérationnels ne sont pas strictement comparables.

L’approche retenue par le ministère des Finances au cours des dernières années a été d’établir les taux des OEC et des OPC à des niveaux légèrement inférieurs à ceux d’instruments de détail comparables (c’est-à-dire les certificats de placement garanti (CPG) d’échéances comparables). La méthodologie utilisée pour l’établissement des taux a été uniforme et conforme à la politique consistant à offrir aux Canadiens et aux Canadiennes des taux équitables qui reflètent les caractéristiques et la qualité de crédit des instruments d’épargne de détail du gouvernement du Canada. Dans ce contexte, on considère que les taux des OEC et des OPC ont été raisonnables, compte tenu de la concurrence sur le marché.

À cause d’une combinaison de facteurs comme le faible niveau des taux de gros, la nature concurrentielle des taux des CPG du secteur privé et les coûts administratifs unitaires croissants, il a été plus coûteux pour le gouvernement du Canada d’émettre des OEC et des OPC que des titres dans le marché de gros.

Le rapport coût-efficacité est calculé selon la formule suivante :

Rapport coût-efficacité = taux sur le marché de gros (même échéance) – coût d’administration unitaire – coût d’option^[7]

Tant que les taux sur le marché de gros demeurent très faibles et que les coûts d’administration unitaires continuent d’augmenter (parce que l’encours diminue plus rapidement que le coût d’administration), le rapport coût-efficacité sera inférieur aux taux qui doivent être offerts sur les OPC et les OEC pour qu’ils soient comparables aux taux des CPG.

Nous remarquons que le taux des OPC suit de près le taux de l’obligation-repère du gouvernement du Canada à trois ans depuis 2008 et que la fourchette de l’écart va de moins 20 points de base à plus 60 points de base, ce qui laisse peu ou pas de marge pour compenser les coûts administratifs unitaires et les coûts d’option (voir le graphique 6). De la même façon, le taux des OEC, même avec des écarts allant de 10 à 70 points de base par rapport au taux des bons du Trésor à un an depuis 2009, ne laisse pas suffisamment de marge pour couvrir les coûts administratifs unitaires et les coûts d’option.

Aujourd’hui, les coûts d’exploitation du Programme, soit environ 58 millions de dollars, sont équivalents aux coûts des intérêts annuels (environ 58 millions de dollars) de l’encours des titres de détail (voir le graphique 5). Cette relation peut évidemment changer à l’avenir, selon l’évolution des taux d’intérêt et les changements dans la structure des coûts. Cela n’en reste pas moins un instantané intéressant qui met en perspective les coûts globaux du Programme.

Les fonctions administratives assurées par HP représentent la composante la plus importante des coûts d’exploitation du Programme, soit 36 millions de dollars ou 62 % des dépenses.

Dans le cadre du Programme, la proportion des coûts fixes est de 78 % et celle des coûts variables de 22 %.

Le graphique 8 montre que les coûts unitaires du Programme (autres que les intérêts) se situaient à 76 points de base pour la campagne en cours et que selon les projections, ils devraient dépasser 100 points de base d’ici 2020, ce qui s’explique principalement par la diminution de l’encours. Dans les administrations comparables pour lesquelles nous avons obtenu de l’information sur les coûts unitaires, la fourchette allait de 8 à 20 points de base. Cela indique que les coûts d’exploitation actuels du Programme ne sont pas viables.

Dans le cadre du mode de l’épargne-salaire (qui est le seul à afficher encore une croissance légère), les coûts des nouvelles inscriptions sont relativement élevés. On estime que le coût d’inscription d’un nouveau participant est de 50 à 60 points de base dans le mode de l’épargne-salaire, et que le taux de roulement des participants est élevé (voir le tableau 3). Par ailleurs, le mode de l’épargne-salaire offre le coût marginal des ventes le plus faible pour les clients existants, soit 6 points de base. Voici les coûts marginaux estimés par mode :

Introduites en 1997 par l’agence Placements Épargne Canada (PEC), les commissions de suivi ont été abandonnées à l’automne de 2010 et remplacées par une commission initiale de 35 points de base, ce qui a permis de réaliser des économies significatives. Auparavant, les institutions financières touchaient des commissions de suivi annuelles de 23 points de base jusqu’à l’échéance des titres. En 2009, les commissions de suivi ont représenté 93 % du total des commissions versées aux institutions financières.

D’après l’encours des émissions d’avant 2000 et le rythme estimé d’encaissement, les commissions de suivi devraient être éliminées complètement d’ici la fin de 2019-2020. Nous estimons qu’en 2012-2013, elles représentent encore 92 % des dépenses au chapitre des commissions, compte tenu de l’encours de 3,5 milliards de dollars de titres sur lesquels il y a encore une commission de suivi de 23 points de base (voir le tableau 4).

Tableau 4a - Ventes brutes en 2012-2013

Mode de vente

Ventes brutes (millions de $)

Banques et institutions financières

183

Courtiers en valeurs immobilières

14

Total

197

Tableau 4b - Estimation de la ventilation des commissions en 2012-2013

Commissions à 35 points de base

689 500

Commissions totales selon le budget du Programme

8 800 000

Écart attribuable aux commissions de suivi

8 110 500

Pourcentage des commissions versées à titre de commissions de suivi

92 %

De plus, nous croyons que les commissions ne constituent pas un coût variable significatif à l’heure actuelle, car seulement une petite portion des commissions est attribuable à de nouvelles ventes. Les commissions sur les nouvelles ventes représenteraient vraisemblablement moins d’un million de dollars dans les coûts variables.

• Les perceptions, les opinions et l’expérience des directeurs de campagne en milieu de travail que nous avons interviewés.
• Les réponses à un sondage de 2012 sur la satisfaction des clients des OEC.
• Les réponses à un sondage mené par Ipsos Reid en 2010.

• Les niveaux de service actuels et les modes de vente sont satisfaisants aux yeux des Canadiens et des Canadiennes qui achètent, détiennent et encaissent des OEC et des OPC.
• Les représentants de tous les modes de vente sont satisfaits des niveaux de service.

Les encaissements sont nombreux, comme on le voit dans le graphique 9 ci-dessous. Toutefois, le niveau des plaintes qu’ils suscitent n’est pas important, que ce soit de la part des clients ou des institutions financières, des courtiers en valeurs mobilières ou des employeurs.

Les directeurs de campagne interviewés se sont dits très satisfaits de la nature, de la qualité et du niveau des services et du soutien qu’ils reçoivent pendant la campagne annuelle des OEC. Ils ont signalé que les représentants sur le terrain sont toujours disponibles en cas de besoin, qu’ils possèdent bien leur sujet et sont capables de l’expliquer, que leurs communications sont proactives et qu’ils sont toujours disposés à fournir de l’information et du matériel. À la question de savoir si les employés sont satisfaits du mode et du service, les réponses donnent à penser que le degré général de satisfaction est élevé.

Les représentants des institutions financières interviewés se sont dits très satisfaits du degré, de la qualité et de la rapidité des communications et du matériel de soutien qu’ils reçoivent de la Banque du Canada en prévision du lancement de la campagne. Ils se sont dits très satisfaits de la nature, de la qualité et du niveau des services et du soutien qu’ils reçoivent de l’entreprise qui assure les fonctions administratives au sujet des ventes, des encaissements et du processus des règlements.

Les représentants des courtiers en valeurs mobilières interviewés se sont eux aussi dits satisfaits des services reçus de la Banque du Canada et ont ajouté qu’ils n’avaient pas eu vent de plainte de la part de leurs clients, dans la mesure où ils pouvaient s’en souvenir.

Il ressort d’un examen des réponses au sondage de 2012 sur la satisfaction des clients des OEC et au sondage de 2010 mené par Ipsos Reid qu’en général, les détenteurs d’OEC sont satisfaits du mode de l’épargne-salaire ainsi que des services et du soutien qu’ils ont reçus du centre de service à la clientèle.

Selon le sondage Ipsos Reid, il y a peu de recoupements entre les personnes qui ont acheté des OEC et des OPC par le mode de l’épargne-salaire et celles qui les ont achetées par le mode des achats en espèces (seulement 8 % des répondants au sondage ont signalé avoir eu recours aux deux modes pour acheter leurs obligations). De plus, les résultats du sondage semblent indiquer que les détenteurs d’OEC sont plus susceptibles de dire que les OEC sont faciles à acheter (90 % épargne-salaire, 79 % achat en espèces), faciles à encaisser (91 % épargne-salaire, 71 % achat en espèces), utiles pour atteindre des objectifs d’épargne à court terme (84 % épargne-salaire, 51 % achat en espèces), et conçues pour des gens comme eux (81 % épargne-salaire, 54 % achat en espèces). De plus, 90 % des répondants au sondage Ipsos Reid se sont dits satisfaits du site Web des OEC.

Certains répondants au sondage sur la satisfaction des clients des OEC souhaiteraient :

• que des améliorations au chapitre du rendement soient apportées à l’application en ligne utilisée pour créer leur compte et le tenir à jour;
• que les processus d’encaissement et de règlement soient plus rapides (comme on l’a vu pour la question 2);
• que les OEC puissent être achetées par l’entremise de retraits bancaires mensuels automatiques.

