Mise à jour des projections économiques et budgétaires à long terme 2018

L'économie canadienne a continué d'afficher une croissance solide depuis la publication de la Mise à jour des projections économiques et budgétaires à long terme de 2017. Après avoir enregistré le taux de croissance économique le plus élevé parmi les pays du Groupe des Sept (G7) en 2017, le Canada devrait demeurer l'un des chefs de file à ce chapitre cette année et l'année suivante. En ce qui concerne l'avenir, malgré la vigueur récente de l'activité économique, l'économie canadienne fera face à un certain nombre de défis qui sont susceptibles de peser sur la croissance, notamment les pressions découlant du vieillissement de la population.

Le présent rapport fait état des projections économiques et budgétaires à long terme jusqu'en 2055-2056, en utilisant comme point de départ les prévisions à moyen terme décrites dans l'Énoncé économique de l'automne 2018. Les projections à long terme mises à jour continuent d'indiquer que les finances publiques fédérales sont viables sur une longue période; le ratio de la dette fédérale au produit intérieur brut (PIB) devrait suivre une trajectoire à la baisse tout au long de la période de projection.

Le gouvernement demeure déterminé à gérer sainement les finances publiques en équilibrant le besoin de réaliser des investissements judicieux en vue d'appuyer une croissance économique durable, tout en préservant l'avantage que présente le faible niveau d'endettement du Canada pour les générations actuelles et futures.

Les autres parties du présent rapport exposent les projections économiques et budgétaires à long terme du Canada compte tenu des tendances actuelles et d'un ensemble raisonnable d'hypothèses et de scénarios démographiques, économiques et budgétaires. Une description technique de la méthodologie et des principales hypothèses sous-jacentes à cette analyse figure à la fin du rapport.

Comme toutes autres projections qui portent sur plusieurs décennies, celles présentées dans ce rapport sont sujettes à un degré élevé d'incertitude. Ces projections ne doivent pas être considérées comme une prédiction de l'avenir. Elles constituent des scénarios qui pourraient se produire d'après les tendances économiques actuelles et un ensemble raisonnable d'hypothèses démographiques, économiques et budgétaires, en supposant la prise d'aucune nouvelle mesure stratégique. Leurs objectifs consistent à présenter une analyse générale de la situation budgétaire fédérale et à permettre au gouvernement de relever plus efficacement les défis à venir tout en maintenant la viabilité à long terme des finances publiques.

Les Canadiennes et les Canadiens vivent plus longtemps que jamais; leur espérance de vie est parmi les plus élevées au monde. Conjuguée à la baisse des taux de fécondité, cette amélioration de la longévité a entraîné un vieillissement graduel de la population canadienne dans son ensemble. Les aînés (personnes âgées de 65 ans ou plus) sont plus nombreux que les enfants de moins de 15 ans depuis 2015 (graphique 1). D'ici 2055, on s'attend à ce que 25 % de la population soit âgée de 65 ans ou plus, comparativement à 17 % aujourd'hui.

Étant donné que les membres les plus âgés de l'imposante génération du baby-boom sont à la retraite depuis un certain temps maintenant, l'effet de ce virage démographique important est déjà ressenti. Cependant, au cours des prochaines décennies, à mesure que les membres les plus jeunes de cette génération importante se retirent du marché du travail et qu'ils sont remplacés par des générations relativement moins nombreuses de nouveaux travailleurs, le ratio des travailleurs aux aînés du Canada devrait baisser de façon encore plus radicale.

Dans l'ensemble, on prévoit que d'ici 20 ans, le ratio des Canadiens en âge de travailler (15 ans à 64 ans) aux aînés (65 ans ou plus) diminuera de 50 % par rapport à son niveau du début de la dernière décennie (graphique 2), soit l'une des diminutions projetées les plus importantes parmi les pays membres de l'Organisation de coopération et de développement économiques (OCDE).

Le vieillissement de la population entraînera également une hausse de la proportion de travailleurs âgés au sein de la population active. Étant donné que les travailleurs âgés sont moins actifs sur le marché du travail que les travailleurs plus jeunes, le vieillissement de la population devrait entraîner une baisse du taux d'activité global^[1]. À ce chapitre, les effets du vieillissement de la population se font déjà sentir, puisque le taux d'activité global maintient une tendance à la baisse après avoir atteint son sommet historique il y a une dizaine d'années.

La croissance économique est tributaire soit d'une augmentation de l'offre de main-d'œuvre, soit d'une hausse de la productivité du travail (production réelle par heure travaillée). Une participation réduite à la population active découlant du vieillissement de la population a déjà été constatée, et on prévoit qu'elle continuera de réduire la croissance de l'offre de main-d'œuvre – c'est-à-dire le nombre total d'heures travaillées par les Canadiens.

Dans ce contexte, selon les hypothèses de référence relatives à la population active et à la productivité, l'augmentation du rythme du vieillissement de la population aura une incidence négative sur la croissance économique au cours des prochaines décennies (graphique 3).

Le ralentissement de la croissance économique au Canada lié à l'âge de la population surviendra en présence d'autres phénomènes mondiaux puissants et lents. Tout comme au Canada, la population mondiale vieillit et la croissance de la productivité a ralenti dans les pays de l'OCDE. Ces forces structurelles préparent une croissance globale plus lente au cours des prochaines années.

Soutenues par de solides perspectives économiques à moyen terme, comme en témoignait l'enquête de septembre sur les perspectives économiques auprès du secteur privé, les prévisions budgétaires à moyen terme qui sont présentées dans l'Énoncé économique de l'automne 2018 montrent une réduction graduelle du déficit budgétaire à compter de 2020–2021 ainsi qu'une baisse continue du ratio de la dette fédérale au PIB (tableau 1, graphique 4)^[2].

On s'attend toutefois à ce que le vieillissement de la population exerce des pressions à la baisse sur les perspectives au-delà de la période du moyen terme. Selon l'hypothèse où le taux d'inflation annuel se maintiendra à 2 %, le vieillissement de la population entraînera une baisse du taux de croissance du PIB nominal (l'indicateur le plus large de l'assiette fiscale). Un ralentissement de la croissance du PIB nominal fera réduire le taux de croissance des revenus du gouvernement en même temps que le vieillissement de la population devrait exercer une pression ascendante sur les dépenses publiques, notamment pour les programmes liés à l'âge comme les prestations pour personnes âgées.

En utilisant comme points de départ les chiffres de l'Énoncé économique de l'automne 2018 et suivant l'hypothèse selon laquelle les principaux paramètres des politiques gouvernementales actuelles demeureront inchangés, il en découlerait que le ratio du solde budgétaire fédéral au PIB devrait diminuer quelque peu à la fin des années 2020 à mesure que les pressions exercées par le vieillissement de la population s'intensifieront. À la suite de l'allègement ultérieur de ces pressions, le ratio du solde budgétaire au PIB devrait nettement s'améliorer pour atteindre un excédent représentant 1,2 % du PIB d'ici la fin de la période de projection (graphique 5). Cette trajectoire du solde budgétaire projeté signifie que le ratio de la dette au PIB devrait poursuivre une trajectoire descendante au cours de l'ensemble de la période de projection. Ces nouvelles projections budgétaires à long terme représentent une légère amélioration comparativement à celles présentées en décembre de l'an dernier.

Toutefois, les projections de référence s'accompagnent de scénarios alternatifs plus favorables et moins favorables. Notamment, un degré important d'incertitude entoure les projections concernant la croissance économique future et, donc, la trajectoire du PIB nominal. Les changements apportés aux hypothèses concernant la croissance économique à moyen terme peuvent aussi avoir d'importantes répercussions sur le solde budgétaire et sur le ratio de la dette au PIB sur une période de projection prolongée.