• Les perceptions, les opinions et l’expérience des personnes interviewées dans les catégories suivantes :
  • directeurs de campagne en milieu de travail;
  • représentants d’institutions financières;
  • représentants de la Banque du Canada et du ministère des Finances.
• Les réponses à un sondage de 2012 auprès des directeurs de campagne.
• Les réponses au sondage Ipsos Reid de janvier 2010.
• L’édition de 2008 de l’évaluation annuelle de la publicité et du site Web des OEC.

• Les coupures apportées au budget de publicité depuis 2010-2011 se sont accompagnées d’un recul marqué des ventes des instruments du Programme. Toutefois, la mesure dans laquelle cette baisse est attribuable aux coupures dans le budget de publicité par rapport à d’autres facteurs n’est pas claire.
• Les activités de commercialisation et de communication entourant le Programme se sont concentrées davantage sur le mode de l’épargne-salaire ces dernières années^[8]; les directeurs de campagne en milieu de travail sont très satisfaits des efforts de la Banque du Canada en ce sens, même si le tiers d’entre eux pense que du matériel de soutien supplémentaire serait utile.
• En ce qui concerne le mode des achats en espèces, la prolifération d’instruments de rechange assurés par la SADC et qui offrent des tarifs concurrentiels est considérée comme la principale cause de la baisse des ventes.
• En résumé, les activités de commercialisation et de communication sont considérées comme étant efficaces pour soutenir le mode de l’épargne-salaire et le mode des achats en espèces.
• La « sensibilisation » est considérée comme un objectif approprié aux fins de la commercialisation et de la publicité, mais il faut plus de clarté au sujet de cet objectif et au sujet des résultats attendus, cibles et indicateurs connexes.

Le graphique 10 montre que le volume des ventes a chuté légèrement au moment où les dépenses de publicité ont été réduites. Cette chute pourrait bien s’expliquer par d’autres facteurs que la réduction de la publicité – en particulier, la prolifération d’instruments de rechange assurés par la SADC et qui offrent des tarifs concurrentiels. Dans la mesure où la réduction de la publicité est peut-être entrée en ligne de compte dans la baisse des volumes de vente, il semble que les conséquences aient été plus prononcées dans le mode des achats en espèces, ce qui reflète peut-être l’accent plus marqué qui est mis sur la promotion du mode de l’épargne-salaire dans le cadre des activités de commercialisation et de communication.

Les activités de commercialisation et de communication se sont concentrées davantage sur le mode de l’épargne-salaire ces dernières années. Le rôle des directeurs de campagne en milieu de travail dans ce mode revêt une importance critique pour la réussite d’une campagne de ventes, de sorte que les activités de commercialisation ont eu pour objet de veiller à ce que les directeurs disposent de l’information, du savoir et du matériel nécessaires pour mener une campagne efficiente et efficace.

En plus de la collectivité des directeurs de campagne, des chargés de compte contractuels dans les régions assurent du soutien aux directeurs de campagne et s’efforcent d’accroître le nombre d’employeurs participants chaque année. Afin de bien canaliser cet objectif et d’en assurer la mesurabilité, des cibles de croissance sont établies et mesurées pour chaque chargé de compte régional.

D’après les rétroactions des directeurs de campagne interviewés, le degré de satisfaction envers les activités de commercialisation semble relativement élevé. Les répondants ont indiqué qu’ils recevaient suffisamment d’information et de matériel pour pouvoir fournir efficacement l’information dont les acheteurs et les acheteurs possibles d’OEC ont besoin à des fins de prise de décisions et de gestion des comptes.

En plus de recevoir suffisamment d’information pour planifier et exécuter la campagne du mode de l’épargne-salaire, les directeurs de campagne interviewés ont aussi indiqué que l’information et le matériel reçus de la Banque du Canada sont faciles à lire et concis, mais parfois trop abondants, particulièrement dans le cas des brochures et des affiches.

Dans le cadre du sondage de 2012 auprès des directeurs de compagne, 37 % des répondants auraient aimé plus de matériel promotionnel en ligne destiné aux employés, qu’ils auraient utilisé pour promouvoir davantage le mode de l’épargne-salaire, et 29 % ont répondu que davantage de matériel imprimé destiné aux employés aiderait aussi à atteindre cet objectif.

Les avis des directeurs de campagne étaient partagés au sujet de la nécessité et/ou de l’intérêt d’activités supplémentaires de promotion et de sensibilisation. Certains pensaient que la promotion faite par le gouvernement est insuffisante et que cela a vraisemblablement des répercussions négatives sur la sensibilisation des Canadiens et des Canadiennes au mode de l’épargne-salaire. Toutefois, d’autres pensaient que les médias classiques utilisés pour la commercialisation et la publicité entourant les OEC, comme les annonces à la télévision et dans les journaux imprimés, sont moins efficaces que par le passé, et que par conséquent, des efforts accrus en ce sens seraient peu productifs.

Les représentants des institutions financières interviewés croient que la réduction des activités et des dépenses du gouvernement en matière de publicité et de promotion n’a presque pas eu d’influence sur le volume des OPC achetés par les Canadiens et les Canadiennes et/ou sur la capacité de leur organisation de vendre des OPC. De plus, ils n’ont pas constaté de recul marqué des ventes d’OPC depuis les coupures dans les budgets de commercialisation, de publicité et de communication^[9] et ils ne pensent pas que des activités de commercialisation, de publicité et de communication plus nombreuses se traduiraient par une reprise des ventes. Les représentants interviewés croient que le facteur le plus important pour les investisseurs canadiens est le taux d’intérêt qu’ils peuvent tirer de leurs instruments de placement et que malheureusement, le taux d’intérêt des OPC de ces dernières années et celui qu’on peut attendre dans un avenir rapproché n’est pas jugé intéressant par la plupart des investisseurs canadiens. Et finalement, les répondants ont indiqué recevoir suffisamment d’information de la part du gouvernement pour éduquer leurs clients et leur vendre des OPC.

Les représentants du ministère des Finances et de la Banque du Canada interviewés ont affirmé systématiquement qu’il s’agit d’une directive de politique du gouvernement et que dans les faits, elle est respectée et appliquée. Certains ont toutefois mentionné la nécessité d’une plus grande clarté au sujet de cet objectif au chapitre des retombées attendues et des indicateurs de rendement clés et des cibles qui devraient être établis pour faciliter la mesure du rendement, les rapports et le suivi des progrès et des conséquences de manière plus objective et mieux centrée.

Note : Dans cette section, l’expression « cadre de gouvernance » comprend à la fois la structure de gouvernance et le régime connexe de responsabilisation, et une distinction est faite entre la structure de gouvernance du Programme en général et le cadre de gouvernance du contrat conclu avec HP (c’est-à-dire le cadre de gestion de ce contrat par la Banque du Canada).

• Les résultats des entrevues auprès de représentants du ministère des Finances, de la Banque du Canada et de la direction de HP.
• La documentation et les données disponibles sur les deux cadres de gouvernance, et notamment :
  • le cadre de gouvernance de la gestion des fonds;
  • le modèle de gouvernance du contrat prévu dans l’entente entre la Banque du Canada et HP;
  • le protocole d’entente entre le ministère des Finances et la Banque du Canada;
  • des documents connexes comme les procès-verbaux de réunions de comités, l’aperçu du modèle de gouvernance du contrat (graphique), des rapports de rendement et d’autres documents internes se rapportant au contrat avec HP.
• Une comparaison des cadres de gouvernance actuels et des pratiques de premier plan.

• Le cadre de gouvernance global du Programme est aligné sur des pratiques de premier plan.
• Le cadre de gouvernance global du Programme est clairement compris et accepté par le ministère des Finances et par la Banque du Canada.
• Le cadre de gouvernance pour la supervision du contrat en cours avec HP est aligné sur des pratiques de premier plan en matière de gouvernance des services impartis. Il est clairement compris et accepté par la Banque du Canada et par HP, et les deux parties estiment qu’il fonctionne bien.
• Il serait peut-être utile de rehausser le niveau de consultations et de partage d’information entre la Banque du Canada et le ministère des Finances en ce qui concerne des décisions clés et les coûts de l’impartition.

Nous verrons d’abord le cadre de gouvernance global du Programme puis le cadre de gouvernance du contrat avec HP.

Selon diverses pratiques de premier plan^[10], un cadre de gouvernance solide devrait se pencher sur les éléments suivants :

• Modèle d’exploitation : quelle est la structure globale utilisée pour la gouvernance?
• Rôles et responsabilités : quels sont les rôles et responsabilités à chaque niveau pour assurer une gouvernance efficace et les relations hiérarchiques sont-elles clairement définies?
• Processus : quels processus clés sont en place pour assurer une gouvernance judicieuse?
• Technologie habilitante (s’il y a lieu) : quels outils sont en place pour faciliter la supervision de la part de la direction?

La comparaison des pratiques de premier plan et nos entrevues avec des représentants du ministère des Finances et de la Banque du Canada montrent que le cadre de gouvernance global du Programme est satisfaisant, et en particulier :

• que la structure globale de gouvernance est clairement définie;
• que les rôles, responsabilités et relations hiérarchiques sont définis, documentés, compris et acceptés par tous les intervenants;
• que des processus sont en place pour la gestion du Programme, la prestation des services et du Programme et la gestion du changement et des enjeux.

Les deux premiers éléments sont décrits dans le cadre de gouvernance pour la gestion des fonds. Nos entrevues nous ont permis de confirmer que le cadre de gouvernance est clairement compris et accepté par la Banque du Canada et par le ministère des Finances et que des processus sont en place pour la gestion du Programme, la prestation des services et du Programme et la gestion du changement et des enjeux.

La surveillance du Programme est assurée principalement par deux comités, comme on le voit dans l’encadré 1.

Le comité et le groupe de travail se composent de représentants du ministère des Finances et de la Banque du Canada et ils se réunissent généralement une fois par mois ou selon les besoins. L’examen que nous avons fait de certains procès-verbaux de leurs réunions montre qu’ils traitent avec célérité de l’éventail complet des enjeux de la gestion du Programme. Des représentants du ministère des Finances et de la Banque du Canada assistent aux réunions et des listes sont dressées des mesures de suivi concernant des enjeux typiques de la gestion du Programme et indiquent les échéances et le statut.

Les deux parties conviennent que le cadre global est judicieux et comprennent leurs rôles, leurs responsabilités et le processus de renvoi à des paliers supérieurs. Toutefois, d'après nos entrevues, il serait peut-être utile de rehausser le niveau de consultations et de partage d'information en ce qui concerne des décisions clés, ainsi que de l'information au sujet des coûts du contrat d'impartition et des effectifs. Cela renforcerait l'efficacité globale du cadre de gouvernance lorsqu'il s'agit de préserver les intérêts du gouvernement du Canada (et ceux des Canadiens et des Canadiennes).

Une comparaison des pratiques de premier plan et nos entrevues avec des représentants de la Banque du Canada et de HP indiquent que le cadre de gouvernance du contrat avec HP est satisfaisant, et en particulier :

• que la structure globale de gouvernance est clairement définie;
• que les rôles, responsabilités et relations hiérarchiques sont définis, documentés, compris et acceptés par tous les intervenants;
• que des processus sont en place pour la gestion du Programme, la prestation des services et du Programme et la gestion du changement et des enjeux;
• que la technologie habilitante est utilisée de manière appropriée pour faciliter la supervision de la part de la direction.

Les deux premiers éléments sont décrits dans le modèle de gouvernance du contrat de l’entente entre la Banque du Canada et HP. Nos entrevues et la visite des installations de HP ont confirmé que ce cadre de gouvernance est clairement compris et accepté par la Banque du Canada et par HP. Nos entrevues et la visite des installations de HP nous ont permis de confirmer que les troisième et quatrième éléments de ces processus sont conçus aux fins de la gestion du Programme, de la prestation des services et du Programme et de la gestion du changement et des enjeux, et que la technologie habilitante est utilisée de manière appropriée pour faciliter la supervision de la part de la direction. Le quatrième élément est discuté de façon plus détaillée ci-dessous.

Cinq comités facilitent la coordination et contrôlent les activités dans le cadre de ce contrat, comme l’illustre l’encadré 2.

Tous ces comités se composent de représentants de la Banque du Canada et de HP. L’examen que nous avons fait de certains procès-verbaux de leurs réunions montre qu’ils traitent avec célérité de l’éventail complet des enjeux de la gestion du contrat.

Parmi les éléments énumérés à la page précédente, celui de la technologie habilitante est abordé par le biais d’une fiche de rendement équilibrée et de tableaux de bord de l’excellence du service, qui sont utilisés pour faire le suivi du rendement des opérations des fonctions administratives, le mesurer et présenter des rapports à son sujet. La fiche de rendement équilibrée est présentée mensuellement au comité de gestion du contrat et trimestriellement au comité de gestion de l’exécution. Elle permet à la Banque du Canada de voir dans quelle mesure le Programme de placement de titres sur le marché de détail atteint ses objectifs et de cerner des tendances. Le tableau de bord de l’excellence du service est un outil électronique qui est mis à jour chaque semaine et qui est résumé mensuellement dans la fiche de rendement équilibrée.

Selon l’examen que nous avons fait de la fiche de rendement équilibrée de juin 2013, les activités des fonctions administratives du Programme sont exécutées efficacement, sans qu’aucun événement/enjeu significatif ne soit signalé. De plus, le rapport indique que les quatre paramètres traditionnels de la fiche de rendement équilibrée (c’est-à-dire aspect financier, clientèle, processus internes et apprentissage et croissance) étaient en voie d’atteindre les cibles prévues.

Pour la gestion des services opérationnels de l’infrastructure de TI, HP a retenu le cadre de la BDITI (bibliothèque de données sur l’infrastructure des technologies de l’information)^[11], qui est un cadre de renommée internationale.

Des documents internes que nous avons examinés nous ont permis de faire une comparaison de haut niveau entre la structure de gouvernance établie entre la Banque du Canada et HP et des pratiques de premier plan de l’industrie pour l’impartition des opérations des fonctions administratives et des services de soutien des systèmes, dont il ressort que le contrat avec HP semble conforme aux pratiques d’impartition de premier plan, en ce sens qu’il définit les responsabilités des deux parties en matière d’actualisation et de modernisation des systèmes et des applications.

Selon les personnes interviewées à la Banque du Canada et chez HP, le cadre de gouvernance en place fonctionne bien et est considéré comme un facteur clé du fonctionnement de l’arrangement opérationnel.

• Les résultats d’entrevues avec des représentants du ministère des Finances et de la Banque du Canada ainsi que des dirigeants et des gestionnaires de HP.
• L’information tirée d’une visite des installations de HP.
• Des documents et des données se rapportant aux opérations des fonctions administratives.

• Les systèmes et procédures de gestion et d’exploitation appuient efficacement l’exécution du Programme.
• Les programmes des autres administrations examinées semblent sensiblement plus efficients que le Programme du Canada.

Il est important de faire la distinction entre les deux instruments (c’est-à-dire les OPC et les OEC) et les deux modes de prestation (c’est-à-dire l’épargne-salaire et les achats en espèces) lorsqu’on examine cette question. À cette fin, des constatations clés sont présentées pour l’ensemble des activités puis pour chaque instrument et mode séparément.

Dans l’ensemble

Les entrevues avec des représentants de la Banque du Canada révèlent un degré de satisfaction élevé envers les opérations des fonctions administratives, car le nombre d’enfreintes aux exigences en matière de niveau de service, de pannes et de plaintes de la part des clients est faible.

Comme on l’a vu pour la question 7, notre examen des documents contractuels de l’entente entre la Banque du Canada et HP montrent que la gestion du Programme et les rôles et responsabilités sont clairement définis, compris et respectés. De plus, les pratiques et processus de gestion et d’exécution sont documentés et ont été mis en œuvre et maintenus dans l’optique de l’uniformité et de la normalisation.

Notre examen et notre visite des opérations des fonctions administratives chez HP indiquent que plusieurs processus et procédures sont en place pour soutenir l’exécution efficiente et efficace du Programme. Par exemple :

• Tout le courrier entrant est trié et classé selon le genre de demande de renseignements, ce qui permet de veiller à ce que les niveaux de service prévus dans l’entente soient respectés. De plus, un système de gestion des dossiers reposant sur un flux de travail sur mesure est utilisé pour analyser les demandes de renseignements des clients et y répondre. Les préposés aux dossiers reçoivent de la formation en fonction du degré de complexité respectif des demandes de renseignements.
• Un système de réponse vocale interactive est utilisé pour trier les appels selon leur genre pour que les ententes sur le niveau de service soient respectées. Les agents du centre d’appels reçoivent aussi de la formation en fonction du degré de complexité respectif des demandes de renseignements.
• Le rapport du sondage de 2012 sur la satisfaction de la clientèle des OEC présente majoritairement des rétroactions positives au sujet du service à la clientèle. La fiche de rendement équilibrée de juin 2013 signale 133 plaintes de clients au sujet du service entre juin 2012 et juin 2013 – soit un taux de plainte d’approximativement 0,02 %. La fiche de rendement équilibrée ne montre aucune enfreinte aux exigences du niveau de service pour le centre d’appels pendant cette période.
• HP recrute des ressources temporaires pour le centre d’appels pour faire face à l’augmentation du volume des activités pendant les campagnes, tant pour remplir les documents que pour répondre aux appels, ce qui est une mesure d’un bon rapport coût-efficacité pour gérer les coûts pendant les périodes hors pointe et préserver l’efficience et l’efficacité pendant les campagnes.
• Un deuxième centre d’appels chargé de répondre aux demandes de renseignements moins complexes a été ouvert à Winnipeg dans des locaux existants, comme mesure présentant un bon rapport coût-efficacité.
• Il y a un service d’assistance chargé de gérer les appels des directeurs de campagne. Quatre agents affectés au service d’assistance répondent à des appels qui se chiffrent entre 150 et 200 en moyenne par jour, mais pendant une campagne, ce nombre peut augmenter jusqu’à 250 à 350 appels par jour.
• Du soutien est offert en ligne et par réponse vocale interactive (RVI) 24 heures par jour, 7 jours par semaine. Le centre d’appels est ouvert pendant les heures de bureau (c’est-à-dire du lundi au vendredi de 8 h à 20 h heure de l’Est) à l’intention des Canadiens et des Canadiennes, des directeurs de campagne en milieu de travail, des institutions financières et des courtiers en valeurs mobilières.