Par exemple, si le gouvernement fondait ses projections budgétaires actuelles sur la moyenne des quatre prévisions les plus favorables concernant la croissance du PIB nominal – ce qui se traduit par une croissance supérieure de 0,4 point de pourcentage, en moyenne, au cours des cinq prochaines années comparativement aux résultats globaux de l'enquête de septembre –, il en résulterait des budgets plus ou moins équilibrés, ou mieux, à compter de 2023-2024 (graphique 6). Selon ce scénario, le ratio de la dette au PIB diminuerait plus rapidement et la dette fédérale serait éliminée d'ici la fin de la période de projection. Inversement, si les projections budgétaires étaient fondées sur la moyenne des quatre prévisions les plus défavorables concernant la croissance du PIB nominal – ce qui se traduit par une croissance inférieure de 0,4 point de pourcentage, en moyenne, au cours des cinq prochaines années comparativement aux résultats globaux de l'enquête de septembre –, le déficit budgétaire fédéral atteindrait son sommet en 2033-2034 et diminuerait graduellement par la suite. Dans ce scénario, le ratio de la dette au PIB diminuerait graduellement pour se situer à environ 13,4 % à la fin de la période de projection.

Il est donc impératif de maintenir la croissance de l'économie en investissant dans la population, en lui permettant d'acquérir les compétences dont elle a besoin pour réussir et en lui fournissant les outils technologiques et les innovations qui contribueront à rendre le Canada plus productif et plus compétitif. Même si aucune initiative isolée ne peut garantir la croissance durable de notre prospérité, les retombées positives potentielles de la prise de mesures dès maintenant dans un vaste éventail de domaines stratégiques sont importantes, puisque l'effet des mesures tend à se renforcer au fil du temps.

Il est particulièrement important de poursuivre les efforts visant à encourager une hausse du taux d'activité chez les groupes de personnes traditionnellement sous-représentés sur le marché du travail, dont les femmes, les Autochtones, les travailleurs âgés, les nouveaux arrivants et les personnes handicapées. Il s'agit là d'un élément clé de la performance budgétaire et économique à long terme du Canada. De même, les initiatives visant à promouvoir l'investissement des entreprises au Canada, comme l'Incitation à l'investissement accéléré, feront augmenter la productivité des travailleurs et des entreprises du Canada. En investissant davantage dans de l'équipement à technologie plus avancée et dans l'efficacité des bâtiments et des infrastructures, les entreprises outillent leurs travailleurs des technologies les plus récentes et d'installations à la fine pointe, ce qui leur permettra d'améliorer leurs processus commerciaux et de produire un plus grand nombre de biens et services de meilleure qualité.

Les projections démographiques utilisées dans le présent rapport sont fondées sur les projections liées à un scénario de croissance moyenne produites par Statistique Canada^[3]. Statistique Canada produit des projections démographiques par âge et par sexe d'une année à l'autre, en additionnant à la population les naissances et la migration nette, et en y soustrayant les décès. Les hypothèses démographiques qui sous-tendent ces projections sont énoncées dans le rapport Projections démographiques pour le Canada (2013 à 2063), les provinces et les territoires (2013 à 2038), publié en 2015. Les principales hypothèses sont les suivantes :

• L'espérance de vie à la naissance des femmes passerait de 83,8 ans en 2013 à 88,5 ans en 2055. Chez les hommes, l'espérance de vie passerait de 79,6 ans en 2013 à 86,7 ans en 2055.
• Un taux de fécondité de 1,67 enfant par femme est utilisé pour toute la période de projection.
• On présume que le taux d'immigration annuel représenterait environ 0,75 % de la population totale. Lorsqu'on tient compte de l'émigration et des émigrants de retour au pays, on suppose que le taux d'immigration nette du Canada se situe à environ 0,6 % durant la période de projection.

Aux fins du présent rapport, les projections démographiques de Statistique Canada ont été rajustées pour tenir compte des plus récentes estimations de la population.

Pour les six premières années de la période de projection, soit de 2018 à 2023, les principaux indicateurs économiques (p. ex., la croissance du PIB réel et les taux d'intérêt) sont tirés de l'enquête de septembre 2018 du ministère des Finances du Canada auprès d'économistes du secteur privé, sur laquelle sont fondées les prévisions budgétaires présentées dans l'Énoncé économique de l'automne 2018. Ces résultats sont ensuite prolongés au moyen du modèle de projection à long terme du ministère des Finances. Dans le cadre de ce modèle, on suppose que la croissance du PIB réel est fonction de la croissance de la productivité du travail et de la croissance de l'offre de main-d'œuvre. Cette dernière est déterminée au moyen de modèles selon l'âge et le sexe pour la participation au marché du travail et la moyenne des heures travaillées, et conformément aux projections démographiques selon l'âge et le sexe de Statistique Canada.