Comme on l’a vu pour la question 7, les enjeux sont documentés hebdomadairement dans le tableau de bord de l’excellence du service et mensuellement dans la fiche de rendement équilibrée et en cas de besoin, ils sont renvoyés aux intervenants compétents.

Comme le montre l’examen d’un rapport sur les niveaux de service entre le 1er et le 30 avril 2013, il y a eu très peu de défaillances du service entre les exercices 2004-2005 et 2012-2013 (voir le tableau 5).

Depuis l’impartition des fonctions administratives du Programme en 2001, une série d’améliorations incrémentielles ont été apportées à la gestion et à l’exploitation pour améliorer les systèmes et procédures du Programme de façon générale, et notamment les suivantes :

• projets d’amélioration de la sécurité axés sur la protection des renseignements personnels et l’amélioration des méthodes d’authentification;
• rationalisation du processus utilisé par les employeurs pour affecter les retenues sur le salaire des employés à l’achat d’obligations (mode de l’épargne-salaire);
• améliorations comptables pour faciliter le rapprochement des cotisations et des règlements;
• réduction du nombre de genres d’enregistrement des OEC;
• améliorations aux systèmes informatiques utilisés à l’appui des modes des achats en espèces et de l’épargne-salaire;
• améliorations au processus de libre-service du mode de l’épargne-salaire;
• changement dans le niveau de service du centre d’appels pour qu’il soit comparable aux services offerts dans le secteur privé et supérieur à celui d’autres centres d’appels du secteur public;
• ouverture d’un centre de contact optimisé à Winnipeg;
• mise en œuvre d’un modèle présentant un meilleur rapport coût-efficacité pour le maintien et le soutien des applications.

Après un investissement ponctuel de 11,6 millions de dollars assumé à parts égales par la Banque du Canada et HP sur une période de trois ans à partir de 2007, les économies réalisées au chapitre des fonctions administratives se sont chiffrées à approximativement 6,5 millions de dollars par année. Nous n’avons pas examiné la mesure dans laquelle les réductions dans les coûts de fonctionnement sont attribuables à cet investissement plutôt qu’à des baisses de volumes ou si elles reflètent le nouveau modèle de tarification entré en vigueur en avril 2007.

Selon des documents internes du ministère des Finances, le coût unitaire du Programme devait se situer à 69 points de base en 2012. Par comparaison, d’autres administrations interviewées pour notre évaluation ont indiqué que leurs coûts unitaires se situaient entre 8 et 20 points de base. Même si les programmes ne sont peut-être pas complètement comparables, on peut en déduire que le Programme canadien est coûteux sur la base du coût unitaire.

Nous savons qu’environ 200 employés de HP et 20 de la Banque du Canada sont affectés à l’exploitation du Programme. Comme on l’a vu à la question 2, la mise en œuvre du Programme nécessite considérablement plus de ressources humaines que les programmes des autres administrations examinées.

HP exploite actuellement plus de 30 applications pour la prestation et la gestion du Programme – dont neuf sont des applications sur ordinateurs centraux. Cela soulève des préoccupations sur les plans de l’efficience et du risque, notamment un niveau élevé de fragmentation de l’information, le coût plus élevé associé à l’exploitation des applications sur ordinateurs centraux et le risque lié à l’accès continu à des ressources qui possèdent les compétences nécessaires dans les langages de programmation requis. Il serait probablement nécessaire de rationaliser les applications pour accroître l’efficience, diminuer la fragmentation, réduire les coûts et ainsi réduire le risque.

Les OPC sont vendues et encaissées principalement par les institutions financières qui utilisent leurs propres procédures et leurs propres systèmes internes de gestion et d’exploitation, le soutien et les règlements étant assurés par HP. Les entrevues menées avec des représentants de quatre institutions financières au cours de ces discussions nous ont amenés à conclure :

• que les systèmes et procédures pour la vente et l’encaissement des OPC sont relativement semblables dans les quatre institutions, à une différence notable près : l’une des quatre institutions financières (et selon ce que nous avons entendu dire, une cinquième) offre aux clients un processus d’achat d’OPC complètement automatisé. Dans les trois autres institutions, le processus d’achat fait principalement appel à des documents sur support papier;
• que rien ne prouve que les institutions financières et/ou leurs clients pensent que le processus d’achat/de vente des OPC est inefficient ou inefficace;
• que le processus d’encaissement semble virtuellement identique dans les quatre institutions financières interviewées (compte tenu évidemment que chacune a ses propres procédures et ses propres systèmes de gestion et d’exploitation).

Même si nous n’avons pas fait d’examen détaillé des processus et des systèmes des institutions financières dans le cadre de la présente évaluation, les entrevues nous ont permis de conclure qu’ils sont perçus comme étant relativement efficaces. Dans un rapport sommaire mensuel des plaintes des clients au sujet des institutions financières produit pour la campagne de 2012, le nombre de plaintes des clients au sujet des processus opérationnels ou des méthodes de prestation des services était négligeable – 12 en 2012 et 4 en 2011.

Toutefois, comme on le verra de façon plus détaillée dans l’examen de la question 9, les processus de vente et d’encaissement des OPC ne sont pas efficients par rapport aux tendances qui s’observent aujourd’hui dans le marché, compte tenu de la nature du traitement des certificats sur support papier.

Comme on l’a vu pour la question 2, les directeurs de campagne estiment que les pratiques et les méthodes de prestation du mode de l’épargne-salaire sont efficientes et efficaces et qu’elles ne nécessitent que des responsabilités administratives minimales de la part des organismes participants. Le rôle des employeurs est très limité dans la vente, la gestion et l’encaissement des titres, car le mode de l’épargne-salaire est offert en ligne.

L’outil en ligne destiné aux employés assure l’efficience du libre-service dans l’exploitation du Programme en réduisant la paperasserie et les demandes de renseignements possibles auxquelles répondraient autrement HP et/ou les directeurs de campagne. Dans le cadre du sondage de 2010 sur la satisfaction de la clientèle des OEC, 92 % des répondants se sont dits satisfaits ou très satisfaits des services en ligne des OEC. Seulement 8,7 % de tous les encaissements des titres achetés par le mode de l’épargne-salaire sont traités par un représentant du service à la clientèle, et le reste au moyen du libre-service en ligne.

Comme on l’a vu pour les questions 5 et 6, des chargés de compte régionaux qui ont la responsabilité de forger et de maintenir des relations avec les employeurs participants sont engagés à contrat entre mai et la fin de la campagne, ce qui est une mesure d’un bon rapport coût-efficacité et qui favorise la mise en œuvre efficace du Programme. Un programme de rémunération lié à des cibles de participation accrue de nouveaux employeurs est une autre mesure qui favorise l’efficacité. Les directeurs de campagne interviewés étaient tous satisfaits du service qu’ils reçoivent des chargés de compte, ce qui est une autre indication de l’efficacité du modèle.

• Les résultats d’entrevues avec des représentants du ministère des Finances et de la Banque du Canada ainsi que des dirigeants et des gestionnaires de HP.
• L’information recueillie à l’occasion d’une visite des opérations des fonctions administratives chez HP.
• Des documents et des données se rapportant aux pratiques et aux processus de vente et d’encaissement.

• Les pratiques opérationnelles et processus actuels de vente et d’encaissement des OEC sont efficaces et relativement efficients.
• Toutefois, les pratiques opérationnelles et processus actuels de vente et d’encaissement des OPC par les institutions financières sont inefficients, principalement parce qu’ils passent par des certificats sur support papier, ce qui ne cadre pas avec les processus utilisés pour d’autres investissements.

Les modes d’émission et d’encaissement des OPC/le mode hérité des achats en espèces

Autant du point de vue des institutions financières que de celui des clients, les pratiques et processus du mode des achats en espèces sont efficients parce que :

• les ventes et les encaissements ne nécessitent pas d’effort significatif de la part des institutions financières;
• les OPC sont encaissées directement à l’institution financière et les clients touchent leur argent immédiatement, sans avoir besoin d’attendre le règlement de la transaction.

Toutefois, des gains d’efficience pourraient être réalisés par l’élimination des certificats sur support papier et l’automatisation des processus :

• Il y a des frais pour produire les certificats d’OPC sur support papier.
• Les certificats d’OPC nécessitent un système particulier pour le traitement des encaissements. Cette technologie est vieille et coûteuse à utiliser, car elle fait appel à des ressources exclusives. Comme il y a un seul appareil, le traitement doit s’interrompre en cas de panne d’équipement, ce qui peut avoir des conséquences sur l’efficience.
• Les OPC sont traitées une fois que la transaction avec le client a eu lieu, de sorte que tout problème attribuable à une erreur de l’institution financière dans le calcul des intérêts, au traitement d’un certificat en double et/ou à une erreur d’entrée des données ne serait constaté qu’après coup, ce qui pourrait se traduire par des pertes financières ou des inefficiences dans les tentatives de correction.
• L’automatisation du mode des achats en espèces et l’élimination des certificats sur support papier pourraient permettre de réduire les coûts, de renforcer l’efficience du traitement des opérations de règlement et de réduire le risque.

De plus, dans la perspective du client, le fait d’avoir à présenter le certificat sur support papier pour encaisser une OPC peut être perçu comme une inefficience, d’autant plus qu’aujourd’hui, la plupart des transactions de placement/d’épargne se font par voie électronique et/ou sont conservées dans la base de données de l’institution financière/du courtier. Nous n’avons pas examiné en détail la faisabilité de l’élimination des certificats sur support papier ni les avantages autres que les avantages financiers du maintien de tels certificats. Les coûts du rapatriement des certificats en circulation pourraient être importants et supérieurs aux avantages.

Les modes d’émission et d’encaissement des OEC/le mode de l’épargne-salaire

L’efficience des pratiques et processus du mode de l’épargne-salaire est élevée en raison du degré d’automatisation du processus dans son ensemble :

• Les employés des organismes participants au mode de l’épargne-salaire peuvent acheter des OEC par retenues sur le salaire en présentant une demande par le Web ou sur support papier. Le libre-service par le Web offre une grande flexibilité pour les participants, car ils ont ainsi accès facilement et rapidement aux fonds et qu’ils peuvent accroître, réduire et/ou retirer des fonds de leur compte d’OEC sans pénalité. L’efficience en est donc accrue, car on n’a moins besoin des représentants des ventes et du service pour répondre aux demandes de renseignements des clients et y donner suite.
• Les changements dans les données relatives aux retenues sur le salaire qui sont transmis à HP pour traitement (c’est-à-dire de nouveaux employés qui s’inscrivent au Programme et des employés qui s’en retirent) sont faits du côté de l’employeur, ce qui renforce aussi l’efficience car les règlements sont traités par voie électronique.
• Le traitement des encaissements peut se faire par le portail de libre-service ou avec l’aide des représentants des ventes et du service. À la fin de chaque jour, les encaissements sont traités par lot et le système calcule la valeur de chaque encaissement (intérêt compris) et crée un fichier de dépôt direct ou un chèque.
• Dans la perspective des directeurs de campagne, les employeurs n’ont qu’un rôle très limité dans la vente, la gestion et l’encaissement car le mode de l’épargne-salaire est offert en ligne.
• De plus, les réponses d’un échantillon de répondants (clients) de 2012 sont positives au sujet des processus et des outils employés pour l’exécution du Programme, et notamment au sujet de la facilité d’accès.
• Des gains d’efficience pourraient être réalisés si les encaissements étaient plus nombreux à être traités par dépôt direct, ce qui réduirait le degré d’effort, les transactions sur support papier et le coût global du traitement, de l’impression du chèque et de son expédition par la poste. Toutefois, certains participants ne seront peut-être pas à l’aise de s’inscrire au dépôt direct. Il faut savoir que cette initiative a déjà été amorcée il y a un certain temps et qu’elle cadre avec le mandat de TPSGC d’éliminer l’émission de chèques sur support papier.

• Des entrevues et un suivi auprès de cadres supérieurs de programmes d’emprunt sur le marché de détail des administrations suivantes : Royaume-Uni, Suède, Ontario, Québec.
• Une recherche dans des sites Internet et des médias au sujet des programmes de ces mêmes administrations ainsi que ceux des États-Unis et de l’Allemagne.
• Un examen de la documentation fournie par le ministère des Finances et la Banque du Canada ainsi que des notes et des exposés distribués lors de différentes conférences internationales sur la gestion des titres de détail.
• Les constatations et les résultats présentés dans cette section ont été combinés, sauf ceux qui étaient aussi disponibles de sources publiques.

• Les coûts unitaires d’administration/d’exploitation du Programme du Canada sont vraisemblablement les plus élevés de toutes les administrations de comparaison. Les coûts unitaires d’administration/d’exploitation vont d’un plancher de 8 points de base à 20 points de base (dans les administrations de comparaison qui ont fourni cette information) par rapport à 76 points de base pour le Programme de placement de titres sur le marché de détail. Il faut toutefois noter qu’il est difficile de faire des comparaisons directes entre les programmes, car les mandats, les paramètres, les niveaux de service et les coûts hérités varient.
• La part de la dette publique que représente le Programme du Canada est parmi les plus faibles de toutes les administrations de comparaison. Actuellement, la proportion de la dette représentée par les instruments d’épargne de détail va de 1 % à 8,5 %; dans la plupart des cas, la tendance est à la baisse; au Canada, le placement de titres sur le marché de détail représente aujourd’hui environ 1 % de la dette totale.
• Le recours à des arrangements d’impartition est à peu près le même au Canada et dans les administrations de comparaison. Toutes les administrations de comparaison interviewées ont conclu un arrangement pour l’impartition totale ou partielle des fonctions administratives/de l’administration.
• L’Allemagne a cessé d’émettre de nouveaux instruments d’épargne de détail le 31 décembre 2012. Selon un porte-parole de l’Agence financière allemande, les ventes et la gestion n’étaient pas économiquement viables et aucune amélioration ne se profilait à l’horizon. L’Allemagne a conclu qu’elle ne pouvait plus émettre de titres à un taux rentable qui seraient intéressants pour les investisseurs individuels, en raison principalement de la très faible structure des taux des titres de gros à la suite de la fuite des investisseurs vers la sécurité des titres sur le marché allemand de gros. Dans certains cas, pour être rentables, les taux de détail auraient dû être négatifs.
• Les ressources humaines utilisées par les administrations répondantes qui ont communiqué cette information allaient de 10 à 1 650 ETP. Si on convertit ces chiffres en un ratio de l’encours des titres par ETP, on obtient une fourchette de 103 millions de dollars à 300 millions de dollars par ETP. En supposant 220 ETP pour le Programme canadien de placement de titres sur le marché de détail (Banque du Canada et HP), le ratio correspondant serait de 35,4 millions de dollars par ETP, de sorte que le Programme canadien affiche le ratio encours/ETP le plus faible. Le recul régulier de l’encours explique cet état de fait. Toutefois, les raisons qui expliquent ce faible ratio n’ont pas été analysées.
• La répartition typique coûts fixes/coûts variables est d’environ 50-50, alors qu’au Canada, elle est estimée à 78 % de coûts fixes et à 22 % de coûts variables pour le Programme dans son ensemble.
• Deux gouvernements souverains, celui du Royaume-Uni et celui de la Suède, offrent des obligations-loterie; pour la Suède, cela représente 62 % de l’encours des titres de détail.
• Un objectif commun de toutes les administrations de comparaison interviewées est de lever des fonds de manière rentable; peu ont un mandat éducatif en matière sociale ou financière, qui est généralement couvert par d’autres secteurs du gouvernement.

L’encours des titres de détail dans les administrations étudiées aux fins de cette évaluation va de 3 milliards à 170 milliards de dollars. Deux des cinq administrations interviewées ont affirmé qu’aux yeux de leurs clients, leurs programmes d’emprunt sur le marché de détail revêtent un caractère iconique. Le tableau 6 décrit certaines autres caractéristiques clés des programmes de placement de titres sur le marché de détail des cinq administrations de comparaison :

L’encours des titres de détail est en train de diminuer dans la plupart des administrations que nous avons analysées. Par exemple, le tableau 7 illustre les titres d’épargne des États-Unis à divers moments au cours des dix dernières années et le graphique 11 compare la part de l’encours en pourcentage de la dette totale (sur le marché de détail et sur le marché de gros) au Canada et dans les six administrations étudiées.

Cette baisse exerce des pressions sur les coûts unitaires et met en péril l’objectif de la rentabilité.

Une administration de comparaison a mentionné que si son programme n’est pas rentable d’ici 2015, elle va y mettre fin.

Comme on l’a vu plus tôt, les coûts unitaires du Programme du Canada se situaient à 76 points de base pour la campagne courante. Cela semble sensiblement plus que les coûts unitaires indiqués par les trois administrations qui ont accepté de nous communiquer cette information, comme on le voit au tableau 8, même si on tient compte du fait que la composition du coût de base utilisé par chaque administration de comparaison peut différer considérablement de celle du coût unitaire signalé du Canada.

Arrangements d’impartition

Il existe une variété d’arrangements d’impartition dans les administrations examinées. Une administration confie ses fonctions administratives à un sous-traitant dans le cadre d’une entente structurée comme un partenariat public-privé. D’autres administrations interviewées ont également recours à l’impartition, mais selon des ententes client-fournisseur plus classiques. Une administration de comparaison confie une partie de ses activités à une banque et assure le reste à l’interne. Une autre confie les opérations à une banque en vertu d’un contrat octroyé à l’issue d’une demande de propositions émise tous les 4 ou 5 ans. Une troisième administration confie les fonctions administratives à un registraire et le volet des paiements à proprement parler à une banque.

Modes de ventes

Un seul des répondants offre un mode d’épargne-salaire. Les coûts et la complexité de mise en œuvre d’un tel système semblent les principales raisons expliquant pourquoi les autres administrations n’offrent pas ce mode. Deux des répondants ont leur propre effectif de vente qui s’appuie sur un réseau d’institutions financières et de courtiers.