Durant la période allant de 2024 à 2055, on suppose que la croissance de la productivité du travail correspondra à peu près à sa moyenne historique (tableau 2). Le taux de chômage pour la période de 2018 à 2023 est tiré des prévisions du secteur privé, selon lesquelles le taux devrait se maintenir près du niveau actuel à moyen terme. On suppose qu'il se situera un peu en deçà de 6 % par la suite.

À moyen terme (de 2018 à 2023), la croissance de l'offre de main–d'œuvre devrait continuer de contribuer visiblement à la croissance générale du PIB. Cela est attribuable en partie à l'incidence positive de la force économique soutenue du Canada, ce qui se traduit par une légère baisse du taux de chômage (ce qui contribue de manière positive à la croissance de l'offre de main–d'œuvre). Toutefois, la croissance de l'offre de main–d'œuvre à moyen terme est nettement plus basse qu'au cours de la période de 1970 à 2017, ce qui témoigne du ralentissement de la croissance de la population en âge de travailler et ainsi que du taux croissant de départs à la retraite dans la génération du baby–boom. Par la suite, la croissance de la population en âge de travailler devrait ralentir davantage, tandis que l'apport négatif du facteur de la participation au marché du travail devrait connaître une modération graduelle.

Considérés ensemble, ces facteurs donnent à penser que l'apport de l'offre de main-d'œuvre à la croissance du PIB réel diminuera de façon importante, pour se situer en moyenne à 0,6 point de pourcentage à moyen terme puis à 0,5 point de pourcentage en moyenne durant la période allant de 2024 à 2055, comparativement à une moyenne de 1,5 point de pourcentage durant la période allant de 1970 à 2017. Si on suppose une croissance de la productivité de 1,2 % par année, soit le même taux de croissance que celui observé entre 1970 et 2017, la croissance globale du PIB réel se situerait en moyenne à 1,7 % par année entre 2024 et 2055.

Les projections budgétaires figurant dans le présent rapport, qui ont comme point de départ les projections de l'Énoncé économique de l'automne 2018 pour la période allant jusqu'en 2023-2024, sont obtenues au moyen d'un modèle comptable dans le cadre duquel chacune des catégories de revenus et de dépenses est déterminée de façon indépendante et modélisée en tant que fonction des projections démographiques et économiques sous-jacentes, les relations étant définies soit par les politiques gouvernementales actuelles, soit par des hypothèses.

Le modèle présente un examen détaillé des répercussions budgétaires du vieillissement de la population sur les revenus et les dépenses du gouvernement, ainsi qu'une évaluation de la viabilité des finances publiques à long terme en simulant les trajectoires à long terme de la dette et du solde budgétaire.

Voici les principales hypothèses qui sous-tendent les projections budgétaires de 2024-2025 à 2055-2056 :