Le Trésor américain a cessé de vendre des obligations sur support papier le 31 décembre 2011, pour des raisons de coût et d’efficience; dans son communiqué de presse, le gouvernement avait déclaré qu’il économiserait ainsi 70 millions de dollars au cours des cinq premières années. Le gouvernement des États-Unis n’a toutefois pas aboli les obligations d’épargne, même si l’objet initial de la politique, qui remonte à 1936, n’est plus pertinent. Les obligations d’épargne sont considérées comme une institution américaine valant d’être préservée (il faut préciser que les États-Unis ont un problème d’endettement massif/de faible épargne). Le Trésor a essentiellement converti le programme en une solution de vente et d’administration directes en ligne et a éliminé les intermédiaires, l’impression des certificats et leur expédition par la poste, les rapports et d’autres tâches administratives. Les États-Unis ont aussi relié les comptes à l’Internal Revenue Service (IRS) de telle façon que les contribuables peuvent investir leur remboursement d’impôt directement dans des obligations. Outre les instruments de détail, les investisseurs individuels peuvent investir à partir d’à peine 100 $ dans des titres de gros du Trésor qui recoupent le plein éventail des bons, notes et obligations au moment de leur mise en vente aux enchères/de leur émission. Toutefois, comme on peut le voir dans le graphique 12, l’encours des obligations d’épargne des États-Unis et le pourcentage qu’elles représentent de la dette publique diminuent, en dépit des mesures pour promouvoir l’accès aux titres du marché de gros pour les investisseurs du marché de détail.

Historique

À l’origine, les titres sur le marché de détail de la République fédérale d’Allemagne étaient achetés par la génération du « miracle économique » des années 50 et 60. Leur principal attrait est qu’il s’agissait d’instruments dont les taux étaient près de ceux du marché, qu’il n’y avait pas de frais d’administration et qu’ils ne nécessitaient qu’un faible investissement initial. À l’époque des taux d’inflation élevés des années 1970-1980, les instruments dits « Bundesschatzbrief » (littéralement « lettres du Trésor fédéral ») ont connu un succès considérable. On estimait que le programme comblait une lacune du marché entre les comptes d’épargne bancaires dont le rendement était faible et les obligations à rendement plus élevé cotées en bourse. Les titres de détail ont permis à des citoyens de plus en plus nombreux de se familiariser avec l’épargne-placement et ont également contribué à la formation de capital. En 1975, les titres sur le marché de détail représentaient près de 15 % du total des emprunts fédéraux. Les taux d’intérêt élevés de l’époque représentaient le principal facteur de demande. Le programme a atteint un sommet au milieu des années 1990 avec près de 1,1 million de comptes et des ventes record de plus de 12 milliards d’euros (€). Près de 40 % des emprunts souverains de l’Allemagne étaient contractés à l’époque sur le marché de détail. Le graphique 13 illustre l’évolution des ventes de titres sur le marché de détail de la République fédérale d’Allemagne.

Un contexte changeant

Le tournant du millénaire a été marqué par une période prolongée de baisse des taux d’intérêt sur les obligations fédérales, ce qui a eu des répercussions importantes sur la popularité des bons d’épargne du Trésor fédéral sur le marché de détail et la demande a sensiblement chuté. Au sommet de la crise de la dette souveraine, les investisseurs institutionnels achetaient des titres de créance sur le marché de gros à taux zéro, voir même à des taux négatifs, en reconnaissance de l’excellente cote de crédit de l’Allemagne, de sorte qu’il était très difficile de vendre à des investisseurs individuels.

Par ailleurs, les coûts et le niveau d’efforts que le gouvernement a dû continuer d’assumer pour la distribution et la gestion de ses instruments de détail sont demeurés constants. En conséquence, les emprunts que l’Allemagne a contractés sur le marché de détail en 2010 et en 2011 ont donné lieu à des pertes significatives et on n’attendait pas d’amélioration de la situation à court terme. À ce moment-là, la part des titres de détail était d’un peu plus de 1 % de la dette publique totale et représentait un encours de 8,5 milliards € détenu dans 330 000 comptes.

Décision et communication

À la fin de 2012, l’Agence des finances a annoncé publiquement sa décision aux médias et un bulletin a été publié en allemand sur son site Web. Deux grandes raisons expliquaient cette décision : premièrement, le coût des ventes directes des instruments de détail aux particuliers était devenu déséquilibré par rapport à d’autres formes d’emprunt; et deuxièmement, la gamme des instruments de rechange sûrs offerts aux investisseurs individuels s’était énormément élargie.

La communication rassurait également les détenteurs en expliquant que les titres en circulation seraient honorés par le gouvernement. Une composante d’éducation était également incluse pour expliquer aux investisseurs comment se procurer des titres du gouvernement cotés en bourse dans des quantités qui leur convenaient – « pour les investisseurs soucieux de sécurité, la disparition de trois instruments d’investissement classiques pour les particuliers ne signifie pas la fin des investissements dans les titres fédéraux. Un grand nombre d’investisseurs particuliers pourront donc continuer d’acheter des obligations fédérales cotées en bourse auxquelles ils ont fait confiance pendant de nombreuses années. Pour investir dans ces titres, les investisseurs sont invités à passer par leur banque ou leur caisse d’épargne. »

Dans deux des pays de comparaison, le Royaume-Uni et la Suède, les organismes responsables des programmes d’emprunt sur le marché de détail divulguent les économies qu’ils réalisent par rapport à la dette contractée sur le marché de gros. Toutefois, il faut se rappeler que la composition exacte de leur structure de coûts est inconnue, que la nature de certains des instruments qu’ils offrent ne serait pas acceptable pour le Canada (comme les obligations-loterie) et que leurs objectifs peuvent être différents de ceux du Canada.

La répartition typique coûts fixes/coûts variables est d’environ 50-50, alors qu’au Canada, elle est estimée à 78 % de coûts fixes et à 22 % de coûts variables pour le Programme de placement de titres sur le marché de détail dans son ensemble.

Dans les administrations que nous avons examinées, le nombre d’équivalents à temps plein (ETP) va de 10 à 1 650 pour des titres en circulation d’une valeur d’entre 3 milliards et 170 milliards de dollars. Le ratio correspondant au Canada, calculé en fonction d’un effectif estimé de 220 et de titres en circulation de 7,7 milliards de dollars, est de 1 ETP pour 35 millions de dollars d’encours. Une analyse plus poussée, qui n’entre pas dans le cadre de la présente évaluation, devrait être menée pour expliquer ce faible ratio.

Les incitatifs reliés aux modes de vente sont une combinaison de commissions pour les courtiers en valeurs mobilières de l’extérieur et de salaire régulier lorsque les ventes sont réalisées par des employés de l’organisme gouvernemental.

Deux programmes de titres sur le marché de détail n’offrent pas de certificats sur support papier pour les titres achetés. Les autres offrent une combinaison de certificats sur support papier et de titres électroniques, mais songent à éliminer les certificats sur support papier.

Même si le mandat du Programme de placement de titres sur le marché de détail et les politiques qui le régissent sont conformes aux rôles, responsabilités et priorités du gouvernement fédéral, il n’y a actuellement aucun motif économique valable qui justifie le Programme :

• Il ne représente plus une source nette de fonds pour le gouvernement, car depuis 1987, il faut emprunter sur le marché de gros pour financer les encaissements annuels nets.
• Dans la perspective du public canadien, le Programme ne répond actuellement qu’à un besoin très limité – il ne remplit aucun vide important qui n’est pas déjà comblé par des instruments de rechange assurés par la SADC.
• L’une des caractéristiques non financières qui distinguent le Programme demeure la facilité d’achat par le biais du mode de l’épargne-salaire. D’autres caractéristiques non financières, comme son positionnement unique pour assurer aux Canadiens et aux Canadiennes un accès équitable aux instruments d’épargne de détail du gouvernement du Canada, l’attrait patriotique et la garantie gouvernementale, semblent perdre du terrain.

• Le Programme de placement de titres sur le marché de détail a atteint son principal objectif de faire en sorte que les Canadiens et les Canadiennes soient sensibilisés à l’existence des produits d’épargne de détail du gouvernement du Canada et y aient accès. Toutefois, le rapport coût-efficacité du Programme n’a pas été bon ces dernières années, qui se sont caractérisées par de faibles taux d’intérêt et la baisse des ventes.
• Les coûts unitaires du Programme ont augmenté graduellement et selon les projections, cette tendance à la hausse devrait se maintenir. Il sera donc de plus en plus difficile pour le gouvernement d’emprunter sur le marché de détail à un taux rentable tout en respectant son objectif d’offrir des rendements comparables à ceux d’autres instruments de rechange assurés par la SADC. Les caractéristiques héritées du Programme et le contexte des faibles taux d’intérêt demeurent des facteurs limitatifs, parallèlement à la baisse de la demande.

Même s’il est difficile de faire des comparaisons entre des éléments qui ne sont pas strictement comparables, il n’en reste pas moins que :

• Le coût unitaire des activités du Programme semble être considérablement plus élevé que dans les administrations de comparaison.
• Le pourcentage de la dette nationale que représente le Programme est l’un des plus faibles parmi les administrations de comparaison.
• Le Programme affiche de loin le ratio le plus faible des titres en circulations par rapport au nombre d’ETP, d’après l’information fournie par les administrations de comparaison. Toutefois, une analyse plus poussée devrait être menée pour expliquer ce faible ratio.

Les constatations au sujet de la structure et des processus de mise en œuvre du Programme ont été positives :

• Les pratiques opérationnelles, méthodes de prestation des services et processus actuels sont pertinents et conformes aux méthodes de mise en œuvre dans le marché d’aujourd’hui.
• Les niveaux de service et les modes de vente actuels sont satisfaisants pour les acheteurs comme pour les intervenants qui vendent des OEC et des OPC.
• Des coupures importantes ont été opérées dans le budget de commercialisation et de publicité du Programme en 2010-2011. Toutefois, depuis, les activités de commercialisation et de communication se concentrent davantage sur le mode de l’épargne-salaire, et les directeurs de campagne en milieu de travail en sont très satisfaits. Pour ce qui est du mode des achats en espèces, les institutions financières ne croient pas que la réduction des efforts de publicité et de commercialisation du gouvernement a eu des conséquences significatives sur les ventes.
• Les systèmes de gestion et de fonctionnement et les procédures connexes appuient efficacement la mise en œuvre du Programme.
• Les pratiques et processus actuels de vente et d’encaissement des OEC sont efficaces et relativement efficients. C’est moins le cas en ce qui concerne les OPC, ce qui s’explique principalement par les modalités du traitement des certificats sur support papier.
• Nos conclusions au sujet du cadre de gouvernance sont positives. Le cadre de gouvernance global du Programme et le cadre de gouvernance de l’entente avec HP sont conformes à des pratiques de premier plan et sont clairement compris et acceptés par toutes les parties concernées. Nous avons cependant constaté qu’il serait peut-être utile de rehausser le niveau des consultations et du partage d’information entre la Banque du Canada et le ministère des Finances pour ce qui est des décisions clés et des coûts de l’impartition.

La présente section renferme les vues de KPMG au sujet des options stratégiques qui se présentent au gouvernement, compte tenu de l’analyse qui précède. Il convient de préciser que même si certaines de ces options pourraient améliorer le rapport coût-efficacité du Programme de placement de titres sur le marché de détail au fil du temps, chaque option nécessite un investissement initial, dont le montant n’a toutefois pas pu être estimé à partir de l’information disponible dans le cadre de cette évaluation.

Quatre options stratégiques sont présentées, dont l’une n’est clairement pas viable sur le plan économique :

1. L’élimination graduelle ordonnée du Programme;
2. Le statu quo;
3. La conversion du Programme en une version basique : élimination du mode de l’épargne-salaire et conservation du mode moins coûteux des achats en espèces;
4. La relance du Programme.

L’option 4, la relance du programme, n’est pas considérée comme étant économiquement viable. Des efforts considérables ont été consacrés à redéfinir et à relancer le Programme, y compris les efforts que Placements Épargne Canada (PEC) a menés pendant dix ans, de sa création en 1997 à sa dissolution en 2007. Mais malgré toutes les sommes investies et tous les efforts déployés, le déclin structurel du Programme a continué inexorablement sur sa lancée depuis son sommet d’il y a près de trente ans en termes d’obligations de détail en circulation. Le reste de la section est consacré à une analyse détaillée et à des recommandations au sujet des trois autres options.

Quelle que soit l’option retenue, nous recommandons que les services d’un conseiller indépendant en impartition soient retenus pour soutenir l’évaluation des options stratégiques et l’élaboration d’un plan de transition. Ce plan devrait comprendre une analyse détaillée fondée sur les constatations suivantes qui ressortent de notre évaluation :

• par rapport à d’autres administrations, le nombre de ressources humaines chargées de la mise en œuvre du Programme du Canada est inhabituellement élevé, compte tenu de sa taille (c’est-à-dire du nombre de titres en circulation);
• le pourcentage des dépenses consacrées au fonctionnement et à l’administration est plus élevé au Canada que dans les autres administrations examinées; il faut toutefois préciser qu’il est difficile de faire des comparaisons directes entre programmes, car les mandats, les paramètres, les niveaux de service et les coûts hérités varient.

Les résultats de l’analyse menée par ce conseiller indépendant joueront un rôle crucial lorsqu’il s’agira de confirmer les recommandations préliminaires en évaluant leurs conséquences respectives sur le plan des coûts et leurs échéances optimales.

Compte tenu de l’analyse qui précède, il est difficile de justifier le maintien du Programme en se fondant sur une analyse de rentabilisation quantitative et sur le mandat de notre examen. Nous reconnaissons que les gestionnaires du Programme ont mis en œuvre la plupart des changements qu’il était possible d’apporter pour rationaliser et améliorer sa rentabilité – ce qui laisse très peu d’options pour opérer des économies supplémentaires dans l’état actuel des choses. Mais en dépit de toutes les mesures d’économie mises en œuvre, les coûts d’administration et d’exploitation unitaires continuent d’augmenter. Il n’y a tout simplement plus d’économies d’échelle à faire.

Nous avons analysé la tarification des titres de détail et l’avons trouvée conforme aux pratiques de premier plan. Toutefois, dans le contexte actuel des taux d’intérêt faibles, le gouvernement n’est plus en mesure de lever des fonds de manière rentable tout en offrant des taux concurrentiels par rapport à ceux d’instruments d’épargne de rechange assurés par la SADC. Ironiquement, le Canada a atteint la cote de crédit la plus élevée, ce qui réduit sa marge de manœuvre lorsqu’il s’agit d’établir les taux des obligations dans le marché de détail par rapport à des administrations dont la cote de crédit est moindre ou à des émetteurs bancaires.

Les constatations suivantes justifient cette recommandation :

a) Aucun motif purement économique ne peut justifier le maintien du Programme. Il ne représente plus une source nette de fonds pour le gouvernement, car depuis 1987, il faut emprunter sur le marché de gros pour financer les encaissements annuels nets. De plus, l’encours diminue graduellement et selon les projections, il devrait être inférieur à 4 milliards de dollars d’ici 2020-2021.

b) Les coûts d’exécution unitaires du Programme ont augmenté régulièrement et selon les projections, ils devraient continuer sur cette lancée. De plus, ils semblent sensiblement plus élevés que dans les autres administrations que nous avons examinées^[12]. Il est donc extrêmement difficile pour le gouvernement d’emprunter sur le marché de détail de manière rentable^[13] tout en proposant des rendements comparables à ceux d’instruments de rechange du secteur privé qui sont assurés par la SADC.

c) À l’heure actuelle, le Programme n’est pas rentable si on le mesure par rapport aux emprunts sur le marché de gros, et il est douteux qu’il puisse revenir à un bon rapport coût-efficacité dans le contexte de taux d’intérêt aussi faibles et de coûts administratifs unitaires croissants.

d) L’objectif éventuel « nouveau » d’encourager l’épargne chez les Canadiens et les Canadiennes est atteint en grande partie par la panoplie d’instruments offerts dans le secteur privé et en vertu d’autres initiatives du gouvernement fédéral, comme le CELI.

e) On ne peut pas justifier le maintien du Programme par les niveaux de participation dans le marché de l’épargne de détail. Les titres du Programme représentent seulement 0,7 % de l’investissement des Canadiens et des Canadiennes dans les instruments d’épargne de détail et le nombre de comptes a diminué régulièrement.

f) D’après nos entrevues avec les intervenants (à l’exception des directeurs de campagne ), on peut conclure que le Programme ne répond pas vraiment à un besoin à l’heure actuelle – il ne comble aucun vide qui n’est pas déjà comblé par les instruments existants du marché de détail.

g) L’une des administrations de comparaison, l’Allemagne, a récemment décidé d’éliminer graduellement son programme pour des raisons très semblables à la plupart des raisons énumérées ci-dessus.

Dans ces circonstances, nous recommandons l’élimination graduelle ordonnée du Programme de placement de titres sur le marché de détail. Cependant, s’il devait y avoir des motifs stratégiques qui vont au-delà des motifs strictement financiers pour lesquels le gouvernement décide de maintenir le Programme, comme le nombre de Canadiens et de Canadiennes qui détiennent encore des titres ou l’importance iconique du Programme pour la population, notre recommandation de deuxième choix serait de convertir le Programme en une version plus basique (dont il sera question ci-dessous).

Les activités suivantes seraient des conditions préalables à l’élimination graduelle ordonnée du Programme et elles s’inscriraient dans un plan d’action préliminaire qu’il reste à définir et à mettre en œuvre :

i) Charger le conseiller en impartition indépendant dont il a été question ci-dessus de soutenir l’évaluation de l’option stratégique et l’élaboration d’un plan de transition qui atténuerait les risques pour l’intervenant;

ii) Conformément au point i) ci-dessus, consulter l’organisme contractuel actuel pour déterminer les coûts minimums de la gestion de l’inventaire restant jusqu’à la dernière date possible d’échéance en 2021 (ou plus tôt, selon le rythme auquel les détenteurs d’OEC et d’OPC encaissent réellement leurs obligations);

iii) D’après les résultats, évaluer la possibilité de payer des pénalités contractuelles et demander des soumissions de la part de divers dépositaires et de diverses institutions financières qui reprendraient les activités pendant les années restantes du Programme;

iv) Décider si les nouvelles émissions seront éliminées immédiatement ou graduellement;

v) Explorer l’option de négocier avec les institutions financières un paiement forfaitaire en remplacement de leurs droits à des commissions de suivi;

vi) Mettre sur pied un programme de communication et d’éducation pour mieux faire accepter l’élimination graduelle.