• Le Transfert canadien en matière de programmes sociaux augmente de 3 % par année, et le Transfert canadien en matière de santé ainsi que les transferts fiscaux (principalement au titre de la péréquation et de la formule de financement des territoires) augmentent conformément au niveau du PIB nominal.
• Les prestations du programme de la Sécurité de la vieillesse (SV) augmentent au rythme de la croissance de la population visée (65 ans ou plus aux fins de la pension de la SV et du Supplément de revenu garanti) et de l'inflation afin de tenir compte des augmentations du coût de la vie.
• Les prestations pour enfants augmentent au rythme de la croissance de la population visée (les enfants de moins de 18 ans) et de l'inflation afin de tenir compte des augmentations du coût de la vie.
• Les dépenses de programmes directes sont liées à la croissance du PIB nominal.
• Les prestations d'assurance-emploi augmentent en fonction du nombre projeté de prestataires et de la croissance projetée de la rémunération hebdomadaire moyenne.
• Le taux de cotisation d'assurance-emploi augmente conformément aux modalités actuelles du programme, selon lesquelles les revenus et les dépenses du programme (c.-à-d., les prestations et les coûts d'administration) doivent s'équilibrer au fil du temps.
• L'ensemble des revenus fiscaux, y compris ceux tirés de l'impôt sur le revenu des particuliers, de l'impôt sur le revenu des sociétés et de la taxe sur les produits et services ainsi que les autres revenus, croissent au même rythme que le PIB nominal.
• En ce qui concerne les frais de la dette fédérale, les nouveaux emprunts et la dette fédérale qui vient à échéance chaque année sont financés ou refinancés, respectivement, à de nouveaux taux d'intérêt conformément à la stratégie de gestion de la dette à moyen terme du gouvernement. Le taux d'intérêt effectif sur la dette fédérale portant intérêt devrait passer graduellement d'environ 3,0 % en 2023-2024 à 3,8 % au milieu des années 2040 et demeurer généralement stable à ce niveau par la suite. De plus, le rendement des actifs financiers (qui est pris en compte dans les autres revenus) est égal au coût d'emprunt (pris en compte dans les frais de la dette publique) associé à leur achat.

Étant donné l'incertitude intrinsèque entourant les projections à long terme et l'éventail des résultats possibles, les projections de référence contenues dans le présent rapport ne doivent pas être considérées comme des prévisions. Elles visent plutôt à fournir un scénario de référence plausible qui découle d'un ensemble d'hypothèses démographiques, économiques et budgétaires raisonnables et qui, comme le montre notre analyse de sensibilité, demeure essentiellement inchangé à la suite d'un certain nombre de modifications raisonnables touchant l'une ou l'autre des hypothèses. En revanche, des changements importants concernant certaines des hypothèses ou une combinaison de changements touchant différentes hypothèses peuvent se traduire par une modification considérable des perspectives économiques et budgétaires à long terme.

¹ La population active est constituée de la population âgée de 15 ans ou plus (à l'exclusion des pensionnaires d'établissements) qui travaille ou cherche activement un emploi. Le taux d'activité est faible chez les jeunes (personnes âgées de 15 à 24 ans), atteint des sommets dans la tranche d'âge de 25 à 54 ans, et commence à diminuer à l'âge de 55 ans. Bien qu'on prévoie que le taux d'activité des personnes âgées continuera d'augmenter, il devrait demeurer nettement inférieur aux taux observés dans les groupes d'âge plus jeunes.

² En 2018, le gouvernement a revu sa méthodologie pour sélectionner les taux d'actualisation utilisés pour évaluer ses passifs au titre des prestations de retraite non capitalisées. Ce changement comptable, décrit plus en détail dans le Rapport financier annuel du gouvernement du Canada – 2017–2018, a aussi été appliqué rétroactivement à 2008–2009. Ce redressement a donné lieu à une augmentation de 19,6 milliards de dollars du solde d'ouverture de la dette fédérale en 2017-2018, à une augmentation de 0,5 milliard du déficit pour 2017-2018, et à une diminution de 0,4 milliard du déficit pour la période de projection de 2022-2023. Ce changement comptable n'a pratiquement aucune incidence sur le ratio à long terme projeté de la dette au PIB. De plus, l'Énoncé économique de l'automne 2018 a introduit un certain nombre de mesures visant à encourager l'investissement et à accroître la confiance des investisseurs. Ces mesures devraient avoir une incidence budgétaire au–delà du moyen terme. Les projections budgétaires à long terme qui sont présentées dans le présent rapport ont été ajustées pour tenir compte de cette incidence.

³ Statistique Canada produit trois séries de projections démographiques à long terme fondées sur des scénarios de croissance faible, moyenne et élevée.

⁴ Les projections de référence ne tiennent pas compte de l'incidence des mesures futures du gouvernement, ni des prévisions les plus favorables ou défavorables formulées par les économistes ayant participé à l'enquête concernant le PIB nominal.