L’option stratégique que nous appelons le « statu quo » est le maintien du Programme avec les mêmes instruments (OEC et OPC) et les mêmes modes (épargne-salaire, institutions financières, courtiers en valeurs mobilières, achat direct par téléphone) pendant qu’on continue de chercher des moyens de réduire le niveau absolu des dépenses. Nous ne recommandons pas cette option car nous croyons que la majorité des mesures de réduction des coûts ont déjà été adoptées et que pour réduire davantage les coûts, il faudra vraisemblablement faire des investissements importants (p. ex. pour éliminer les certificats sur support papier);

Les activités suivantes seraient des conditions préalables à l’option stratégique du statu quo, si c’est cette option qui est retenue, et elles s’inscriraient dans un plan d’action préliminaire qu’il reste à définir et à mettre en œuvre :

i) Charger le conseiller en impartition indépendant dont il a été question ci-dessus de soutenir l’évaluation de l’option stratégique et l’élaboration d’un plan de transition pour les autres mesures d’amélioration énumérées ci-dessus;

ii) Envisager d’éliminer complètement les certificats sur support papier pour le mode des achats en espèces : Les coûts du rapatriement des certificats sur support papier en circulation pourraient être importants et supérieurs aux avantages. Une solution de rechange moins coûteuse serait de mettre cette option en œuvre graduellement en éliminant les certificats pour les nouvelles ventes et continuer de traiter les certificats sur support papier à mesure qu’ils sont encaissés jusqu’à ce qu’il n’en reste plus. Cette mesure pourrait nécessiter de maintenir la capacité de traitement des documents sur support papier pour le service et les encaissements au-delà de 2021 et jusque dans un avenir prévisible;

iii) Envisager de recourir uniquement à Internet pour toutes les transactions liées au Programme, sans intermédiaire : c’est la façon de faire actuelle aux États-Unis et la phase d’entrée en vigueur progressive serait vraisemblablement très coûteuse. En ce qui concerne l’exemple américain, il faut savoir que l’infrastructure que le gouvernement a mise en place pour le site Web Treasury Direct est utilisée principalement pour les particuliers qui achètent des titres de gros du Trésor dans des quantités qui leur conviennent. Une option d’entrée en vigueur progressive qui serait peut-être moins coûteuse consisterait à recourir à Internet pour toutes les transactions du mode des achats en espèces sans rien changer au mode de l’épargne-salaire, avec la possibilité d’acheter ou d’encaisser les obligations par téléphone. Le problème que pose cette option est que le mode de l’épargne-salaire est actuellement celui qui affiche le moins bon rapport coût-efficacité pour les nouvelles inscriptions. De plus, les transactions sont nombreuses dans le mode de l’épargne-salaire car les obligations sont conservées pendant des périodes relativement courtes et qu’en général, les investissements ne visent que de brèves périodes^[15]. Ces transactions ne sont pas coûteuses à traiter en ligne pour les comptes existants, mais elles sont très coûteuses si elles sont traitées par téléphone.

iv) Explorer l’option de négocier avec les institutions financières un paiement forfaitaire en remplacement de leurs droits à des commissions de suivi;

v) Pour les encaissements dans le mode de l’épargne-salaire, éliminer le choix de recevoir des chèques sur support papier – en d’autres termes, tous les encaissements se feraient par dépôt direct dans le compte du client, sans intermédiaire; cela devra se faire sous peu de toute façon, car le gouvernement du Canada a l’intention de remplacer les chèques sur support papier par des versements électroniques dans un avenir rapproché.

Cette option stratégique est celle que nous recommanderions si le gouvernement décide de ne pas éliminer complètement le Programme pour des raisons qui vont au-delà des motifs strictement financiers. Elle consisterait à éliminer le mode de l’épargne-salaire, qui, à notre avis, est le plus coûteux d’un point de vue opérationnel. Encore ici, nous aurions besoin de données plus granulaires pour le confirmer, et cela s’inscrirait dans le cadre des travaux confiés au conseiller en impartition indépendant que nous avons recommandé ci-dessus. Le seul mode qui serait conservé serait celui des achats en espèces. Cela permettrait notamment de réduire graduellement la taille des centres d’appels à mesure que le mode de l’épargne-salaire est éliminé. De plus, cette option permettrait au gouvernement de continuer d’offrir le Programme, mais d’en rationaliser la mise en œuvre pour économiser l’argent des contribuables. On encouragerait le recours aux solutions de rechange existantes dans le secteur privé pour remplacer l’épargne-salaire. Comme la période de conservation des OEC achetées par le mode de l’épargne-salaire est relativement brève (18 mois en moyenne), l’élimination graduelle de ce mode ne devrait pas prendre beaucoup de temps.

Les activités suivantes seraient des conditions préalables à l’option stratégique de la version basique, si c’est cette option qui est retenue, et elles s’inscriraient dans un plan d’action préliminaire qu’il reste à définir et à mettre en œuvre :

i) Charger le conseiller en impartition indépendant de faire une analyse des coûts-avantages des améliorations énumérées ci-dessus, ainsi que d’analyser les répercussions financières de cette option en vertu de l’entente actuelle d’impartition (c’est-à-dire pénalités, projections de volume révisées, économies récurrentes, etc.);

ii) Éliminer complètement les certificats sur support papier pour le mode des achats en espèces comme il en a été question à la page précédente pour l’option du statu quo;

iii) Explorer l’option de négocier avec les institutions financières un paiement forfaitaire en remplacement de leurs droits à des commissions de suivi;

iv) Mettre sur pied un programme de communication et d’éducation pour expliquer la version basique et ses répercussions pour les intervenants.

¹ Créée par le Parlement en 1967, la Société d’assurance-dépôts du Canada est une société d’État fédérale qui assure les dépôts admissibles des Canadiens et des Canadiennes auprès des institutions membres en cas de faillite de celles-ci.

² Ces questions sont tirées du document Statement of Work: Evaluation of the Retail Debt Program, ministère des Finances, mai 2013. Il y avait 11 questions à l’origine, mais l’analyse de la question 11 a été intégrée dans l’analyse des recommandations, de sorte que la question 11 a été éliminée.

³ Les limitations sont décrites en conformité des clauses 6.2.2b et 6.4.1 a (v) des Normes d’évaluation pour le gouvernement du Canada du Conseil du Trésor. En matière d’évaluation de programme, les « limitations » sont des facteurs qui influencent la validité des constatations.

⁴ Consultations sur la stratégie de gestion de la dette – 2014-2015 (octobre 2013)

⁵ Rapport sur la gestion de la dette

⁶ Aghion, P., et P. Howitt. When Does Domestic Saving Matter for Economic Growth?, novembre 2005; et Banque du Canada, Département des recherches. Long-Term Determinants of the Personal Savings Rate: Literature Review and Some Empirical Results for Canada, février 2000.

⁷ Les OEC et les OPC offrent une fonction d’encaissement rapide qui est intéressante pour les investisseurs individuels mais qui présente un risque au chapitre du refinancement futur pour le gouvernement. En effet, les détenteurs ont le choix d’encaisser leurs obligations avant qu’elles arrivent à échéance. La valeur d’option dépend des taux d’encaissement et de l’échéance, des règles de réévaluation du prix des coupons, du niveau et de l’instabilité des taux d’intérêt et de la fréquence d’encaissement des titres (Source : d’après une note de service interne de 2002 du ministère des Finances sur l’évaluation des options des titres de détail). Une analyse plus poussée de la méthode d’évaluation de ces options ne rentre pas dans le cadre de la présente étude.

⁸ Dans l’intention de réduire les coûts administratifs unitaires, car le mode de l’épargne-salaire représente une partie fixe importante des coûts de fonctionnement.

⁹ Ils semblent avoir tort – voir le graphique au début de cette section.

¹⁰ Voir Approaches to Governance, KPMG Shared Services Advisory Centre of Excellence, septembre 2011, et Governance Strategy Workshop Presentation, EquaTerra Consultants, mai 2007.

¹¹ La BDITI est un ensemble de pratiques pour la gestion des services de TI.

¹² Même s’il est difficile de faire une comparaison entre des éléments strictement comparables.

¹³ C’est-à-dire le taux maximum d’intérêt que le gouvernement devrait verser sur les OEC ou son coût de gros moins les frais administratifs et coûts d’option enchâssés de l’exploitation du programme pour atteindre la parité entre les coûts des emprunts sur le marché de gros et sur le marché de détail.

¹⁴ La Banque du Canada nous a demandé de ne pas aborder la question du besoin continu du Programme avec les directeurs de campagne, pour éviter de la confusion au début de la nouvelle campagne.

¹⁵ Il faut savoir que plus de 95 % des obligations achetées par l’épargne-salaire sont encaissées dans l’année qui suit leur achat, de sorte que les ventes nettes ont atteint à peine 17 millions de dollars en 2012-2013. Cela montre que les détenteurs des obligations achetées par l’épargne-salaire sont davantage intéressés par le service d’épargne automatique que par les obligations elles-mêmes.